許蔡夢驍

[內(nèi)容提要]中菲近年來積極推進(jìn)南海油氣開發(fā)合作，雙方早期共同開發(fā)實(shí)踐中的法律障礙仍然是推進(jìn)合作的主要制約因素。中菲對南沙部分海域是否為爭議海域本身存在分歧，導(dǎo)致雙方難以就開發(fā)合作的法律性質(zhì)和法律適用達(dá)成一致。菲律賓國內(nèi)法的規(guī)定對參與合作的另一個主權(quán)國家分享油氣資源的所有權(quán)和開發(fā)項(xiàng)目的控制權(quán)構(gòu)成重重限制。在當(dāng)前的法律困境和南海局勢下，如果協(xié)議的關(guān)鍵條款對任何一方有關(guān)南海主權(quán)和權(quán)益的主張可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的不利影響，則油氣合作的結(jié)果將與其初衷相背離，成為另一個南海摩擦的因素。以化解開發(fā)合作的法律困境為契機(jī)，從被動式法律辯護(hù)走向主動式法律開創(chuàng)，塑造中國在南海爭端中的國際法治話語權(quán)，在當(dāng)下尤為必要。

中國與菲律賓于2018年共同簽署《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》(以下簡稱《諒解備忘錄》)，兩國朝著開展南海海洋資源開發(fā)合作邁出了重要一步，此舉也將影響雙邊爭端管理及南海地區(qū)的和平與安全。之后，雙方于2019年宣布成立政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會和企業(yè)間工作小組。聯(lián)合指導(dǎo)委員會首次會議于2019年10月結(jié)束，雙方同意進(jìn)一步擴(kuò)大合作，落實(shí)《諒解備忘錄》確定的各項(xiàng)內(nèi)容。首次會議的召開，標(biāo)志著兩國的油氣開發(fā)合作已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)磋商階段。(1)參見吳士存、陳相秒：《中國—東盟南海合作回顧與展望：基于規(guī)則構(gòu)建的考量》，《亞太安全與海洋研究》2019年第6期，第41頁。但是如何推進(jìn)合作，特別是雙方在海上哪些區(qū)域開展合作、適用哪些法律管理開發(fā)合作這些問題仍然相當(dāng)棘手。

目前，兩國對合作走向深入表現(xiàn)出明顯的謹(jǐn)慎，似乎都不愿意倉促推進(jìn)，這可能與多年前雙方開發(fā)合作的經(jīng)歷有關(guān)。早前兩次共同開發(fā)的嘗試，或在合作過程中夭折，或在談判前夕未始即終，兩次合作破裂均與菲律賓國內(nèi)法律的限制性規(guī)定有關(guān)。法律上的阻礙因素在目前合作中仍然存在，并且在后續(xù)推進(jìn)的過程中可能會進(jìn)一步凸顯。因此，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文將基于菲律賓在國際法層面的主張與國內(nèi)法層面的規(guī)定，集中探討以《諒解備忘錄》為基礎(chǔ)開展的第三次油氣開發(fā)合作的法律障礙和風(fēng)險(xiǎn)，為未來政策的研究制定提供較翔實(shí)的介紹和分析。同時(shí)，結(jié)合南海最新的局勢發(fā)展，闡釋此次油氣開發(fā)合作的法律困境與中菲在南海問題上的關(guān)系之間可能的相互作用和影響。最后，對于如何推進(jìn)開發(fā)合作，以此有效擺脫“南海仲裁案”裁決的負(fù)面影響，提出初步的法律建議。

一、中菲油氣開發(fā)合作的歷史與法律障礙

“擱置爭議、共同開發(fā)”是中國在南海爭議上的一貫主張，各方在達(dá)成共識之處凍結(jié)爭議，靈活多樣地使用擱置爭議的方法，進(jìn)行共同開發(fā)與合作。(2)參見黃瑤：《論人類命運(yùn)共同體構(gòu)建中的和平擱置爭端》，《中國社會科學(xué)》2019年第2期，第132頁。中菲兩國長期以來都有開展油氣雙邊合作的共識，但多年來未取得實(shí)質(zhì)性的突破。

(一)中菲早期兩次嘗試油氣開發(fā)合作

菲律賓馬拉帕亞天然氣田為主要島嶼呂宋島供應(yīng)大約40%的電力，目前其生產(chǎn)能力正在接近極限。產(chǎn)能的最后期限使菲律賓政府產(chǎn)生了尋找新能源的緊迫感。2004年，菲律賓單方面宣布對靠近馬拉帕亞天然氣田地區(qū)的油氣開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行國際招標(biāo)。在爭議海域單方面的開發(fā)活動，往往會招致相關(guān)國家的反對。經(jīng)協(xié)商，2005年菲律賓與中國、越南簽署協(xié)議，同意共同對南海14.3萬平方公里海域進(jìn)行地震數(shù)據(jù)研究、探測石油資源潛力。協(xié)議約定，自2005年至2008年期間，三方共同勘探部分南沙群島的海床及其底土，勘探區(qū)域涵蓋禮樂灘海域范圍內(nèi)的GSEC-101區(qū)塊，勘探費(fèi)用由三方的國家石油公司平均分?jǐn)偂?/p>

這次合作在菲律賓國內(nèi)遭到反對派強(qiáng)烈抗議，反對派指責(zé)菲律賓總統(tǒng)阿羅約(Gloria Macapagal Arroyo)出賣國家主權(quán)給中國和越南，指責(zé)三方簽署的聯(lián)合勘探合作協(xié)議違反了菲律賓1987年《憲法》第12條的規(guī)定，侵犯了菲律賓的國家主權(quán)。因而，在第一期合作到期后三方聯(lián)合協(xié)議沒能續(xù)簽，合作被迫終止，中菲第一次共同開發(fā)的實(shí)踐半途而廢。

2010年，菲律賓在爭議海域繼續(xù)單邊行動，將GSEC-101區(qū)塊變更為服務(wù)合同SC-72區(qū)塊單獨(dú)對外招標(biāo)，遭到中國強(qiáng)烈反對。(3)Forum Energy Plc, “SC72 RECTO BANK(FORMERLY GSEC101)”, 16th Apr., 2014, https://web.archive.org/web/20140416192247/http://www.forumenergyplc.com/operations/oilandgas/reed-bank.aspx[2020-08-22].在單方面開發(fā)受阻后,菲律賓重新尋求與中國合作。2012年，菲律賓菲萊克斯石油公司(Philex Petroleum)與中國海洋石油集團(tuán)有限公司(CNOOC)商討在SC-72區(qū)塊進(jìn)行共同開發(fā)。(4)Theresa Martelino-Reyes, “Chinese firm rejects MVP offer for share in PH project in Reed Bank”, ABS-CBN News, 9th Mar., 2014.然而，菲外交部長羅薩里奧(Albert del Rosario)提出中國投資者必須在遵守菲律賓法律的前提下到禮樂灘投資，并稱禮樂灘是菲律賓必不可少的一部分，就該地區(qū)本身而言不能被共同開發(fā)，否則就是違反了菲律賓《憲法》。(5)參見《菲律賓執(zhí)意邀請外資勘探南海油氣資源》，菲律賓《世界日報(bào)》2012年2月28日第4版。在雙方即將簽署合作協(xié)議之際，菲律賓政府要求在合同文本中加入“開墾條款”(reclamation agreement)。(6)Kang Lin and Luo Chuanyu, “China-Philippines Joint Development of South China Sea Hydrocarbon Resources: Challenges and Future Priorities”, China International Studies, No.73, 2018, p.137.這種特別條款的意圖，在于明確菲律賓和中國分別作為所有者和開發(fā)伙伴的角色。顯然，中國不可能接受這種條款，否則等于間接承認(rèn)菲律賓對禮樂灘海域范圍內(nèi)SC-72區(qū)塊的主權(quán)，中菲第二次共同開發(fā)的實(shí)踐“流產(chǎn)”。

回顧雙方兩次油氣合作的經(jīng)歷，第一次合作破裂源于菲律賓認(rèn)為在三方聯(lián)合協(xié)議下實(shí)施的共同開發(fā)違反菲律賓《憲法》，第二次談判未果源于菲律賓在與中國簽署合作協(xié)議時(shí)要求加入特別條款以滿足菲律賓《憲法》等國內(nèi)法的要求。今后雙方的油氣開發(fā)合作仍然可能受到這些法律障礙的掣肘。

(二)中菲開啟第三次油氣開發(fā)合作

杜特爾特(Rodrigo Duterte)就任菲律賓總統(tǒng)以來，積極推動與中國重啟南海油氣開發(fā)合作。2016年，杜特爾特首次對中國進(jìn)行國事訪問時(shí)與中國簽署了一份聯(lián)合聲明，表示雙方同意就南海問題探討在各個領(lǐng)域開展合作。(7)參見《中華人民共和國與菲律賓共和國聯(lián)合聲明》(2016年10月21日)，外交部網(wǎng)站, https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1407676.shtml[2020-08-22]。在2017年李克強(qiáng)總理訪問菲律賓期間簽署的聯(lián)合聲明中提到：“雙方愿探討在包括海洋油氣勘探和開發(fā)等其他可能的海上合作領(lǐng)域開展合作的方式。有關(guān)合作應(yīng)符合兩國各自的國內(nèi)法律法規(guī)和包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法，不影響兩國各自關(guān)于主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的立場?！?8)參見《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府聯(lián)合聲明》(2017年11月16日)，外交部網(wǎng)站,https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1511205.shtml[2020-08-22]。2018年習(xí)近平主席對菲律賓進(jìn)行國事訪問期間，兩國簽署《諒解備忘錄》及《關(guān)于建立政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會和企業(yè)間工作的職責(zé)范圍》等文件。

《諒解備忘錄》在“工作機(jī)制”部分明確了兩種工作組織：政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會和一個或多個企業(yè)間工作小組。委員會由兩國外交部擔(dān)任共同主席，由能源部擔(dān)任共同副主席，兩國政府有關(guān)成員人數(shù)相等。委員會負(fù)責(zé)談判、商定合作安排及確定海上合作區(qū)域，同時(shí)負(fù)責(zé)決定工作小組的數(shù)目和工作區(qū)塊。各工作小組將由兩國政府授權(quán)的企業(yè)代表組成。工作小組負(fù)責(zé)就企業(yè)間技術(shù)和商業(yè)安排進(jìn)行談判并達(dá)成協(xié)議。中國授權(quán)中海油為各工作小組的企業(yè)。菲律賓將根據(jù)適用的工作區(qū)塊授權(quán)與其有服務(wù)合同的企業(yè)或者菲律賓國家石油勘探公司為工作小組的企業(yè)。(9)參見《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》(2018年11月27日)，外交部網(wǎng)站，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zfxxgk_674865/gknrlb/tywj/tyqk/t1616639.shtml[2020-08-22]。

中菲油氣此次合作同樣引起了菲律賓國內(nèi)反對派的注意，反對派既有政客也有法官,他們指責(zé)杜特爾特政府向中國出賣已由“仲裁庭”裁決確定的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利。《諒解備忘錄》簽署后，菲外交部長洛欽(Teodoro Locsin)和能源部長庫西(Alfonso Cusi)澄清，《諒解備忘錄》只是一項(xiàng)同意的協(xié)議(agreement to agree)，即雙方同意通過該備忘錄在一定時(shí)間內(nèi)達(dá)成協(xié)議。菲總統(tǒng)發(fā)言人帕內(nèi)洛(Salvador Panelo)稱這份備忘錄是一個沒有法律約束力的框架。(10)Jianwei Li and Ramses Amer, “Assessing the China-Philippines MOU on Cooperation on Oil and Gas Development”, 27th Dec., 2018，http://www.ippreview.com/index.php/Blog/single/id/863.html[2020-08-22].事實(shí)上確實(shí)如此，備忘錄文本中的措辭并不清晰，也缺乏實(shí)質(zhì)性的約定，僅僅是達(dá)成合作共識的線路圖(11)參見閆巖：《對中菲南海共同開發(fā)應(yīng)保持謹(jǐn)慎樂觀》，中國南海研究院網(wǎng)站，2019年1月30日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/344.html[2020-08-22]。，本身不構(gòu)成國際法或國內(nèi)法下的權(quán)利義務(wù)，不具備法律效力。而這是考慮到雙方在南海問題上現(xiàn)有爭端的務(wù)實(shí)做法。

二、中菲對油氣開發(fā)合作定位的法律分歧

《諒解備忘錄》沒有明確開發(fā)的海上區(qū)域，雙方合作海域可能位于“南海斷續(xù)線”之外，也可能位于中菲南海爭議區(qū)域。早前兩次開發(fā)合作的嘗試都涉及“南海斷續(xù)線”以內(nèi)的禮樂灘海域，但菲律賓堅(jiān)持認(rèn)為禮樂灘位于其200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，不屬于爭議區(qū)域，不能適用共同開發(fā)的合作形式。

(一)開發(fā)合作的不同解讀——基于南海主權(quán)的對立立場

《諒解備忘錄》在名稱和內(nèi)容上沒有涉及國際法上“共同開發(fā)”(joint development)的概念，而是使用“油氣開發(fā)合作”(cooperation on oil and gasdevelopment)這一模糊性表達(dá)?！伴_發(fā)合作”的概念可以適用在任何海域，既包括在爭議海域的共同開發(fā)，也包括在無爭議海域的聯(lián)合勘探開采，“開發(fā)合作”可以與“合作開發(fā)”替換使用。(12)參見祁懷高：《當(dāng)前中菲南海共同開發(fā)的制約瓶頸與應(yīng)對思考》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第3期，第2頁。與之不同，通常而言，“共同開發(fā)”具有兩個基本特征：(1)共同開發(fā)屬于政府間的合作，不包括政府與私營企業(yè)的聯(lián)合開發(fā)；(2)共同開發(fā)是在跨越海洋邊界的海域或位于爭議區(qū)的海域合作勘探或開發(fā)。“共同開發(fā)”在圭亞那和蘇里南的海洋劃界爭議案2007年的裁決中(13)Guyana v.Suriname, Award, PCA, PCA Case No.2004-04, 17 September, 2007, https://pcacases.com/web/sendAttach/902[2020-08-22].，被定義為“國家間對跨越邊界或存在主權(quán)主張重疊區(qū)域的礦藏、礦床或非生物資源的儲藏進(jìn)行勘探開發(fā)的合作”(14)Rainer Lagoni, “Report on Joint Development of Non-living Resources in the Exclusive Economic Zone”, I.L.A.Report of the Sixty-Third Conference, 1988, pp.511-512, quoted in Guyana v.Suriname, Award, para.462.。

共同開發(fā)主要的法律依據(jù)為《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第74條第3款和第83條第3款(以下簡稱兩個第3款)。根據(jù)兩個第3款，爭議海域內(nèi)各國在尚未劃定海域界限期間，應(yīng)基于諒解和合作精神履行“盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排”以及“不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成”兩項(xiàng)義務(wù)。兩個第3款并非單獨(dú)存在，而是與第74條第1款和第83條第1款(以下簡稱兩個第1款)密切關(guān)聯(lián)，兩個第3款在起草過程中受到兩個第1款的深刻影響。第三次聯(lián)合國海洋法會議上，各國對兩個第1款“劃界原則”爭論激烈，形成主張“公平原則”和“中間線原則”兩大對立集團(tuán)。(15)參見葉泉：《當(dāng)事國在海洋劃界前的國際法義務(wù)之研析——兼論南海當(dāng)事國在劃界前之國際法義務(wù)》，《法學(xué)評論》2016年第6期，第99頁。意識到“臨時(shí)安排”制度對“劃界原則”可能產(chǎn)生的影響后，兩大集團(tuán)將矛盾焦點(diǎn)從兩個第1款“劃界原則”擴(kuò)展到兩個第3款“臨時(shí)安排”，引發(fā)對兩個第3款的爭辯。德國學(xué)者指出，“中間線原則”集團(tuán)支持的提案(16)第三次聯(lián)合國海洋法會議1975年第三期會議提出的《非正式單一協(xié)商案文》(Informal Single Negotiating Text)第70條第3款規(guī)定“達(dá)成一致前，任何國家無權(quán)將其大陸架延伸到中間線或等距離線以外”。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)定的表述與大陸架一致。參見薩切雅·南丹、沙卜泰·羅森主編：《1982年〈聯(lián)合國海洋法公約〉評注 第二卷》，北京：海洋出版社，2014年，第730、863頁。表明其主張通過限制爭議海域內(nèi)鄰近沿海國家的活動來防止可能的損害；“公平原則”集團(tuán)支持的提案(17)第三次聯(lián)合國海洋法會議1976年第四期會議提出的《訂正的單一協(xié)商案文》(Revised Single Negotiating Text)第71條第3款規(guī)定“達(dá)成協(xié)議或解決問題之前，有關(guān)國家可作出臨時(shí)性安排，同時(shí)考慮第1款之規(guī)定”。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)定的表述與大陸架一致。參見薩切雅·南丹、沙卜泰·羅森主編：《1982年〈聯(lián)合國海洋法公約〉評注 第二卷》，第732、864頁。表明其主張通過臨時(shí)機(jī)制和實(shí)際措施為臨時(shí)使用爭議海域鋪路。(18)Rainer Lagoni, “Interim Measures Pending Maritime Delimitation Agreements”, American Journal of International Law, Vol.78, 1984, p.351.雙方多輪交鋒后，決定采納折中提案，最終形成《公約》現(xiàn)在的兩個第3款。

與起草背景相符，考慮到劃界爭端的解決可能曠日持久，現(xiàn)行兩個第3款包含的兩項(xiàng)國際法義務(wù)可以分別解釋為積極義務(wù)(命令性義務(wù))和消極義務(wù)(禁止性義務(wù))，前者旨在通過善意談判、達(dá)成臨時(shí)安排，促進(jìn)劃界前海洋資源的有效利用，后者旨在通過彼此克制、避免損害他方利益以及情勢惡化，促進(jìn)爭端最終得以和平解決。(19)參見葉泉：《當(dāng)事國在海洋劃界前的國際法義務(wù)之研析——兼論南海當(dāng)事國在劃界前之國際法義務(wù)》，《法學(xué)評論》2016年第6期，第99頁。

中菲隔海相望，兩國屬于《公約》第74條和第83條所指的“海岸相向或相鄰的國家”，兩國在南海存在海洋劃界的地理框架、在南海都提出了相應(yīng)的海洋權(quán)利主張，雙方的海洋權(quán)利主張出現(xiàn)重疊，由此產(chǎn)生海洋劃界爭議，且尚未就南海有關(guān)爭議的解決進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判，兩國一直在努力推動爭議區(qū)域的合作，以便為通過談判解決爭議創(chuàng)造條件。(20)參見中國國際法學(xué)會：《南海仲裁案裁決之批判》，北京：外文出版社，2018年，第35—37頁。這正是在履行《公約》第74條第3款和第83條第3款中海洋劃界前的國際法義務(wù)。《公約》兩個第3款是締約國相互妥協(xié)平衡的產(chǎn)物，沒有具體給出“臨時(shí)安排”采取何種形式的建議，但共同開發(fā)可以被認(rèn)為是一種“臨時(shí)安排”的典型方式，共同開發(fā)的實(shí)質(zhì)是爭端國在海洋劃界前對重疊權(quán)利的臨時(shí)分配或共享，同時(shí)不觸及主權(quán)問題、不影響最后界限的劃定。(21)參見宋薈伊：《論爭議海域各方在達(dá)成劃界協(xié)議前的國際法義務(wù)——基于〈聯(lián)合國海洋法公約〉第74/83條第3款的考察》，《研究生法學(xué)》2012年第5期,第61頁。

共同開發(fā)的前提，是各方承認(rèn)所在海域存在權(quán)利主張的重疊或海洋劃界的爭議。共同開發(fā)的內(nèi)涵不符合菲律賓當(dāng)前的主權(quán)立場，因此菲方很有可能回避使用這一概念。在菲律賓強(qiáng)調(diào)開發(fā)合作與其國內(nèi)法律規(guī)定相符的背后，實(shí)質(zhì)是菲律賓認(rèn)為南沙部分海域是其無爭議的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。菲律賓不承認(rèn)在南沙部分海域存在主權(quán)和海洋權(quán)利的爭議。從菲律賓的立場出發(fā)，菲律賓認(rèn)為，第一，禮樂灘在內(nèi)的南沙部分海域，屬于菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；第二，南沙部分海域不存在主權(quán)爭議，中國在此不存在島礁主權(quán)及海洋權(quán)益；第三，中菲在南沙部分海域不存在海洋權(quán)利的重疊，因而《公約》第74條和第83條沒有適用的基礎(chǔ)，自然不能采用“共同開發(fā)”的方式；第四，既然是菲律賓所有的資源和能源，勘探、開采和利用都因遵循菲律賓國內(nèi)法。對菲律賓而言，如果在禮樂灘進(jìn)行“共同開發(fā)”，則意味著菲律賓必須承認(rèn)本來沒有得到其自身承認(rèn)的中國在南沙部分海域的主權(quán)聲索；也意味著菲律賓不享有對該海域資源的專屬和完全的控制權(quán)，這是菲律賓不愿接受的。(22)參見祁懷高、洪農(nóng)等：《南海共同開發(fā)六國學(xué)者共同研究報(bào)告》，2019年5月27日，第15頁，http://www.iis.fudan.edu.cn/_upload/article/files/9f/21/992faf20465fae26c23ccce1ecc6/182e8776-45a6-4117-9906-b9797198a881.pdf[2020-08-22]。因此，菲律賓不會同意使用“共同開發(fā)”這一國際法術(shù)語，而是堅(jiān)持開發(fā)合作的立場。

相比菲律賓無視中菲南海爭端的客觀現(xiàn)實(shí)，中國已然做出讓步，承認(rèn)雙方在禮樂灘及其附近海域存在主權(quán)聲索的重疊。(23)參見李忠林：《杜特爾特執(zhí)政以來的中菲南海合作——油氣共同開發(fā)的進(jìn)展、問題與對策》，《和平與發(fā)展》2019年第3期，第87—88頁。中國認(rèn)為，第一，菲律賓非法侵占南沙部分島礁，造成中菲對有關(guān)島礁的主權(quán)爭議和南沙的海洋劃界爭議；第二，第一次合作時(shí)三方聯(lián)合協(xié)議選擇的區(qū)域和第二次計(jì)劃合作的SC-72區(qū)塊都是尚未劃定海洋邊界的爭議海域；第三，根據(jù)《公約》規(guī)定，在簽署劃界協(xié)議前，雙方應(yīng)努力達(dá)成“共同開發(fā)”這種實(shí)際性的臨時(shí)安排。對中國而言，當(dāng)涉及爭議海域的共同開發(fā)時(shí)，如果遵守菲律賓法律，例如中海油參與菲律賓依據(jù)其國內(nèi)法進(jìn)行的油氣區(qū)塊招標(biāo)的開發(fā)活動，這一行為本身可能被誤讀為中方認(rèn)可菲律賓對南海部分海域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，這是中國絕對無法接受的。因此，在爭議海域，中國當(dāng)然堅(jiān)持共同開發(fā)的立場。

針對爭議海域，中國對開發(fā)合作的形式定位是“共同開發(fā)”，這符合國際法的原理和國家實(shí)踐。菲律賓與中國對開發(fā)合作的定位不能達(dá)成一致，源于菲律賓不愿意承認(rèn)中菲對南沙群島的主權(quán)存在爭議。兩國對南海海域是否存在爭議本身有分歧，進(jìn)而雙方對南海油氣開發(fā)合作的內(nèi)涵和性質(zhì)的解讀不同，這也是中菲前兩次共同開發(fā)失敗的根本原因。而且，這種分歧和矛盾在“南海仲裁案”后變得更加尖銳。(24)參見雷筱璐：《仲裁案后中菲海上油氣合作主要障礙的國際法分析》，《亞太安全與海洋研究》2018年第5期，第99頁。菲前外交部長羅薩里奧稱“南海仲裁案”裁決已經(jīng)是國際法的一部分，裁決明確了菲律賓《憲法》所保護(hù)的菲律賓的主權(quán)范圍。菲律賓國內(nèi)甚至有人主張將裁決作為處理開發(fā)合作有關(guān)問題的重要依據(jù)。(25)參見康霖：《中菲南海油氣資源共同開發(fā)：挑戰(zhàn)與努力方向》，《國際問題研究》2018年第5期，第121頁。中國不可能接受將裁決結(jié)果作為雙方談判的前提，菲律賓也不會輕易放棄裁決結(jié)果支持其主張的有利因素。

(二)開發(fā)合作的推進(jìn)阻力——基于“南海仲裁案”的對立主張

菲律賓單方面提起的“南海仲裁案”裁決認(rèn)為，中國的斷續(xù)線和歷史性權(quán)利的主張無效，禮樂灘海域完全在菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之內(nèi)。這一結(jié)果實(shí)際上強(qiáng)化了菲律賓對南沙主權(quán)和海洋權(quán)益的主張，加劇了雙方對油氣資源開發(fā)合作性質(zhì)的法律分歧。盡管在政治上杜特爾特政府表態(tài)要“擱置裁決”，并表現(xiàn)出開發(fā)合作的誠意，但其基本不可能承認(rèn)有關(guān)海域?yàn)椤盃幾h海域”。事實(shí)表明，菲律賓不會放棄“南海仲裁案”裁決這一“法律成果”。2018年7月3日，菲律賓修憲咨詢委員會通過了《聯(lián)邦憲法草案》(以下簡稱憲法草案)，對1987年《憲法》中的“國家領(lǐng)土”一條作了修改。憲法草案明確規(guī)定菲律賓的主權(quán)依據(jù)來源于“國內(nèi)法、國際法以及國際性的法庭或仲裁庭作出的判決”(26)See Pia Ranada, “DOCUMENT: Final Version of Consultative Committee Draft Constitution”, August 14, 2018, https://r3.rappler.com/newsbreak/84-documents/207513-consultative-committee-draft-constitution-final-version-document[2020-08-22].。這一舉措表明菲律賓試圖通過憲法固化“南海仲裁案”裁決(27)參見閆巖：《對中菲南海共同開發(fā)應(yīng)保持謹(jǐn)慎樂觀》，中國南海研究院網(wǎng)站，2019年1月30日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/344.html[2020-08-22]。，企圖將裁決結(jié)果納入其國內(nèi)法，繼而強(qiáng)化其南海主張的法律依據(jù)。但憲法草案沒有對新“國家領(lǐng)土”條款是否可以追溯適用，即法律溯及力的問題，予以明確規(guī)定。2016年7月12日做出“最終裁決”的“南海仲裁案”是憲法修正前發(fā)生的事實(shí)。憲法草案生效后，菲律賓如果在合作談判中僅援引新憲法來直接主張仲裁裁決的內(nèi)容將存在法律瑕疵。如果菲官方對新條款專門作出解釋，明確新條款適用于“南海仲裁案”裁決，至少說明菲律賓承認(rèn)仲裁庭的管轄涉及領(lǐng)土主權(quán)事項(xiàng)，也表明菲律賓國內(nèi)對裁決必須要加以利用的態(tài)度。(28)參見丁鐸：《菲憲法草案“國家領(lǐng)土”條款之解析》，中國南海研究院網(wǎng)站，2018年7月6日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/290.html[2020-08-22]。

共同開發(fā)本身是務(wù)實(shí)的構(gòu)想，通過促使?fàn)幎朔綌R置爭議、彼此分享油氣信息和數(shù)據(jù)，由具備技術(shù)的國家或石油公司開采，使油氣資源被充分開發(fā)利用，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)減少重疊爭議海域問題，并且不妨害最后界限的劃定。但是，對于菲律賓而言，如果采用共同開發(fā)的模式，它就不得不對在“南海仲裁案”裁決的法律效力問題上做出讓步。假設(shè)，中國和菲律賓繼續(xù)選擇在禮樂灘進(jìn)行油氣勘探開采，雙方必須面對以下問題：由哪一方對開采活動進(jìn)行管控、適用哪個國家的法律、誰有職責(zé)維護(hù)設(shè)施等等。這些問題本來是共同開發(fā)談判中的常規(guī)問題，但在“南海仲裁案”的背景下，會變得更加復(fù)雜和棘手，因?yàn)檫@些問題涉及主權(quán)權(quán)利的行使，這涉及雙方對于裁決的態(tài)度是肯定還是否定。(29)Jacqueline Joyce F.Espenilla, “The Philippines-China Joint Development”, Leszek Buszynski and Do Thanh Hai, eds., The South China Sea, from a Regional Maritime Dispute to Geo-Strategic Competition, London: Routledge, 2020, p.119.有學(xué)者預(yù)判，一旦中菲共同開發(fā)實(shí)質(zhì)啟動,菲律賓國內(nèi)的“裁決擁簇”有可能重新發(fā)難。(30)參見康霖、曹群：《中菲達(dá)成南海油氣資源共同開發(fā)新共識》，《世界知識》2019年第2期，第31頁。但從目前來看，中菲達(dá)成《諒解備忘錄》這一事實(shí)本身說明在南海問題上存在尚未解決的主權(quán)爭議，至少表明杜特爾特政府暫時(shí)不考慮“南海仲裁案”裁決，這是兩國開啟談判的必要前提。

三、菲國內(nèi)法對油氣開發(fā)合作的法律限制

《諒解備忘錄》提供了一個包容性框架，不觸及雙方在南海的爭議，避免因危及菲律賓政府的法律立場導(dǎo)致油氣開發(fā)合作的失敗。但菲律賓長期以來試圖通過本國立法“確立”對南沙島礁及其附近海域的主權(quán)，菲律賓國內(nèi)的法律法規(guī)對自然資源的占有、使用、收益和處分表現(xiàn)出強(qiáng)烈的保護(hù)意識。

(一)菲律賓1987年《憲法》中的限制

1.菲律賓所有自然資源歸國家所有，國家是勘探開采和利用有關(guān)資源的主體，可以采用多種方式進(jìn)行開發(fā)活動。國家應(yīng)當(dāng)將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋財(cái)富專屬地保留給菲律賓公民利用和享用。(31)菲律賓1987年《憲法》第12條關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和祖產(chǎn)(以下簡稱《憲法》第12條)：《憲法》第12條第2款第1段規(guī)定，一切公有土地、水域、礦藏、煤、石油和其他礦物油，一切潛在的能源、漁場、森林或樹林、野生物、動植物和其他自然資源，都屬于國家所有。除了農(nóng)田外，其他所有的自然資源均不得轉(zhuǎn)讓?！稇椃ā返?2條第2款第2段規(guī)定，國家必須保護(hù)其群島水域、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的海洋財(cái)富，并專屬地保留給菲律賓公民利用和享用。

2.合作勘探開發(fā)油氣資源將受到菲律賓政府的全面控制和監(jiān)督。(32)《憲法》第12條第2款第1段規(guī)定，對自然資源的開采、開發(fā)和利用必須在國家完全的控制和監(jiān)督之下。

3.國家有權(quán)通過合作生產(chǎn)、合資或產(chǎn)品分享協(xié)議與菲律賓公民或者菲律賓控股公司或社團(tuán)(菲方至少占總資本60%)合作開發(fā)油氣資源，所簽署協(xié)議的有效期不得超過25年。(33)《憲法》第12條第2款第1段規(guī)定，國家可以直接開展這些活動，或者與菲律賓公民或菲律賓公民控制資本60%以上的企業(yè)或社團(tuán)簽署合作生產(chǎn)、合資或產(chǎn)品分享的協(xié)議。此類協(xié)議的期限不得超過25年，如根據(jù)法律規(guī)定的條件延長協(xié)議期限，也不得超過25年。

4.憲法授權(quán)總統(tǒng)可以與外國公司簽訂有關(guān)技術(shù)或資金協(xié)助協(xié)議，但協(xié)議須遵循有關(guān)限制條件(詳見第4段規(guī)定)。同時(shí)，需要注意的是，此處的協(xié)議是有關(guān)“技術(shù)或資金協(xié)助協(xié)議”，不是第1段中的“合作生產(chǎn)、合資或產(chǎn)品分享協(xié)議”。(34)《憲法》第12條第2款第4段規(guī)定，總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的一般條件，根據(jù)對本國經(jīng)濟(jì)增長和普遍福利的實(shí)際貢獻(xiàn)，與外國公司簽訂大規(guī)?？碧?、開發(fā)和利用礦產(chǎn)、石油或其他礦物油的技術(shù)或資金協(xié)助協(xié)議。在此類協(xié)議中，國家應(yīng)促進(jìn)當(dāng)?shù)乜茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展與使用。《憲法》第12條第2款第5段規(guī)定，總統(tǒng)應(yīng)將依據(jù)本款簽訂的每份協(xié)議，自其生效之日起30日內(nèi)通知國會。

(二)拉布加爾案對《憲法》條文的解釋

菲律賓最高法院于2004年在拉布加爾(La Bugal)案(35)La Bugal-B’laan Tribal Association, Inc., et al.v.Victor O.Ramos, Secretary, Department of Environment and Natural Resources, et al.中對上述《憲法》第12條第2款的規(guī)定做出了重要解釋。案件源于菲律賓原住民組織(La Bugal-B’laan Tribal Association)于1997年向菲律賓最高法院提出的請求。由于該原住民組織的祖?zhèn)魍恋厥艿搅瞬傻V活動的影響，要求最高法院審查1995年的《菲律賓礦業(yè)法(第7942號)》(以下簡稱《礦業(yè)法》)的合憲性，同時(shí)要求審查根據(jù)該法頒布的實(shí)施細(xì)則和條例的有效性以及菲律賓政府與一家澳大利亞采礦公司(Western Mining Corporation Philippines, Inc.)簽訂的資金和技術(shù)協(xié)助協(xié)議的有效性。

菲律賓最高法院經(jīng)過七年的審理，認(rèn)為案件中政府與外國公司簽訂的協(xié)議以及《礦業(yè)法》中涉及的協(xié)議實(shí)際上是“服務(wù)合同”，該合同將本應(yīng)屬于菲律賓及其公民的資源的受益所有權(quán)授予外國公司。服務(wù)合同在1973年的《憲法》中有規(guī)定，但在1987年《憲法》中被刪除，因?yàn)樗c自然資源的主權(quán)背道而馳、它允許外國控制這些資源。因此，菲律賓最高法院在2004年1月作出裁決：《礦業(yè)法》將技術(shù)和資金服務(wù)合同擴(kuò)展到服務(wù)合同的條款違憲，因而無效。(36)La Bugal-B’laan Tribal Association Inc., et al.v.Ramos, et al., G.R.No.127882, 421 S.C.R.A.148(27th Jan., 2004).實(shí)際上，該裁決對“技術(shù)和資金協(xié)助協(xié)議”采取了狹義解釋，即外國公司可以參與的油氣、礦物等開發(fā)和利用活動僅限于技術(shù)和資金服務(wù)，不能擴(kuò)展到以技術(shù)和資金為基礎(chǔ)的、有關(guān)管理和控制活動的其他方面。

但是，上述裁決遭到了強(qiáng)烈的反對，在政府的壓力和外國公司的游說下，菲律賓最高法院啟動重新審議程序，在2004年12月作出正式?jīng)Q定：批準(zhǔn)復(fù)議申請、推翻先前的裁決。(37)La Bugal-B’laan Tribal Association Inc., et al.v.Ramos, et al., G.R.No.127882, 421 S.C.R.A.148(1st Dec., 2004).多數(shù)法官指出，菲律賓雖然擁有豐富的自然資源，但是沒有足夠的能力和專門知識進(jìn)行開采作業(yè)，必須依賴外國資本；《憲法》的起草者知道與外國公司達(dá)成的協(xié)議，不僅需要資金或技術(shù)協(xié)助，而且還需要對大型采礦企業(yè)進(jìn)行大量的外商投資和管理。同時(shí)，最高法院對《礦業(yè)法》等法規(guī)審查后認(rèn)為，國家仍通過總統(tǒng)保留并完全控制自然資源。

由此，根據(jù)拉布加爾案的裁決，菲律賓《憲法》第12條第2款規(guī)定中的“技術(shù)或資金協(xié)助協(xié)議”可以解釋為，政府與外國公司簽訂的服務(wù)合同(服務(wù)類合同協(xié)議)，外國公司可以為100%外資所有，允許外國公司在建立和運(yùn)營大型采掘類企業(yè)中提供資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，菲律賓政府則通過相關(guān)機(jī)構(gòu)，積極地對整個經(jīng)營活動進(jìn)行控制和監(jiān)督。

(三)菲律賓第87號總統(tǒng)令中的限制

1983年由當(dāng)時(shí)菲律賓總統(tǒng)馬科斯(Ferdinand Marcos)頒布的第87號總統(tǒng)令(38)An Act to Promote the Discovery and Production of Indigenous Petroleum, and Appropriating Funds Therefor, Presidential Decree, No.87(January 1, 1983).,用于修改1972年10月2日發(fā)布的第8號總統(tǒng)令，并頒布一項(xiàng)修正案，以促進(jìn)菲律賓本土石油的勘探和生產(chǎn)并為此撥款。第87號總統(tǒng)令也被稱為1972年《石油勘探開采法》。該法令旨在通過利用本地和外國的政府或私人資源，加速發(fā)現(xiàn)和生產(chǎn)本土石油，為菲律賓人民帶來最大利益，并為其政府帶來最大收益。

根據(jù)該法令第4、6和10條，所有生產(chǎn)的石油均屬于菲律賓政府，因此，政府可以直接進(jìn)行石油勘探和生產(chǎn)，也可以根據(jù)已確定合同區(qū)域中的服務(wù)合同制度進(jìn)行勘探和生產(chǎn)。該法令所述的“服務(wù)合同”，是“由服務(wù)承包商提供服務(wù)和技術(shù)，并有權(quán)收取規(guī)定的服務(wù)費(fèi)”的商業(yè)合同。該法令中的“合同區(qū)域”，屬于“菲律賓領(lǐng)水或大陸架下的任何部分，或大陸斜坡、臺地的任何部分，或受菲律賓管轄的任何地區(qū)”。按照一般規(guī)則，石油開采和作業(yè)的資金應(yīng)由政府提供，在政府無法提供的情況下，服務(wù)合同可以約定資金來源是根據(jù)合同生產(chǎn)的石油的銷售收入。服務(wù)合同的凈收入將按照有利于菲律賓政府的60∶40的分成安排，即菲律賓政府必須提成凈利潤的60%以上。(39)Jacqueline Joyce F.Espenilla, “The Philippines-China Joint Development”, Leszek Buszynski and Do Thanh Hai, eds., The South China Sea, from a Regional Maritime Dispute to Geo-Strategic Competition, London: Routledge, 2020, p.118.

有菲律賓學(xué)者指出，第87號總統(tǒng)令會對菲中油氣合作產(chǎn)生直接影響。(40)Espenilla, “The Philippines-China Joint Development”, p.119.第一，作為資源的主權(quán)擁有者，菲律賓政府對服務(wù)合同的條款和執(zhí)行具有完全控制權(quán)，這些服務(wù)合同本質(zhì)上是純商業(yè)性質(zhì)的。現(xiàn)行規(guī)定根本沒有考慮與另一個主權(quán)國家分享這種所有權(quán)和控制權(quán)。第二，服務(wù)合同本身遵循一個特定的模板，該模板可能不夠靈活，無法適應(yīng)菲中開發(fā)合作協(xié)議中的條款需求。何況，有關(guān)合同區(qū)域、合同期限與利潤分成的條款明顯偏向菲律賓一方。第三，該法令明確規(guī)定，根據(jù)該法令訂立的任何服務(wù)合同僅能適用菲律賓的有關(guān)勞動、健康、安全和生態(tài)的法律。該法令的其他規(guī)定也暗含了菲律賓刑法、民法、稅法和移民法對服務(wù)合同的專有適用。第四，該法令下的服務(wù)合同是在菲律賓政府管理的承包合同中通過公開招標(biāo)的方式授予的。而此過程很難與菲中可能達(dá)成的談判協(xié)議相協(xié)調(diào)。(41)Ibid.

總而言之，《憲法》第12條的規(guī)定體現(xiàn)出菲律賓對本國資源的強(qiáng)烈占有的意圖，強(qiáng)調(diào)本國資源專屬保留給本國公民利用、享用，特別要求菲律賓政府在對自然資源的勘探與開采方面予以完全(甚至是唯一)地控制和監(jiān)督。除《憲法》外，以《石油勘探開采法》為代表的菲律賓國內(nèi)法規(guī)對參與合作的另一個主權(quán)國家分享油氣資源的所有權(quán)和開發(fā)項(xiàng)目的控制權(quán)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性障礙。

四、中菲油氣開發(fā)合作的法律困境對南海爭端的影響

中菲南海油氣資源的開發(fā)合作面臨很大的法律困境，談判過程需要雙方展現(xiàn)出高度的政治智慧，在尊重對方主張的基礎(chǔ)上，真正擱置爭議、尋求合作。相反，如果協(xié)議的關(guān)鍵條款對另一方的主張可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的不利影響，則油氣合作會對兩國關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面作用，導(dǎo)致中菲在南海問題上的摩擦加劇。

(一)中菲保持友好關(guān)系是油氣合作的先決條件

由于特殊的戰(zhàn)略位置和豐富的資源，南海長期以來被視為亞太地區(qū)爭議最多的海域。作為連接太平洋和印度洋的紐帶，南海在全球航行中發(fā)揮著重要作用。每年全球一半以上的貿(mào)易都要經(jīng)過馬六甲海峽，從中東進(jìn)口的大部分石油都要經(jīng)過馬六甲海峽才能到達(dá)東亞各國。南海的油氣、可燃冰等非生物資源是周邊國家加快工業(yè)化進(jìn)程的緊缺能源。因此，菲律賓等南海周邊國家想要控制鄰近的海域和自然資源不足為奇，而鄰國間相互矛盾的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益主張?jiān)斐闪四虾幎说膹?fù)雜局面。

中菲建交后45年的時(shí)間里，雙方建立的南海問題的雙邊磋商機(jī)制能夠較好地管控分歧、推進(jìn)務(wù)實(shí)合作，以緩和緊張局勢、促進(jìn)爭端解決。(42)參見《相知行更遠(yuǎn)，風(fēng)好正揚(yáng)帆》，中國駐菲律賓大使館網(wǎng)站，2020年6月9日，http://ph.chineseembassy.org/chn/sgdt/t1787190.htm[2020-08-22]。在中菲雙邊合作之外，中國與東盟的多邊合作也在逐步推進(jìn)。2002年中國與東盟達(dá)成了《南海行為各方宣言》(以下簡稱DOC)，DOC明確了南海周邊國家的合作義務(wù)。(43)參見《南海行為各方宣言》第6條規(guī)定，在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可在以下領(lǐng)域探討或開展合作：海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪。DOC簽署后，中國與東盟便將《南海行為準(zhǔn)則》(以下簡稱COC)的制定作為下一階段的工作目標(biāo)，并為此舉行多次磋商。DOC強(qiáng)調(diào)自我約束義務(wù)、無法律約束力，盡管未來COC的法律效力仍然存在分歧，但COC比DOC更具約束力和公信力。當(dāng)前，中國和東盟已就COC的框架和單一磋商文本(以下簡稱SDNT)達(dá)成一致，正穩(wěn)步推進(jìn)案文磋商。(44)參見王玫黎、李煜婕：《“南海行為準(zhǔn)則”談判主要爭議問題研究》，《國際論壇》2019年第5期，第99頁?？傮w上COC談判進(jìn)程偏慢，杜特爾特多次申明應(yīng)加速COC的磋商，而2020年COC的磋商又因疫情陷入停滯。有學(xué)者指出，如果COC的達(dá)成推遲，南海局勢的不確定和不穩(wěn)定的可能性會增加。友好的雙邊關(guān)系是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合勘探、開采油氣的必要條件，而COC作為約束性的規(guī)則可以更有效地規(guī)范各方的南海行為，有助于構(gòu)建友好的雙邊關(guān)系。(45)參見祁懷高、洪農(nóng)等：《南海共同開發(fā)六國學(xué)者共同研究報(bào)告》，2019年5月27日，第18頁，http://www.iis.fudan.edu.cn/_upload/article/files/9f/21/992faf20465fae26c23ccce1ecc6/182e8776-45a6-4117-9906-b9797198a881.pdf[2020-08-22]。當(dāng)前，中美戰(zhàn)略競爭不斷升級，東盟國家面臨在兩個大國之間做出選擇的壓力也隨之增大，這種情況有可能危及南海相對穩(wěn)定的局面，因此盡快達(dá)成COC約束性準(zhǔn)則的緊迫性增強(qiáng)。(46)Song Xue, “Why Joint Development Agreements Fail: Implications for the South China Sea Dispute”, Contemporary Southeast Asia, Vol.41, No.3, 2019, p.441.

此外，有報(bào)告指出，SDNT納入了《公約》中有關(guān)在爭端解決前開展具有實(shí)際性質(zhì)的海上合作義務(wù)的規(guī)定。但目前談判各方尚未明確表示將共同開發(fā)作為海上合作的一種形式納入COC中。(47)Carl Thayer, “A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct”, The Diplomat, 3rd August, 2018, https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/[2020-08-22].《諒解備忘錄》向南海周邊國家發(fā)出了積極信號，表明南海海上合作可以拓展到油氣開采這一相對敏感的領(lǐng)域。未來，如果中菲能夠達(dá)成在法律和政治上均能接受的油氣開發(fā)合作協(xié)議，它可以發(fā)揮SDNT中確定的其他海上合作形式相同的作用：防止南海緊張局勢的升級，在過渡時(shí)期在各方之間建立互信，為南海地區(qū)持久和平與安全穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。(48)Jacqueline Joyce F.Espenilla, “The Philippines-China Joint Development”, Leszek Buszynski and Do Thanh Hai, eds., The South China Sea, from a Regional Maritime Dispute to Geo-Strategic Competition, London: Routledge, 2020, p.120.

(二)試圖以協(xié)議條款影響主權(quán)爭議將產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)

從《諒解備忘錄》到任何具體的雙邊合作協(xié)議，必須在開發(fā)區(qū)位的選擇和商業(yè)安排等關(guān)鍵問題上達(dá)成一致。(49)Jianwei Li and Ramses Amer, “Assessing the China-Philippines MOU on Cooperation on Oil and Gas Development”, 27th December, 2018，https://www.researchgate.net/publication/329972168_Assessing_the_China-Philippines_MOU_on_Co-operation_on_Oil_and_Gas_Development#fullTextFileContent[2020-08-22].如果選擇在距離菲律賓海岸線200海里以內(nèi)的區(qū)域進(jìn)行開發(fā)合作，將引起菲律賓國內(nèi)反對派的極大關(guān)注。菲律賓國內(nèi)對開發(fā)合作的法律分歧，與其國內(nèi)的政治分歧密切相關(guān)。《諒解備忘錄》簽署后，菲律賓前最高法院法官卡皮奧(Antonio Carpio)罕見地認(rèn)為，這份備忘錄沒有違反菲律賓《憲法》，他聲稱《諒解備忘錄》表明中國可能承認(rèn)菲律賓的服務(wù)合同，他對中國通過菲律賓服務(wù)合同參與油氣勘探?jīng)]有任何異議，因?yàn)榉?wù)合同明確承認(rèn)所在地區(qū)屬于菲律賓的主權(quán)范圍或由菲律賓行使主權(quán)權(quán)利。他進(jìn)一步解釋，如果企業(yè)間工作小組被指派負(fù)責(zé)禮樂灘海域SC-72區(qū)塊的開發(fā)，中國將以默認(rèn)菲律賓對禮樂灘海域擁有主權(quán)的方式來換取作為服務(wù)承包商的權(quán)利并分享40%的收益。然而，這種惡意的曲解只會破壞中菲來之不易的談判機(jī)會，減損中菲積累的政治互信，不僅危及當(dāng)下的開發(fā)合作，也會使雙方今后的談判愈發(fā)困難。

實(shí)際上，《諒解備忘錄》本身可以為南海海上油氣合作開創(chuàng)一個合作共贏的先例打下良好的基礎(chǔ)。在備忘錄的包容性框架下，雙方可以區(qū)分兩國有爭議的海域和屬于菲律賓管轄的非爭議海域，對兩種情形做出不同的合作安排，尊重對方南海主權(quán)和權(quán)益主張，使開發(fā)合作符合各自的國內(nèi)法和國際法立場。更重要的是，備忘錄的簽署表明中菲在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益上是有爭議的，這意味著菲律賓政府可能不會堅(jiān)持完全遵照“南海仲裁案”裁決行事。(50)Song Xue, “Why Joint Development Agreements Fail: Implications for the South China Sea Dispute”, Contemporary Southeast Asia, Vol.41, No.3, 2019, p.440.只有中菲雙方平等協(xié)商、相互尊重，秉持互惠的精神，才可能真正擱置爭議、達(dá)成互利共贏的結(jié)果。否則，在可能的法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)下，如果中菲開發(fā)合作協(xié)議的關(guān)鍵條款對另一方主權(quán)和權(quán)益的主張可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的不利影響，開發(fā)合作反而會成為另一個南海摩擦的因素。汲取早期合作的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前雙方應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎、循序漸進(jìn)的方式，遵循先易后難的原則，從爭議較少的問題和低敏感的地理區(qū)域開始，以增強(qiáng)彼此的政治互信、建立合作的信心。(51)Li Jianwei and Ramses Amer, “Xi’s Visit to the Philippines: Implications for China-Philippine Relations”, December, 2018, https://www.isdp.eu/publication/xis-visit-to-the-philippines/[2020-08-22].

五、南海新形勢下中菲油氣開發(fā)合作之進(jìn)退

中菲在《諒解備忘錄》簽署后一年內(nèi)未就合作安排達(dá)成一致，但兩國在2019年8月宣布成立聯(lián)合工作組、在同年10月召開政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會第一次會議，并同意于2020年初在菲律賓舉行第二次會議。中國新任駐菲律賓大使黃溪連于2020年1月在官邸會見菲外交部長洛欽時(shí)，也討論了推動油氣開發(fā)項(xiàng)目取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展等問題。(52)參見《黃溪連大使與菲外長洛欽共賀新年》，中國駐菲律賓大使館網(wǎng)站，2020年1月3日，http://ph.china-embassy.org/chn/tpxw/t1729459.htm[2020-08-22]。然而，受疫情影響，兩國油氣開發(fā)合作暫未有新的進(jìn)展。與此同時(shí)，當(dāng)前南海局勢逐步升溫、域外勢力加大介入南海事務(wù)、菲國內(nèi)“親美”勢力力量增長，給兩國油氣開發(fā)合作的進(jìn)程平添了不確定性。

在“南海仲裁案”做出“實(shí)體部分裁決”四周年之際，菲外交部長洛欽在2020年7月12日發(fā)表聲明，稱裁決沒有協(xié)商余地。(53)Statement of Teodoro L.Locsin, Jr., Secretary of Foreign Affairs, “On the 4th Anniversary of the Issuance of the Award in the South China Sea Arbitration”, Department of Foreign Affairs of the Philippines, 12th July, 2020.僅隔一日，美國國務(wù)卿蓬佩奧(Michael Pompeo)于7月13日發(fā)表聲明，稱裁決對中國具有法律約束力、中國在南海海洋資源開發(fā)權(quán)利的主張不符合國際法，并敦促其他南海周邊國家聯(lián)合起來反對中國的“霸凌”行為。(54)“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea”, Press Statement, U.S.Department of State, 13th July, 2020.緊接著，美國助理國務(wù)卿史達(dá)偉(David Stilwell)發(fā)言(55)“The South China Sea, Southeast Asia’s Patrimony, and Everybody’s Own Backyard”, Remarks，U.S.Department of State, 14th July, 2020.，稱中國以部署軍事力量、出動海上民兵和建設(shè)油氣鉆井平臺方式，威脅域外油氣公司，增加投資風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到南海周邊國家只能跟中國合作進(jìn)行油氣開發(fā)的目的，進(jìn)而“霸占”南海油氣資源。(56)參見閆巖：《南海問題的謊言與真相——評蓬佩奧、史達(dá)偉、埃斯帕近日涉南海言論》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃網(wǎng)站，2020年7月23日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1595490907[2020-08-22]。當(dāng)前，美國一方面否認(rèn)中國在南海的合法主張、污名化中國在南海的行為，同時(shí)強(qiáng)調(diào)南沙海域的油氣資源屬于菲律賓等周邊國家、支持其在各自主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行單邊開發(fā)；另一方面鼓動利用菲律賓國內(nèi)反對派，試圖推動“南海仲裁案”裁決“死灰復(fù)燃”，挑撥中菲關(guān)系。

學(xué)者早期研究已指出，美國等區(qū)域外勢力的介入使南海問題復(fù)雜化，在某種程度上阻礙和干擾共同開發(fā)的推進(jìn)。(57)參見楊澤偉：《“擱置爭議、共同開發(fā)”原則的困境與出路》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2011年第3期，第73頁。此次開啟的第三次油氣開發(fā)合作，同樣可能受到目前外部壓力的負(fù)面影響。但撥開層層云霧、回歸南海問題的本源，南海爭端仍然是南海島礁的主權(quán)歸屬和海域管轄權(quán)爭議。美國既非南海爭端的當(dāng)事國也非南海周邊國家，本質(zhì)上與南海問題無關(guān)，如今卻把自己定位成“爭議仲裁者”。(58)參見朱鋒：《美國南海政策正出現(xiàn)危險(xiǎn)轉(zhuǎn)型》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2020年7月16日。中菲之間無論是南海主權(quán)爭端的解決還是爭議海域的共同開發(fā)，都理應(yīng)通過當(dāng)事國雙方直接談判、自主協(xié)商。因此，雖然美國的干擾在以往研究中被認(rèn)為是中菲早前共同開發(fā)不成功的癥結(jié)之一(59)參見李金明：《中菲南海油氣資源共同開發(fā)可行性研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第5期，第75—76頁。，但對于這種分析應(yīng)當(dāng)理解為：美國的干擾使得中菲關(guān)系下滑、互信缺失進(jìn)而無法開啟或維持合作。因?yàn)閰^(qū)域外勢力的介入并不能成為合作終止的根本因素，中菲能否繼續(xù)保持友好關(guān)系才是問題的關(guān)鍵。

然而，菲律賓的南海主張和政策日益強(qiáng)硬。2020年以來，菲律賓在越南漁船撞擊中國海警船事件上聲援越方，抗議中國在三沙市設(shè)立市轄區(qū)等。同時(shí)，菲律賓仍在推進(jìn)海上單邊行動，在有爭議的中業(yè)島建造完成海灘跑道，以便運(yùn)送大型設(shè)備和人員直接登島。此外，菲外交部長洛欽公開呼吁中國須遵守“南海仲裁案”裁決。這些都是菲方對南海立場“堅(jiān)定”決心的最新反映。(60)Yan Yan, “Manila, Washington Seize on S.China Sea Ruling”, Global Times, 13th July, 2020, https://www.globaltimes.cn/content/1194425.shtml[2020-08-22].但在蓬佩奧發(fā)表“南海聲明”后，中菲外交部長于7月14日立即舉行視頻會談，雙方同意繼續(xù)通過友好協(xié)商處理關(guān)切事項(xiàng)，積極推進(jìn)海上合作。(61)參見《王毅同菲律賓外長洛欽舉行視頻會談》，中國政府網(wǎng)，2020年7月15日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/15/content_5526905.htm[2020-08-22]。菲前眾議院議長德貝內(nèi)西亞(Jose de Venecia)于7月19日在《馬尼拉公報(bào)》發(fā)文，建議菲中暫時(shí)避開爭議問題，集中精力在短期內(nèi)就能開展的聯(lián)合項(xiàng)目上，由兩國政府指示能源部先行確定油氣開采的區(qū)域。(62)Jose de Venecia, “Maritime Disputes not ‘Sum-total’ of Philippines-China Relationship; Temporarily bypass Contentious Issues and Concentrate on Joint Projects in West Philippine Sea”, Manila Bulletin, 19th July, 2020, p.6.對中國而言，立足當(dāng)下，抓住從現(xiàn)在到2022年杜特爾特任期結(jié)束的時(shí)間窗口，切合菲國內(nèi)抗疫防疫、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的現(xiàn)實(shí)需求，維護(hù)好雙邊關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展的勢頭，促使兩國逐步細(xì)化和落實(shí)可行的開發(fā)合作方案，乃當(dāng)務(wù)之急。對合作進(jìn)程的預(yù)期，正如中國南海研究院吳士存院長近期指出的，中菲油氣開發(fā)合作有希望繼續(xù)推進(jìn)，但不能忽視推進(jìn)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。(63)參見《吳士存：美國不會在南海放中國一馬，要做好打仗的準(zhǔn)備》，鳳凰網(wǎng)，2020年7月17日，http://news.ifeng.com/c/7yBM6xV60fo[2020-08-22]。

六、結(jié) 論

中菲油氣開發(fā)合作的經(jīng)驗(yàn)可能為南海地區(qū)的海上合作樹立一個良好的先例，但兩國早期共同開發(fā)實(shí)踐中的法律障礙仍然是當(dāng)前雙方繼續(xù)推動合作、達(dá)成開發(fā)協(xié)議不可回避的關(guān)鍵難題，并且在“南海仲裁案”后進(jìn)一步凸顯。只有中菲雙方在談判中充分全面地考慮并化解現(xiàn)存的法律問題、回應(yīng)政治關(guān)切，油氣資源的開發(fā)合作才能發(fā)揮緩和南海爭端、緩解地區(qū)緊張局勢的作用。否則，可能對兩國關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響，也會對《南海行為準(zhǔn)則》磋商等其他合作的進(jìn)展產(chǎn)生溢出效應(yīng)。

與此同時(shí)，中美戰(zhàn)略競爭加劇，“南海仲裁案”“沉渣泛起”。裁決為美國在南海主權(quán)問題上公然“選邊站”提供“法律依據(jù)”，并為馬來西亞和印尼所利用、據(jù)此找到“擴(kuò)張”自身海洋權(quán)利的“合法”空間，也可能促使越南以類似國際司法手段攫取“法律紅利”。美澳已向聯(lián)合國提交聲明反對中國的“非法”主張，試圖將中國不接受裁決的態(tài)度解讀為與國際法的對抗，給國際社會留下中國“法治破壞者”的形象。因此，“南海仲裁案”的不利后果正在持續(xù)發(fā)酵，中菲油氣開發(fā)合作的風(fēng)險(xiǎn)加大、不確定因素增多，但其重要性和必要性也愈發(fā)凸顯。

作為仲裁案后中國為有效擺脫裁決負(fù)面影響的一種努力，中菲在南沙部分海域的油氣開發(fā)合作，對未來南海局勢意義重大。南海爭端的法律斗爭會越發(fā)激烈，下一步，可以以推進(jìn)開發(fā)合作為契機(jī)，從對仲裁案的“事后回應(yīng)”和法律辯護(hù)轉(zhuǎn)向積極的法律行動和主動的法律開創(chuàng)，向外輸出中國在南海問題上清晰的法律戰(zhàn)略，塑造中國在南海爭端中的國際法治話語權(quán)。(64)參見朱鋒、常娜：《南海話語權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵是要爭取到更多的國際盟友、話語盟友(上)》，觀察者網(wǎng)，2020年7月17日，https://user.guancha.cn/main/content?id=349321&s=fwzwyzzwzbt[2020-08-22]。更為緊迫的是，一方面，要保持好開發(fā)合作的進(jìn)展?fàn)顟B(tài)和議題熱度；另一方面，可從菲律賓國內(nèi)法規(guī)本身的合憲性以及其在國際法下的合法性入手，找出其中可能的矛盾和沖突，動搖其海域權(quán)利主張的法律基礎(chǔ)，避免裁決成為國際法上可資援引的“先例”。(65)參見張華：《國際海洋爭端解決中的“司法造法”問題——以“南海仲裁案”為例》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第5期，第152頁。例如，美國基于群島海道通行權(quán)的考慮，質(zhì)疑菲律賓2009年《領(lǐng)海基線法》與《公約》實(shí)質(zhì)上的一致性，指出該法案并未厘清所規(guī)定的水域是內(nèi)水還是群島水域。(66)United States Department of State, “Philippines: Archipelagic and other Maritime Claims and Boundaries”, Limits in the Seas, No.142, 15th September, 2014, p.8.總之，當(dāng)前中國應(yīng)當(dāng)要有更大的勇氣去開創(chuàng)新的國際法規(guī)則，在南海問題上使自身利益最大化，同時(shí)為反制和談判做好充分的法律準(zhǔn)備。