陳美球

（1. 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心，江西·南昌 330045；2. 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西·南昌 330045）

最近一段時間以來，不少地方出現(xiàn)“談生態(tài)紅線色變”的恐慌心態(tài)，既擔(dān)心違反保護(hù)區(qū)條例而問責(zé)，也擔(dān)心生態(tài)紅線的劃定失去了發(fā)展的機(jī)會。由于缺乏相應(yīng)的生態(tài)空間用途管制制度，目前不少地方凡是涉及生態(tài)紅線區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目均暫停上報，導(dǎo)致涉生態(tài)紅線已成為影響項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)的一個主要原因。實(shí)際上，生態(tài)紅線劃定的生態(tài)空間并不等同于“無人區(qū)”，更不都是自然資源原始狀態(tài)的保留區(qū)。而構(gòu)建科學(xué)的分類管控生態(tài)空間用途管制體系，是消除各地劃定生態(tài)紅線區(qū)顧慮的基礎(chǔ)，也是切實(shí)落實(shí)生態(tài)空間用途管制的關(guān)鍵。

1 推行生態(tài)空間分類管控的必要性

1.1 生態(tài)紅線區(qū)并不完全等同于禁止發(fā)展區(qū)

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017 年2 月7 日印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》指出“強(qiáng)化用途管制，嚴(yán)禁任意改變用途，杜絕不合理開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)保護(hù)紅線的破壞”，是杜絕“不合理開發(fā)建設(shè)活動”，而不是禁止任何開發(fā)建設(shè)。關(guān)鍵是如何界定“不合理開發(fā)建設(shè)活動”，這又與地段生態(tài)功能的重要性程度、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱性程度相關(guān)，生態(tài)功能越重要、生態(tài)環(huán)境越敏感脆弱，其開發(fā)建設(shè)活動的約束就越強(qiáng)。把生態(tài)保護(hù)紅線劃定的區(qū)域等同于“無人區(qū)”而作為禁止發(fā)展區(qū)的做法，是落實(shí)國家生態(tài)空間保護(hù)的“一刀切”工作思維。

1.2 生態(tài)空間保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是天生不能協(xié)調(diào)的一對矛盾

只要明確保護(hù)對象與具體內(nèi)容，科學(xué)診斷保護(hù)中存在的主要問題，就完全能夠?qū)崿F(xiàn)“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”[1]。如以“國家公園”為主要形式的美國生態(tài)空間保護(hù)模式，“生態(tài)環(huán)境不能受損、國家利益為上”是其最基本的原則，并明確了國家公園的四大功能：提供保護(hù)性的自然資源、保存物種及其遺傳基因、提供國民游憩及繁榮地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)學(xué)術(shù)研究及環(huán)境教育，并針對不同類型自然保護(hù)區(qū)的特征制定出不同的用途管制細(xì)則，允許不損害國家公園生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動，特別是強(qiáng)調(diào)以規(guī)范管理促進(jìn)生態(tài)旅游。甚至在一些國家公園，允許原住民開展非商業(yè)性的捕魚、采摘、狩獵等傳統(tǒng)生計(jì)活動；另外約有600 名特許權(quán)所有人在國家公園內(nèi)運(yùn)營，為公園內(nèi)的游客提供服務(wù)，每年收入總計(jì)約11 億美元，他們需向聯(lián)邦政府支付每年約6600 萬美元特許經(jīng)營費(fèi)，從而獲得在公園內(nèi)運(yùn)營的權(quán)利。2017年美國國家公園體系游客人數(shù)達(dá)3.3億人次，為公園輻射區(qū)提供了3 萬多個就業(yè)崗位，為美國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了約358 億美元，實(shí)現(xiàn)了自然資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”。國內(nèi)的現(xiàn)實(shí)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)戶的承包林地被劃入生態(tài)紅線范圍，其中不乏各類果園，這些果園在一定程度上承擔(dān)著農(nóng)戶的基本生計(jì)，如果不允許農(nóng)戶從事經(jīng)營活動，將嚴(yán)重影響著農(nóng)戶的生活。

1.3 分類管控是生態(tài)空間管制的內(nèi)在需求

對生態(tài)空間的管制，不能套用“永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的“占一補(bǔ)一”管制思維，這是因?yàn)椤坝谰没巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)”的保護(hù)目標(biāo)明確、管制規(guī)則一致，通過“面積相等、質(zhì)量相當(dāng)”的永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃可以維持原來“永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的目標(biāo)；也不宜對所有生態(tài)空間制定統(tǒng)一可以占用的建設(shè)項(xiàng)目清單，因?yàn)樵谏鷳B(tài)紅線劃定的生態(tài)空間中，由于不同地域的保護(hù)對象不同、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱度不同，對“不合理開發(fā)建設(shè)活動”的內(nèi)涵界定差別很大，能夠承受人類干預(yù)的程度不同，允許建設(shè)的項(xiàng)目類型和利用條件相差很大。應(yīng)像城鎮(zhèn)發(fā)展空間中對不同類型區(qū)域確定相應(yīng)的建筑密度、容積率、綠化率的要求一樣，根據(jù)生態(tài)空間內(nèi)不同區(qū)域保護(hù)內(nèi)容不同進(jìn)行分門別類，制定相應(yīng)的用途管制細(xì)則，實(shí)行分類管控。

1.4 生態(tài)空間的分類管控是國際上的慣例

由于不同地域生態(tài)空間的保護(hù)對象與內(nèi)容不同，以及生態(tài)環(huán)境敏感脆弱度不同，對人們的利用行為約束也不同，分類管控已成為國際上實(shí)行生態(tài)空間用途管制的慣例。如在美國的一些自然保護(hù)地，通常劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、游憩區(qū)；加拿大將國家公園劃分為特別保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、自然環(huán)境區(qū)、戶外游憩區(qū)和公園服務(wù)區(qū)五類，對每一類區(qū)域明確了保護(hù)的對象與內(nèi)容，規(guī)定了人類的利用行為；韓國設(shè)定了國立公園、自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)、自然紀(jì)念碑保護(hù)區(qū)、鳥類和哺乳動物保護(hù)區(qū)，其中自然保護(hù)區(qū)又細(xì)分為旅游區(qū)、核心區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)[2]。我國香港的生態(tài)空間也是根據(jù)保護(hù)對象、方式等不同，劃分為郊野公園、特別地區(qū)、限制地區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、綠化地帶、具特殊科學(xué)價值地點(diǎn)等多種類型，分別明確了規(guī)劃要求與用途管制規(guī)則。其中以野生生物保護(hù)為目的的“限制地區(qū)”，管制最嚴(yán)，明確規(guī)定“任何人未持署長批出的許可，不得進(jìn)入該地區(qū)”[3]。

2 推行生態(tài)空間分類管控的對策建議

2019 年5 月10 日印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)

[2019]18 號）明確指出，要“形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”，要“對所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制”。因此，完善生態(tài)空間分類管控的用途管制制度，是現(xiàn)階段破解生態(tài)空間內(nèi)保護(hù)與建設(shè)的矛盾，落實(shí)該“若干意見”的一項(xiàng)迫切任務(wù)。

2.1 科學(xué)構(gòu)建我國生態(tài)空間用途分區(qū)體系，為分類管控奠定基礎(chǔ)

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出要“因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動留有空間”。我國地域廣闊，生態(tài)功能和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱性都存在很大的地域差異，不同地段的生態(tài)環(huán)境本底條件不同，其生態(tài)功能表現(xiàn)和生態(tài)保護(hù)價值差別很大，不可能在全國采取統(tǒng)一的生態(tài)空間用途分區(qū)類型。我國的自然保護(hù)地體系就包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)（含海洋公園）和沙漠公園共計(jì)8種類型[4]。建立剛性與彈性相結(jié)合的生態(tài)空間用途分區(qū)體系，要對應(yīng)國土空間規(guī)劃的五級體系，構(gòu)建國家、省（市、自治區(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的生態(tài)空間用途分區(qū)框架體系。層次越高，其用途劃定越宏觀；層次越低，則用途劃定越具體。并允許地方在遵循上一級空間用途管制的前提下，針對區(qū)域自身的管制要求，適當(dāng)合并或調(diào)整生態(tài)空間用途分區(qū)類型，從而滿足不同地域的需求。

2.2 加強(qiáng)不同生態(tài)空間區(qū)域的管制規(guī)則建設(shè)，為分類管控提供依據(jù)

實(shí)施空間用途管制，就是要通過制定空間用途管制規(guī)則，明確不同地塊的利用行為約束。因此，要對每類生態(tài)空間區(qū)域的資源環(huán)境承載力進(jìn)行評價，在梳理區(qū)域資源環(huán)境本底基礎(chǔ)上，診斷空間開發(fā)利用所面臨的主要資源環(huán)境風(fēng)險類型、危害程度、引發(fā)條件，提出應(yīng)對策略和建立預(yù)警機(jī)制，制定具體的空間用途管制規(guī)則，明確嚴(yán)禁開展利用的項(xiàng)目以及相關(guān)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻。對于難以回避的項(xiàng)目，應(yīng)提出避免對生態(tài)環(huán)境造成影響的配套措施。比如我國青藏鐵路建設(shè)，不可避免地要穿越眾多生態(tài)保護(hù)區(qū)，為了最大限度地避免對生態(tài)環(huán)境的影響，一方面，列車上的廁所采用真空集便裝置，廢物廢水都有專門的回收設(shè)備，另一方面，全線建立了33 個野生動物通道，以保障藏羚羊等野生動物的正常生活、遷徙和繁衍。在澳大利亞凱恩斯，開發(fā)商申請?jiān)陲L(fēng)景區(qū)建設(shè)一條7.5km 的空中索道，政府明確規(guī)定不能干預(yù)熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)，要求開發(fā)商不得毀壞熱帶雨林，開發(fā)商不得不用直升機(jī)運(yùn)送建筑材料來修建索道支架。

2.3 加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，促進(jìn)各類生態(tài)空間用途管制的落實(shí)

國土空間用途管制本質(zhì)上是國家的一種強(qiáng)制權(quán)，是以維持國家整體利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展而作出的一種制度安排，也是對土地資源配置“市場失靈”彌補(bǔ)的客觀要求。生態(tài)空間用途管制的突出特征就是對土地開發(fā)利用程度作出相應(yīng)約束，這就意味著喪失了相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)和發(fā)展機(jī)會。另外，也會導(dǎo)致地租的不均衡分配在限制部分區(qū)域潛在地租收入的同時，在無意中增加了另外部分區(qū)域的地租收入[5]。那些地租收入增加的地區(qū)有義務(wù)對地租收入減少的地區(qū)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但在實(shí)際操作中，地區(qū)之間很難形成補(bǔ)償協(xié)調(diào)，客觀上要求政府構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，國家必須加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，針對不同生態(tài)空間類型發(fā)展權(quán)的受限程度給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對于實(shí)行“無人區(qū)”管制的核心生態(tài)保護(hù)區(qū)，還要制定原住民的遷移安置、管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管護(hù)人員與手段及其資金保障等的配套政策。

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