劉魯吉

（山東交通學院 國際教育學院 山東 濟南250357）

在社會主義法治建設(shè)中堅持黨的領(lǐng)導具體表現(xiàn)為黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法，領(lǐng)導立法是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的首要任務(wù)和重要環(huán)節(jié)。堅持黨領(lǐng)導立法是我國社會主義法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗，又是我國立法工作必須遵循的基本原則。[1]中國特色社會主義進入新時代對立法工作提出了新要求，一方面，我國社會主要矛盾發(fā)生了重大變化，人民群眾不僅對物質(zhì)生活有了更高要求，而且在民主、法治、公平及正義等方面的要求亦與日俱增，希望獲得更多的幸福感和安全感；[2]另一方面，隨著我國經(jīng)濟社會改革推進到深水區(qū)，“我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。[3]（P70）在上述時代背景下，中國共產(chǎn)黨高度重視對立法工作的領(lǐng)導，在全面推進依法治國的實踐中圍繞加強和改善黨領(lǐng)導立法進行了理論創(chuàng)新和戰(zhàn)略部署，呈現(xiàn)出全新的時代特征。近年來，學者們圍繞黨領(lǐng)導立法的合理性與合法性以及規(guī)范化建設(shè)等問題進行了深入研究并取得了較為豐碩的學術(shù)成果，但關(guān)于黨領(lǐng)導立法的時代特征和邏輯理路等問題仍需要進一步的探討和明確。

一、主動引領(lǐng)立法：黨的領(lǐng)導貫徹到立法工作的全過程

黨領(lǐng)導立法的方式與黨的自身建設(shè)和依法治國的進程息息相關(guān)，不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的方式和特點。中國特色社會主義進入新時代，面對著錯綜復雜的國際國內(nèi)形勢和具有新的歷史特點的偉大斗爭，黨領(lǐng)導立法方式在實踐中不斷發(fā)展和完善。

在改革開放之初，黨領(lǐng)導立法工作的主要方式是“審批”和原則批準，前者表現(xiàn)為“新草擬的和修訂的法規(guī)在提出前都由主管草擬的或負責修訂的國務(wù)院或人大直屬的機關(guān)，報請中央審批”；后者是指“將擬定或修訂的法規(guī)要解決的主要問題和意見請示中央原則批準”。[4]由于要不要制定一部法律這也是一個宏觀的方向性問題，這一“審批”的實質(zhì)也是“原則批準”，因此，在相當長的一段時間內(nèi)，“原則批準”構(gòu)成了黨領(lǐng)導立法的主要方式?！霸瓌t批準”的實質(zhì)在于宏觀性、方向性的政治審查，審查的標準是黨的路線、方針和政策，這一過程體現(xiàn)了黨領(lǐng)導立法的性質(zhì)主要是政治領(lǐng)導，并不涉及法律草案的具體內(nèi)容。同時，這種“審批”和“原則批準”介入立法過程的階段主要集中在提出立法議案這一立法準備階段，在進入“審議”“表決”和“公布”階段，黨的意見往往很少主動介入。[5]（P1010）例如，根據(jù)1991年中共中央出臺的《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導的若干意見》的有關(guān)規(guī)定，黨領(lǐng)導國家立法工作的主要方式是政治領(lǐng)導，即“方針政策的領(lǐng)導”。該意見還第一次具體規(guī)定了黨領(lǐng)導立法的四種情形，從其具體內(nèi)容來看，主要是對于“立什么法”這一原則問題嚴格把關(guān)，對于法律草案進入審議階段以后的立法活動并沒有介入。[6]然而，整個立法過程是由提出立法議案、審議法律草案、表決法律草案和公布通過的法案等四個階段構(gòu)成，每一個立法階段對于立法質(zhì)量都會產(chǎn)生重要影響。

中國特色社會主義進入新時代，發(fā)展的不平衡、不充分問題日益顯現(xiàn)，面對社會轉(zhuǎn)型的陣痛、利益調(diào)整的沖突等新問題，客觀上更加需要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，只有堅持黨的全面領(lǐng)導才能總攬全局、協(xié)調(diào)各方。因此，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導在領(lǐng)導立法領(lǐng)域客觀上要求把黨的領(lǐng)導貫穿到立法工作的全過程，這必然需要黨領(lǐng)導立法方式在新的時代背景下繼續(xù)創(chuàng)新和發(fā)展。在新形勢下，正確處理立法決策與改革決策客觀上需要以立法引領(lǐng)改革，以立法保障改革。立法如何能夠引領(lǐng)改革？既需要提高立法的前瞻性，又需要把握立法的方向性。實現(xiàn)這一目標就必須在立法中加強黨的全面領(lǐng)導，黨在領(lǐng)導立法的實踐中必須堅持“主動引領(lǐng)”，這既是提高國家立法質(zhì)量的根本保障，又是黨加強自身建設(shè)的客觀需要。因此，中共中央2014年10月通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過程和各方面”的時代命題；中共中央2016 年2 月通過的《關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》進一步發(fā)展了黨領(lǐng)導立法的具體方式，明確提出黨中央和有立法權(quán)地方的黨委討論決定涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法事項并協(xié)調(diào)重大立法爭議，進而規(guī)定了有立法權(quán)的黨委主要負責人承擔領(lǐng)導立法的主要職責，要求做到“重點立法工作親自過問、重要立法項目親自推進、重大立法問題親自協(xié)調(diào)”。[7]這種領(lǐng)導方式表現(xiàn)出“主動引領(lǐng)”的時代內(nèi)涵，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導立法在實踐中不斷發(fā)展完善的邏輯演進。

二、科學領(lǐng)導立法：黨的領(lǐng)導與“人大主導”有機統(tǒng)一

“科學性”是滲透到現(xiàn)代社會方方面面的一種強勢話語體系，某種意義上構(gòu)成了一種具有說服力的重要評價指標。雖然學界關(guān)于立法領(lǐng)域中“科學性”的具體標準尚有爭議，但是在立法必須尊重客觀事實和立法規(guī)律、必須運用專業(yè)的立法技術(shù)等問題上已達成基本共識。科學立法已被我國《立法法》確認為立法原則，這一原則在黨領(lǐng)導立法活動中依然適用。一方面，由于立法活動在現(xiàn)代法治國家中是一項技術(shù)性較強的專業(yè)工作，往往都由專門立法機構(gòu)從事立法活動，因此，領(lǐng)導立法需要尊重立法機構(gòu)的專業(yè)工作；另一方面，從世界各國的法治實踐來看，執(zhí)政黨與立法機關(guān)都有著某種程度的密切關(guān)系，“無論是宏觀立法規(guī)劃的形成，還是具體法律條文的起草變動都可以看見執(zhí)政黨的力量傾注其中”。[8]（P20）立法從來都不是一種僅僅制定規(guī)范的技術(shù)行為，政治價值不僅滲透其中，而且起到目的性和方向性的作用?？梢姡玫貓猿种袊伯a(chǎn)黨對立法工作的領(lǐng)導，就必須正確認識和處理與“人大主導立法”的關(guān)系，這是實現(xiàn)科學領(lǐng)導立法的關(guān)鍵所在。細觀我國的立法實際，黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導立法的實踐中建立了與人大主導立法的良性互動關(guān)系，完善了具體工作程序，建立了有效協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導與人民當家作主的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)了黨領(lǐng)導立法與人大主導立法的有機統(tǒng)一。

首先，黨的領(lǐng)導為人大主導立法的順利進行提供政治保障。正如有學者所指出的，黨領(lǐng)導立法與人大主導立法都是需要堅持的，但兩者并不是矛盾的關(guān)系，更不是相互排斥和沖突的關(guān)系，兩者關(guān)系的定位可理解為“黨領(lǐng)導下的人大主導立法”，這是正確處理二者關(guān)系時必須堅持的政治方向和根本原則，對此必須旗幟鮮明地提出和堅持。[9]在立法實踐中，人大主導立法客觀上需要黨的政治保障。一方面，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用必須與黨的指導思想和方針政策保持一致，在定大局、把方向的關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要黨的領(lǐng)導來指明方向；另一方面，立法過程必然涉及利益的分配，不同階層、不同利益群體的沖突和矛盾需要協(xié)調(diào)，這時僅靠人大自身的力量時有掣肘，往往需要同級黨委來統(tǒng)攬全局和協(xié)調(diào)推進，立法過程中還會涉及政府部門的資源分配，協(xié)調(diào)政府部門之間利益關(guān)系也離不開黨的領(lǐng)導?！肮伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導是人民當家作主和民主立法、科學立法、高質(zhì)立法的根本保證?！盵10]（P19）因此，人大主導立法必須主動堅持黨領(lǐng)導立法的政治自覺，主動把同級黨委的中心工作與重大部署列入重點立法項目，自覺把黨的領(lǐng)導全面貫穿到立法活動的各個環(huán)節(jié)，這是尊重立法實際、實現(xiàn)科學立法的必然要求。

其次，黨領(lǐng)導立法不是代替人大立法，也不是包辦所有立法事項，黨領(lǐng)導立法是依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)，是政治行為與法律行為的統(tǒng)一，其實質(zhì)是對人大依法行使立法主導權(quán)的支持和保障。馬克思主義經(jīng)典作家曾指出，“如果沒有代議機構(gòu)，那我們就難以想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主?！盵11]（P211）因此，由人民選舉產(chǎn)生的代議機構(gòu)對立法過程的主導，既是立法獲得社會公正性的基礎(chǔ)，又是提高立法質(zhì)量的基本途徑。然而，在我國立法實踐（尤其是地方立法實踐）中，長期以來存在政府部門主導立法過程的不良傾向，這種立法權(quán)的行政化妨礙了人大立法職能的發(fā)揮，既影響了我國立法的公正性，又影響了立法過程的科學性，必須予以糾正。黨領(lǐng)導立法必然會支持人大在立法過程中發(fā)揮主導作用，糾正立法部門利益化的錯誤傾向，使國家立法活動更加尊重立法規(guī)律，為制定良善之法提供有力保障。

因此，中共中央2014年《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，進一步健全人大主導立法的工作體制和機制。人民代表大會制度在某種意義上就是黨領(lǐng)導立法的政治優(yōu)勢，決不能把黨領(lǐng)導立法與人大主導立法對立起來，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一是正確認識和處理兩者關(guān)系的“黃金法則”。

三、民主領(lǐng)導立法：黨領(lǐng)導立法的民主機制逐步健全

“黨的立法主張”要建立在廣泛發(fā)揚民主、充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，要能夠代表最廣大人民的根本利益，引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的正確方向。黨的立法建議和決策還要處理好地方利益和國家利益的關(guān)系，勇于打破地方利益保護的藩籬，習近平總書記對此有精辟的重要論述，“各有關(guān)方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾。”[12]（P44）黨的十八大以來，面對新時代的社會環(huán)境和立法需求，中國共產(chǎn)黨進一步健全領(lǐng)導立法的民主機制，貫徹民主集中制原則，充分發(fā)揮我國政黨制度的獨特優(yōu)勢，充分發(fā)揮民主黨派、無黨派人士等社會各階層代表的積極作用，“尋找最大公約數(shù)”，“畫出最大同心圓”。

首先，建立民主立法機制，拓寬立法參與途徑。黨的十八屆四中全會明確提出立法要廣泛聽取各方面意見、豐富和創(chuàng)新公眾參與立法的方式，進一步完善民主立法的制度和機制。[3]（P84）2015年修改后的《立法法》亦確立了民主立法的原則，明確要求廣開言路，暢通人民群眾廣泛參與立法的途徑。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導小組發(fā)布了《重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，從立法技術(shù)的層面要求各級立法主體進一步健全立法論證、咨詢、評估等重要環(huán)節(jié)的工作機制，確保每一項立法都要經(jīng)過充分的民主過程，必須反映廣大人民的意志并得到人民的擁護。[13]在實踐中，各級立法主體也是積極探索“開門立法”的途徑，充分運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)（例如微信、微博及官網(wǎng)直播等新媒體形式）拓展公眾參與立法的途徑，充分征求社會各方面意見和建議，廣泛凝聚社會共識，使黨的立法主張切實代表人民利益和回應人民期待。

其次，發(fā)揮政黨制度優(yōu)勢，建立立法協(xié)商制度。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“立法協(xié)商”作出了重要部署，要求健全立法機關(guān)與社會公眾的溝通機制，促進立法協(xié)商制度化。立法協(xié)商就是一種拓展立法民主的機制，是在黨的領(lǐng)導下充分征求社會各階層的立法意見，充分發(fā)揮人民政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)等組織在民主立法中的作用，尤其是涉及重大利益調(diào)整時進行制度化的論證和咨詢。反觀西方一些國家的立法活動，不同黨派在立法中不是尋求合作，而是利益博弈，最終制定出的法律往往是多方妥協(xié)的結(jié)果，影響了立法的質(zhì)量，很難發(fā)揮立法引領(lǐng)社會發(fā)展的作用。因此，立法協(xié)商體現(xiàn)了我國多黨合作和政治協(xié)商制度的獨特優(yōu)勢，是我國民主立法的重要體現(xiàn)，必須堅持和完善這一制度。2015年中央出臺的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》明確將憲法修改建議以及重要法律的制定和修改建議作為政黨協(xié)商的主要內(nèi)容；2015年通過的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》進一步規(guī)定了“深入開展立法協(xié)商”基本原則和機制。在我國立法協(xié)商實踐中，已經(jīng)逐步探索形成了“黨委領(lǐng)導，人大主導，以政協(xié)為主要渠道，相關(guān)主體積極聯(lián)動、平等參與”的立法協(xié)商制度。[14]

四、依法領(lǐng)導立法：黨領(lǐng)導立法的規(guī)范依據(jù)日益完善

領(lǐng)導立法是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的重要任務(wù)，加強黨領(lǐng)導立法的規(guī)范化建設(shè)既是法治建設(shè)的客觀需要，又是加強黨的全面領(lǐng)導的必然要求。習近平總書記對此明確指出：“我們黨必須在通過立法來領(lǐng)導國家這一宏大主題上，建立起相應的體制、制度和機制，有章可循，行之有效?！盵15]（P410）“推進黨的領(lǐng)導制度化、法治化，既是加強黨的領(lǐng)導的應有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵16]黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導立法的實踐中，從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個層面進一步明確了黨領(lǐng)導立法的原則、方式和機制等一系列基本問題，黨領(lǐng)導立法的規(guī)范依據(jù)日益完善，這既反映了黨的執(zhí)政能力和治理水平的提升，又體現(xiàn)了我國法治建設(shè)水平的提高。

首先，黨內(nèi)規(guī)范性文件進一步規(guī)定了黨領(lǐng)導立法的一系列基本問題。2014年《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過程和各方面”的總體要求，明確要求健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制和機制，為正確處理黨領(lǐng)導立法與人大主導立法的關(guān)系指明了方向；2016年《關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》明確了黨領(lǐng)導立法的具體方式，明確了黨中央和有立法權(quán)的地方黨委討論決定涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法事項并協(xié)調(diào)重大立法爭議等制度安排，在總結(jié)黨領(lǐng)導立法工作的基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步明確了黨領(lǐng)導立法的工作機制。該文件還規(guī)范了政府在提出法律法規(guī)草案、制定行政法規(guī)規(guī)章等方面擔負的職責，明確了各方立法參與主體溝通聯(lián)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制，為形成“黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的科學立法工作格局”奠定了基礎(chǔ)。黨的十九大報告重申了把黨的領(lǐng)導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，提出了依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的要求，為進一步完善黨領(lǐng)導立法的規(guī)范依據(jù)指明了方向。

其次，從國家憲法和法律層面進一步確立了黨領(lǐng)導立法的原則和機制。2018年我國憲法進行了再次修改，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”明確寫入了憲法第一條，與我國是人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)一并予以確認。我國憲法對堅持黨的全面領(lǐng)導的進一步規(guī)定，表明“黨對立法活動的領(lǐng)導，完成了從經(jīng)驗到概念再到憲法原則的升華”。[17]2015年修改后的《立法法》第三條在規(guī)定立法的基本原則時，明確規(guī)定立法應當“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導”，以立法性法律的形式明確了黨領(lǐng)導立法的規(guī)范依據(jù)；該法第五十一條規(guī)定了人大及其常委會在立法工作中的主導地位，將人大主導立法從黨的規(guī)范文件提出的主張轉(zhuǎn)化為法定要求，為堅持黨的領(lǐng)導下人大主導立法的工作格局提供了法律依據(jù)；此外該法還將地方立法權(quán)擴大到設(shè)區(qū)的市，明確提出發(fā)揮立法的“引領(lǐng)和推動”作用等，為有立法權(quán)的地方黨委領(lǐng)導本地區(qū)立法活動確立了法律依據(jù)。

再次，積極推進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與統(tǒng)一。十八屆四中全會明確提出進一步完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，十九屆三中全會明確要求深化黨和國家機構(gòu)改革以加強黨的全面領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導體系，并將建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導體制機制擺在了首位。[18]十九屆四中全會進一步要求“堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。[19]在今后黨領(lǐng)導立法的實踐中，民主集中制新的表現(xiàn)形式將會以黨內(nèi)法規(guī)進一步明確，[20]黨領(lǐng)導立法的決策程序以及立法機關(guān)的轉(zhuǎn)化程序等程序性規(guī)范將會進一步健全，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律將會更加銜接與統(tǒng)一，逐步形成完備的中國特色社會主義法治體系。

結(jié)語

從世界各國的立法實踐來看，立法過程充斥著各方利益主體的糾纏與博弈，立法領(lǐng)域亦是政策與法律碰撞與交融的主要場域，如何協(xié)調(diào)各方利益、凝聚最大共識是各國立法中面臨的普遍難題。堅持黨領(lǐng)導立法是被實踐證明的我國立法領(lǐng)域最大的制度優(yōu)勢。隨著中國特色社會主義進入新時代，面對社會主要矛盾的變化，面臨社會立法需求的提升，為實現(xiàn)“良法善治”的目標，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導立法過程中呈現(xiàn)出全新的時代特征和邏輯理路，主要表現(xiàn)為更加主動地引領(lǐng)立法并貫徹到立法活動的全過程，積極提升領(lǐng)導立法的科學性和民主性，更加注重黨領(lǐng)導立法的規(guī)范化建設(shè)等。這些全新特征以及展現(xiàn)出來的邏輯理路既體現(xiàn)了新時代中國法治建設(shè)的重大進步，又反映了新時代黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要成果。

（責任編輯 趙 斌）