賀芬

（南京地鐵建設(shè)有限責(zé)任公司，江蘇南京 210019）

城市軌道交通憑借其安全舒適、快速便捷、綠色節(jié)能、載客量大等諸多特性，成為城市公共交通的重要組成部分。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，南京自2000年開工建設(shè)首條地鐵線路，至今已有20年建設(shè)歷程。南京城市軌道交通歷經(jīng)從起步、探索到興起再到跨越的快速發(fā)展之路，積累了一套符合自身特點(diǎn)、相對完備的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)對當(dāng)前多線共建局面，創(chuàng)新多元化建設(shè)管理模式，不僅可以合理利用各方資源，有效降低工程建設(shè)成本，而且能夠?qū)ㄔO(shè)全過程進(jìn)行科學(xué)管控，實(shí)現(xiàn)南京城市軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益最大化。

1 南京城市軌道交通工程建設(shè)管理及其重要性

1.1 南京城市軌道交通工程建設(shè)管理概況

進(jìn)入“十二五”規(guī)劃后，南京城市軌道交通步入高速度、大規(guī)模的發(fā)展階段，目前已通車運(yùn)營線路10條，運(yùn)營總里程約380km。2020年，南京城市軌道交通將有11線共建，涵蓋自建模式、代建模式、PPP模式、總承包管理模式等，建設(shè)管理模式更加多元化。加之，南京城市軌道交通各線路人員數(shù)量按照每車站約0.7人配置，相較于廣州、深圳等地城市軌道交通每車站約1.5人的配置而言，管理人員的建設(shè)任務(wù)更為繁重。

1.2 城市軌道交通工程建設(shè)管理模式的重要性

建設(shè)管理模式是指工程項(xiàng)目從決策到實(shí)施所需確定的一整套管理流程及管理體系的設(shè)置安排[1]，是城市軌道交通工程全壽命周期管理的重要組成部分。選擇科學(xué)的建設(shè)管理模式是工程開工建設(shè)的前提。其不僅能實(shí)現(xiàn)對工程方案設(shè)計(jì)、資金預(yù)算、成本支出、工程進(jìn)度等的全方位管控，而且能夠提高人、材、機(jī)管理效率，成為工程質(zhì)量及通車目標(biāo)的重要保障。

南京城市軌道交通應(yīng)對多線共建、模式復(fù)雜、管理人員有限的現(xiàn)況，著手對工程建設(shè)管理模式進(jìn)行專題研究，汲取管理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，顯得尤為重要。

2 南京城市軌道交通工程建設(shè)管理的幾種模式

2.1 自建模式

南京城市軌道交通建設(shè)初期多采用政府獨(dú)立投融資的自建自管模式，它也是江蘇城市軌道建設(shè)中最為普遍的一種模式。從2000年起，已運(yùn)營的南京地鐵1～4號線、10號線、寧溧線，在建的1號線北延、2號線西延均采用了這種模式。

在該模式下，業(yè)主可按照項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，根據(jù)勘察設(shè)計(jì)到竣工驗(yàn)收的階段性特點(diǎn)進(jìn)行管理，并可通過區(qū)分不同的建設(shè)內(nèi)容，分別設(shè)置標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)和建設(shè)管理。故該模式具有參建方職責(zé)界面清晰、各標(biāo)段工作內(nèi)容明確、合同文本標(biāo)準(zhǔn)化程度高、管理方法成熟等優(yōu)點(diǎn)。

由于參建方數(shù)量多，工序銜接、工點(diǎn)搭接界面多、接口多，業(yè)主所面臨的管理協(xié)調(diào)工作量較大，管理成本較高。

2.2 代建模式

代建模式是指委托方通過招投標(biāo)等方式，選取專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（即代建單位）來負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的投資管理及建設(shè)實(shí)施管理工作[2]。代建單位須根據(jù)合同約定代行工程建設(shè)的投資主體職責(zé)。已運(yùn)營的南京地鐵寧高城際、寧和城際，在建的S8南延線均采用該模式。

在該模式下，可充分利用代建單位在地鐵建設(shè)方面的豐富管理經(jīng)驗(yàn)，工程建設(shè)管理水平和工作能效能得到較大地提升，項(xiàng)目控制能得到更好地落實(shí)。同時(shí)委托方無需再成立基建班子，減輕管理壓力。

由于代建模式下各方職責(zé)權(quán)限及工作界面劃分較為復(fù)雜，代建單位與委托方的合同談判相對困難。

2.3 BT模式

BT模式即建設(shè)和移交，包含投融資、項(xiàng)目建設(shè)與政府特許、政府采購等多種行為。南京地鐵機(jī)場線和寧天線采用BT施工總承包模式，其通過招標(biāo)確定項(xiàng)目建設(shè)方分別為上海隧道工程股份有限公司和中鐵電氣化局集團(tuán)有限公司，建設(shè)方按合同約定負(fù)責(zé)工程投資與施工，項(xiàng)目驗(yàn)收合格后由業(yè)主回購。

在該模式下，引入的BT方一般具備強(qiáng)大的融資能力和建設(shè)管理能力，減輕業(yè)主的管理壓力。但該模式的前置條件較多，需政府出具特許經(jīng)營許可、財(cái)政提供回購資金擔(dān)保等，且涉及招投標(biāo)、財(cái)務(wù)、法務(wù)等諸多內(nèi)容，需協(xié)調(diào)的工作量大。

2.4 PPP模式

PPP模式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，它是政府、非營利性企業(yè)和營利性企業(yè)基于某個(gè)工程項(xiàng)目所形成的合作關(guān)系，并由合作各方共同承擔(dān)責(zé)任及融資風(fēng)險(xiǎn)[3]。目前，在建的南京地鐵5號線采用PPP建設(shè)模式。

PPP模式的應(yīng)用是一項(xiàng)意義重大的制度創(chuàng)新。它不但可以減輕政府財(cái)政壓力，而且可以使公共部門和私人企業(yè)集中精力和資源做最擅長的事，尤其在城市軌道交通建設(shè)中有利于解決建設(shè)資金短缺的瓶頸現(xiàn)象。

但PPP模式也存在一定的局限性。首先PPP模式操作復(fù)雜，需要經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、法律、合同管理、專業(yè)技術(shù)等各方面人才，因此配備開拓型、復(fù)合型的人才，是能高效保質(zhì)完成項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施這一建設(shè)過程的前提。其次，PPP項(xiàng)目公司組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)難度大，對合同各方的風(fēng)險(xiǎn)管理能力及協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力提出較高要求。

2.5 施工總承包（大標(biāo)段）模式

施工總承包（大標(biāo)段）模式是發(fā)包人將全部施工任務(wù)發(fā)包給具有施工承包資質(zhì)的建筑企業(yè)，由施工總承包企業(yè)按照合同的約定向建設(shè)單位負(fù)責(zé)，承包完成施工任務(wù)[4]。除征地拆遷外，施工準(zhǔn)備、土建、軌道、車站風(fēng)水電安裝、裝修等全部納入總承包合同范圍。南京地鐵的“十三五”新線普遍采用施工總承包模式，如在建的7號線、寧句城際、6號線等。

總的來說，施工總承包（大標(biāo)段）模式采用概算招標(biāo)，招標(biāo)時(shí)間短、合同價(jià)合理、管理成本可控，并且大標(biāo)段的金額大、對投標(biāo)人資質(zhì)要求高，在一定程度上保障工程建設(shè)質(zhì)量。因業(yè)主只需要進(jìn)行一次招標(biāo)，與一個(gè)施工總承包單位簽約，其招標(biāo)及合同管理工作量大大減小，對業(yè)主有利。同時(shí)，由施工總承包單位承擔(dān)工程建設(shè)期間的項(xiàng)目管理職責(zé)，能充分發(fā)揮承包方的集團(tuán)優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢，更好地推進(jìn)工程建設(shè)。

在該模式下，業(yè)主對施工總承包單位的依賴較大，若施工總承包單位管理不到位會(huì)造成工程效率低。同時(shí)國內(nèi)具備工程總承包能力和實(shí)力的單位數(shù)量不多，不利于鼓勵(lì)充分競爭。

3 城市軌道交通工程建設(shè)管理模式的選擇建議

南京城市軌道交通歷經(jīng)由建設(shè)初期單線的自建自管模式，逐步邁向多線共建階段的多元化建管模式并舉之路。從建設(shè)規(guī)模來看，南京城市軌道交通的發(fā)展大體經(jīng)歷單線建設(shè)階段和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)階段等兩個(gè)階段，通過對建設(shè)管理模式進(jìn)行總結(jié)分析，以期為其他城市在不同的發(fā)展階段選取差異化的建設(shè)管理模式提供參考。

3.1 單線建設(shè)階段

單線建設(shè)階段一般是城市軌道交通建設(shè)的起步階段，即開始修建第一條、第二條線路的時(shí)期。在此階段，由于城市軌道交通建設(shè)剛剛起步，地方政策法規(guī)、配套措施尚不完善，建設(shè)人員管理經(jīng)驗(yàn)還不成熟，尚處于摸著石頭過河的階段。此時(shí)，建議以自建模式或代建模式為主。

以即將建設(shè)的寧揚(yáng)城際軌道交通工程為例，該線路作為揚(yáng)州第一條軌道交通工程，擬采用在統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)的前提下實(shí)施項(xiàng)目分區(qū)段建設(shè)管理，具體為揚(yáng)州、南京各自負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目土建工程及相關(guān)配套工程，車輛、設(shè)備系統(tǒng)等共享部分及技術(shù)類統(tǒng)籌管理由南京地鐵負(fù)責(zé)。由此，揚(yáng)州既可實(shí)施相對較易的自建部分，同時(shí)又將相對復(fù)雜的設(shè)備系統(tǒng)、技術(shù)統(tǒng)籌等委托給經(jīng)驗(yàn)豐富的南京，從而學(xué)習(xí)和積累建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。寧揚(yáng)城際軌道交通工程有效將自建模式和代建模式進(jìn)行結(jié)合。

3.2 網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)階段

相較于單線建設(shè)階段，網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)階段對線網(wǎng)科學(xué)規(guī)劃、資源合理調(diào)配及各參建方職責(zé)界面劃分提出了更高要求，而科學(xué)的建設(shè)管理模式能起到事半功倍的效果。在此階段，城市軌道交通行業(yè)的市場化運(yùn)作基本成熟，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷統(tǒng)一，管理經(jīng)驗(yàn)日益精進(jìn)，同時(shí)政府對城市軌道交通的投資主體地位逐漸弱化。結(jié)合南京城市軌道交通建設(shè)實(shí)踐，若建設(shè)單位管理力量充足，建議可以自建模式為主；反之，建議延長線可以自建模式為主，常規(guī)線可以施工總承包（大標(biāo)段）模式為主。同時(shí)，視具體情況可融合使用PPP模式、代建模式等。

其中，施工總承包（大標(biāo)段）模式已在南京城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)階段得到廣泛應(yīng)用。以南京地鐵七號線為例，七號線全長35.49km，共設(shè)27座車站，一共分為3個(gè)標(biāo)段，其中正線主體工程為2個(gè)標(biāo)段，總承包方分別為中國中鐵、中國鐵建?？偝邪秶饲捌诠こ蹋ǔ鞯夭疬w）、土建工程、安裝裝修工程、軌道工程、人防工程等工程項(xiàng)目，接觸網(wǎng)、車輛、設(shè)備系統(tǒng)等另行招標(biāo)。

4 結(jié)束語

建設(shè)管理模式是城市軌道交通建設(shè)管理中極為重要的一部分，只有選取科學(xué)的建設(shè)管理模式，才能實(shí)現(xiàn)城市軌道交通工程的經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益最大化。在城市軌道交通建設(shè)的某一階段，可選用的建設(shè)管理模式并非唯一，而具體選取哪種模式，需綜合考慮城市軌道交通工程本身的經(jīng)濟(jì)屬性、當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況、當(dāng)?shù)厥袌龅娜谫Y狀況等多種因素。