賀雪峰 田舒彥

一、引論

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于城鄉(xiāng)基層治理的討論很多，這些討論呈現(xiàn)出一些共識，即城鄉(xiāng)基層治理效能不高，形式主義現(xiàn)象繁多，痕跡管理過度，缺少對群眾的組織，造成村居民自治的喪失。這些討論十分重要。

那么，是什么原因造成了當(dāng)前城鄉(xiāng)基層治理中的諸多問題？城鄉(xiāng)基層治理問題癥結(jié)或根本在哪里？如何解決當(dāng)前城鄉(xiāng)基層治理中存在的問題？本文擬對這些問題做一個初步討論。

按黃宗智的說法，城鄉(xiāng)基層治理是國家與社會的第三領(lǐng)域。國家治理有一套自上而下的行政等級體系，行政建制所至均為國家治理的有機組成部分，在這個建制內(nèi)，中央對地方是上級對下級的關(guān)系，下級被納入國家行政這個體系中，服從上級指揮。國家治理體系最典型的特征就是體系內(nèi)工作人員是公務(wù)員，或者至少是事業(yè)編人員，拿著國家財政工資，具有國家提供的社會保障，可以在體系內(nèi)升遷。國家以外的社會具有與國家不同的運轉(zhuǎn)機制。社會有社會運轉(zhuǎn)的規(guī)律，是相對獨立于國家的。社會由市場關(guān)系、家庭關(guān)系、私人關(guān)系、社會組織等等構(gòu)成，這些都是依照國家法規(guī)自行運作的，在此之中人們自己對自己負責(zé)，自行得失。

在國家與社會之間存在著黃宗智所說的廣泛的第三領(lǐng)域，城鄉(xiāng)基層治理就屬于這個第三領(lǐng)域范疇。①城鄉(xiāng)基層治理的主體就是村居委員會，對應(yīng)到城市就是社區(qū)，對應(yīng)到農(nóng)村就是行政村或村委會。按村居委員會組織法，村委會和居委會干部都是由村民和居民通過選舉產(chǎn)生的，沒有行政編制，不拿財政工資，更不納入國家公務(wù)員系列。

筆者以為，要理解基層治理應(yīng)當(dāng)特別注重討論與基層治理相關(guān)的四個命題：

第一， 基層治理國家化趨勢。伴隨越來越多國家資源下鄉(xiāng)的，是自上而下的規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)、督查下鄉(xiāng)，基層治理也因此越來越成為國家治理體系的一個部分，甚至村居干部也越來越行政化甚至半公務(wù)員化了。

第二，基層精準(zhǔn)治理的悖論。自上而下轉(zhuǎn)移到基層的資源如何使用，能否達到國家投入資源的目的，以及能否得到有效使用，是國家必然要關(guān)心的問題，因此，要求基層治理精準(zhǔn)有效，不能粗疏低效。在實踐中，要求精準(zhǔn)就逐漸成為要求標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，因為只有標(biāo)準(zhǔn)化，上級才能比較方便地對基層治理是否精準(zhǔn)進行考評。問題是，基層治理要精準(zhǔn)，治理行為就必須要針對基層實際情況，就必須因地制宜。因為中國地域廣大，不同地區(qū)情況十分復(fù)雜，基層事務(wù)尤其復(fù)雜，難以用統(tǒng)一且內(nèi)容封閉的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系來要求和衡量，所以因地制宜必然會與標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化發(fā)生沖突。也就是說，基層精準(zhǔn)治理的實踐有兩種，一種是標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，另外一種是因地制宜。而這兩種實踐很多時候是相互沖突的。實際上第一種只是手段，第二種才是目標(biāo)，是真正的精準(zhǔn)治理，在實踐中出現(xiàn)了手段對目標(biāo)的替代。運用標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)化的精準(zhǔn)手段是有條件的，若忽視這個條件以偏概全、一概而論，那就難以實現(xiàn)真正的基層精準(zhǔn)治理?；鶎佑行е卫碇豢赡芤蕾嚮鶎雍酶刹颗c基層群眾自組織，當(dāng)然這又依賴于一個好的基層治理制度設(shè)計。不調(diào)動基層治理主體的內(nèi)在積極性與主動性，基層治理主體喪失具體問題具體分析的主體性，基層有效治理就是困難的。將適用范圍非常有限的一種手段作為精準(zhǔn)治理的全部，卻忽視精準(zhǔn)治理的條件，是行之不遠的。這個命題可以叫做基層精準(zhǔn)治理的悖論。

第三，基層治理的根本在于群眾自治?；鶎又卫韺嶋H上可以分成三重境界，第一重境界是為群眾服務(wù)，第二重境界是在為群眾服務(wù)的過程中提高服務(wù)能力，第三重境界是組織群眾自己為自己服務(wù)。目前基層治理最大弊端之一是只講為群眾服務(wù)，不講依靠群眾，組織群眾，結(jié)果是基層治理做了很多好事，卻未得到群眾的好評，甚至使群眾形成等靠要的依賴思想，使基層治理中邊緣群體崛起。

第四，基層干部的角色定位問題。之前一般將基層干部定位為“當(dāng)家人”與“代理人”，“代理人”就是村居干部都是國家在基層的代理人，協(xié)助國家完成需要在基層落實的各種任務(wù)，尤其是汲取資源的任務(wù)。不過，當(dāng)前在中國基層治理中，村居干部一般不再向居民汲取資源，其作為國家在基層“代理人”的角色似乎不再顯著。從這個意義上講，再說基層干部是“當(dāng)家人”和“代理人”，似有不妥。按照當(dāng)前國家對基層自治的定位，基層干部是為居民服務(wù)的“服務(wù)員”，村委會和社區(qū)都設(shè)立了黨群服務(wù)中心，村居干部為群眾提供“坐堂服務(wù)”和上門服務(wù)。當(dāng)然，基層干部顯然不應(yīng)當(dāng)只是服務(wù)員，而且應(yīng)當(dāng)組織群眾自己創(chuàng)造自己的美好幸福生活。

二、國家資源下鄉(xiāng)與基層治理中的形式主義

改革開放以后，以取消農(nóng)業(yè)稅為界，中國基層治理有兩個截然不同的階段。取消農(nóng)業(yè)稅前，國家要通過基層組織向農(nóng)民汲取資源，表現(xiàn)在村級治理中，村干部最重要的工作就是協(xié)助縣鄉(xiāng)完成稅費收取和計劃生育任務(wù)。只要能完成協(xié)稅和計生任務(wù)，村干部在基層治理中采取什么辦法是不重要的。或者說，在取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部最重要的工作是完成國家任務(wù)。因為不同地區(qū)情況差異很大，很難制定統(tǒng)一的工作方法和要求，所以只要不違法亂紀(jì)就可以，村干部對用什么辦法來完成國家任務(wù)有很大的自由裁量權(quán)。

取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)村基本公共品供給主要依靠“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費和“兩工”(積累工和義務(wù)工)，通過向農(nóng)民籌資籌勞來保證農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。有些村莊籌資籌勞效果好，村莊就有良好生產(chǎn)生活秩序，村民生活生產(chǎn)就比較便利。一些村莊籌資籌勞效果差，村民基本生產(chǎn)生活秩序難以維系。在這段時期，農(nóng)民負擔(dān)持續(xù)上漲，干群關(guān)系日益緊張，村級債務(wù)迅速攀升，“三農(nóng)”問題越來越嚴重，不僅國家越來越難以從農(nóng)民那里收取稅費，而且村莊也越來越難以籌集到保障基本生產(chǎn)生活秩序的公共品建設(shè)資源。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不再向農(nóng)民收取稅費，村干部也無法再通過搭國家稅費便車來收取共同生產(chǎn)費，且國家取消了“三提五統(tǒng)”。村莊公共品供給的唯一籌資渠道是國家規(guī)定的“一事一議籌資籌勞”，通過一事一議按每年每人不超過15元的標(biāo)準(zhǔn)籌集農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費。因為一事一議籌資籌勞程序復(fù)雜，缺乏強制性，結(jié)果就是幾乎全國農(nóng)村都沒有真正落實“一事一議”，取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公共品供給出現(xiàn)了嚴重短缺。

為解決農(nóng)村基本公共品供給不足的問題，國家開始實施民辦公助，以獎代補。村集體建設(shè)公共事業(yè)可以向國家申請支持，村民自己花錢建設(shè)公共品，國家提供一定補貼。②結(jié)果，因為無法向農(nóng)民籌資，村莊建設(shè)公共事業(yè)越多，負債越嚴重，一些經(jīng)濟實力強的村莊卻可以輕松獲得國家補貼。越是公共品供給完善的村莊越能獲得國家補助，越是公共品不完善的村莊越難獲得國家補助。這顯然無法解決農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的維系問題。

經(jīng)過一段時間嘗試，現(xiàn)在國家通過項目制和一卡通向農(nóng)村輸入資源，且?guī)缀趺磕甓荚黾酉蜣r(nóng)村的資源輸入。也就是說，在取消農(nóng)業(yè)稅前，國家向農(nóng)村汲取資源，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅不再向農(nóng)村汲取資源，而且通過各種方式、途徑向農(nóng)村輸入資源。

國家向農(nóng)村輸入資源，自然希望資源有最高的瞄準(zhǔn)率，因此傾向通過兩種方式向農(nóng)村輸入資源：一是“一卡通”到戶；二是通過項目制，由國家部委直接來為農(nóng)民提供公共品，比如土地整理、鄉(xiāng)村公路修建，皆由條條直接安排，通過項目招標(biāo)由有資質(zhì)的公司來完成，村干部甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得插手，也不必經(jīng)過鄉(xiāng)村干部。

國家向農(nóng)村輸入資源越來越多，且越是國家輸入資源，農(nóng)民就越是等靠要。國家向農(nóng)村輸入資源時盡可能不經(jīng)過鄉(xiāng)村干部之手，以防止鄉(xiāng)村干部的挪用、貪占。不過，有一些項目不得不通過鄉(xiāng)村干部，比如低保指標(biāo)分配、扶貧資源落地，都建立在識別出低保戶和貧困戶的基礎(chǔ)上，而低保戶和貧困戶識別其實是有一定困難的，這就給了鄉(xiāng)村干部上下其手的可能。由國家直接在村莊實施項目，項目落地時必然要與村民發(fā)生關(guān)系，也就會有釘子戶借機向項目工程隊索要超額補償，村干部也因此要介入進來。

在國家要通過村干部汲取資源時，國家關(guān)心的核心問題是能否順利完成資源汲取任務(wù)，其次才關(guān)心用什么方式辦法完成任務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不僅不再從農(nóng)村汲取資源，而且向農(nóng)村輸入越來越多的資源，國家關(guān)心的首要問題是向農(nóng)村輸入資源的安全和效益，關(guān)心這些資源是否真正惠農(nóng)了。

為了保證資源下鄉(xiāng)的安全，國家每項下鄉(xiāng)資源都會有相應(yīng)的使用要求，因此，資源下鄉(xiāng)的同時也必然是規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)，比如涉及公共資源的分配，幾乎所有農(nóng)村地區(qū)都強調(diào)“四議兩公開”，強調(diào)程序與公開性，強調(diào)民主決策與監(jiān)督。更重要的是，隨著規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)的是督查下鄉(xiāng)，各種自上而下的督查下鄉(xiāng)，對資源使用、對村干部管理、對各種村級事務(wù)都提出了要求，村干部必須要按上級要求的程序、規(guī)范來完成工作。甚至村干部為村民提供服務(wù)也由上級來考核評估，村干部的待遇當(dāng)然也與上級對任務(wù)完成情況的評價相關(guān)。

資源下鄉(xiāng)所帶來的規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)和督查下鄉(xiāng)，使得村干部主要工作由之前以回應(yīng)村民訴求為主的實質(zhì)治理，變成了應(yīng)付上級檢查的形式治理。村干部必須完成上級交辦的任務(wù)，且要按上級規(guī)定的程序和規(guī)范完成，即使這些任務(wù)往往與村莊實質(zhì)治理沒有關(guān)系，村干部也不得不認真應(yīng)對。結(jié)果就是村級治理中有了越來越多的規(guī)范、越來越多的辦事留痕、越來越多的形式主義，村干部主要工作不再是回應(yīng)村民訴求，而是應(yīng)付上級檢查，填表報材料。

因為國家不再需要村干部協(xié)助向農(nóng)民汲取資源，反過來倒是村干部工資待遇都是由國家財政資金支付，且村莊建設(shè)資源都是由國家財政提供，國家就有了對村干部更大的管理權(quán)限，這種管理權(quán)限表現(xiàn)在對村干部具體工作過程的約束上。其中典型表現(xiàn)如全國很多地區(qū)農(nóng)村都出現(xiàn)了上級要求村干部坐班，并要求村居設(shè)立黨群服務(wù)中心，由村居干部坐堂為群眾服務(wù)，組織部門、紀(jì)檢部門定時抽查，凡是未按時上下班就紀(jì)律處分，扣工資。實際上，農(nóng)村工作季節(jié)性很強，村干部本來就是不脫產(chǎn)的，強制要求村干部坐班，可能完全不適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際，造成了不必要的形式主義。

當(dāng)把村干部是否為村民服務(wù)納入國家對村干部的考評，村干部為群眾服務(wù)不是因為群眾需要而是上級要求，不同地區(qū)情況又千差萬別的時候，各地村居干部為通過考評而按照上級統(tǒng)一要求向群眾提供服務(wù)，結(jié)合每個村居具體情況來看，就會顯得特別不符合當(dāng)?shù)貙嶋H，就顯得特別形式主義。這樣的形式主義泛濫開來，就成為見慣不怪的現(xiàn)象。當(dāng)前中國農(nóng)村基層的這種形式主義已經(jīng)嚴重影響了基層治理的效能。

遺憾的是，國家資源下鄉(xiāng)背景下，基層治理效能未能得以提高，基層治理形式主義泛濫，這是當(dāng)前基層治理應(yīng)當(dāng)重視的第一個問題。

三、精準(zhǔn)治理的悖論

無疑，精準(zhǔn)治理非常好，是可以用最少資源達到最大治理成效。如果能做到精準(zhǔn)治理，我們就可以說基層治理不只是現(xiàn)代化了，而且也必定是十分完善的了。

問題是，精準(zhǔn)治理往往只是一種理想狀態(tài)，要達到精準(zhǔn)治理其實是很有難度的。對精準(zhǔn)治理進行分析，可以發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)治理包含著兩個相互沖突的層面。一個層面是治理內(nèi)容、方式、目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，沒有標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化，就不可能有精準(zhǔn)治理?；鶎又卫硎欠窬珳?zhǔn)，歸根結(jié)底要由上級來進行考察評估，上級考察評估必須要有治理內(nèi)容、方式、目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，并且是指標(biāo)化的標(biāo)準(zhǔn)，這些指標(biāo)還必須具體，不能含混模糊。另外一個層面則是要求基層治理必須要符合基層實際情況，要因地制宜、實事求是，要具體問題具體分析。

這兩個層面實際上表現(xiàn)出對精準(zhǔn)治理的兩種理解。一種將精準(zhǔn)治理理解為可精確量化的治理，通過將治理任務(wù)和考評操作化為各種標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)來治理，“精準(zhǔn)”表現(xiàn)為治理行為可以由數(shù)字或類型表達出來的可測量性、簡潔性和可比較性。一種是因地制宜地解決治理問題，“精準(zhǔn)”表現(xiàn)為治理目標(biāo)與治理需求的高匹配度，治理行為對實現(xiàn)治理目標(biāo)的高有效性，這種精準(zhǔn)的實現(xiàn)需要具體問題具體分析。前一種實際上代表的是一種具體的治理方法，后一種精準(zhǔn)解決治理問題才是實質(zhì)意義上的精準(zhǔn)治理，在實踐中兩者不一定能統(tǒng)一。有的治理問題適合于用標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)來量化的方法，例如一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，在這種情況下這兩種理解就可以在實踐上統(tǒng)一。但是絕大多數(shù)不適宜用這種方法，治理現(xiàn)象的可量化程度有限，尤其是廣大范圍內(nèi)的統(tǒng)一量化難以實現(xiàn)，在這種情況下就會表現(xiàn)為兩種理解在實踐上的沖突。而且任何一種標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)實際上都是對復(fù)雜現(xiàn)實的簡化表達，其所能涵蓋的情形是有限的，為了盡可能容納更多情形，會有不斷復(fù)雜化的傾向，相應(yīng)地會導(dǎo)致這種方式越來越不經(jīng)濟。

不考慮治理現(xiàn)象可標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)化程度的有限性，而無限使用這種方法，就會呈現(xiàn)出精準(zhǔn)治理以上兩個層面之間的沖突。其沖突性在于，要求基層治理精準(zhǔn)，一方面試圖對幾乎所有地區(qū)所有治理事務(wù)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計一套具體指標(biāo)，以獲得直觀且方便比較的結(jié)果，不然就無法判斷基層治理是否精準(zhǔn)；另一方面在中國基層情況極其復(fù)雜的現(xiàn)實條件下，真正的精準(zhǔn)治理一定是符合地方實際的，也一定要因地制宜，有效的治理往往不能被統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)所容納，不能被具體指標(biāo)所衡量。只要因地制宜，基層治理就會表現(xiàn)出復(fù)雜性，就要講條件，就要具體問題具體分析，這就必然造成與基層治理是否精準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化的沖突，即全國不可能用一套清晰、簡化和具體的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系對基層治理是否精準(zhǔn)進行考評，無限可能的實際情況不能被有限封閉的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)所精準(zhǔn)描述。

沒有辦法對全國基層治理是否精準(zhǔn)進行標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)化的形式化考評，就只能對基層治理進行實質(zhì)考評。實質(zhì)考評存在的問題是，基層治理牽涉因素太多，對是否精準(zhǔn)進行實質(zhì)考評是極其困難的，因為每個治理決策和過程都可以找到理由，每件看起來不夠精準(zhǔn)的治理都可以找到借口。要對基層治理是否精準(zhǔn)進行實質(zhì)評估幾乎是不可能的事情，要對全國所有基層治理精準(zhǔn)程度進行排序就更加不可能了。

達到精準(zhǔn)治理目標(biāo)有兩條不同的進路，一條進路是自上而下提要求，并自上而下進行考評。在當(dāng)前國家資源下鄉(xiāng)的背景下，國家為了下鄉(xiāng)資源的安全、有效，也一定要有規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)和督查下鄉(xiāng)。國家自然就會制定出標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系來要求基層治理。問題是，自上而下對基層治理制定的標(biāo)準(zhǔn)面臨著尷尬的處境，這就是標(biāo)準(zhǔn)過于具體明晰就可能不適合基層實際，若強制要求基層按標(biāo)準(zhǔn)來治理，基層治理不僅不標(biāo)準(zhǔn)，而且必然會做形式主義工作，以應(yīng)付上級核查，結(jié)果是高度不精準(zhǔn)。如果標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛模糊，基層治理就可能有太多縫隙，基層有太大自由裁量權(quán)，上級對基層治理是否精準(zhǔn)就很難考評。

另外一條進路則是自下而上實踐的進路，即給基層治理以自由裁量權(quán)，允許基層治理中的因地制宜和具體問題具體分析。這樣一來就會造成一個問題，即基層治理中的任何過失幾乎都可以找到借口，上級很難對基層治理的有效性進行評估。這顯然也無法達到基層治理的精準(zhǔn)。

在基層干部缺乏積極性和主動性，沒有認真負責(zé)的精神，沒有主體性的情況下，以及當(dāng)基層干部沒有真正干事創(chuàng)業(yè)激情且沒有對上級任務(wù)和群眾訴求進行具體問題具體分析、因地制宜進行落實的能力時，基層精準(zhǔn)治理是不可能的?；鶎又卫碛行У囊粋€基本前提是有真正負責(zé)任的基層干部，他們不是應(yīng)付上級與群眾，而是積極主動以飽滿熱情傾盡智慧來完成基層治理任務(wù)。

現(xiàn)在的問題是，當(dāng)基層干部積極主動因地制宜進行治理時，完全有可能因為一個工作環(huán)節(jié)有瑕疵，上級追責(zé)而被處分。尤其是在上級明確要求精準(zhǔn)治理的情況下，任何一個治理方面的瑕疵或任何一個環(huán)節(jié)對上級標(biāo)準(zhǔn)的偏離都可能造成不規(guī)范，都可能成為過失，都可能成為處分的理由。要求基層治理精準(zhǔn)，自然而然就不能容忍偏差，出現(xiàn)偏差就要處分?；鶎痈刹繛榱朔乐贡惶幏?，當(dāng)然就不愿意在開展治理工作時因地制宜，而會從自我保護角度出發(fā)，應(yīng)付上級，做出完美的形式，而不會顧及治理效果。

因為精準(zhǔn)治理是很難完全做到的，而上級以精準(zhǔn)治理的標(biāo)準(zhǔn)要求基層并對基層干部進行考評，進行督查，所以基層任何工作都不可能經(jīng)得起這樣的考評：嚴格按上級標(biāo)準(zhǔn)開展工作就可能不符合基層治理實際，因地制宜又可能超出標(biāo)準(zhǔn)要求，真正是左也不是右也不是。上級在督查中找到任何一個過失并進行責(zé)罰都讓基層干部委屈，他們認為上級求全責(zé)備，自己是無心之過，且不知道應(yīng)該怎么做才好。是否被上級追責(zé)只能看自己運氣是否足夠好，運氣不好被追責(zé)了也沒有辦法。這個時候，基層干部是不可能有干事創(chuàng)業(yè)積極性的，最安全的做法是應(yīng)付上級，不出事，搞形式主義。這樣一來，上級要求基層精準(zhǔn)治理的結(jié)果是基層治理形式主義越來越嚴重，應(yīng)付上級的表面工作做了很多，真正服務(wù)于基層群眾的治理工作卻少之又少。大量國家資源投入到基層治理卻幾乎無效。

試圖通過自上而下強有力的督查來保證基層治理精準(zhǔn)，結(jié)果只可能反過來更加不精準(zhǔn)。原因是強有力的上級督查令地方和基層人心惶惶，將應(yīng)對督查和對上負責(zé)放在第一位，而絕對不敢真正因地制宜創(chuàng)造性地結(jié)合基層實際進行治理。各種形式上合理卻完全不符合地方實際的基層治理反而會因為精準(zhǔn)治理的要求而大量發(fā)生了。

因此，我們一定要理解，精準(zhǔn)治理首先是一種理想狀態(tài)，是理想目標(biāo)，實際治理中總會有不夠精準(zhǔn)的地方。只有允許基層治理有不精準(zhǔn)，給基層治理一定容錯空間，基層治理才會出現(xiàn)各種創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，才能夠結(jié)合基層實際進行因地制宜的精準(zhǔn)治理。

四、基層治理的根本在于群眾自治

如前已述，基層治理可以有三重境界，第一重境界就是為群眾服務(wù)，這也是最基本的。如果基層治理不能為群眾提供良好服務(wù)，不能增加群眾的獲得感，不能解決涉及群眾基本生產(chǎn)生活秩序的問題，基層治理顯然就不可能是好的。

為了增加群眾獲得感，給基層群眾提供更多服務(wù)，當(dāng)前國家投入了大量資源，想了很多辦法。可以說，在為群眾服務(wù)方面，無論城鄉(xiāng)都做了大量工作，也取得了很大成績。從資源投入來講，每年國家投入到農(nóng)村的資源總額早已超過2萬億元；從服務(wù)方式上講，為基層群眾服務(wù)可謂是全覆蓋且有相當(dāng)高的強度了。

我們可以具體列舉幾項：

精準(zhǔn)扶貧，不讓一個人掉隊，所有貧困家庭都必須在2020年脫貧；

城鄉(xiāng)低保，應(yīng)保盡保；

黨群服務(wù)中心，為城鄉(xiāng)居民提供一站化、坐堂式服務(wù)；

市長熱線，所有涉及民生的問題都可以通過市長熱線向上反映，市長熱線將群眾訴求派單到相關(guān)部門，大概率會派單到基層社區(qū)來辦理；

花錢買服務(wù)，比如由國家出錢雇請社工為城鄉(xiāng)居民提供各種服務(wù)，再比如城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、全民醫(yī)保、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險，基礎(chǔ)設(shè)施方面如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、清潔鄉(xiāng)村運動、農(nóng)村廁所改造、清潔用水工程等等。

應(yīng)當(dāng)說，取消農(nóng)業(yè)稅以來尤其是十八大以來，國家向城鄉(xiāng)基層投入大量資源，為基層群眾提供了大量基本公共服務(wù)，城鄉(xiāng)居民獲得感明顯增強了。

在當(dāng)前基層治理中，基層組織為群眾做了很多好事，提供了很多服務(wù)，其服務(wù)能力卻似乎沒有同步上升。本來應(yīng)該是，隨著大量國家資源投入到農(nóng)村，國家通過基層組織為群眾做了事，基層組織也在這個過程中提高了服務(wù)能力，錢下去了，基層組織能力上來了。實際情況卻遠沒有這么樂觀。

因為強調(diào)為群眾服務(wù)，所以花錢買服務(wù)逐漸成為基層治理中比較普遍的行為，比如城市社區(qū)花錢買社工服務(wù)，社工組織來社區(qū)提供幾次服務(wù)就走了，社區(qū)組織能力沒有任何提升。與其花錢買社工服務(wù)，不如由社區(qū)干部來為群眾提供服務(wù)。社區(qū)干部提供服務(wù)，與外來社工機構(gòu)最大的不同在于，社區(qū)干部是在地的，他們通過為社區(qū)居民提供服務(wù)進一步熟悉居民，只有熟悉才能提高服務(wù)和管理能力。

再比如，市長熱線是基層群眾反映訴求的一個渠道，居民有訴求打市長熱線，市長熱線將訴求轉(zhuǎn)到社區(qū)并進行督辦。這當(dāng)然有助于解決居民訴求，不過卻不能提高基層組織的服務(wù)能力，反過來倒是讓基層社區(qū)陷入應(yīng)付各種瑣事中了。其中原因是，打市長熱線成本為零，居民通過市長熱線反映訴求，有合理的也有不合理的，社區(qū)越是滿足各種不合理要求，就越是會助長群眾提出不合理要求的行為。

在由國家為基層群眾提供免費服務(wù)的過程中，有兩個群體特別注意，一個群體是釘子戶，試圖借國家資源下鄉(xiāng)來撈一筆好處，另外一個群體是困難群眾，他們尤其需要來自國家的幫助。無論是釘子戶還是困難群眾，一般來講都是這個社會相對邊緣的群體。國家下鄉(xiāng)資源越多，為基層群眾提供的服務(wù)越多，基層社會中以釘子戶和困難群眾為代表的邊緣群體所得好處就越多，基層組織就越多與邊緣群體打交道。

因為資源是國家的，有空間可以爭取，所以為了獲得更多好處，邊緣群體一般傾向力爭，甚至通過上訪斗狠來謀取好處，結(jié)果是好哭的孩子有奶吃，越鬧越得好處。之前社區(qū)中的邊緣人群通過以鬧獲利，顯示出其爭奪資源的能力，逐步成為基層社會中的主流人群，在此示范下，之前的社區(qū)主流人群也就變成釘子戶，越來越多社區(qū)群眾開始提出不合理訴求，以爭取更大好處或應(yīng)得利益。在與釘子戶的死纏爛打中，基層組織主要精力用于應(yīng)付越來越多不合理訴求。

也就是說，如果片面強調(diào)基層群眾獲得感，在大量國家資源落地時，就會出現(xiàn)為爭奪國家資源而來的各種不合理訴求。既然是免費資源，既然是按鬧分配，這就鼓動所有基層群眾加入提不合理訴求的行列，基層治理也就越來越變成與不合理訴求的死纏爛打、斗智斗勇，變成應(yīng)付邊緣群體，而難以組織主流群體，及無法開展積極主動的工作。

基層治理中的一個關(guān)鍵是借為群眾服務(wù)來熟悉群眾，掌握群眾，動員群眾，組織群眾，防止基層組織被少數(shù)邊緣群眾綁架，提高為群眾服務(wù)的能力。這是基層治理的第二重境界。

基層治理的第三重境界則是組織群眾自治，就是說，基層組織為群眾服務(wù)，在服務(wù)中提高服務(wù)群眾的能力，都是十分重要的，卻又是不夠的?；鶎由鐣€應(yīng)當(dāng)是自治的，因為基層社區(qū)是城鄉(xiāng)群眾生活環(huán)境所在，社區(qū)狀態(tài)與他們的生活質(zhì)量息息相關(guān)。

一般來講，國家資源下鄉(xiāng)，應(yīng)當(dāng)是資源下去了，基層社會組織能力上來了。不能變成國家資源下去了，基層群眾等靠要的依賴思想更加嚴重了。當(dāng)前基層治理中存在的一個重大弊病就是過于強調(diào)為群眾服務(wù)，較為忽視提高基層組織為群眾服務(wù)的能力。更重要的則是，無論是為群眾服務(wù)還是提高為群眾服務(wù)的能力，都只是在做“一切為了群眾”的工作，還未真正達到“一切依靠群眾”，只講為群眾服務(wù)，卻未重視將群眾組織起來，讓他們自己創(chuàng)造自己的美好生活。

基層治理事務(wù)絕大多數(shù)都是各種瑣碎事務(wù)，這些事務(wù)邊界模糊、性質(zhì)曖昧、高度敏感、難分對錯，無法靠法律解決，市場又不供給，正規(guī)體制難以介入，這就需要由社區(qū)自身的組織能力來解決。因為社區(qū)建設(shè)與社區(qū)居民利益息息相關(guān)，他們就有責(zé)任和義務(wù)自己建設(shè)自己的美好生活。

城鄉(xiāng)基層組織要做的重要工作之一就是將基層群眾組織起來，讓他們來建設(shè)他們自己的美好生活，不應(yīng)越俎代庖、替代群眾、包辦本應(yīng)群眾自己去做的事情。同樣，國家也不應(yīng)總是替代基層組織去供給城鄉(xiāng)基層公共品，而應(yīng)當(dāng)讓城鄉(xiāng)基層組織通過供給公共品來提高他們的組織能力。

要達到這樣一個目標(biāo)，基層治理就應(yīng)當(dāng)關(guān)注三件事情：第一，要認識到基層社區(qū)是共同體，這個社區(qū)共同體是不同于國家又不同于個人的，是社會自治的領(lǐng)域；第二，要將社區(qū)中的積極分子發(fā)掘動員出來成為社區(qū)主導(dǎo)力量，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)社區(qū)積極分子和調(diào)動社會積極分子建設(shè)美好家園；第三，要充分認識到社區(qū)自治的難題，不要以為僅僅自治就可以搞好建設(shè)，比如城市小區(qū)是陌生人社會，其中業(yè)主委員會就很容易被少數(shù)黑惡勢力控制，這個時候社區(qū)基層組織如何指導(dǎo)小區(qū)建設(shè)就大有文章可做。

簡單地說，基層治理的最高境界是群眾自治，由群眾組織起來建設(shè)他們自己的美好生活。當(dāng)然，群眾自治是比較困難的事情，城鄉(xiāng)基層組織最重要的工作就是將群眾組織起來自己管理好自己。國家資源下鄉(xiāng)不應(yīng)當(dāng)只是為群眾服務(wù)，而且尤其應(yīng)當(dāng)服務(wù)于提高城鄉(xiāng)群眾的自治能力。

五、基層干部的角色

徐勇將村干部角色定位為“當(dāng)家人”和“代理人”③，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，這個角色定位是有道理的。村干部當(dāng)家人的角色是說，村干部是由村民選舉的，是村民自治中的組織者。一直到現(xiàn)在，中國城鄉(xiāng)基層仍然是自治的，也就是說，村干部仍然是“當(dāng)家人”。村干部代理人的角色主要指，在取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部十分重要的工作是協(xié)助縣鄉(xiāng)完成“計劃生育和稅費收取”等國家任務(wù)，尤其是要協(xié)助國家收取稅費，這是近代以來中國趕超型現(xiàn)代化時代要求的必然。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅不再從農(nóng)村汲取資源，反而有越來越多資源下鄉(xiāng)，村干部早已沒有了協(xié)稅任務(wù)，這個時候再叫村干部為國家代理人似有不妥。當(dāng)然，即使國家不再向農(nóng)村汲取資源，也并非就不通過村干部來完成國家任務(wù)，比如計劃生育仍然沒有取消，各種農(nóng)村信息還要通過村干部上報，國家政策也要通過村干部傳達，甚至國家各種惠農(nóng)資金都要通過村干部分發(fā)，所以，說村干部仍然是國家在農(nóng)村的代理人也不是不行。

不過，顯而易見，當(dāng)前時期，即使說村干部仍然身兼“當(dāng)家人”和“代理人”的雙重角色，這雙重角色的內(nèi)涵也與過去有了極大的不同。正是因此，我們也可以另外賦予村干部兩個角色，以更加清晰地定位村干部和城鄉(xiāng)基層組織。

我們來考察一下當(dāng)前村居干部的主要工作。顯然，當(dāng)前村干部不再向村民收取稅費了，反過來，村干部主要工作是做好國家資源下鄉(xiāng)的服務(wù)工作，以及為村民提供各種服務(wù)。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，曾經(jīng)有一段時期，村干部要通過“一事一議”來向村民籌集公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費，目前“一事一議”早就事實上停止了，國家轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的資源超過“一事一議”資金很多倍。

國家資源下鄉(xiāng)是要為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，以達到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。村干部主要工作因此不再是協(xié)助國家向農(nóng)民收稅，而是協(xié)助國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，服務(wù)好農(nóng)民。從一個方面講，村干部協(xié)助國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，看起來也是國家的代理人，不過，這個國家代理人是要服務(wù)農(nóng)民，因此，將村干部叫做國家代理人，不如叫做國家在城鄉(xiāng)基層安排的服務(wù)員更合適。

實際上，當(dāng)前全國城鄉(xiāng)基層都設(shè)立了黨群服務(wù)中心，由村居干部坐班，坐堂為群眾提供服務(wù)，從這個意義上看，稱村居干部為服務(wù)員還是比較合適的。這個服務(wù)員既是村民選舉出來的，又是國家認可的，待遇往往也是由國家財政支付的，雖然普遍不高。

村居干部的另外一個身份是“當(dāng)家人”，不過，這個“當(dāng)家人”越來越難當(dāng)家了，因為在國家資源下鄉(xiāng)過程中，邊緣群眾爭利導(dǎo)致村居干部陷于他們的死纏爛打中。村居干部與其自己當(dāng)家，不如組織群眾當(dāng)家，尤其是發(fā)動群眾形成村居自治中的積極分子，限制群眾中的惡意行動者，利用國家資源提高基層社會動員能力和活力。從這個意義上講，說村居干部是當(dāng)家人不如說村居干部是“組織者”更為合適。

從當(dāng)前基層治理的理想狀態(tài)來看，村居干部應(yīng)當(dāng)同時身兼“服務(wù)員”與“組織者”的兩重身份。不過，在當(dāng)前基層治理實踐中，村居干部更多的只是當(dāng)了“服務(wù)員”，較少去做“組織者”的工作，偏重“一切為了群眾”，忽視“一切依靠群眾”，這是當(dāng)前中國城鄉(xiāng)基層治理中存在的最大弊病之一。

六、小結(jié)

當(dāng)前中國城鄉(xiāng)基層治理中存在著很多仍然有待改進的問題，其中尤為突出的問題是越來越嚴重的形式主義。習(xí)總書記多次強調(diào)必須改變基層治理中的形式主義積弊，遺憾的是，即使在當(dāng)前時期，基層治理的形式主義仍然十分嚴重。甚至在2020年春節(jié)期間抗擊新冠肺炎疫情時，城鄉(xiāng)基層治理中的形式主義仍然屢禁不絕?；鶎又卫碇械男问街髁x只是表象，根本則是上級的官僚主義，尤其是上級動輒對下級追責(zé)，求全責(zé)備，按最高標(biāo)準(zhǔn)苛求基層。基層既缺少因地制宜的能動空間，也缺乏因地制宜的主動性，應(yīng)付上級就成為常態(tài)，形式主義就無法清除，治理就尤其難以有效率，為群眾提供的服務(wù)就要打折扣，上級一味要求基層服務(wù)群眾，就會使群眾形成依賴思想而不愿自己建設(shè)自己的美好生活。

本文試圖通過提出在資源下鄉(xiāng)背景下基層治理四個相互關(guān)聯(lián)的命題，對當(dāng)前基層治理中存在的諸多問題做一內(nèi)在機制的疏理。希望本文的疏理有助于理解當(dāng)前中國城鄉(xiāng)治理的現(xiàn)實，并有助于改進之，以達到基層善治。

① 黃宗智：《重新思考“第三領(lǐng)域”:中國古今國家與社會的二元合一》，《開放時代》2019年第3期。

② 田孟：《發(fā)揮民主的民生績效》，《中國農(nóng)村研究》2019年第7期。

③ 徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年。