趙 清，蘇小飛，劉曉旭，4，曹 沖，溫 俊

(1.內(nèi)蒙古水務(wù)投資集團有限公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心有限公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010；3.內(nèi)蒙古河套灌區(qū)管理總局，內(nèi)蒙古 巴彥淖爾 015000； 4.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

內(nèi)蒙古黃河干流跨盟市水權(quán)試點工作立足于內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)情水情，落實了最嚴格水資源管理制度，以節(jié)約和高效利用水資源為導(dǎo)向，以引導(dǎo)和推動水權(quán)合理流轉(zhuǎn)為重點，以培育和規(guī)范水市場為抓手，強化行業(yè)監(jiān)管，創(chuàng)新水權(quán)中心運作機制，建立健全水權(quán)交易規(guī)則體系[1-2]，探索開展水資源使用確權(quán)登記和灌域秋澆制度改革，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用[3-4]，更好地實現(xiàn)了政府的施政目標(biāo)，發(fā)揮了政府宏觀調(diào)控職能，促進了水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用[5-6]，在推動跨盟市水權(quán)試點工作中取得了積極的成果。

1 水權(quán)試點工作背景和節(jié)水工程建設(shè)情況

1.1 水權(quán)試點工作背景

內(nèi)蒙古自治區(qū)是一個嚴重缺水地區(qū)，水資源總量546億m3，僅占全國水資源總量的1.9%，耕地畝均水資源量僅為全國平均水平的1/3。水資源匱乏且時空分布極不均衡，嚴重制約著內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展。為破解水資源制約的瓶頸，在水利部和黃河水利委員會的大力支持和指導(dǎo)下[7]，內(nèi)蒙古自治區(qū)于2003年率先在黃河流域開展了盟市內(nèi)水權(quán)試點工作，取得了一些成效和經(jīng)驗。2014年，水利部將內(nèi)蒙古自治區(qū)列入全國7個水權(quán)試點省份之一，重點開展跨盟市水權(quán)交易、建立健全水權(quán)交易中心、構(gòu)建水權(quán)交易制度和探索相關(guān)改革等任務(wù)。

1.2 水權(quán)試點節(jié)水工程建設(shè)完成情況

依據(jù)黃河水利委員會《關(guān)于內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)盟市間轉(zhuǎn)讓河套灌區(qū)沈烏灌域試點工程可行性研究報告的批復(fù)》[8]，內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳分批次對水權(quán)試點節(jié)水工程初步設(shè)計進行了批復(fù)并組織實施。內(nèi)蒙古黃河干流沈烏灌域節(jié)水工程建設(shè)累計完成投資15.86億元，襯砌骨干渠道520條、總長度893.8 km；整治田間渠道3 786.6 km，新建、改建渠系建筑物13 651座、完成畦田改造面積4.36萬hm2、實施滴灌面積0.85萬hm2。

1.3 水權(quán)試點節(jié)水工程建設(shè)主要成效

內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)試點節(jié)水工程建設(shè)取得了積極的成效。

a. 節(jié)水工程建設(shè)節(jié)水效果明顯。沈烏灌域灌溉水利用系數(shù)由工程實施前的0.377 6提高到0.584 4，灌域總體節(jié)水能力達到2.52億m3，實現(xiàn)了預(yù)期節(jié)水目標(biāo)。

b. 試點區(qū)域生態(tài)狀況改善。地下水埋深處于合理區(qū)間，土壤鹽漬化程度減輕，區(qū)域生態(tài)環(huán)境總體呈現(xiàn)改善的態(tài)勢。

c. 試點灌域灌溉效率顯著提高。田間灌溉用水保證率提高8.7%，畝均灌溉用時由0.77 h縮短到0.66 h，灌溉效率提高14.3%。

2 創(chuàng)新體制機制強化行業(yè)監(jiān)管方面的做法

2.1 明確責(zé)任分工，為水權(quán)試點提供組織保證

為保障試點工作的順利開展，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府高度重視，將水權(quán)試點納入重要議事日程，加大水權(quán)試點工作指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的力度，加強政策支持，統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)，做好頂層設(shè)計，及時解決水權(quán)試點中出現(xiàn)的問題。為了更好地推進跨盟市水權(quán)試點工作，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府、自治區(qū)水利廳、相關(guān)盟市政府成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。自治區(qū)政府分管主席掛帥，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會、財政廳、經(jīng)濟和信息化委員會、水利廳、農(nóng)牧廳、法制辦公室等部門分管領(lǐng)導(dǎo)參加，組建自治區(qū)水權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)水權(quán)試點工作的總體指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。同時，水權(quán)試點盟市逐級成立地方水權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，落實水權(quán)試點工作分工和工作職責(zé)，并制定完善配套措施和有關(guān)試點管理辦法。內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳成立專門水權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，從試點方案的編制、報批到資金籌措，工作推進，試點跟蹤，監(jiān)測評估，考核驗收等都進行了詳細的安排部署。在內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府以及地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在參與各方的通力協(xié)作和密切配合下，自上而下建立健全了水權(quán)試點部門協(xié)作聯(lián)動體制機制，為水權(quán)試點提供了重要的組織保證。

2.2 完善水權(quán)平臺，為水權(quán)試點奠定基礎(chǔ)保證

2013年12月17日，內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心有限公司(簡稱水權(quán)中心)取得了呼和浩特市工商行政管理局頒發(fā)的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，注冊資本1 000萬元人民幣。水權(quán)試點工作實施以來，水權(quán)中心進一步完善了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)置，配備了專業(yè)技術(shù)人員，明確了部門工作職責(zé)，建立了一整套規(guī)章制度，搭建了內(nèi)蒙古水權(quán)中心官方網(wǎng)站，水權(quán)交易平臺實現(xiàn)了規(guī)范有序運作。水權(quán)中心的職能定位明確為：①內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源管理改革的業(yè)務(wù)支撐單位，服務(wù)自治區(qū)水利中心工作；以節(jié)約和高效利用水資源為導(dǎo)向，以引導(dǎo)和推動水權(quán)合理流轉(zhuǎn)為重點，促進水資源的優(yōu)化配置與高效利用。②公益類國有企業(yè)，提供水資源管理公共服務(wù)。③運營自治區(qū)級水權(quán)交易平臺。盤活存量，培育水權(quán)交易市場；嚴控增量，探索開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記等配套改革，建立并完善水權(quán)交易運作機制與規(guī)則體系[9]，為市場化水權(quán)交易奠定了重要的基礎(chǔ)保證。

2.3 發(fā)揮平臺優(yōu)勢，為水權(quán)試點提供資金保證

2014年，內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)試點項目啟動后，自治區(qū)人民政府統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，將12 000萬m3水權(quán)試點節(jié)水指標(biāo)全部分配給沿黃8家新增工業(yè)項目用水企業(yè)，其中鄂爾多斯市11 500萬m3，阿拉善盟500萬m3，并簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同簽訂后，受讓水權(quán)資金遲遲不能到位，河套灌區(qū)節(jié)水工程項目建設(shè)又急需資金。在這種情況下，內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心有限公司作為灌區(qū)節(jié)水工程項目實施的管理主體，積極履職項目法人的資金籌措職責(zé)，先后6次通過銀行從內(nèi)蒙古水務(wù)投資集團公司委托貸款4.05億元，及時投入水權(quán)試點節(jié)水工程建設(shè)之中，保證了水權(quán)試點節(jié)水工程項目的按時啟動和工程建設(shè)的順利實施?；I措如此大額的資金光靠政府行政命令很難實現(xiàn)，只能靠銀企合作才能完成。內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心有限公司作為國有獨資企業(yè)，為水權(quán)試點資金的協(xié)調(diào)和籌措發(fā)揮了重要作用，為試點灌區(qū)節(jié)水工程項目建設(shè)的順利開展提供了重要的資金保障。

2.4 加強制度建設(shè)，為水權(quán)試點提供制度保證

內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)試點開展以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)堅持規(guī)范管理，構(gòu)建水權(quán)制度體系，始終把制度建設(shè)作為水權(quán)試點的核心工作來抓，立足區(qū)情水情實際，總結(jié)自治區(qū)盟市內(nèi)水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)驗，制定出臺了一系列行之有效的制度和辦法。為促進水資源集約高效利用，盤活存量閑置取用水指標(biāo)，制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置取用水指標(biāo)處置辦法(試行)》；為促進水權(quán)交易及其監(jiān)督管理的規(guī)范化，探索建立公開公正和規(guī)范有序的水權(quán)交易平臺運作機制和方式，制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易管理辦法》；為規(guī)范水權(quán)交易行為，制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易規(guī)則》；為明晰水權(quán)、產(chǎn)權(quán)，確權(quán)到戶，在試點地區(qū)推行水資源管理權(quán)證和使用權(quán)證制度。此外，在節(jié)水工程建設(shè)管理、水權(quán)交易平臺運行管理等方面，還配套制定了相關(guān)制度。這些制度基本構(gòu)建了水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度體系，為水權(quán)試點工程的順利進行提供了重要支撐和有力保障，為細化充實國家水權(quán)制度提供了重要的實例參考。

2.5 兩手發(fā)力，通過市場化運作實現(xiàn)水權(quán)再配置

在內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)試點工作實施過程中，內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳和沿黃地方水行政部門通力協(xié)作、密切配合，按照兩手發(fā)力、動態(tài)管理的原則，先后3次通過水權(quán)交易平臺進行市場化再分配。其中 2 000萬m3閑置水指標(biāo)通過中國水權(quán)交易所進行公開交易，4 150萬m3和1 294.45萬m3閑置取用水指標(biāo)通過內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易平臺進行協(xié)議轉(zhuǎn)讓。通過水權(quán)交易平臺采用市場化運作調(diào)節(jié)后，原有政府行政配置數(shù)額發(fā)生了很大的變化，鄂爾多斯市由11 500萬m3變成了6 575.55萬m3，阿拉善盟由500萬m3增加到2 380萬m3，烏海市新增用水 3 044.45萬m3。內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)試點水權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓主要體現(xiàn)以下特點：

a. 規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓流程。嚴格按照“自治區(qū)政府決策—水利廳細化分配—盟市政府配置給用水企業(yè)—報黃河水利委員會備案”流程進行配置和轉(zhuǎn)讓。

b. 實行市場化運作和水行政部門動態(tài)管理相結(jié)合。通過水權(quán)交易平臺先后3次分別對2 000萬m3、4 150萬m3、1 294.45萬m3閑置水指標(biāo)進行市場化配置。

c. 統(tǒng)一水權(quán)交易價格。綜合考慮節(jié)水工程使用年限等因素，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格統(tǒng)一確定為每年 1.03元/m3，包括工程建設(shè)費、運行維護費、更新改造費等費用。不但增加了水資源的利用效率和效益，實現(xiàn)了政府的施政目標(biāo)，而且大大提高了水資源的利用率。內(nèi)蒙古自治區(qū)采用市場化水權(quán)交易實現(xiàn)試點水權(quán)再配置的做法受到水利部、中國水權(quán)交易所、有關(guān)省市自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視以及社會各界的廣泛關(guān)注。

2.6 推進灌區(qū)精細化管理，探索體制機制改革

在巴彥淖爾市河套灌區(qū)沈烏灌域深化水權(quán)制度改革，推進灌區(qū)精細化管理[10]。

a. 開展水權(quán)確權(quán)登記。按照建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的水權(quán)制度體系要求，建立用水確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。對沈烏灌域461個直口群管用水組織發(fā)放了《引黃水資源管理權(quán)證》，為16 073個終端用水戶發(fā)放《引黃水資源使用權(quán)證》，確權(quán)水量2.48億m3，面積87.17萬畝，完成了沈烏干渠引黃灌溉水權(quán)確權(quán)登記與用水指標(biāo)細化分配工作，明晰了用水組織的水資源管理權(quán)和用水戶的水資源使用權(quán)。

b. 開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革。強化灌區(qū)供水計量設(shè)施配套建設(shè)，累計投入資金1.56億元，完成斗口及以下計量設(shè)施774套，機電井灌溉計量設(shè)施923套。開展小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革，明確工程產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任，解決工程管理主體缺位的問題，實現(xiàn)了群管水利工程“民建、民管、民受益”的良性運作。加強農(nóng)民用水協(xié)會標(biāo)準化建設(shè)，強化農(nóng)業(yè)水權(quán)制度與農(nóng)業(yè)供水規(guī)范化管理，因此灌區(qū)內(nèi)田間灌溉用水管理更加科學(xué)，水事糾紛不斷減少，收繳水費按時足額，末級渠系維修管護更加及時，用水戶的節(jié)水意識明顯增強，水管理單位與用水戶的關(guān)系更加密切，逐步建立合理反映供水成本、有利于節(jié)水和工程管護運行的水價體制機制。

c. 開展灌域秋澆制度改革。通過推遲并壓縮灌域秋澆放關(guān)口時間、控制灌域秋澆面積、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、推行有計劃用地、加強田間用水管理、控制秋澆灌水定額以及采取“水量包干、指標(biāo)到渠、一次供水、供夠關(guān)口”等一系列措施，對灌域秋澆制度進行改革。灌域秋澆面積、用水量、時間分別由 3.2萬hm2、1.2億m3、45 d減少至1.73萬hm2、0.57億m3、30 d。灌域節(jié)水效果明顯提高。

3 創(chuàng)新體制機制強化行業(yè)監(jiān)管方面的經(jīng)驗

3.1 堅持問題導(dǎo)向，探索水權(quán)改革途徑

針對水資源短缺、供需矛盾突出等現(xiàn)實問題，以水權(quán)、水市場理論為指導(dǎo)，以水資源總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，以水資源優(yōu)化配置、高效利用和合理保護為目標(biāo)，以節(jié)約用水和調(diào)整用水結(jié)構(gòu)為手段，兼顧效率與公平，通過政府調(diào)控，市場引導(dǎo)，摸索出一條“用水企業(yè)出資、挖掘灌區(qū)節(jié)水潛力、統(tǒng)籌區(qū)域配置、進行跨盟市轉(zhuǎn)讓”的水權(quán)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)新模式，為解決我國北方干旱缺水地區(qū)水資源短缺問題提供了有效途徑。

3.2 堅持規(guī)范管理，突出水權(quán)制度監(jiān)管

從出臺的水權(quán)試點制度來看，內(nèi)蒙古水權(quán)試點工作強化制度監(jiān)管設(shè)計。

a. 成立自上而下比較完備的管理機構(gòu)，壓實部門責(zé)任，試點方案明確節(jié)水工程建設(shè)責(zé)任主體和實施主體，細化的具體方案又明確了渠道分級運行維護管理主體，責(zé)任明晰。

b. 利用《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置取用水指標(biāo)處置辦法(試行)》對水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同履行情況進行監(jiān)督管理，水行政部門動態(tài)管理，做到層層把關(guān)，確保制度落實。

c. 將水權(quán)交易監(jiān)管放在突出重要位置。《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易管理辦法》用大量的篇幅構(gòu)建了水權(quán)交易監(jiān)管體系框架，充分發(fā)揮了各級水行政主管部門、水權(quán)交易平臺、基層用水合作組織等不同層面管理主體的監(jiān)管作用，基本實現(xiàn)了交易流程監(jiān)管全覆蓋。

d. 為了實現(xiàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)試點工作達到“可計量、可考核、可控制”的總要求，試點之初就做好頂層設(shè)計，選取第三方機構(gòu)對水權(quán)試點主要指標(biāo)開展跟蹤監(jiān)測評估?？傊⑼晟频男袠I(yè)監(jiān)管制度是內(nèi)蒙古水權(quán)制度建設(shè)又一個突出的特點。

3.3 堅持兩手發(fā)力，積極培育水權(quán)交易市場

將行政管理與市場調(diào)控有機結(jié)合，兩手發(fā)力推進內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)試點工作穩(wěn)步實施。通過完善內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易平臺的有關(guān)制度，聯(lián)合中國水權(quán)交易所建立了水權(quán)交易管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了水權(quán)交易用戶注冊、交易申請、發(fā)布公告、意向申請、交易撮合、成交簽約、價款結(jié)算等功能，同時開發(fā)了手機APP移動終端服務(wù)，為水權(quán)交易提供了便捷、高效的實現(xiàn)途徑，建立了具有內(nèi)蒙古特色的水權(quán)惠民交易服務(wù)平臺，為全國水權(quán)試點帶來示范效應(yīng)。

3.4 堅持技術(shù)創(chuàng)新，激發(fā)灌區(qū)節(jié)水改造潛能

推進灌區(qū)節(jié)水改造是水權(quán)試點的基礎(chǔ)。在節(jié)水改造工程建設(shè)中，積極進行工程技術(shù)創(chuàng)新和新技術(shù)推廣應(yīng)用，為提質(zhì)提速提效提供了技術(shù)支撐。渠道模袋混凝土襯砌技術(shù)的應(yīng)用，有效解決了凍脹問題，同時大幅提升了施工進度；設(shè)計研發(fā)的田口閘結(jié)構(gòu)成功申請了國家專利；結(jié)合試點灌區(qū)信息化管理的需要，制定了水利信息化地方標(biāo)準；雷達波測流、激光平地等先進技術(shù)的運用，有效提升了灌區(qū)節(jié)水改造效率和運行管理水平，為北方大型灌區(qū)節(jié)水改造提供了典型示范。

在內(nèi)蒙古水權(quán)試點驗收會上，水利部水資源司領(lǐng)導(dǎo)這樣評價內(nèi)蒙古水權(quán)：內(nèi)蒙古水權(quán)試點3個方面可圈可點：第一將水權(quán)制度改革和節(jié)水工程措施相結(jié)合；第二將水權(quán)節(jié)約水量和水權(quán)轉(zhuǎn)讓水量相銜接；第三將水權(quán)制度建設(shè)與水權(quán)實踐探索相統(tǒng)一。5個方面值得借鑒：第一通過建立收儲制度解決用水指標(biāo)閑置的經(jīng)驗可以借鑒；第二募集社會資本解決灌區(qū)節(jié)水工程改造資金的經(jīng)驗值得借鑒；第三通過確權(quán)保證農(nóng)民用水權(quán)益不受損害值得借鑒；第四統(tǒng)一水權(quán)定價公平公開交易接受各方監(jiān)督值得借鑒；第五采用大數(shù)據(jù)強化水權(quán)制度改革精細化管理值得借鑒。

在看到成績的同時，也清醒地認識到水權(quán)試點工作還存在很多差距和不足，如內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有一些法規(guī)或規(guī)范性文件仍需進一步修訂完善，以便為深化水權(quán)改革提供政策支撐；跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓對出讓方的利益補償機制和制度還有待深入研究和建立；水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和操作流程需要進一步完善和優(yōu)化，以保障各方利益訴求得到有效合理解決。未來將以習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時代治水思路為指導(dǎo)[11-12]，繼續(xù)努力實踐、創(chuàng)新體制機制[13]，不斷鞏固和擴大內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)試點成果，為自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供水資源保障，為全國水權(quán)制度改革貢獻經(jīng)驗。