侯 潔，賈建明

(水利部審計(jì)室，北京 100038)

黨的十九大在部署建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中，把水利擺在九大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之首，作為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“補(bǔ)短板”的重要領(lǐng)域，這充分凸顯了水利在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位。隨著水利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，我國治水的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變化，治水思路和工作重點(diǎn)也要隨之改變，2019年1月15日召開的全國水利工作會(huì)議，明確了下一步水利工作的重心將轉(zhuǎn)到“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”上來[1]，意味著強(qiáng)監(jiān)管將是新時(shí)代水利改革和發(fā)展的主基調(diào)，水利審計(jì)作為水利行業(yè)的重要監(jiān)督手段，要進(jìn)一步提高政治站位，精心謀劃、認(rèn)真做好水利審計(jì)工作，充分發(fā)揮水利審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，有效防范補(bǔ)短板風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化強(qiáng)監(jiān)管力量，推動(dòng)水利部黨組各項(xiàng)決策部署落地見效。

1 審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能研究

2008年3月，時(shí)任審計(jì)署審計(jì)長的劉家義在中國審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)上提出了“國家審計(jì)免疫系統(tǒng)理論”，指出“審計(jì)的本質(zhì)就是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’”[2]，認(rèn)為審計(jì)發(fā)揮的是預(yù)防、揭示和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的障礙、矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的“免疫系統(tǒng)”功能[3]?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出了“充分發(fā)揮審計(jì)保證國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’功能”，至此，審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能理論被正式提出[4]。

審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論借鑒生物學(xué)中的免疫系統(tǒng)，即在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮免疫防御、免疫自穩(wěn)和免疫監(jiān)視功能的系統(tǒng)[2]，具有預(yù)防、控制并自我穩(wěn)定以及監(jiān)督等作用[3]。于玉林[2]根據(jù)審計(jì)主體的性質(zhì)，提出審計(jì)免疫系統(tǒng)包括3個(gè)子系統(tǒng)，即國家審計(jì)免疫系統(tǒng)、社會(huì)審計(jì)免疫系統(tǒng)和內(nèi)部審計(jì)免疫系統(tǒng)。3個(gè)審計(jì)免疫子系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，在各自審計(jì)領(lǐng)域發(fā)揮免疫功能的作用，同時(shí)又相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互作用，共同維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的安全發(fā)展。作為審計(jì)體系的子系統(tǒng)，內(nèi)部審計(jì)在組織運(yùn)行中的功能正如國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中所發(fā)揮的預(yù)防、揭示和抵御風(fēng)險(xiǎn)的功能一樣[5]。

劉建梅[3]闡述了“免疫系統(tǒng)”論的內(nèi)涵以及內(nèi)部審計(jì)的本質(zhì)，對(duì)“免疫系統(tǒng)”論下的內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行了分析，提出將事后審計(jì)向事前和事中審計(jì)延伸、建立健全內(nèi)控機(jī)制、提高內(nèi)部審計(jì)在公司治理中的地位等“免疫系統(tǒng)”論對(duì)內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐的要求。陳麗莉[6]認(rèn)為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)免疫功能應(yīng)當(dāng)以具體問題為抓手，有的放矢，從制度不健全、管理不健全的薄弱環(huán)節(jié)入手，突出重點(diǎn)，同時(shí)要保證審計(jì)質(zhì)量，充分利用審計(jì)成果等。于玉林[2]認(rèn)為審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能論強(qiáng)調(diào)的是審計(jì)監(jiān)督的過程性，審計(jì)監(jiān)督同免疫一樣，都是一個(gè)過程，免疫的過程中要發(fā)揮多種免疫功能，同理，審計(jì)監(jiān)督也應(yīng)分事前、事中和事后監(jiān)督，以便充分地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。盧加元等[7]借鑒免疫學(xué)中的免疫應(yīng)答原理，研究內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”免疫應(yīng)答機(jī)制，結(jié)合免疫應(yīng)答機(jī)制中的免疫識(shí)別和免疫“學(xué)習(xí)—記憶”，討論了內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的免疫應(yīng)答機(jī)制對(duì)當(dāng)前審計(jì)工作實(shí)務(wù)的要求，提出了審計(jì)實(shí)踐中應(yīng)做好對(duì)審計(jì)成果的收集整理、提煉分析，尋找經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的新問題新風(fēng)險(xiǎn)等形成審計(jì)免疫力，以及加強(qiáng)信息溝通，建立有效的免疫反饋機(jī)制。史廣禮等[8]從定位及功能出發(fā)，探討搭建內(nèi)部審計(jì)免疫系統(tǒng)構(gòu)架，主要包括：建立完整的內(nèi)部審計(jì)制度體系、建立內(nèi)部審計(jì)自我預(yù)防機(jī)制、檢索機(jī)制、整改機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)等。李少鵬等[9]提出，內(nèi)部審計(jì)不能只關(guān)注資金、賬務(wù)等方面，要從體制、機(jī)制和制度上查找可能存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從傳統(tǒng)的“查錯(cuò)糾弊”會(huì)計(jì)審計(jì)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)變，由事后審計(jì)向全過程跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)變，由以手工審計(jì)為主向以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的計(jì)算機(jī)審計(jì)轉(zhuǎn)變。

2 強(qiáng)監(jiān)管對(duì)水利審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的要求

內(nèi)部審計(jì)作為部門、單位、組織等實(shí)施內(nèi)部控制和經(jīng)營治理的重要手段，通過監(jiān)督預(yù)防、揭示消除和抵御風(fēng)險(xiǎn)等“免疫”功能保障組織、系統(tǒng)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。水利審計(jì)在水利改革發(fā)展中同樣發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”功能，為水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管提供有力支撐。

2.1 構(gòu)建完整有效的水利審計(jì)體系

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視審計(jì)工作，著力加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，相繼作出一系列決策部署，頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》等一系列意見辦法，提出了實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的總體要求。為改革審計(jì)管理體制，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，中共中央于2018年3月組建中央審計(jì)委員會(huì)。習(xí)近平總書記在5月23日召開的中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議講話中指出：“加快形成審計(jì)工作全國一盤棋。要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力?！盵10]內(nèi)部審計(jì)作為國家審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的必然要求[11]。水利部黨組提出了“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)。隨著水利改革發(fā)展的不斷深入，水利審計(jì)工作面臨著新的形勢(shì)，要求水利審計(jì)“防范補(bǔ)短板的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化強(qiáng)監(jiān)管的力量”，充分發(fā)揮水利審計(jì)的專業(yè)監(jiān)督作用，這也是推動(dòng)新時(shí)代水利事業(yè)發(fā)展的迫切需要。水利部部長鄂竟平多次聽取水利審計(jì)工作匯報(bào)，指出水利審計(jì)作為強(qiáng)監(jiān)管的重要手段之一，要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，形成完整、有效的審計(jì)體系，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，要明確“審什么”“怎么審”“誰來審”，為安全、高效用好資金提供有力的監(jiān)督保障；要求水利審計(jì)緊跟國家審計(jì)管理體制改革的新形勢(shì)新要求，著眼于水利改革發(fā)展大局，緊緊盯住中央財(cái)政資金管理使用，用好審計(jì)監(jiān)督這把“利劍”，看住錢、管住人。加強(qiáng)水利審計(jì)，與國家審計(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成審計(jì)監(jiān)督合力，對(duì)深化審計(jì)監(jiān)督的深度和廣度、推動(dòng)行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋具有重要意義，既是落實(shí)黨中央對(duì)構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督體系的要求，踐行水利部黨組對(duì)水利審計(jì)的指示，也是順應(yīng)水利改革發(fā)展對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求。

2.2 有效發(fā)揮水利審計(jì)“免疫系統(tǒng)”預(yù)防、揭露和抵御風(fēng)險(xiǎn)功能

在水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管背景下，要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以整改為目標(biāo)，以問責(zé)為抓手，從制度、體制、機(jī)制入手，建立一整套務(wù)實(shí)高效管用的監(jiān)管體系。通過強(qiáng)有力的監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)堵塞漏洞，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。水利審計(jì)作為水利監(jiān)督體系的重要組成部分要認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記“3.14”重要講話精神和水利部部長鄂竟平關(guān)于“工程補(bǔ)短板、行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的講話精神，深入貫徹“是什么”“差什么”“為什么”“抓什么”“靠什么”[12]5個(gè)要求，確保補(bǔ)短板到位，強(qiáng)監(jiān)管有力，做好行業(yè)監(jiān)管的有力抓手。隨著我國治水主要矛盾的變化和治水思路的轉(zhuǎn)變，過去的水利審計(jì)廣度和深度已無法滿足強(qiáng)監(jiān)管的需要，水利審計(jì)應(yīng)當(dāng)聚焦水利工程補(bǔ)短板目標(biāo)任務(wù)，圍繞水利部黨組關(guān)注的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)，加大對(duì)政策貫徹落實(shí)情況、水利建設(shè)與運(yùn)行管理、領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、水資源管理[13]、水生態(tài)保護(hù)、預(yù)算績效等方面的審計(jì)力度，努力實(shí)現(xiàn)水利審計(jì)全覆蓋，加強(qiáng)實(shí)時(shí)控制，將審計(jì)從事后向事前和事中延伸，積極尋找隱藏的問題，及時(shí)揭露，及時(shí)清除，以問題為導(dǎo)向，有效發(fā)揮水利審計(jì)“免疫系統(tǒng)”在強(qiáng)監(jiān)管中的作用，以確保補(bǔ)短板到位，強(qiáng)監(jiān)管有力。

a. 要對(duì)水利部黨組的重大決策部署落實(shí)情況加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，按照全國水利工作會(huì)議確定的目標(biāo)，重點(diǎn)圍繞脫貧攻堅(jiān)、防洪安全、農(nóng)村水利、生態(tài)修復(fù)等工作，對(duì)農(nóng)村飲水安全、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、地下水超采、三峽后續(xù)工作、水庫移民后期扶持資金管理使用情況等方面開展專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注政策落實(shí)的實(shí)際效果、資金使用和工程運(yùn)行的實(shí)際成效，對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控等提出有效建議，消除安全隱患，摸清政策實(shí)效，推動(dòng)中央興水惠民政策措施和水利部黨組決策部署落實(shí)落地。

b. 要以防范資金風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，加大對(duì)水利資金使用管理的監(jiān)督力度，重點(diǎn)關(guān)注資金的分配、撥付、管理、使用是否合法合規(guī)，嚴(yán)查擠占挪用虛列套取資金情況，確保資金安全有效使用。

c. 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，提高任中審計(jì)比例，不斷加大對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資產(chǎn)聚集的重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)事項(xiàng)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督力度，著力關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹黨中央、水利部黨組重大決策部署和重大政策落實(shí)情況、“三重一大”決策執(zhí)行情況、主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況、財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性合法性合規(guī)性、內(nèi)部控制建設(shè)及執(zhí)行情況、審計(jì)整改落實(shí)情況、廉潔自律情況等，促進(jìn)權(quán)利規(guī)范運(yùn)行和領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為。

d. 從計(jì)劃管理(項(xiàng)目建議書、可研、初設(shè)批復(fù)、計(jì)劃的下達(dá)分解)、建設(shè)管理(項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制)到資金管理(籌集、管理和使用)以及建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度、效益發(fā)揮等方面對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督，揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患，及時(shí)督促整改落實(shí)，促進(jìn)項(xiàng)目按期保質(zhì)完成，有效發(fā)揮項(xiàng)目綜合效益。

e. 要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出重點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行全過程監(jiān)督，對(duì)水利重大投資項(xiàng)目、重大工程項(xiàng)目等進(jìn)行跟蹤審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，緊盯工程進(jìn)度、工程質(zhì)量和資金風(fēng)險(xiǎn)，著重關(guān)注招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理、概算執(zhí)行、價(jià)款結(jié)算等重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”重要作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、消除問題隱患，防范、化解重大風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率，推進(jìn)項(xiàng)目發(fā)揮投資效益。

f. 對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)采取有效措施督促整改，做好審計(jì)工作“最后一公里”，確保審計(jì)發(fā)揮實(shí)效，并按照《審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題追責(zé)問責(zé)辦法(試行)》《水利資金監(jiān)督檢查辦法(試行)》等法規(guī)制度的要求和職責(zé)權(quán)限，及時(shí)移送有關(guān)部門處理。

3 在強(qiáng)監(jiān)管中發(fā)揮水利審計(jì)“免疫系統(tǒng)”作用面臨的制約因素

3.1 水利審計(jì)頂層設(shè)計(jì)不完善

內(nèi)部審計(jì)作為水利行業(yè)監(jiān)管體系的重要組成部分，其頂層設(shè)計(jì)直接影響審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的有效發(fā)揮。水利審計(jì)頂層設(shè)計(jì)還不夠完善，體制機(jī)制不健全。目前水利部內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)在水利部直屬事業(yè)單位，無法做到真正的獨(dú)立運(yùn)行，體制機(jī)制上還存在不順暢之處。公開資料顯示，國務(wù)院組成部門中內(nèi)部審計(jì)職能絕大多數(shù)設(shè)在本級(jí)機(jī)關(guān)，其中17%的部委獨(dú)立或合并設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，67%的部委內(nèi)審部門設(shè)置在財(cái)務(wù)司(局)，可見水利審計(jì)體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)還有待理順和完善。同時(shí)，水利審計(jì)的頂層制度體系還不夠完善，2018年1月，審計(jì)署發(fā)布了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(審計(jì)署令第11號(hào)，以下簡稱“11號(hào)令”)，分別從內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員管理、內(nèi)部審計(jì)職責(zé)權(quán)限和程序、內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和責(zé)任追究等方面提出了要求[14]，目前水利行業(yè)的內(nèi)審工作規(guī)定還未出臺(tái)，缺乏對(duì)整個(gè)行業(yè)內(nèi)部審計(jì)組織體系、制度體系、工作體系等方面的頂層設(shè)計(jì)。水利改革發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，隨著國家有關(guān)審計(jì)法律法規(guī)的修訂出臺(tái)，水利審計(jì)的部分制度已經(jīng)脫離當(dāng)前實(shí)際，亟待修訂完善。加快推動(dòng)建立完善水利審計(jì)制度體系，才能滿足行業(yè)監(jiān)管的需求。

3.2 水利審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全、獨(dú)立性不足

獨(dú)立性是保障審計(jì)結(jié)果客觀、真實(shí)的前提和基礎(chǔ)，獨(dú)立健全的審計(jì)機(jī)構(gòu)是保障內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性，有效開展內(nèi)審工作的前提，而水利行業(yè)許多單位還存在內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全、獨(dú)立性不足等問題，導(dǎo)致水利審計(jì)工作開展不平衡，部直屬單位、不同省份的水利審計(jì)在強(qiáng)監(jiān)管中發(fā)揮作用的差異較大。這其中既有相關(guān)法律制度不健全、體制機(jī)制不完善等原因，也與相關(guān)單位和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)不重視有關(guān)。近年來，內(nèi)部審計(jì)在國家審計(jì)監(jiān)督體系中的作用越發(fā)凸顯，11號(hào)令更強(qiáng)化了內(nèi)部審計(jì)的定位與職能，明確了內(nèi)部審計(jì)的力量和成果可以為國家審計(jì)有效利用[15]，但同時(shí)，水利系統(tǒng)依然有不少單位和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水利審計(jì)工作重要性認(rèn)識(shí)不到位，沒有對(duì)水利審計(jì)給予足夠重視，或未設(shè)立單獨(dú)的水利審計(jì)機(jī)構(gòu)，或?qū)⑺麑徲?jì)與財(cái)務(wù)、監(jiān)察等部門合并，或?qū)⑺麑徲?jì)放在下屬單位。由于水利審計(jì)關(guān)聯(lián)部門較多，權(quán)威性不足，致使其獨(dú)立性受到制約，難以保障獨(dú)立客觀的審計(jì)結(jié)果。有些單位甚至沒有配備專(兼)職內(nèi)審人員，以致水利審計(jì)工作無法正常開展。根據(jù)11號(hào)令要求，內(nèi)審機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。目前，水利審計(jì)一般都是在分管負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。11號(hào)令規(guī)定“國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立總審計(jì)師制度?？倢徲?jì)師協(xié)助黨組織、董事會(huì)(或者主要負(fù)責(zé)人)管理內(nèi)部審計(jì)工作”。目前水利企業(yè)普遍未按規(guī)定設(shè)立總審計(jì)師制度。

3.3 水利審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)不足

新時(shí)代對(duì)水利審計(jì)賦予了新的職責(zé)和使命，也對(duì)水利審計(jì)人員提出了更高要求，然而當(dāng)下對(duì)水利審計(jì)的隊(duì)伍建設(shè)還存在不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面：①水利審計(jì)人員的政治站位還不夠高，沒有充分認(rèn)識(shí)到水利審計(jì)在國家監(jiān)督體系以及水利行業(yè)監(jiān)管中的重要作用，對(duì)強(qiáng)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和理解不夠深刻，政治意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)不足，沒有將自己置身于黨和國家事業(yè)發(fā)展以及水利改革發(fā)展的大局中思考開展工作[16]，沒有切實(shí)履行水利審計(jì)強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)；②水利審計(jì)普遍存在任務(wù)重、人員少的情況，有審計(jì)經(jīng)費(fèi)的單位能夠借助社會(huì)審計(jì)的力量完成項(xiàng)目審計(jì)，受制于經(jīng)費(fèi)的單位不得不減少項(xiàng)目審計(jì)的開展，導(dǎo)致水利審計(jì)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；③水利審計(jì)人員綜合素質(zhì)不足，不能完全適應(yīng)新時(shí)期水利審計(jì)工作要求。隨著水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管持續(xù)深化，水利審計(jì)的范圍和深度不斷拓展，要求審計(jì)人員熟悉精通審計(jì)業(yè)務(wù)，專業(yè)知識(shí)過硬，同時(shí)也需要有良好的分析判斷和溝通協(xié)調(diào)能力等。目前水利審計(jì)人員主要畢業(yè)于審計(jì)、會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)類等專業(yè)，很多單位水利審計(jì)人員由財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門人員兼職，缺乏具備高層次的審計(jì)專業(yè)理論和技巧的專門人才。

3.4 水利審計(jì)信息化建設(shè)不足

隨著信息化技術(shù)迅猛發(fā)展，信息化設(shè)備大規(guī)模應(yīng)用，信息交流量和交流效率大幅提升，大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)來臨[17-18]。信息化發(fā)展是內(nèi)部審計(jì)在大數(shù)據(jù)時(shí)代中面臨的最重要的問題之一[19]。在開展內(nèi)部審計(jì)的過程中，需進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)信息收集、處理工作。目前水利審計(jì)信息化建設(shè)還較為薄弱，數(shù)據(jù)信息收集主要依靠人力進(jìn)行，效率偏低。受制于信息化水平，審計(jì)手段主要還是以手工查賬為主，停留在核查財(cái)務(wù)賬冊(cè)、報(bào)表等傳統(tǒng)手段與方法上，審計(jì)結(jié)果依賴于審計(jì)人員的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)判斷[20]，這使得審計(jì)對(duì)象的數(shù)據(jù)范圍過于狹隘。隨著水利行業(yè)的發(fā)展，水利審計(jì)的監(jiān)督范圍更加廣泛，內(nèi)容也更加復(fù)雜，水利審計(jì)的職能不再是簡單的查賬，而是預(yù)防和揭露風(fēng)險(xiǎn)隱患、及時(shí)堵塞管理漏洞，真正做到防范補(bǔ)短板風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化強(qiáng)監(jiān)管力量。落后的信息化技術(shù)水平不僅制約了審計(jì)業(yè)務(wù)的開展、降低了審計(jì)業(yè)務(wù)的效率，更不利于審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)更深層次的問題，使得水利審計(jì)在強(qiáng)監(jiān)管中難以充分發(fā)揮專業(yè)監(jiān)督作用。

3.5 審計(jì)成果運(yùn)用和共享機(jī)制不完善

審計(jì)成果是經(jīng)過實(shí)施審計(jì)程序，匯總工作成果形成的審計(jì)結(jié)論與建議，是審計(jì)成效的集中反映，是做好審計(jì)工作的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)成果的運(yùn)用是審計(jì)工作的“最后一公里”，關(guān)系到審計(jì)職能是否得到有效發(fā)揮、審計(jì)價(jià)值能否得到充分體現(xiàn)。目前對(duì)水利審計(jì)成果的運(yùn)用機(jī)制尚未完善，成果的產(chǎn)生與轉(zhuǎn)化運(yùn)用之間沒有良好有效的銜接。對(duì)審計(jì)成果的實(shí)際利用不充分，主要原因一方面是對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改問責(zé)機(jī)制不健全，未明確被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為問題整改第一責(zé)任人，沒有制度約束和機(jī)制保障，審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用很難落到實(shí)處，有些單位對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題重視程度不夠，對(duì)問題疏于整改或整改流于表面，未能從問題根源上進(jìn)行糾正，從而無法避免同類問題重復(fù)出現(xiàn)，內(nèi)部控制難以得到完善；另一方面未建立起審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、機(jī)關(guān)黨委、人事、財(cái)務(wù)以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門的問題整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，未能發(fā)揮合力，致使審計(jì)整改難以落到實(shí)處。

4 水利審計(jì)“免疫系統(tǒng)”促進(jìn)強(qiáng)監(jiān)管的路徑與建議

4.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對(duì)審計(jì)工作高度重視，在加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、完善審計(jì)制度、實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋、督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改落實(shí)等方面做出了頂層設(shè)計(jì)，也為水利審計(jì)帶來了新思路和新要求[21]。水利審計(jì)的頂層設(shè)計(jì)要從體制、機(jī)制入手，①明確水利審計(jì)的職責(zé)機(jī)構(gòu)與人員編制，著力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、權(quán)威高效的水利審計(jì)監(jiān)督體系；②建立水利審計(jì)內(nèi)部運(yùn)行的規(guī)章制度，如出臺(tái)《水利審計(jì)質(zhì)量控制辦法》《水利審計(jì)業(yè)務(wù)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理辦法》，修訂完善各類水利審計(jì)規(guī)程等，各地也要針對(duì)治水主要矛盾變化和工作中遇到的突出問題，因地制宜建立相應(yīng)的體制、機(jī)制，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)、信息共享和資源整合，形成水利行業(yè)齊心協(xié)力、同頻共振的監(jiān)管格局；③進(jìn)一步建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，鄂竟平部長在2020年全國水利工作會(huì)議上指出必須按照十九屆四中全會(huì)要求，把制度建設(shè)擺在更加突出的位置，抓緊補(bǔ)上制度空白[22]。應(yīng)加快建立并完善水利審計(jì)的部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、實(shí)施辦法等制度體系，以《水利行業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》的制定和實(shí)施為契機(jī)，按照水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的要求，明確水利審計(jì)職責(zé)權(quán)限、結(jié)果運(yùn)用、問責(zé)措施等，使水利審計(jì)工作有規(guī)可依、有章可循，為發(fā)揮水利審計(jì)強(qiáng)監(jiān)管作用提供依據(jù)；④發(fā)揮水利部審計(jì)室的行業(yè)指導(dǎo)和統(tǒng)攬龍頭作用，采取水利部集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過帶隊(duì)主審、交叉審計(jì)、聯(lián)合審計(jì)方式，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)下屬單位的內(nèi)部審計(jì)全覆蓋,為發(fā)揮水利審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能提供有效的組織保障。

4.2 提高水利審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性

獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)工作的基本前提，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備以及審計(jì)經(jīng)費(fèi)幾個(gè)方面。首先是機(jī)構(gòu)設(shè)置上，水利審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完全獨(dú)立，不應(yīng)隸屬于或平行于財(cái)務(wù)、監(jiān)察等其他部門。根據(jù)審計(jì)署11號(hào)令，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)在本部門本單位黨委(黨組)、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并嚴(yán)格執(zhí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度，凡是涉及審計(jì)計(jì)劃確定、審計(jì)情況報(bào)告、違規(guī)事項(xiàng)處理、違法問題移送等重大事項(xiàng)，都要向黨委(黨組)報(bào)告。在保證審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的同時(shí)，審計(jì)人員獨(dú)立性也應(yīng)得到保障。水利審計(jì)部門應(yīng)配備專職的審計(jì)人員，不能由其他部門人員兼任，這樣審計(jì)人員才能在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)獨(dú)立行使職權(quán)，在開展審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，能夠站在客觀公正的立場(chǎng)去觀察、分析、查證問題。審計(jì)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立是內(nèi)審機(jī)構(gòu)、人員和業(yè)務(wù)獨(dú)立的保障，水利審計(jì)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入單位財(cái)務(wù)預(yù)算，并予以保證。審計(jì)經(jīng)費(fèi)中可根據(jù)審計(jì)計(jì)劃安排一部分經(jīng)費(fèi)，用于委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)助內(nèi)審?fù)瓿蓪徲?jì)業(yè)務(wù)，以解決水利審計(jì)力量不足問題。

4.3 加強(qiáng)水利審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能——自我防御、自我檢索、自我完善的實(shí)施需要靠人來完成，因此其作用能否發(fā)揮關(guān)鍵在于人，加強(qiáng)專業(yè)化人才培養(yǎng)、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)也是水利審計(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。按照習(xí)近平總書記建設(shè)信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)干部隊(duì)伍的要求[23]，①要提高水利審計(jì)人員的政治站位和政治品格，水利審計(jì)人員應(yīng)牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，胸懷全局、登高望遠(yuǎn)，自覺站在黨和國家發(fā)展以及水利改革發(fā)展的大局層面上開展工作，牢記審計(jì)職責(zé)和使命，以高度的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院和水利部黨組對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作提出的新使命、新要求、新任務(wù)，履行水利審計(jì)在強(qiáng)監(jiān)管中的專業(yè)監(jiān)督職責(zé)；水利審計(jì)人員要增強(qiáng)政治定力、紀(jì)律定力、道德定力、抵腐定力，慎獨(dú)慎微、廉潔從審，始終做到不放縱、不越軌、不逾規(guī)。②要保障水利審計(jì)隊(duì)伍人數(shù)和經(jīng)費(fèi)支持，配備專職審計(jì)人員，確保審計(jì)項(xiàng)目能夠正常開展。③加大對(duì)科技復(fù)合型審計(jì)人才的培養(yǎng)力度，通過多渠道開展繼續(xù)教育，優(yōu)化審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，不斷提升水利審計(jì)人員實(shí)戰(zhàn)能力，使水利審計(jì)人員與時(shí)俱進(jìn)，形成水利審計(jì)科技創(chuàng)新和長遠(yuǎn)發(fā)展的有效支撐[24]，為水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管提供智力支撐。

4.4 推進(jìn)水利審計(jì)信息化建設(shè)

分析水利行業(yè)特點(diǎn)和水利工程體系短板以及水利行業(yè)監(jiān)管的范圍和對(duì)象，結(jié)合水利審計(jì)目標(biāo)任務(wù)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，整合水利審計(jì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，逐步搭建具有一定數(shù)據(jù)積累的審計(jì)信息化基礎(chǔ)平臺(tái)，探索將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到審計(jì)監(jiān)督全過程，如：建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象庫，將審計(jì)對(duì)象的基本信息和任職變動(dòng)情況、開展的經(jīng)責(zé)審計(jì)項(xiàng)目情況及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和整改情況、追責(zé)問責(zé)和組織處理情況等錄入庫中，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)對(duì)象和審計(jì)成果的動(dòng)態(tài)管理。通過信息化的構(gòu)建和完善，引入大數(shù)據(jù)審計(jì)，可探索審計(jì)署大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)機(jī)制，構(gòu)建審計(jì)管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)中心，同時(shí)推進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)化[8]，實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與審計(jì)業(yè)務(wù)的有效銜接，更好發(fā)揮信息化、大數(shù)據(jù)在推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋、提高審計(jì)效率等方面的作用[25]，為水利審計(jì)“免疫系統(tǒng)”建設(shè)提供信息技術(shù)支撐。

4.5 深化審計(jì)成果運(yùn)用和共享機(jī)制

審計(jì)成果運(yùn)用的重點(diǎn)在于抓好審計(jì)整改，審計(jì)整改是促進(jìn)審計(jì)工作取得實(shí)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是審計(jì)成果的鞏固和保證。水利審計(jì)要對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題提出切實(shí)可行的整改意見，建立整改臺(tái)賬，制定整改督查方案，明確督查任務(wù)、整改時(shí)限和要求，督促被審計(jì)對(duì)象整改，通過開展跟蹤檢查或“回頭看”，促進(jìn)問題整改落到實(shí)處。定期對(duì)前期審計(jì)項(xiàng)目完成情況和整改督查情況進(jìn)行梳理，對(duì)新增的整改督查問題進(jìn)行登記臺(tái)賬，對(duì)已完成整改落實(shí)的問題銷號(hào)處理，使各項(xiàng)整改任務(wù)更加明確具體、更具操作性。同時(shí)要督促各單位建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，明確被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人，督促單位負(fù)責(zé)人履行審計(jì)整改職責(zé)，確保審計(jì)出的問題得到徹底整改，并將內(nèi)部審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲和相關(guān)決策的重要依據(jù)。

探索建立審計(jì)共享機(jī)制，可通過加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與財(cái)務(wù)、人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的溝通與協(xié)作，建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項(xiàng)共同實(shí)施、問題整改問責(zé)共同落實(shí)等工作機(jī)制，確定各自管理和檢查的范圍及重點(diǎn)，不留死角的同時(shí)避免重復(fù)檢查和多頭檢查，最大程度的形成強(qiáng)監(jiān)管合力。內(nèi)部審計(jì)與國家審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察都是行使監(jiān)督權(quán)力，但各自側(cè)重不同，掌握的信息不對(duì)稱[26]。通過探索監(jiān)審聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在內(nèi)部審計(jì)與國家審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察體系間建立起信息溝通分享機(jī)制、問題線索移送制度、審計(jì)紀(jì)檢聯(lián)合審查制度等，使三者在信息互通、資源共享、日常工作聯(lián)動(dòng)等方面形成常態(tài)化機(jī)制，拓展監(jiān)督的廣度和深度，在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的同時(shí)，不斷強(qiáng)化水利行業(yè)監(jiān)管，為實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)監(jiān)督全覆蓋夯實(shí)基礎(chǔ)。