袁驥 倪羌莉 李敏

摘要：習(xí)近平總書記在吉林考察調(diào)研時強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強(qiáng)，不能削弱。新型農(nóng)村社區(qū)本質(zhì)上是農(nóng)村社區(qū)、發(fā)展態(tài)勢上趨同于城市社區(qū)的新型社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)治理作為社區(qū)治理的一種類型，尚處于起步階段，沒有成熟的治理制度可供參考，只能在實踐探索中不斷完善。以江蘇為例，深入分析各地新型農(nóng)村社區(qū)治理實踐，認(rèn)為存在以下治理難點：一是治理主體上，社區(qū)居民主觀能動性有待進(jìn)一步發(fā)揮;二是治理方式上，“三治融合”有待進(jìn)一步提升;三是治理架構(gòu)上，路徑節(jié)點有待進(jìn)一步明確。針對以上3點，提出因地制宜，動員居民參與;價值引領(lǐng)，塑造精神之基;順應(yīng)形勢，明確各級職責(zé)的對策建議，從而為優(yōu)化新型農(nóng)村社區(qū)治理提出參考。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū);治理模式;江蘇;對策建議

中圖分類號：F320.3 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）23-0019-04

黨的十九大首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在實現(xiàn)農(nóng)村社會共享發(fā)展成果，解決農(nóng)村社會發(fā)展中的不平衡不充分矛盾。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，新型農(nóng)村社區(qū)治理作為推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的基礎(chǔ)，成為了新時代農(nóng)民全面建成小康的重要推動力。新型農(nóng)村社區(qū)指在城鎮(zhèn)化過程中，將農(nóng)民搬遷到城鎮(zhèn)集中居住而形成的社區(qū);它與城市社區(qū)和傳統(tǒng)村不同，是一種介于兩者之間的，本質(zhì)上是農(nóng)村社區(qū)，發(fā)展態(tài)勢上趨同于城市社區(qū)的新型社區(qū)。而新型農(nóng)村社區(qū)治理是指新型農(nóng)村社區(qū)的黨政組織、社區(qū)自治組織、駐區(qū)單位、非營利組織、社區(qū)成員共同管理社區(qū)公共事務(wù)、維護(hù)社區(qū)良好運(yùn)行秩序、促進(jìn)社區(qū)健康發(fā)展的活動[1]。

從實踐結(jié)果來看，新型農(nóng)村社區(qū)使得農(nóng)民的居住形式、生活方式都發(fā)生了變化，農(nóng)民對社會公共服務(wù)領(lǐng)域的需求也日趨多元化，傳統(tǒng)的社會管理方式難以滿足社會發(fā)展的需要[2]。新型農(nóng)村社區(qū)治理也成為了農(nóng)村社區(qū)治理的前沿問題[3]。圍繞這一問題，張勉從法律角度探究桂東南新型農(nóng)村社區(qū)的治理模式，提出了治理原則、治理原則方向和創(chuàng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的具體思路[4]。黃玲運(yùn)用空間意識和空間分析的方法，結(jié)合包容性治理理念，以皖北H縣為例，探尋農(nóng)村新型社區(qū)人居矛盾、人際關(guān)系、公共矛盾等基層社區(qū)問題的治理路徑[5]。文雷等認(rèn)為需要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，來開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究[6]。而吳業(yè)苗則認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不能局限于農(nóng)村社會研究，應(yīng)該與時俱進(jìn)，重視其在社區(qū)城市化和居民市民化中的意義[7]。綜上所述，新型農(nóng)村社區(qū)治理作為國家治理體系的不可或缺的一部分，其重要的作用將會日益凸顯。對于新型農(nóng)村社區(qū)的研究要有動態(tài)眼光，不能局限于農(nóng)村。而目前，對于江蘇新型農(nóng)村社區(qū)治理的理論研究尚且不足，本文結(jié)合江蘇新型農(nóng)村社區(qū)的實際情況，提出可行的意見和建議，以期為江蘇省推進(jìn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化提供理論依據(jù)。

1 新型農(nóng)村社區(qū)治理實踐

1.1 蘇南：專業(yè)性社會治理先行區(qū)

以蘇州市為代表的蘇南地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平較高，新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展方向上不斷向城市社區(qū)靠近，與城市社區(qū)差異不大，社區(qū)治理的主要特征是專業(yè)化、多元化、個性化。尤其自2017年蘇州全市村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理后，蘇州村社區(qū)的主要職責(zé)全部集中到了社會治理。新型農(nóng)村社區(qū)更是通過社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”深度融合，形成了一套具有特色的新型農(nóng)村社區(qū)治理模式。這一模式的核心是將社區(qū)治理中的難點，通過政府采購的方式公開招標(biāo)專業(yè)化社區(qū)團(tuán)隊，提供駐點式、全日制、專業(yè)化社會服務(wù)，協(xié)助社區(qū)治理，實現(xiàn)治理多元化，滿足個性化的居民需求。

1.2 蘇中：雙重性社會治理過渡區(qū)

以南通市為例，蘇中地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)大多是在農(nóng)民征地拆遷之后形成，兼具農(nóng)村和城市社區(qū)特征，處于過渡階段，因而在治理模式上兼具社區(qū)治理和村級職能的雙重性。比如，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍是新型農(nóng)村社區(qū)一項重要工作，納入考核。在新型農(nóng)村社區(qū)中，居民傳統(tǒng)的農(nóng)村生活觀念、態(tài)度、方式在短期內(nèi)難以改變，生活瑣事習(xí)慣于向社區(qū)求助，這與城市社區(qū)有明顯區(qū)別。從南通市的治理模式來看，南通市依托網(wǎng)格化管理，注重發(fā)揮社區(qū)居民的中堅力量，以調(diào)動社區(qū)居民自我組織、自我服務(wù)、自我管理的能力。

1.3 蘇北：集中居住治理踐行區(qū)

當(dāng)前，農(nóng)房改造正在蘇北如火如荼地開展，新型農(nóng)村社區(qū)更多是通過農(nóng)房改造實現(xiàn)集中居住而建設(shè)的一處集中居住區(qū)[8]。這樣的社區(qū)本質(zhì)上還是屬于農(nóng)村，只是居住環(huán)境和居住條件有所改善，但居民傳統(tǒng)生活觀念和方式還是根深蒂固?！叭纸ㄆ叻止堋保卣裹h組織功能，引導(dǎo)村民適應(yīng)新的環(huán)境，提升鄉(xiāng)村治理效果。從實踐來看，淮安市、連云港市等地充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，踐行社會治理。在連云港市贛榆區(qū)，農(nóng)村社區(qū)形成了“一委三會”治理模式。在淮安市，通過黨組織的創(chuàng)新，縱向上構(gòu)建三級組織架構(gòu)，即社區(qū)黨委、網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組;橫向上建立社會組織、商業(yè)樓宇、農(nóng)民合作組織黨支部，將黨組織的服務(wù)范圍擴(kuò)大到社會治理的終端環(huán)節(jié)并貫徹到社會治理的各個方面。

1.4 3種治理模式的異同分析

可以看出，3地在治理過程中既有各自的特點，又有共通之處。

從治理主體來看，3地均強(qiáng)調(diào)多元治理主體，但側(cè)重主體不一樣。從新型農(nóng)村社區(qū)治理難點來看，如果政府作為社區(qū)公共事務(wù)治理的唯一主體，顯然難以滿足治理的需求，也不符合治理現(xiàn)代化的形勢所需。因此，3種模式均強(qiáng)調(diào)要充分調(diào)動各類治理主體的主觀能動性，在社會秩序維護(hù)、公共服務(wù)供給和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等方面發(fā)揮各自的作用。但是3種模式在選擇哪類治理主體發(fā)揮主體作用方面則不一樣。蘇州市選擇了社會組織及專業(yè)的社工團(tuán)隊作為連接政府與居民間的重要紐帶。南通市則是通過自治組織，發(fā)揮社區(qū)居民的中堅力量，依托網(wǎng)格化管理，調(diào)動社區(qū)居民自我組織、自我服務(wù)、自我管理的能力?；窗彩袆t是在在黨委系統(tǒng)方面進(jìn)行組織延伸，發(fā)揮黨組織尤其是基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，奠定堅實的治理基礎(chǔ)。

從治理方式來看，3種模式均以自治為基礎(chǔ)，但各自的推進(jìn)方法不一樣。從治理方式來看，自治、法治、德治是實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理的有效途徑。新型農(nóng)村社區(qū)本質(zhì)上是農(nóng)村社區(qū)，村民自治制度是農(nóng)村社區(qū)治理最關(guān)鍵、最核心的問題，是“三治融合”的基礎(chǔ)。因此，3種模式均堅持以自治為治理基礎(chǔ)，鼓勵居民加入到社區(qū)治理和決策中來。但是，三地推進(jìn)自治的方法各具特點。比如在蘇州“三社聯(lián)動”模式中，通過社區(qū)工作站，引導(dǎo)居民，實現(xiàn)了社區(qū)自治的目的[9]。南通社區(qū)網(wǎng)格化管理將重心放在基層，通過三級管理模式最終一級即居民議事，將居民融入自治網(wǎng)格管理工作中，推進(jìn)自治。蘇北地區(qū)則是通過黨建引領(lǐng)，建立 “黨群議事會”這個制度，克服社區(qū)治理困難，引導(dǎo)居民自治。

從治理結(jié)構(gòu)來看，3種模式均以“自下而上”為導(dǎo)向，但反饋路徑不一樣。新型農(nóng)村社區(qū)治理面對的是居民最關(guān)心、最切實的現(xiàn)實問題。因此，每種模式都要依托居民群體，形成自上而下的問題反饋機(jī)制，才能切實解決好問題，達(dá)到治理的目的。因此，“自下而上”的機(jī)構(gòu)導(dǎo)向在3種模式中均得到體現(xiàn)。但是，在治理結(jié)構(gòu)的路徑反饋上，3種模式特色鮮明。蘇州市形成了從居民到社會組織即專業(yè)社工團(tuán)隊的架構(gòu)，南通市形成了從居民到政府組織的反饋途徑，淮安市則是從居民到黨委組織的路線安排。

2 新型農(nóng)村社區(qū)治理難點

可以看到，各地新型農(nóng)村社區(qū)治理模式雖各具特色，但其成功的經(jīng)驗也有共通之處。3地均從本地實際情況出發(fā)，鑒于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢、自然地理環(huán)境、人文歷史傳統(tǒng)等因素，探索適合本地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)治理模式。比如，蘇州市能夠發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，在于蘇州周邊社會組織有良好的發(fā)展態(tài)勢，有能力支持這一模式。南通市網(wǎng)格化管理水平在江蘇省全省名列前茅，基礎(chǔ)良好。淮安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，居民傳統(tǒng)農(nóng)村生活觀念和方式根深蒂固，有必要拓展黨組織功能。

當(dāng)然，在治理過程中，由于主客觀因素，各地模式尚存在一些不足。

一是在治理主體上，發(fā)揮社區(qū)居民的主觀能動性的難度較大。即使在如蘇州這樣經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，新型農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)硬件條件相差無幾的地區(qū)，在社區(qū)軟件方面還是有較大的差距。社區(qū)群眾的傳統(tǒng)農(nóng)村生活觀念、方式短期內(nèi)難以改變，他們認(rèn)為社區(qū)治理是政府的事，習(xí)慣于被動地接受管理，他們參與治理的主動性有待增強(qiáng)。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不如蘇州的地區(qū)，由于新型農(nóng)村社區(qū)中大量中青年勞動力長期外出打工，留守群體大多為老人、兒童，他們受能力、學(xué)歷、文化素質(zhì)的限制，參與到社區(qū)治理中的難度更大。再加上，政府部門習(xí)慣于統(tǒng)籌管理，一定程度上削弱了居民的參與度，沒有能夠形成政府、社區(qū)、居民、社工多元素參與的協(xié)同治理、共建共享的社會治理模式。

二是在治理方式上，“三治融合”是必然的趨勢。在實踐中，自治和法治客觀性強(qiáng)，相對來說容易操作。村規(guī)民約的制定、農(nóng)村法治建設(shè)均在各地有條不紊地開展。但在各地新型農(nóng)村社區(qū)治理模式中，“德治”的方式比較單一：如通過外部文化輸入，如不定時開展大型活動進(jìn)社區(qū)等或是在社區(qū)內(nèi)開展的文體活動。這2種方式基本都以活躍社區(qū)氛圍、豐富村民文化為主要目的，沒有向更高更深層次的價值觀治理升華。因此，“德治”作為精神層面的引導(dǎo)，應(yīng)借助怎樣的形式，將社會主義核心價值觀有效地輸入到農(nóng)民群體心中，同時保留我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，產(chǎn)生“隨風(fēng)潛入夜，潤物細(xì)無聲”的效果，從而重構(gòu)鄉(xiāng)村文化價值秩序，是新型農(nóng)村社區(qū)治理實踐中的一道難題。

三是在治理架構(gòu)上，路徑節(jié)點有待進(jìn)一步明確。雖然各類模式的治理架構(gòu)有所差異，但是在治理路徑上必須明確好“誰來唱主角”“誰是主人公”“誰做服務(wù)生”3個問題[10]。在上述3種模式中，在“誰來唱主角”方面，均以居委會為主角，但農(nóng)民并未完全脫離村集體，尤其是那些個人利益與集體經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的農(nóng)民，應(yīng)處理好居委會和村委會的關(guān)系，保障農(nóng)民村集體利益，促進(jìn)農(nóng)民收益保值增值。顯然社區(qū)居民是新型農(nóng)村社區(qū)的“主人公”，但是須明確社區(qū)群體不僅僅是本地村民，還包括長期居住的外來人員，應(yīng)該依法依規(guī)引導(dǎo)各類人員參與社區(qū)治理，提升治理現(xiàn)代化水平。在“誰做服務(wù)生”方面，無論是以村委會或居委會為主體的社區(qū)管理還是以社工為主體的購買服務(wù)，都應(yīng)該準(zhǔn)確定位，避免在提供社區(qū)服務(wù)方面存在服務(wù)對象交叉、內(nèi)容重復(fù)、方式雷同的現(xiàn)象。

3 優(yōu)化新型農(nóng)村社區(qū)治理的建議

3.1 因地制宜，動員居民參與

從2020年新冠肺炎疫情的社區(qū)防控來看，各年齡居民在社區(qū)治理過程中的主體意識、認(rèn)同意識和參與意識非常強(qiáng)。以此為契機(jī)，在新型農(nóng)村社區(qū)治理實踐中應(yīng)提高居民在農(nóng)村社區(qū)參事議事的主動意識，依法行使自身權(quán)利，履行社區(qū)基本義務(wù)。在居民意識淡薄的地區(qū)，應(yīng)充分體現(xiàn)社區(qū)黨員的模范帶頭作用，提高居民的參與度。在轉(zhuǎn)型地區(qū)，可借助原有的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社，通過公共經(jīng)濟(jì)規(guī)則，在風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的過程中，構(gòu)建利益共同體，增強(qiáng)凝聚力。此外，從調(diào)研情況來看，完善的治理制度會提升居民參與度。比如在蘇州市、南通市、連云港市等地村規(guī)民約的考評中，評優(yōu)積分兌換禮品等小舉措大大提升了居民的歸屬感和積極性。這些制度的完善須要各地因地制宜，群策群力，從而拓寬居民的參與途徑。

3.2 價值引領(lǐng)，塑造精神之基

處于過渡期的新型農(nóng)村社區(qū)適合“德治”。當(dāng)前，在新型農(nóng)村社區(qū)治理實踐中“德治”還停留在以愉眾性為主的文化宣傳階段，當(dāng)以文娛活動推動居民的文化宣傳目標(biāo)達(dá)成后，將會發(fā)展到以核心價值理念為導(dǎo)向的更高階段。

價值觀的培育離不開文化形式的媒介。在硬件上，通過公共性文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，孕育公共文化，讓居民通過公共領(lǐng)域自主交往、溝通，發(fā)現(xiàn)共同的價值。在江蘇省蘇北地區(qū)，集中居住過程中的村居史館的建設(shè)進(jìn)一步激起居民熱愛家鄉(xiāng)、建設(shè)美好家園的熱情。在南通市，鄰里中心的打造成為了居民溝通互助，增強(qiáng)居民自治意識的新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)平臺。在軟件上，通過挖掘傳統(tǒng)文化、延續(xù)特色文化、以核心價值為準(zhǔn)繩進(jìn)行精心的改造，發(fā)動群眾積極參與時代楷模、道德模范、身邊好人等推薦評議，提升社區(qū)的倫理價值，維系道德秩序。

3.3 順應(yīng)形勢，明確各級職責(zé)

在“誰來唱主角”方面，筆者認(rèn)為對于整體搬遷進(jìn)城的行政村，其村莊的職能已自然消亡。而對于部分搬遷的行政村，村委會公共職能已被新型社區(qū)替代，經(jīng)濟(jì)職能則交由經(jīng)濟(jì)合作社執(zhí)行。因此，當(dāng)前進(jìn)城農(nóng)民的政治、社會身份都應(yīng)明確為新社區(qū)成員身份，由居委會集中管理。應(yīng)制定與社區(qū)屬地關(guān)系密切的公共服務(wù)的清單，由居委會管理。江蘇省蘇北地區(qū)集中居住的新型農(nóng)村社區(qū)還是村委會管理。

在“誰是主人公”方面，筆者建議通過“三治融合”有機(jī)融合各類群體，發(fā)揮主人公意識。建立健全以自治為基礎(chǔ)、德治為引領(lǐng)、法治為保障的治理體系，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，激發(fā)和調(diào)動居民作為社區(qū)治理主體以及鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)主體的積極性、能動性、創(chuàng)造性。引導(dǎo)居民遵紀(jì)守法、崇德向善，遵守村規(guī)民約，提高居民參與基層治理的積極性，激發(fā)參與的創(chuàng)造性，通過塑造共同的價值之基，推動居民從個體的“我”轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w的“我們”，從單一的“個體成員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐w成員”。

在“誰做服務(wù)生”方面，筆者認(rèn)為無論選擇哪類主體，一定要明確政府在治理中的職責(zé)。一是從現(xiàn)階段來看，新型農(nóng)村社區(qū)作為轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，在治理過程中還須要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，不斷引導(dǎo)多元主體有效、有條不紊地開展社區(qū)協(xié)同治理。二是政府必須向新型農(nóng)村社會提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和組織實施，避免社區(qū)在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給上自說自話，日益拉大城鄉(xiāng)差距。三是在“拆村并居”“城中村搬遷”等農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃和治理過程中，政府要切實保障好、處理好社區(qū)居民最為關(guān)注的利益問題，杜絕侵犯居民利益的事件發(fā)生。

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