劉法鴻

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350108)

2017年《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)修改,行政公益訴訟制度正式以法律的形式得以確認(rèn),從此行政公益訴訟工作由“試點(diǎn)實(shí)踐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭驿侀_”。同時(shí),明確訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序。而訴前檢察建議是訴前程序的重要組成部分,其直接決定訴前程序的效用,也間接影響訴訟程序的啟動(dòng)。

然而,由于立法和司法解釋均對(duì)訴前檢察建議的規(guī)定較為籠統(tǒng),存在溝通機(jī)制不完善、相關(guān)內(nèi)容不規(guī)范、跟進(jìn)制度不健全等問題。本文擬以實(shí)務(wù)為視角,通過闡釋訴前程序設(shè)計(jì)的制度邏輯,分析檢察建議存在的實(shí)踐困境,并針對(duì)性地提出完善訴前檢察建議的路徑。

一、行政公益訴訟訴前程序設(shè)計(jì)的制度邏輯

研究行政公益訴訟訴前檢察建議,首先需要明確訴前程序制度本身的價(jià)值、功能與作用,并以此為“標(biāo)桿”衡量訴前檢察建議。

(一)獨(dú)立價(jià)值:地位平等,相互獨(dú)立

在程序定位上,訴前程序與訴訟程序處于同等重要的位置。理論闡釋上,如果檢察機(jī)關(guān)在訴前程序階段已經(jīng)糾正行政機(jī)關(guān)違法行為時(shí),則不必另行提起訴訟程序;相應(yīng)地,如果檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序,行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為時(shí),檢察機(jī)關(guān)可以不受訴前程序的影響而提起訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),依法享有訴訟監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督這兩個(gè)“周延且互斥”的職能,而行政檢察監(jiān)督是圍繞公共行政活動(dòng)而展開的,訴訟監(jiān)督是圍繞司法裁判活動(dòng)而展開的。[1]在行政公益訴訟制度中,檢察機(jī)關(guān)在兩個(gè)不同階段履行著不同的職能。具體而言,在訴前程序階段,檢察機(jī)關(guān)履行行政檢察監(jiān)督職能;在訴訟程序階段,檢察機(jī)關(guān)履行訴訟監(jiān)督職能。

(二)督促功能:履行監(jiān)督職能,實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)

通過分析歷年的規(guī)范性文件,可以發(fā)現(xiàn)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)《行政訴訟法》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《工作規(guī)定》)都規(guī)定了訴前程序的“督促”功能。語義上,“督促”一詞指對(duì)現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行提醒、監(jiān)督,使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。“督促”反映了檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中側(cè)重于提醒、監(jiān)督行政機(jī)關(guān),即檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法行政行為或不作為致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害時(shí),履行法律監(jiān)督職能,及時(shí)提醒行政機(jī)關(guān),讓行政機(jī)關(guān)自我糾正以維護(hù)公共利益。具體而言,首先,檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序是行使法律監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)?；跈z察權(quán)與行政權(quán)之間的權(quán)力制衡,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。其次,訴前程序主要以督促行政機(jī)關(guān)自我糾正為主?；跈z察權(quán)的謙抑性,檢察機(jī)關(guān)只能以外部監(jiān)督的方式促使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我約束。

(三)分流作用:節(jié)約司法資源,提升辦案效率

行政公益訴訟訴前程序具有分流作用。一方面,基于檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的維護(hù)具有周期長、難度大、救濟(jì)滯后等特質(zhì),將所有的案件全部訴諸于司法程序,不僅嚴(yán)重浪費(fèi)資源,增加司法機(jī)關(guān)的工作,而且處理結(jié)果往往不盡滿意。因此,“通過檢察建議的訴前程序?qū)η址竾液蜕鐣?huì)公共利益的行為進(jìn)行救濟(jì),時(shí)間短、成本低、高效便捷,能夠有效為法院訴訟程序分流。”[2]另一方面,訴前程序也促使檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng),提高辦案的效率。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中通過督促的方式提醒行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò),及時(shí)修復(fù)公共利益。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議面臨的實(shí)踐困境

筆者通過“北大法寶”平臺(tái)搜索到最高人民檢察院公布的行政公益訴訟指導(dǎo)案例和典型案例,通過分析這些案例,以個(gè)案為出發(fā)點(diǎn),提出目前實(shí)踐中訴前檢察建議在制發(fā)前、制發(fā)時(shí)和制發(fā)后各個(gè)階段存在的問題。

(一)制發(fā)前階段:事前溝通機(jī)制不完善

縱觀檢察建議的發(fā)展進(jìn)程,事前溝通機(jī)制經(jīng)歷了從無到有的過程。起步階段,檢察建議表現(xiàn)出單向性的特征。[3]檢察機(jī)關(guān)往往自行決定是否發(fā)出檢察建議,極少與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。隨著檢察建議工作的深入開展,各地檢察機(jī)關(guān)積極響應(yīng),努力探索事前溝通機(jī)制。

但是,事前溝通機(jī)制在具體操作上仍然存在缺陷:一是依據(jù)的法律層級(jí)偏低。當(dāng)前法律層面并沒有具體明確規(guī)定相關(guān)磋商程序,只是在少量司法解釋中有所涉及。直接法律依據(jù)的缺失使得檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)事前溝通凸顯威懾力不足,不利于檢察工作的展開。二是相關(guān)規(guī)定的具體內(nèi)容不完善。對(duì)于事前溝通的主體、范圍、方式、程序設(shè)置上,司法解釋中并沒有體現(xiàn)。事前磋商程序的具體工作不明確,各地檢察機(jī)關(guān)的做法不一。就啟動(dòng)范圍而言,磋商程序是針對(duì)《行政訴訟法》明文規(guī)定的四種領(lǐng)域,亦或是只強(qiáng)制要求其中的某一或幾種領(lǐng)域,亦或可以是四種領(lǐng)域之外的領(lǐng)域?就啟動(dòng)主體而言,實(shí)踐中有的由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起,有的是檢察機(jī)關(guān)會(huì)同政府、人大等多方主體支持提起。

(二)制發(fā)階段:檢察建議的內(nèi)容不規(guī)范

《行政訴訟法》第二十五條第四款僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,但是并沒有規(guī)定檢察建議須載明的內(nèi)容。學(xué)界對(duì)檢察建議內(nèi)容的看法不一,實(shí)踐中也存在內(nèi)容不統(tǒng)一、不規(guī)范的情況。

第一,檢察建議的具體內(nèi)容缺乏統(tǒng)一。實(shí)踐中,有的檢察建議書過于簡單、抽象,只是建議行政機(jī)關(guān)依法履職。有的檢察建議書除了建議行政機(jī)關(guān)依法履職,還有寫明行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)整改的具體行政行為。如在福建省福清市人民檢察院訴福清市國土資源局行政公益訴訟案中,檢察機(jī)關(guān)建議該行政機(jī)關(guān)依法盡快收回土地出讓金及違約金,較明確地說明了行政機(jī)關(guān)需要糾正的行為。還有的檢察建議書由點(diǎn)及面,如在河南省三門峽市違建塘壩危害高鐵運(yùn)營安全公益訴訟案中,檢察機(jī)關(guān)不僅建議相關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)履行法定職責(zé),還建議制定根本性整治方案,杜絕類似案件再次發(fā)生。

第二,檢察建議與工作建議相互混淆。工作建議是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行事務(wù)提供的參考性意見,不具有法律效力;而檢察建議督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職,具有法律約束力,也是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法定方式。在上述河南省三門峽市一案中,檢察機(jī)關(guān)建議行政機(jī)關(guān)制定根本性整治方案,實(shí)際上已經(jīng)超出檢察建議所涵蓋的范圍,應(yīng)當(dāng)屬于工作建議。兩種建議的界限模糊會(huì)使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的認(rèn)定產(chǎn)生偏差,進(jìn)而影響后續(xù)是否提起訴訟程序的判斷。

第三,檢察建議的證明標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格。司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)與訴訟程序一致,即要求達(dá)到證據(jù)確鑿、事實(shí)準(zhǔn)確。學(xué)界對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的看法不一,有學(xué)者認(rèn)為“要切實(shí)做到事實(shí)證據(jù)清楚、觀點(diǎn)清晰明確、建議合理可行?！盵4]有學(xué)者則認(rèn)為“檢察建議的重點(diǎn)要在對(duì)行政行為的定性上下功夫。”[5]筆者認(rèn)為,嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)下存在以下弊端:其一,檢察機(jī)關(guān)耗費(fèi)成本大。檢察機(jī)關(guān)要在提出檢察建議之前,需要花費(fèi)大量時(shí)間確保證據(jù)充分有效;其二,與后續(xù)訴訟程序的工作存在重復(fù)。檢察機(jī)關(guān)提起后續(xù)訴訟程序時(shí),仍需要適用嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn),此時(shí)開展的工作與訴前階段重復(fù)率高。

(三)制發(fā)后階段:檢察建議跟進(jìn)制度不健全

訴前程序在制度設(shè)計(jì)中定位為“柔性”程序,而檢察建議難免“剛性”不足。2019年檢察系統(tǒng)開展了公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng),落實(shí)檢察建議,努力增強(qiáng)檢察建議的“剛性”,取得了一定的實(shí)效。但是,檢察建議跟進(jìn)制度仍然不健全:其一,相關(guān)司法解釋缺乏明確指引。檢察建議后續(xù)跟進(jìn)制度處于摸索階段,司法解釋沒有明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)跟進(jìn)?！豆ぷ饕?guī)定》雖有規(guī)定“各級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)本院制發(fā)的檢察建議的落實(shí)效果進(jìn)行評(píng)估”,但是主要針對(duì)的是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制,缺乏與行政機(jī)關(guān)的配合,與公益訴訟制度存在差異。其二,檢察權(quán)與行政權(quán)的界線不清晰。檢察建議后續(xù)跟進(jìn)的權(quán)力邊界在哪里?檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)反復(fù)多次進(jìn)行跟蹤調(diào)查是否合理?檢察建議跟進(jìn)制度的適用范圍是哪些?以及如何協(xié)調(diào)與訴訟程序的有效銜接等,這些問題尚不明晰。

三、行政公益訴訟訴前檢察建議實(shí)踐與邏輯的偏離

行政公益訴訟訴前檢察建議在司法實(shí)踐中面臨諸多困境,究其根源會(huì)發(fā)現(xiàn)是偏離了訴前程序設(shè)計(jì)的制度邏輯,其與訴前程序制度本身的價(jià)值、功能和作用不相契合。

(一)事前溝通機(jī)制不完善，偏離制度邏輯

檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議之前無法與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行良好溝通：一方面,可能增加調(diào)查取證成本,這偏離了訴前程序中節(jié)約司法資源、提升辦案效率的分流作用。檢察權(quán)作為司法權(quán)的一部分,檢察機(jī)關(guān)自身的人力物力資源也是有限的。另一方面,可能造成行政機(jī)關(guān)的積極性不高,這偏離了行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的督促功能。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通不暢,會(huì)使行政機(jī)關(guān)有抵觸心理,不重視糾正違法行為或不作為,從而無法實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的目的。

(二)檢察建議內(nèi)容不規(guī)范，偏離制度邏輯

首先,檢察建議具體內(nèi)容的不統(tǒng)一偏離了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值和履行法律監(jiān)督職能。檢察建議的內(nèi)容過于抽象,可操行性不強(qiáng),不利于行政機(jī)關(guān)開展自我糾正,也無法實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)自身的法律監(jiān)督職能。而檢察建議內(nèi)容過于具體明確,不僅有超越檢察權(quán)邊界之嫌,而且偏離了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值。其次,其與工作建議混淆偏離了訴前程序的督促功能。檢察建議是訴前程序制度的核心組成部分,有其獨(dú)有的、不依賴于其他程序的構(gòu)造價(jià)值,而工作建議在規(guī)范意義上不應(yīng)屬于檢察建議。再者,證明標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格偏離了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值。訴前程序和訴訟程序應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分,檢察機(jī)關(guān)在兩個(gè)不同階段應(yīng)該適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(三)檢察建議跟進(jìn)制度不健全，偏離制度邏輯

檢察建議跟進(jìn)制度不健全偏離了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值和督促功能。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為行政公益訴訟的制度架構(gòu)是“訴前柔性督促+訴訟強(qiáng)制保障”模式,即訴前程序不具有法律上的強(qiáng)制力,訴訟程序是公共利益保護(hù)的最后一道保障,這其實(shí)偏離了訴前程序的督促功能和獨(dú)立價(jià)值。而過分依賴于訴訟程序以維護(hù)公共利益的目的,將加劇審判的工作強(qiáng)度,也偏離了訴前程序節(jié)約司法資源的分流作用。

四、行政公益訴訟訴前檢察建議之完善路徑

(一)明確事前溝通依據(jù),促進(jìn)平等磋商

首先,從法律層面確定事前溝通的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為,可以修改我國《行政訴訟法》第二十五條,更改為“與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商后向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)”。明確的法律規(guī)定是完善事前溝通機(jī)制的基礎(chǔ)。《工作規(guī)定》中修改為“應(yīng)當(dāng)征求被建議單位的意見”。其次,在司法解釋層面完善事前溝通機(jī)制的具體內(nèi)容。筆者認(rèn)為,啟動(dòng)范圍上,目前應(yīng)限于法律規(guī)定的四種領(lǐng)域,與訴前程序的適用范圍保持一致;啟動(dòng)主體上,應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)為唯一主體,以強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的督促功能;運(yùn)作方式上,可以采取圓桌會(huì)議、座談會(huì)等形式,但必須公開,并注重填寫會(huì)議記錄,以規(guī)范磋商工作。

(二)統(tǒng)一具體內(nèi)容,厘清內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)

首先,檢察建議的具體內(nèi)容要統(tǒng)一。檢察建議的內(nèi)容不統(tǒng)一,從一定意義上反映出檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴前程序的認(rèn)識(shí)不足。檢察建議除了包含《工作規(guī)定》中的一般內(nèi)容,還應(yīng)對(duì)部分規(guī)則進(jìn)行改進(jìn)。具體而言,一是異議期限須加以明確。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后可以提出異議,但須明確異議的期限,為了及時(shí)維護(hù)公共利益,異議期限不宜過長。二是具體內(nèi)容上不宜過度詳細(xì)。除了《工作規(guī)定》中的違法事實(shí)和證據(jù),只需明確督促的對(duì)象以及行政相對(duì)人的行為即可。

其次,注意區(qū)分檢察建議與工作建議。在性質(zhì)上,檢察建議是一種非強(qiáng)制性的、但能夠產(chǎn)生一定法律效果的檢察行為,[6]而工作建議則是一種日常行為,不產(chǎn)生任何法律效果的行為;在指向?qū)ο笊?檢察建議主要指向存在違法行為或不作為的行政機(jī)關(guān),工作建議指向的對(duì)象范圍較廣,可以是某一類行政機(jī)關(guān);在法律效果上,檢察建議本身雖然不具備強(qiáng)制力,但是對(duì)行政機(jī)關(guān)有約束力,并以提起司法訴訟作為后盾,而工作建議不具有約束力,不產(chǎn)生任何法律上的效果。同時(shí),注意區(qū)別工作建議與“類案同發(fā)”型檢察建議?！邦惏溉喊l(fā)”是指檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在同類違法行為,通過發(fā)出多份檢察建議以增加辦案數(shù)量?！邦惏竿l(fā)”與“類案群發(fā)”相反,反映了檢察機(jī)關(guān)注重監(jiān)督實(shí)效,檢察機(jī)關(guān)可以就同類多個(gè)行政違法行為而發(fā)出一份檢察建議。

再次,適當(dāng)寬松檢察建議的證明標(biāo)準(zhǔn)。檢察建議的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合訴前程序的啟動(dòng),即證明行政機(jī)關(guān)存在違法行為,造成了損害公共利益的后果,且二者之間存在因果關(guān)系。發(fā)出標(biāo)準(zhǔn)不要求達(dá)到證據(jù)確鑿的程度,檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查取證對(duì)行政機(jī)關(guān)作出違法或不履行職責(zé)的定性即可。

(三)健全跟進(jìn)制度,劃清權(quán)力邊界

檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后并不意味著訴前程序的終結(jié)?；谠V前程序設(shè)計(jì)的制度邏輯,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)依法履職,檢察機(jī)關(guān)要對(duì)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)情況進(jìn)行跟蹤。具體而言,首先,增加相關(guān)司法解釋的明確指引?！督忉尅返诙粭l中建議增加“檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后可以進(jìn)行跟進(jìn)”的規(guī)定。其次,劃清檢察權(quán)與行政權(quán)的界限。就跟進(jìn)的審查評(píng)估而言,主要評(píng)估行政機(jī)關(guān)是否存在不履行法定職責(zé)的情況?？梢詮膿p害公共利益的事實(shí)是否依舊存在、行政機(jī)關(guān)是否窮盡手段等因素衡量:如果行政機(jī)關(guān)被建議后仍存在損害公共利益的事實(shí),推定其存在不履行法定職責(zé);如果行政機(jī)關(guān)沒有窮盡手段來糾正違法行為,也應(yīng)推定存在不履行法定職責(zé)。當(dāng)然,如果行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由說明不履行職責(zé)的原因,檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步考慮決定是否構(gòu)成不履行職責(zé)。就跟進(jìn)的次數(shù)而言,檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行跟進(jìn)的次數(shù)不宜過多,一般不超過兩次,以防止檢察權(quán)的濫用。對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒有正當(dāng)理由不履行職責(zé)的情形,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)訴訟程序,維護(hù)公共利益。