胡天伊

摘要：構(gòu)建多層次、廣覆蓋、特色化、差異化的銀行體系，滿足不同市場主體的融資需求，尤其是增加中小金融機構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)比重，改進小微企業(yè)和“三農(nóng)”金融服務(wù)，是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革面臨的一個重要任務(wù)。但由于我國對中小銀行缺乏引導性的制度與政策安排，致使中小銀行發(fā)展追求盲目擴張，銀行業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴峻，且在跨區(qū)域發(fā)展中集聚了大量風險。長期來看，這不利于中小銀行的進一步發(fā)展和地方金融系統(tǒng)的安全。本文通過對美國社區(qū)銀行監(jiān)管實踐的分析與研究，從立法層面提出了促進中小銀行發(fā)展成為經(jīng)營穩(wěn)健的區(qū)域性商業(yè)銀行并為所屬區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)、居民個人提供多樣化金融服務(wù)的建議和意見。

關(guān)鍵詞：社區(qū)銀行? 監(jiān)管? 再貸款

一、美國社區(qū)銀行監(jiān)管實踐

美國作為世界上最發(fā)達的經(jīng)濟體，其社區(qū)銀行在體量與形制上均與我國中小銀行相類似。在對社區(qū)銀行監(jiān)督管理時，美國始終堅持指引與保護并重的方針，在制度層面上積極引導社區(qū)銀行向地區(qū)化方向發(fā)展。

（一）雙重銀行體制與單一銀行制度——限制銀行發(fā)展規(guī)模

雙重銀行體制和單一銀行制奠定了美國社區(qū)銀行的數(shù)量基礎(chǔ)。雙重銀行體制是美國權(quán)力制衡原則反映在銀行體系中的產(chǎn)物，具體表現(xiàn)為聯(lián)邦與州分享發(fā)放銀行執(zhí)照的權(quán)力。相對于國民銀行，州政府對于州立銀行的監(jiān)管較為寬松，且州立銀行的資本金要求相對較低，因而選擇申領(lǐng)州立銀行牌照的銀行較選擇申領(lǐng)國民銀行牌照的銀行而言數(shù)量更多，且州立銀行大多是規(guī)模相對較小的社區(qū)銀行，因而在美國的商業(yè)銀行構(gòu)成中，社區(qū)銀行占比較大。單一銀行制，即商業(yè)銀行只有一個獨立的銀行機構(gòu)，不設(shè)立分支機構(gòu)，是為了限制壟斷、保護競爭而形成的限制銀行設(shè)立分行和跨州經(jīng)營的制度。美國銀行的跨州經(jīng)營限制始于1863年的國民銀行法，該法案規(guī)定國民銀行禁止開設(shè)分支機構(gòu)，隨后在1927年的《麥克弗登法》明確規(guī)定了國民銀行不允許跨州設(shè)立分支機構(gòu)，聯(lián)邦儲備委員會將跨州禁令也應(yīng)用于州立銀行，因此，美國銀行業(yè)都被禁止跨州經(jīng)營。由于美國長期以來實施限制銀行跨州設(shè)立分支機構(gòu)和自由開設(shè)分支機構(gòu)的單一銀行制，導致美國的大部分銀行都是小規(guī)模的單一銀行。

雙重銀行體制和單一銀行制的確立從制度上限制了美國銀行的規(guī)模，進而引導美國銀行向社區(qū)化方向發(fā)展。

（二）差異化監(jiān)管原則——減輕社區(qū)銀行監(jiān)管負擔與成本

美國監(jiān)管機構(gòu)對社區(qū)銀行的監(jiān)管要求不是一成不變的，總體而言其監(jiān)管政策是動態(tài)的，并且不斷簡化，這體現(xiàn)了差異化監(jiān)管的原則。

例如2013年，美國提高了小銀行資產(chǎn)總額監(jiān)管門檻，從1.5億美元提高到5億美元，這一調(diào)整使得全美銀行控股公司總數(shù)85%的銀行不必向美聯(lián)儲等監(jiān)管機構(gòu)提供報告，進而減輕了監(jiān)管負擔和成本。2012年，最新調(diào)整的《社區(qū)再投資法案》（CRA）修訂條款規(guī)定，總資產(chǎn)在2.5億美元與10億美元之間的中小銀行只需符合兩套交叉的CRA檢測標準（貸款監(jiān)測和社區(qū)發(fā)展監(jiān)測），這減少了中小社區(qū)銀行的經(jīng)營成本。自2006年以來，監(jiān)管機構(gòu)開始傾向于偏重非現(xiàn)場監(jiān)管，降低現(xiàn)場檢查的頻率，甚至在銀行符合經(jīng)營良好、資本充足、資產(chǎn)總額達到五億美元這三個條件時，兩次現(xiàn)場檢查之間的間隔時間可達18個月，這大概使得1200多家社區(qū)銀行減輕了現(xiàn)場檢查的負擔。

（三）稅賦減免制度——加大對社區(qū)銀行的政策支持力度

美國于1977年頒布的《社區(qū)再投資法案》（CRA）要求監(jiān)管當局需定期檢查轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)的管理和信貸機制，并定期公布評估結(jié)果;該法律還規(guī)定在稅收方面，需對社區(qū)銀行向中低收入社區(qū)的融資情況進行量化考核，并根據(jù)考核結(jié)果給予該機構(gòu)一定的稅賦減免?！渡鐓^(qū)再投資法案》通過制定社區(qū)銀行需定期接受評估檢查的機制，并制定有條件的給予社區(qū)銀行一定的稅賦減免的政策，對保護社區(qū)銀行的生存和發(fā)展起到了重要的作用。

（四）風險管理制度——保障中小銀行的安全

美國監(jiān)管機構(gòu)向來注重對中小銀行實行嚴格的風險內(nèi)控監(jiān)管。第一，監(jiān)管機構(gòu)要求資產(chǎn)達5億美元以上的社區(qū)銀行都要建立獨立的內(nèi)部審計委員會。第二，監(jiān)管機構(gòu)要求銀行建立高效嚴控的會計制度。第三，監(jiān)管機構(gòu)建議銀行實施外部審計以作為對內(nèi)部審計的有效補充和監(jiān)督。第四，監(jiān)管機構(gòu)要求銀行應(yīng)對信息管理系統(tǒng)實施全面的內(nèi)控措施，并對銀行的機具與信息系統(tǒng)安全性進行全面監(jiān)管。此外，2019年7月22日，美國聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)和美國財政部金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)發(fā)表聯(lián)合聲明，強調(diào)其以風險為中心的方法，對銀行遵守銀行保密法和反洗錢情況進行審查，旨在提高監(jiān)管方法的透明度。以風險為中心的方法使聯(lián)邦機構(gòu)能根據(jù)每家銀行的獨特風險狀況更好地制定審查計劃和程序。因此美國監(jiān)管機構(gòu)采取的是根據(jù)每家銀行的實際情況進行差異化風險監(jiān)管的風險監(jiān)管策略。社區(qū)銀行在市場定位上的規(guī)劃和資產(chǎn)投資方面的保守態(tài)度也使得其風險處于可控水平：社區(qū)銀行以“主體街”（Main Street）作為市場定位，即全面融入社區(qū)，這使得社區(qū)銀行獲得了大量資金來源穩(wěn)定、期限長、風險低的核心存款。一般情況下，社區(qū)銀行核心存款和資產(chǎn)比值都高于50%，御險能力較高。另外，數(shù)據(jù)顯示約13%的社區(qū)銀行資產(chǎn)投資在房地產(chǎn)抵押擔保的證券化產(chǎn)品上，而其中僅有1%投資在美國“兩房”以外的產(chǎn)品上，這有效緩解了金融危機對社區(qū)銀行業(yè)務(wù)的沖擊。此外，美國健全的社會信用體系也幫助美國社區(qū)銀行能夠?qū)蛻舻南M信用風險進行客觀評價，社區(qū)銀行員工所獲得的有關(guān)借款人諸如自身誠信、他人評價等“軟信息”也能夠幫助社區(qū)銀行更好地判斷是否能向借款人發(fā)放貸款。

二、美國社區(qū)銀行監(jiān)管實踐對促進我國中小銀行發(fā)展的啟示

（一）引導中小銀行進一步向服務(wù)地方實體經(jīng)濟方向發(fā)展

對城市商業(yè)銀行，可在其申請設(shè)立城市外分支機構(gòu)時增設(shè)“服務(wù)地方實體經(jīng)濟”這一考量指標，以改善當前城市商業(yè)銀行喜好追求經(jīng)營地域擴大的現(xiàn)狀，促使城商行進一步深入服務(wù)地方經(jīng)濟。

（二）進一步深化差異性監(jiān)管，強化非現(xiàn)場監(jiān)管檢查

通過進一步考量中小銀行自身在資產(chǎn)規(guī)模、資本管理、風險管理水平等方面與國有銀行和股份制銀行的差異性，對中小銀行與國有銀行、股份制銀行實施差異化監(jiān)管，同時對資產(chǎn)規(guī)模不同的中小銀行實施差異化監(jiān)管。一是參考美國社區(qū)銀行監(jiān)管體系，以銀行的經(jīng)營地域范圍與資本金規(guī)模作為中小銀行的分類標準，根據(jù)每類銀行的自身特點，對其設(shè)立、財務(wù)會計、監(jiān)督管理、接管和終止、貸款及其他業(yè)務(wù)等方面做出相應(yīng)規(guī)定。二是借鑒域外經(jīng)驗，制定專門適用于中小銀行的差異化監(jiān)管政策，切實降低中小銀行的監(jiān)管成本，對經(jīng)營狀態(tài)良好、資本充足且資產(chǎn)總額達到一定要求的中小銀行降低現(xiàn)場檢查頻次，強化非現(xiàn)場監(jiān)管，從而減輕優(yōu)質(zhì)銀行檢查負擔。

（三）實行稅收優(yōu)惠政策并制定地方“再貸款”政策，支持中小銀行進一步服務(wù)地方實體經(jīng)濟

第一，通過制定稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵中小銀行進一步向服務(wù)地方實體經(jīng)濟方向發(fā)展。第二，進一步細化我國現(xiàn)有的存款準備金率差異化制度，進一步優(yōu)化“三檔兩優(yōu)”存款準備金政策框架，引導中小銀行回歸基層，服務(wù)實體經(jīng)濟，以存款準備金率差異化政策引導中小銀行進一步向服務(wù)地方實體經(jīng)濟方向發(fā)展。第三，參照“支農(nóng)再貸款”與“支小再貸款”的實施經(jīng)驗，設(shè)立專門支持地方具有發(fā)展?jié)摿Φ拿駹I企業(yè)和特色企業(yè)的“再貸款”政策，出臺配套政策確保順利實施。從我國目前“支小再貸款”政策的實施情況來看，“支小再貸款”落實難的原因主要在于抵押品種類的限制嚴格及貸款風險補償機制的欠缺。因此建議在制定新的“再貸款”政策時，允許經(jīng)營狀況良好的中小銀行將其自身的股權(quán)進行質(zhì)押，同時由地方政府建立地方風險基金，擴大抵押品種類，增強貸款風險補償機制。

（四）引導中小銀行優(yōu)化中小銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，利用“軟信息”提升信貸資產(chǎn)質(zhì)量

首先，加強對中小銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的監(jiān)測，鼓勵中小銀行積極服務(wù)地方經(jīng)濟并從本區(qū)域獲得大量資金來源穩(wěn)定、期限長、風險低的存款。亦應(yīng)鼓勵中小銀行多投資國債、央票、政策性金融債與高等級公司信用債等較穩(wěn)健的債券資產(chǎn)。其次，制定政策鼓勵中小銀行深耕所處區(qū)域，發(fā)揮工作人員的地緣性優(yōu)勢，全面了解借貸人未見于征信報告的自身誠信、他人評價等“軟信息”。實踐中這類“軟信息”往往更利于銀行作出正確的放貸判斷，也更利于推測借貸人日后的還款行為。

通過考察美國對社區(qū)銀行的監(jiān)管機制，可見引導中小銀行向地區(qū)化和特色化方向發(fā)展、對中小銀行實行差異化監(jiān)管以及加強對中小銀行的風險監(jiān)控這三種方式，都是促進中小銀行發(fā)展的有力手段。因此，要促進中小銀行進一步發(fā)展，我們除了要引導中小銀行提供差異化個性化的銀行服務(wù)外，也要做到差異化監(jiān)管，并始終穩(wěn)抓風險防控。

作者單位：中國人民銀行銀川中心支行