張愛輝，吳欽山，史文文

(水利部財務(wù)司 北京 100053)

1 新時期水利企業(yè)強(qiáng)監(jiān)管防風(fēng)險的重要性

水利國有企業(yè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家水利事業(yè)的重要物質(zhì)和政治基礎(chǔ)。水利企業(yè)的設(shè)立與水利工程建設(shè)同政府機(jī)構(gòu)改革密切相關(guān)，具有其特殊性和鮮明的時代特征，水管單位體制改革、科研體制改革、勘測設(shè)計單位改革以及國家當(dāng)年提倡多種經(jīng)營催生不少水利企業(yè)。隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革和水利事業(yè)的發(fā)展，水利企業(yè)規(guī)模不斷壯大，截至2018年底，水利部事業(yè)單位投資的企業(yè)共627戶，資產(chǎn)總額已近1 400億元，水利企業(yè)在承擔(dān)公共事務(wù)、彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足、分流改革人員、維持基層單位隊伍穩(wěn)定、謀劃水利戰(zhàn)略布局和推動水利事業(yè)改革發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。新時期，隨著國有企業(yè)改革的不斷深入以及“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)的確立，要求進(jìn)一步做好企業(yè)強(qiáng)監(jiān)管、防風(fēng)險工作，對促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值具有重要意義。

1.1 是打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的需要

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要重點抓好決勝全面小康社會的防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治三大攻堅戰(zhàn)。防風(fēng)險是首要之戰(zhàn)，重點在于防控金融風(fēng)險。水利企業(yè)在發(fā)展中面臨著一些市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險等，新時期貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解重大風(fēng)險的重要部署，按照習(xí)總書記的要求，把防范化解重大經(jīng)營風(fēng)險作為重點工作、首要之戰(zhàn)，堅決守住不發(fā)生重大風(fēng)險的底線，對于推進(jìn)水利企業(yè)更好更快發(fā)展，確保實現(xiàn)企業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展階段的平穩(wěn)過渡具有重要政治意義[1]。

1.2 是貫徹落實新時期水利改革發(fā)展總基調(diào)的需要

隨著社會主要矛盾、治水主要矛盾、水利改革發(fā)展形勢和任務(wù)的變化，水利部黨組提出了“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，指出，從行業(yè)監(jiān)管看，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相比還有很大差距，存在監(jiān)管的思想認(rèn)識不適應(yīng)、監(jiān)管的制度標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)、監(jiān)管的能力手段不適應(yīng)、監(jiān)管的機(jī)構(gòu)隊伍不適應(yīng)等四個“不適應(yīng)”。水利企業(yè)是“補(bǔ)短板”的主力軍之一，要充分發(fā)揮水利企業(yè)在貫徹落實新時期水利改革發(fā)展總基調(diào)中的重要作用。同時，在水利行業(yè)監(jiān)管中對水利企業(yè)的監(jiān)管也還存在薄弱環(huán)節(jié)[2]，在巡視、審計、檢查中發(fā)現(xiàn)部分水利企業(yè)涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)、國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險隱患。新形勢下，貫徹落實“強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)，強(qiáng)化水利企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管，加強(qiáng)黨對企業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對于防范化解企業(yè)廉政風(fēng)險、穩(wěn)定風(fēng)險等具有重要意義。

1.3 是促進(jìn)水利事業(yè)單位改革發(fā)展的需要

多年來，水利事業(yè)單位在推動水利事業(yè)改革發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，水利企業(yè)與所屬事業(yè)單位具有密不可分的關(guān)系，在彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足、分流改革人員、維持基層單位隊伍穩(wěn)定、謀劃水利戰(zhàn)略布局和推動水利事業(yè)改革發(fā)展等方面提供了重要支撐[3]。水利事業(yè)單位與水利企業(yè)在發(fā)展中相互促進(jìn)，新時期，強(qiáng)化水利企業(yè)監(jiān)管，防范化解重大風(fēng)險，實現(xiàn)政企分開，能更好地促進(jìn)企業(yè)履行公益性職能，促進(jìn)良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益等綜合效益的發(fā)揮，并為水利事業(yè)單位改革發(fā)展創(chuàng)造良好條件，對于進(jìn)一步支撐水利事業(yè)單位更好履職，更好地推動水利事業(yè)改革發(fā)展具有重要意義[4]。

1.4 是推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)提出，要以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，以提高國有資本效率、增強(qiáng)國有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。新時期，強(qiáng)化水利企業(yè)自身管理體制機(jī)制，建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)公司制和股份制改革、健全公司法人治理結(jié)構(gòu)、建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度、實行與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的企業(yè)薪酬分配制度以及企業(yè)內(nèi)部用人制度改革等，需要進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)監(jiān)管，不斷增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管控能力。同時，強(qiáng)化監(jiān)管、防范風(fēng)險也是建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在要求[5]。

1.5 是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的需要

加強(qiáng)監(jiān)管是搞好國有企業(yè)的重要保障，對于完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國有資產(chǎn)流失具有重要意義。《指導(dǎo)意見》提出，要強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制，加快國有企業(yè)行為規(guī)范法律法規(guī)和制度建設(shè)，加強(qiáng)對企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、改革重點領(lǐng)域、國有資本運(yùn)營重要環(huán)節(jié)以及境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督，完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，嚴(yán)格責(zé)任追究等。新時期，結(jié)合水利企業(yè)實際，進(jìn)一步優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量，推進(jìn)企業(yè)提質(zhì)增效、做優(yōu)做大做強(qiáng)，確保實現(xiàn)企業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展階段的平穩(wěn)過渡，需要進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)監(jiān)管，進(jìn)一步完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，全面加強(qiáng)風(fēng)險防控，切實防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。

2 水利企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中存在的主要問題

2.1 企業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制不健全，有效監(jiān)管不夠

從水利部層面看，目前財務(wù)、人事、黨建、審計、巡視、監(jiān)督等相關(guān)部門在企業(yè)監(jiān)管工作中發(fā)力分散，未建立內(nèi)外銜接、上下貫通的企業(yè)監(jiān)管格局，未形成綜合監(jiān)管的合力。事業(yè)單位層面，個別事業(yè)單位尚未建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，部分事業(yè)單位組建的監(jiān)管委員會式的議事機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)技術(shù)力量,缺少專職人員,監(jiān)管手段單一，不能有效發(fā)揮監(jiān)管作用[6]。同時，大部分水利企業(yè)依托事業(yè)單位生存，業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較高；部分事業(yè)單位和所辦企業(yè)存在著人、財、物管理的交叉和混用的現(xiàn)象；少量事業(yè)單位還存在參公、事業(yè)、企業(yè)混編情況。

2.2 現(xiàn)代企業(yè)制度不完善，企業(yè)自身管控能力不足

部分水利企業(yè)尚未完成公司制改制，未建立現(xiàn)代企業(yè)制度，法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善。個別企業(yè)內(nèi)部管控能力不足，缺乏經(jīng)營管理戰(zhàn)略規(guī)劃和市場意識，市場競爭力較弱，資產(chǎn)利用率較低。有的企業(yè)經(jīng)營不善，盈利能力較差，雖然從總體上看水利企業(yè)保持盈利，近5年企業(yè)收入穩(wěn)中有升，2018年實現(xiàn)凈利潤25.58億元，其中盈利企業(yè)433戶，占比69%，但國有資本保值增值率為102.4%，資本保值增值率不高，低于國資委公布的2018年平均值104.3%[7]。

2.3 企業(yè)風(fēng)險防控水平有待提高，還存在內(nèi)外風(fēng)險

企業(yè)風(fēng)險防控體系不完善，部分企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率較高，截至2018年末，資產(chǎn)負(fù)債率超過100%以上的企業(yè)有32戶，占比0.05%，存在較大的財務(wù)風(fēng)險。同時，企業(yè)內(nèi)部的資金拆借和資金擔(dān)保也存在著一定隱性風(fēng)險。部分企業(yè)重大決策、重大項目安排和大額度資金運(yùn)作等事項決策程序不完善或未按規(guī)定報備，管理鏈條長，對末端企業(yè)投融資、市場風(fēng)險等抵抗能力弱[8]；部分企業(yè)盲目擴(kuò)大非主業(yè)投資，造成經(jīng)營風(fēng)險。此外，部分企業(yè)經(jīng)營不善或長期虧損，職工工資及繳納社保等費(fèi)用長期拖欠，因歷史原因，短期內(nèi)難以清算，甚至還需要主辦單位資金“輸血”，存在著一定的社會風(fēng)險隱患。在審計巡視中還發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)有違規(guī)違紀(jì)，個別企業(yè)干部存在違反中央八項規(guī)定精神或財經(jīng)紀(jì)律的行為，存在一定的廉政風(fēng)險。

2.4 企業(yè)管理鏈條較長，清理整合力度有待加強(qiáng)

水利企業(yè)戶數(shù)多，管理鏈條長、規(guī)模小、行業(yè)分布廣，涉及15個國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)門類，47個大類、115個小類。其中，水力發(fā)電、水利勘測設(shè)計、土木工程建筑、城市供水與污水處理、水利管理類5類主業(yè)企業(yè)350戶，戶數(shù)占比56%，資產(chǎn)總額占比76%，凈利潤占比74%；其他非主業(yè)企業(yè)共277戶，占比44%，規(guī)模較小，市場競爭力不足。由于市場原因，部分水利企業(yè)投資成立了大量的子孫企業(yè)，經(jīng)過一段時期的清理整合，目前三級及以下企業(yè)仍占1/3左右，企業(yè)管理層級多增加了事業(yè)單位或母公司對所屬企業(yè)經(jīng)營決策、組織管理、內(nèi)控監(jiān)督、風(fēng)險防控的難度。同時，事業(yè)單位與所屬企業(yè)的關(guān)聯(lián)度高，事企存在著相互支撐、公益任務(wù)共擔(dān)、經(jīng)費(fèi)相互保障等情況，造成事業(yè)單位難以下決心清理所屬企業(yè)等。目前，還存在一些僵尸企業(yè)長期虧損，資產(chǎn)負(fù)債率高，償債能力弱，歷史包袱重，因社保地方政策不落實、企業(yè)職工身份以及保就業(yè)等，造成企業(yè)退出市場難及職工安置難等問題[9]。

2.5 企業(yè)社會公益性職能突出，歷史包袱較重

如前文所述，水利企業(yè)很多是隨著水管單位體制改革、科研體制改革、勘測設(shè)計單位改革以及國家當(dāng)年提倡多種經(jīng)營產(chǎn)生的，由于當(dāng)時國家配套政策不到位、市場化條件不完備等情況，造成事企不分；部分水利企業(yè)仍承擔(dān)著離退休人員養(yǎng)老、醫(yī)療社保統(tǒng)籌外費(fèi)用，以及防汛、抗旱、供水等公益性任務(wù)，公益支出壓力大，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。

3 水利企業(yè)強(qiáng)監(jiān)管防風(fēng)險的對策建議

3.1 進(jìn)一步深化改革，完善水利企業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。新時期，要按照《指導(dǎo)意見》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知》的有關(guān)要求，緊密圍繞強(qiáng)監(jiān)管總基調(diào)，研究完善水利企業(yè)監(jiān)管體制。水利部層面，要從機(jī)構(gòu)設(shè)置上研究探索強(qiáng)化水利企業(yè)監(jiān)管，落實“放管服”改革。進(jìn)一步明晰界定企業(yè)監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界,分類開展授權(quán)放權(quán),加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè),完善監(jiān)督監(jiān)管體系,堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，按照財政部的統(tǒng)一部署和相關(guān)要求，進(jìn)一步厘清部級層面、事業(yè)單位、企業(yè)各自權(quán)責(zé)，對部分事項涉及的決策程序及層級予以調(diào)整優(yōu)化，以提高企業(yè)決策效率，提升企業(yè)生機(jī)與活力，推進(jìn)企業(yè)進(jìn)行自我約束，規(guī)范運(yùn)行[10]。根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)、所處行業(yè)特點、地域差異、發(fā)展現(xiàn)狀等，結(jié)合企業(yè)實際情況，通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管等,完善企業(yè)風(fēng)險防控機(jī)制制度，研究出臺關(guān)于加強(qiáng)水利企業(yè)強(qiáng)監(jiān)管防風(fēng)險指導(dǎo)性文件，促進(jìn)企業(yè)增強(qiáng)防風(fēng)險意識，強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè),規(guī)范企業(yè)管理行為。推動水利事業(yè)單位充分發(fā)揮主體責(zé)任，建立健全企業(yè)“三重一大”民主決策和全過程監(jiān)管機(jī)制，完善企業(yè)監(jiān)管配套制度體系。

3.2 加快推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)

按照《指導(dǎo)意見》“建立完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”的要求，有效劃分企業(yè)各治理主體權(quán)責(zé)邊界，充分發(fā)揮黨委(黨組)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮企業(yè)黨委(黨組)在“三重一大”事項決策中的重要作用。切實落實和維護(hù)董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)力，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，通過建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自主約束的市場主體，對企業(yè)經(jīng)營決策行為建立權(quán)責(zé)明確、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。

3.3 探索混合所有制改革

按照《指導(dǎo)意見》“推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”的要求，探索國有企業(yè)與民營企業(yè)、外資企業(yè)、中央和其他省市國有企業(yè)等各類企業(yè)合作，發(fā)揮各類資本在資源、技術(shù)、機(jī)制、管理等方面的優(yōu)勢作用，提高國有資本配置和運(yùn)行效率[11]。探索企業(yè)開展混合所有制改革的可行路徑，選取部分條件較為成熟的企業(yè)開展試點，按照規(guī)定程序和工作要求科學(xué)制定混合所有制改革方案，妥善處理職工安置，合理設(shè)定股權(quán)比例，科學(xué)設(shè)置企業(yè)層級，規(guī)范土地資產(chǎn)處置等內(nèi)容，履行決策程序后組織實施[12]。尋找符合條件的合作伙伴，做好引資本與轉(zhuǎn)機(jī)制的結(jié)合、優(yōu)化企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)與優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的結(jié)合。研究加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)處置管理工作，解決國有土地授權(quán)經(jīng)營、作價出資(入股)等歷史遺留問題。積極探索混合所有制改革中企業(yè)員工持股等工作，探索股權(quán)激勵機(jī)制，有效實現(xiàn)企業(yè)與員工利益和風(fēng)險綁定，強(qiáng)化內(nèi)部激勵，完善公司治理。

3.4 研究開展總會計師委派試點工作

按照《指導(dǎo)意見》“建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范操作流程、強(qiáng)化專業(yè)檢查，開展總會計師由履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)委派的試點”的要求，結(jié)合實際，選取部分水利企業(yè)探索總會計師委派試點工作，委派總會計師除了有總會計師身份，還有代表出資人行使財務(wù)監(jiān)督職責(zé)的重要責(zé)任，實現(xiàn)由單一管理者向管理和監(jiān)督雙重身份的轉(zhuǎn)變。要強(qiáng)化總會計師專業(yè)崗位責(zé)任，發(fā)揮專業(yè)支持作用，積極參與企業(yè)經(jīng)營決策和日常管理，加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營管理事項中的財務(wù)管控，完善企業(yè)內(nèi)部控制，促進(jìn)企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營[13]；及時向出資人報告重要經(jīng)營事項和重大風(fēng)險，保證國有資產(chǎn)保值增值，有效防范經(jīng)營風(fēng)險和保障股東權(quán)益，真正成為國有資產(chǎn)的“守門人”、真實情況的“報告人”、財務(wù)風(fēng)險的“預(yù)警人”。

3.5 加快推進(jìn)企業(yè)清理整合,實現(xiàn)扁平化管理

按照《指導(dǎo)意見》“以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級”的改革要求，督促事業(yè)單位對長期虧損、效益低下、偏離主業(yè)且無投資回報的企業(yè)加大整合力度，積極推進(jìn)企業(yè)瘦身健體，著力推進(jìn)企業(yè)扁平化管理，通過關(guān)停并轉(zhuǎn)等方式，減少企業(yè)戶數(shù)、縮短企業(yè)

管理鏈條。落實國務(wù)院精神，全面摸清“僵尸企業(yè)”基本情況，對認(rèn)定為“僵尸企業(yè)”的，通過注銷、撤銷、破產(chǎn)、拍賣、出售等方式進(jìn)行處置，妥善安置企業(yè)職工，平穩(wěn)有序退出市場，減少國有資產(chǎn)流失，按照國務(wù)院的相關(guān)政策文件要求，做好清理工作。針對經(jīng)營狀況較差，市場競爭力較弱，存在一定經(jīng)營風(fēng)險的企業(yè)，通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，推進(jìn)企業(yè)重組，逐步整合業(yè)務(wù)相近或類似的企業(yè)，將與主業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊，改善企業(yè)經(jīng)營效益。