趙泉民

農(nóng)地制度如何設(shè)計(jì)直接關(guān)系到農(nóng)村及國家的生產(chǎn)關(guān)系。新中國70年歷程究其實(shí)質(zhì)是一個(gè)從國家建構(gòu)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)換過程，農(nóng)地制度改革作為這一過程中的轉(zhuǎn)換邏輯之一，其圍繞著土地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系，形成了兩權(quán)之間的“分”與“合”的思想進(jìn)路。其間在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段伴隨著國家意志而呈現(xiàn)出不同甚至相異的制度安排，先后歷經(jīng)了“兩權(quán)合一”（農(nóng)民所有、農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營）→“兩權(quán)分離”（農(nóng)民所有、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一經(jīng)營）→“兩權(quán)合一”（高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有與集體統(tǒng)一經(jīng)營）→“兩權(quán)合一”（人民公社/生產(chǎn)隊(duì)集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營）→“兩權(quán)分離”（集體所有、家庭承包經(jīng)營）→“三權(quán)分置”（集體所有、家庭承包、新型經(jīng)營主體經(jīng)營）的重大歷史變革。其快速多變的制度改革特征引起了國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，這不僅是因?yàn)樾轮袊r(nóng)地制度改革軌跡中有著太多可圈可點(diǎn)之處，也因其變遷規(guī)律中滲透著濃厚的中國特色。不管哪一時(shí)段中何種土地制度供給，其中始終蘊(yùn)涵著三個(gè)一以貫之的制度理念：均分的制度傳統(tǒng)、公有思想觀念和強(qiáng)化土地使用權(quán)制度取向。筆者對(duì)此做一初步分析，以尋找制度改革中“變”與“不變”之間的內(nèi)在邏輯。

一、均分傳統(tǒng)是新中國農(nóng)地制度改革的制度基因

“均分”觀念是長時(shí)段影響或制約中國農(nóng)地制度改革的眾多變量中最為基本的一個(gè)傳統(tǒng)因素。毋庸置疑，“均分”是中國歷史上頗具影響力的財(cái)富分配觀，這一思想最早出現(xiàn)在春秋戰(zhàn)國時(shí)期，孔子“不患寡而患不均”和儒家“大同”理想是這一思想的淵源所在。這種思想滲透到土地制度中，一方面產(chǎn)生了以確定土地疆界和按勞力均分土地為特征的“井田制”、北魏時(shí)期確保某一社會(huì)階層中各成員占有土地相對(duì)平衡為特征的“均田制”，以及唐朝施行的“均田制”及“租庸調(diào)制”；另一方面也積淀出傳統(tǒng)社會(huì)中以“均平”訴求為特征的抑制“土地兼并”和要求“均分土地”的底層力量的反抗意識(shí)及其行動(dòng)，例如清末太平天國運(yùn)動(dòng)中頒布的《天朝田畝制度》，其中明確提出“凡天下田，天下同耕”的分配原則及“無處不均勻”的分配方法，直接反映了數(shù)千年來底層民眾對(duì)于土地的渴望和對(duì)不平等剝削的憎恨，故被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是幾千年來農(nóng)民對(duì)于土地要求的最高呼聲?？梢哉f，在中國的歷史延續(xù)中，“平均”“均等”“大同”的思想觀念經(jīng)由歷史上諸多思想家的演繹，在經(jīng)歷了不勝枚舉的土地變革和農(nóng)民起義實(shí)踐中沉淀下來，并日漸滲透到民眾心理、社會(huì)習(xí)俗、道德規(guī)范和價(jià)值觀的各個(gè)層面，最終成為一種影響國家制度安排的價(jià)值觀和方法論。①高海燕：《20 世紀(jì)中國土地制度百年變遷的歷史考察》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第5期。

過去的社會(huì)關(guān)系及其殘余，不管是物質(zhì)的、意識(shí)形態(tài)的還是其他，都會(huì)對(duì)后來的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生約束，社會(huì)的演變過程具有路徑依賴性，這就是歷史何以重要的原因。②[英]S.肯德里克等：《解釋過去，了解現(xiàn)在——?dú)v史社會(huì)學(xué)》，王辛慧等譯，上海：上海人民出版社，1999年，第20頁。正是如此，“均田”或“均分”財(cái)富的價(jià)值訴求作為一種制度傳統(tǒng)在近代得到了保留和承繼，其精神實(shí)質(zhì)自然也體現(xiàn)或滲透在20世紀(jì)后中國的革命與現(xiàn)代化建設(shè)全過程當(dāng)中。如在孫中山“平均地權(quán)”的宗旨和“耕者有其田”的口號(hào)之中，“平均地權(quán)”思想的一個(gè)重要來源就是中國古代“均田”觀念及土地公有制度。當(dāng)然，需要看到的是，因?yàn)榫忠环矫婺軌蜃畲笙薅鹊貪M足農(nóng)民對(duì)于土地孜孜以求的心理欲望，同時(shí)又能最大程度地聚集民心和贏得政治支持，故在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命及新中國農(nóng)地制度改革中也都程度不等地滲透著此種“均分”土地的思想傳統(tǒng)。某種意義上，可以這樣說，均分土地已不僅成為中國社會(huì)的一種“制度基因”潛藏在農(nóng)地制度變革之中，同時(shí)也是任何一種政治力量在尋求來自于民眾最廣泛的政治支持和社會(huì)響應(yīng)過程中必須因襲的一個(gè)制度傳統(tǒng)。

當(dāng)然，需要看到的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制不同致使不同時(shí)段國家制度建構(gòu)中賦予農(nóng)民“均分”土地的內(nèi)涵并非完全一致。中華人民共和國成立初期的土地改革，國家均分給農(nóng)民的是土地所有權(quán)，確立起基于相對(duì)平均基礎(chǔ)之上的農(nóng)民私人土地所有制，形成了集土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)為一身的“單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”（也可以說是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“高度合一”）。當(dāng)然，農(nóng)民土地的這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并非是經(jīng)過像產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨(Harold Demsetz)所言的那樣，經(jīng)過長期自發(fā)土地市場(chǎng)交易所形成的，而是農(nóng)民在否定了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)原則前提下，投身于國家領(lǐng)導(dǎo)的剝奪地主土地產(chǎn)權(quán)的“群眾性政治運(yùn)動(dòng)”之結(jié)果，故被認(rèn)為是一種特定的土地產(chǎn)權(quán)制度安排。但是，不管作何而論，還是應(yīng)當(dāng)看到，土地所有制由地主私有向農(nóng)民私有的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民乃至于整個(gè)社會(huì)受“平均地權(quán)”觀念支配著的“耕者有其田”的愿望轉(zhuǎn)變成為一種現(xiàn)實(shí)存在。

土地改革所確立的只是一個(gè)以平均占有土地為基本特征的小農(nóng)私有化社會(huì)，占地均質(zhì)性之高亙古未有。然而，為實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村中的最后目的——引導(dǎo)全體農(nóng)民走向社會(huì)主義和共產(chǎn)主義，國家通過從互助組到初級(jí)生產(chǎn)合作社再到高級(jí)生產(chǎn)合作社，以及人民公社的土地集體化運(yùn)動(dòng)，先將土地使用權(quán)從個(gè)體農(nóng)民手中收歸集體，進(jìn)而又把土地所有權(quán)收歸集體，最終在否定農(nóng)民先前私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上建立起人民公社時(shí)期以公有制為核心，實(shí)行共同勞動(dòng)、共享生產(chǎn)資料和勞動(dòng)成果的農(nóng)地制度，其包括四個(gè)特征：“政社合一”，即經(jīng)濟(jì)組織與行政組織的統(tǒng)一；“一大二公”，即規(guī)模大、公有化程度高；“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”和“一平二調(diào)”，一平是平均主義，二調(diào)是在各生產(chǎn)小隊(duì)、各大隊(duì)之間調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力，調(diào)整生產(chǎn)工具和土地。很明顯，這種“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的土地制度中“均分”“均權(quán)”色彩更加濃厚。土地作為最主要生產(chǎn)資料雖由農(nóng)民轉(zhuǎn)歸人民公社、大隊(duì)和隊(duì)三級(jí)集體所有與經(jīng)營，各自獨(dú)立核算和自負(fù)盈虧，但無論哪一層級(jí)為核算單位，農(nóng)民作為集體成員中的一分子始終都對(duì)財(cái)產(chǎn)占有具有名義上的平均性，即所有社員都擁有對(duì)其所在集體財(cái)產(chǎn)完全平等和無差異的權(quán)利，而且集體成員中的任何人均不能排斥他人而獨(dú)享這種權(quán)利。同時(shí)集體所有衍生而來的公平思想，在土地勞動(dòng)產(chǎn)出上以工分制形式體現(xiàn)出其平均主義的分配原則。所以，有論者指出，集體化運(yùn)動(dòng)是立足于平均主義對(duì)農(nóng)民階級(jí)的全面改造。①溫銳：《農(nóng)民平均主義？還是平均主義改造農(nóng)民？——關(guān)于農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)與中國農(nóng)民研究的反思》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》2003年第5期。無獨(dú)有偶，還有論者經(jīng)過分析后認(rèn)為，國家“自上而下”在領(lǐng)導(dǎo)土地改革、合作化和公社化等生產(chǎn)關(guān)系變革的政治運(yùn)動(dòng)中，存在著主觀指導(dǎo)和政策上的平均主義。②趙修義：《“平均主義”究竟意味著什么——對(duì)不同語境下“平均主義”一詞意蘊(yùn)的辨析》，《探索與爭(zhēng)鳴》2013年第7期。不僅如此，最為主要的是，國家還將此理念在農(nóng)地制度安排上轉(zhuǎn)化成為一種制度性的建構(gòu)。這種建構(gòu)而成的農(nóng)村土地集體所有制也由此深嵌到中國的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之中，并成為一種思想或意識(shí)層面的“制度遺產(chǎn)”而被流傳下來。

改革開放后的“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”均分的則是農(nóng)地使用權(quán)（更確切地說，前者均分的是承包經(jīng)營權(quán)，后者流轉(zhuǎn)狀態(tài)下均分的是土地承包權(quán)）。特別要強(qiáng)調(diào)的是，家庭承包經(jīng)營這一制度在堅(jiān)持土地集體所有制性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上，國家賦予農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)和部分剩余控制權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)之間的“分離”：農(nóng)地所有權(quán)由村集體組織擁有，使用權(quán)（即土地承包經(jīng)營權(quán)）則是由社區(qū)集體的每個(gè)成員以土地均分為特征而天然享有，即按人（勞）均分土地使用權(quán)。一語以蔽之，家庭承包經(jīng)營制就是農(nóng)民憑其天然成員權(quán)而對(duì)農(nóng)地的“均分承包”。其實(shí)，從比較視角看，國家在界定農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)益時(shí)，無論是人民公社時(shí)期還是改革開放后家庭承包經(jīng)營制，都采用了平均分配制度。有所不同的是，人民公社時(shí)期，每個(gè)集體成員平等分享土地收益，是追求事后產(chǎn)品分配公平的收益權(quán)平均；而家庭承包經(jīng)營制度下每個(gè)社區(qū)成員平等享有土地的使用權(quán)，則是追求事前產(chǎn)權(quán)分配公平的使用權(quán)平均。③羅必良等：《農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營：走向分工經(jīng)濟(jì)》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2017年，第332頁。盡管國家在其制度設(shè)計(jì)目標(biāo)中都蘊(yùn)含著均分思想，但后者激勵(lì)的是農(nóng)民的生產(chǎn)性努力，故能在相當(dāng)大程度上調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了天翻地覆的變化。因此，從制度效能上看，家庭承包經(jīng)營制績(jī)效是顯著的，啟動(dòng)了中國農(nóng)村土地“產(chǎn)權(quán)合一”到“產(chǎn)權(quán)分離”的歷史演變，實(shí)現(xiàn)了制度目標(biāo)由強(qiáng)調(diào)“土地權(quán)利之所有”到追求“土地權(quán)利之所用”的轉(zhuǎn)變。

從上面論述可以看出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景差異所致的國家制度安排在界定農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)益時(shí)均分的內(nèi)涵有所不同，但均分土地的制度精神或意蘊(yùn)卻是一以貫之。所以，有論者指出，平均地權(quán)是20 世紀(jì)中國的主流思想，也全國人民的基本共識(shí)。④龍登高：《中國傳統(tǒng)地權(quán)制度及其變遷》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2018年，第146頁。同時(shí)，值得一提的是，均分土地之所以受到制度供給者和農(nóng)民的普遍認(rèn)同與接受，是因其在中國共產(chǎn)黨政權(quán)及新中國國家建設(shè)過程中具有產(chǎn)生和存在的合理性和不可替代性。由此可以推斷，“均分”土地的觀念仍將是中國現(xiàn)在和未來農(nóng)地制度改革中制度供給者需要尊重和承襲的一種制度化思想。不可否認(rèn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制在不斷完善，但“平均地權(quán)”和“耕者有其田”觀念的效力與作用并不會(huì)因此而泯滅或塵封，這種“制度化遺產(chǎn)”還會(huì)繼續(xù)主導(dǎo)著制度決策者和農(nóng)民對(duì)地權(quán)的認(rèn)知，任何試圖完全以效率配置土地資源的行為取向都會(huì)受此挑戰(zhàn)。正如論者強(qiáng)調(diào)的：“實(shí)質(zhì)性傳統(tǒng)將在何處終結(jié)？答案是它將永遠(yuǎn)不會(huì)終結(jié)。至少，只要人類還生存著它就不會(huì)終結(jié)……變化著的環(huán)境、利益和利益沖突的后果以及活躍著的理智能力和想象力，都給傳統(tǒng)施加了所有各種各樣的壓力。就在它們給傳統(tǒng)施加壓力的時(shí)候，它們本身也沒有逃脫傳統(tǒng)?！雹輀美]E.希爾斯：《論傳統(tǒng)》，傅鏗、呂樂譯，上海：上海人民出版社，1992年，第428頁。所以，未來中國農(nóng)地制度也只有在尊重農(nóng)地權(quán)利公平基礎(chǔ)上去求得新的發(fā)展或變革。

二、公有觀念是新中國農(nóng)地制度演進(jìn)的支配性力量

制度參與者的信念、認(rèn)知、心智構(gòu)念和意向性決定著社會(huì)制度變遷的路徑與方向。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯（Douglass C.North）曾指出：“人們所持的信念決定了他們的選擇，而這些選擇反過來又構(gòu)造了人類處境的變化”，因此，“信念是構(gòu)建理解經(jīng)濟(jì)變遷過程之基礎(chǔ)的關(guān)鍵”。①Douglass C.North. Understanding the Process of Economic Change.Princeton University Press，2005.pp.23-83.由此言之，土地“公有”這種主導(dǎo)思想或意識(shí)形態(tài)一旦被人們所內(nèi)化、所承認(rèn)以及被正式確定下來后，其不僅會(huì)成為社會(huì)成員一種“共同的信念”（或稱為“共享觀念”），而且還成為支配新中國農(nóng)地制度改革過程中需要長期堅(jiān)守或遵循的思想原則和支配性力量。

制度演進(jìn)是由人們的觀念所決定。社會(huì)的制度安排是社會(huì)精英和社會(huì)成員為實(shí)現(xiàn)某些認(rèn)同的價(jià)值目標(biāo)，所共同選擇的（或認(rèn)同的）一套組織社會(huì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則。這一選擇表現(xiàn)為社會(huì)精英與社會(huì)大眾之間的博弈過程。②曹正漢：《觀念如何塑造制度》，上海：上海人民出版社，2005年，第80頁。長期以來，高度緊張的人地關(guān)系使得中國農(nóng)民問題的核心，集中在如何通過制度供給保障農(nóng)民對(duì)于土地資源的實(shí)際占有這一問題上。滿足農(nóng)民對(duì)土地的欲望不僅是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展之必須，而且是民心趨從的重要條件。在歷史上，一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的土地集中，農(nóng)民失去對(duì)土地的使用權(quán)，“耕者有其田”就會(huì)成為發(fā)動(dòng)社會(huì)變革最富號(hào)召力的旗幟。故而，土地及其收益分配是決定農(nóng)民政治態(tài)度的關(guān)鍵性因素?！捌胀ǖ闹袊r(nóng)民心中只有一個(gè)愿望：擁有足夠的財(cái)產(chǎn)以養(yǎng)活自己的家人；為此，他們渴望擁有一塊土地以及土地上生產(chǎn)的東西?！雹凼捁珯?quán)：《中國鄉(xiāng)村：19 世紀(jì)的帝國控制》，張皓、張升譯，北京：九州出版社，2018年，第616頁。這也就意味著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，首先需重塑農(nóng)民與土地、農(nóng)民與國家之間的關(guān)系。革命和制度創(chuàng)新的目標(biāo)追求決定著社會(huì)制度變遷的方向，有別于資本主義私有制，“共產(chǎn)主義—社會(huì)主義”意識(shí)形態(tài)是以消滅生產(chǎn)資料私有制為己任。因而，以追求和實(shí)現(xiàn)馬克思主義為宗旨的中國共產(chǎn)黨在其成立之時(shí)，就必須將“土地公有”作為其追求的目標(biāo)之一。因?yàn)樵隈R克思、恩格斯及列寧等理論家關(guān)于土地問題和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造的經(jīng)典理論中，至少包涵著兩個(gè)充滿“現(xiàn)代性”特征的信念：一是土地規(guī)?；?jīng)營優(yōu)于小塊土地經(jīng)營，大生產(chǎn)優(yōu)于小生產(chǎn)，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高；二是公有制優(yōu)于私有制，土地集中要以公有制為基礎(chǔ)，并以土地公有制代替土地私有制，促使個(gè)體勞動(dòng)轉(zhuǎn)化為社會(huì)勞動(dòng)。④吳帆、吳毅、楊蓓：《意識(shí)形態(tài)與發(fā)展進(jìn)路：農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)再反思》，《天津社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。也就是說，馬克思列寧主義思想和共產(chǎn)黨政綱決定了社會(huì)主義的政治特性就是要實(shí)行生產(chǎn)資料公有制。這也就意味著，以“共產(chǎn)主義—社會(huì)主義”意識(shí)形態(tài)為指導(dǎo)的中國共產(chǎn)黨在其成立之時(shí)，就已選定了其對(duì)土地問題的基本理想或主張：在中國實(shí)行土地公有制。因此，建立土地公有制不僅成為新中國推動(dòng)國家政權(quán)建設(shè)的一種“不二選擇”，而且也是一種居于社會(huì)主導(dǎo)地位的意識(shí)形態(tài)偏好或者說是“國家意志”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的最高體現(xiàn)。

國家的意識(shí)形態(tài)偏好決定了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和變遷必須符合革命的目標(biāo)或政治理想——建立土地公有制（集體所有制）基礎(chǔ)之上的社會(huì)主義制度。正是如此，新民主主義革命時(shí)期及新中國成立以后，國家對(duì)于農(nóng)村土地制度的安排都是以此為核心，并以政治運(yùn)動(dòng)的形式推動(dòng)農(nóng)村土地改革和農(nóng)業(yè)集體化，灌輸國家意志，實(shí)行“土地歸公”，建立了統(tǒng)一的領(lǐng)土主權(quán)，同時(shí)還將農(nóng)地私權(quán)集中于政府之手。其結(jié)果使得國家擁有了土地的終極所有權(quán)，并通過各級(jí)“代理者”直接支配和控制土地，以此建構(gòu)自己的強(qiáng)大權(quán)威。⑤徐勇：《現(xiàn)代國家、鄉(xiāng)土社會(huì)與制度建構(gòu)》，北京：中國物資出版社，2009年，第122頁。這里，值得一提的是，土地公有或農(nóng)村土地集體所有并非只是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的制度安排，而是一種制度設(shè)計(jì)和一系列相關(guān)制度安排的總和。這種制度系統(tǒng)是隨著現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中政治運(yùn)動(dòng)的深入和意識(shí)形態(tài)控制的強(qiáng)化而層層深入與完備，其最終在中國社會(huì)各個(gè)階層中牢固建構(gòu)起了既符合官僚集團(tuán)或核心領(lǐng)導(dǎo)者的偏好，同時(shí)又為底層民眾所普遍接受的“土地公有”這一制度觀念。事實(shí)上，正是這種“共有的信念”在確保農(nóng)民與國家政治共識(shí)形成之同時(shí)，其最主要的效能是節(jié)約了農(nóng)地制度變遷的交易成本，進(jìn)而為政治體系運(yùn)作和政治秩序維持提供有力支持。

中國的集體所有制在理論上被定性為“在社會(huì)主義條件下生產(chǎn)資料歸一部分勞動(dòng)者所有的公有制”，“是部分勞動(dòng)群眾結(jié)合在一起共同占有生產(chǎn)資料的一種公有制形式”。⑥邵彥敏：《“主體”的虛擬與“權(quán)利”的缺失——中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第4期。也就是說，土地作為最主要生產(chǎn)資料，社會(huì)主義的內(nèi)在本質(zhì)已在制度上設(shè)定了其改革的目標(biāo)模式，并對(duì)其制度變遷形成路徑約束。這種路徑約束表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地制度改革只能是在堅(jiān)持公有制的框架下進(jìn)行；二是每一個(gè)勞動(dòng)者都是生產(chǎn)資料所有者，且占有的生產(chǎn)資料是平等的；三是制度創(chuàng)新以不損害國家和集體利益為前提。①劉榮材：《路徑約束與農(nóng)村土地制度變遷研究》，北京：中央編譯出版社，2012年，第138頁。這也就昭示著新中國在其改革與發(fā)展進(jìn)程中，高層決策者無論何時(shí)何地都必須旗幟鮮明地對(duì)農(nóng)村土地集體制度給與充分肯定，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“農(nóng)村集體所有制”，尤其是不能動(dòng)搖對(duì)于“土地是公有的”這一基本規(guī)定的堅(jiān)持，并將其上升到中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“靈魂”和“農(nóng)村最大的制度”的高度來認(rèn)識(shí)，其所表達(dá)的深層意涵就是，一旦動(dòng)搖土地農(nóng)民集體所有這一制度，社會(huì)主義在中國農(nóng)村就會(huì)失去根基，農(nóng)地改革也必將失魂落魄，甚至?xí)赶滤^的“顛覆性的錯(cuò)誤”。

農(nóng)村土地集體所有制是按照馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論設(shè)計(jì)的制度。鄧小平曾多次指出：“老祖宗不能丟??！”如果說“老祖宗”就是馬克思列寧主義、毛澤東思想的基本原理，就是對(duì)共產(chǎn)主義、社會(huì)主義的基本信念的話，那么也就意味著土地所有制的“被鎖定”和對(duì)其他制度形式的排斥，已成為制度本身遵循著集體土地所有制的路徑依賴，其內(nèi)在決定了中國農(nóng)地制度改革不管是現(xiàn)在，即或是將來，只能是在維系土地公有制或農(nóng)村集體土地所有制這一根本框架下進(jìn)行。正如習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的：“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和本位。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有……不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了?！雹诹?xí)近平：《在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12 月24 日。

毋庸置疑，社會(huì)主義制度及其題中應(yīng)有之義——農(nóng)村土地公有制，不僅以其“公平”理念及其相關(guān)的制度安排獲得了合法性，而且它的內(nèi)涵也已深深地影響著中國農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度變遷。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)就是，四十多年改革開放實(shí)踐中，制度決策者盡管在農(nóng)村土地制度改革上存在著不少爭(zhēng)論，但所有的爭(zhēng)論幾乎都集中在農(nóng)村土地經(jīng)營制度上，而很少是有關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)制度的爭(zhēng)議。所以，有論者說，自中國共產(chǎn)黨自成立之時(shí)直到今天，其間土地政策和土地法律幾經(jīng)修改與完善，但其最初的實(shí)行土地公有制理想迄今并沒有改變。③程雪陽：《中國地權(quán)制度的反思與改革》，上海：三聯(lián)書店，2019年，第37頁。也就是說，社會(huì)中絕大多數(shù)人對(duì)這一制度是肯定的，區(qū)別僅僅是在于用什么樣的方式經(jīng)營土地，而不是要不要堅(jiān)持這一土地公有制度。因此，改革開放以來，從鄧小平到江澤民、胡錦濤、習(xí)近平等黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人都始終表示，要堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖。其間雖然“集體”的意涵隨著土地制度調(diào)整有所變化，但集體所有的框架從未被突破，這種制度內(nèi)核一直延續(xù)至今。④王敬堯、魏來：《當(dāng)代中國農(nóng)地制度的存續(xù)與變遷》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。其中緣由就在于：剛性的意識(shí)形態(tài)力量對(duì)于人們的行為有著選擇性的限定和牽引。

三、強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)是新中國農(nóng)地制度改革的制度取向

中國共產(chǎn)黨接納的是共產(chǎn)主義類型的社會(huì)主義理念，“它為民族國家的建構(gòu)提供了超前的理念資源”⑤劉小楓：《現(xiàn)代性與現(xiàn)代中國》，上海：華東師范大學(xué)出版社，2018年，第211頁。。新中國農(nóng)地制度是國家設(shè)計(jì)的旨在建立一個(gè)“既要符合社會(huì)主義公有制的原則，又要符合社會(huì)主義建立在落后的農(nóng)業(yè)國基礎(chǔ)上的現(xiàn)實(shí)國情”思想邏輯中展開的。國家的所有制偏好對(duì)一個(gè)社會(huì)所有制的選擇進(jìn)而對(duì)制度的選擇具有決定性作用，而且這種選擇還會(huì)影響到制度績(jī)效。所有制作為生產(chǎn)關(guān)系的總和，具體實(shí)現(xiàn)即為法律意義上的所有權(quán)，它決定著每一個(gè)生產(chǎn)者的前途和命運(yùn)。但是，“在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，農(nóng)村土地集體所有制度主要是一種政治上的產(chǎn)權(quán)安排，更多的意義在于意識(shí)形態(tài)而非實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益”⑥趙陽：《共有與私用：中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，北京：三聯(lián)書店，2007年，第67頁。?；诖耍蕦?dǎo)向下的農(nóng)村市場(chǎng)化改革，農(nóng)地制度選擇與變革基本邏輯只能是在所有制被鎖定的條件下，沿著所有權(quán)和使用權(quán)分離，進(jìn)而不斷充實(shí)、完善與擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能這一條主線進(jìn)行，最終定格在土地公有制基礎(chǔ)上的“集體的土地所有權(quán)+按人均分的土地使用權(quán)”制度結(jié)構(gòu)。對(duì)此，有論者直言，“在中國這樣既有數(shù)千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，又有合作化運(yùn)動(dòng)實(shí)踐的國度”，暫時(shí)“撇開農(nóng)地所有權(quán)討論農(nóng)地使用制度的產(chǎn)權(quán)問題”①張紅宇：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策：持續(xù)創(chuàng)新——對(duì)農(nóng)地使用制度改革的創(chuàng)新批判》，《管理世界》1998年第6期。，是農(nóng)地制度改革的一種“帕累托最優(yōu)”選擇。事實(shí)上，20 世紀(jì)80年代以來，國家推動(dòng)農(nóng)地制度改革也一直是在強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)這一條路徑上前行，意圖在于通過擴(kuò)大農(nóng)地使用權(quán)權(quán)能，更好地發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和穩(wěn)定預(yù)期之功能，進(jìn)而調(diào)動(dòng)土地使用者的積極性，提高土地使用效率。

長期以來，土地所有制和使用關(guān)系是中國農(nóng)地制度改革過程中的兩個(gè)核心命題。就此以1978年農(nóng)村改革開放的時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，中華人民共和國的農(nóng)地制度改革可粗略劃分為兩個(gè)大的時(shí)段：改革開放前30年農(nóng)地制度改革最為根本的一點(diǎn)是廢除土地私有制和排斥其他土地制度形式，確立起公有制下的農(nóng)村土地集體所有制，并將其進(jìn)行“體制鎖定”；改革開放后40年則是在集體土地所有制鎖定基礎(chǔ)上，農(nóng)地制度改革沿著擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)廣度、增加農(nóng)民土地收益權(quán)、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的保障這一線索演進(jìn)：“所有權(quán)—使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）”分立的制度安排架構(gòu)下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新活動(dòng)從未間斷，農(nóng)民土地權(quán)利經(jīng)歷了從無到有、權(quán)利期限從短期到長久、產(chǎn)權(quán)權(quán)能從殘缺到趨于完整的不斷擴(kuò)展過程，其主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。②郭忠興、羅志文：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)演進(jìn)：完整化、完全化與個(gè)人化》，《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第10期。

表現(xiàn)之一，農(nóng)民個(gè)人對(duì)土地享有的權(quán)利從無到有。改革前人民公社體制下農(nóng)村土地由集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營，國家通過高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃來控制和管理土地上的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，農(nóng)民對(duì)于土地本身無太多明確權(quán)利。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，開啟了賦予農(nóng)民個(gè)人一定限度土地權(quán)利的先河，確立農(nóng)戶對(duì)特定地塊在承包期內(nèi)的占有權(quán)、使用權(quán)和一定的收益權(quán)。所有這些不僅是體現(xiàn)了國家制度安排在集體所有制框架下土地權(quán)利逐漸向農(nóng)民轉(zhuǎn)移的思想，而且這些權(quán)利又持續(xù)不斷被國家一系列法律所認(rèn)可，乃至于權(quán)利法定化，如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十四條第二款要求發(fā)包方須“尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，不得干涉承包方依法進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”；再如《中華人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)定義為“用益物權(quán)”，也就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這樣就以法律形式確認(rèn)和維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶之間固化的利益結(jié)構(gòu)也因受到法律保護(hù)而進(jìn)一步被強(qiáng)化。

表現(xiàn)之二，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)期限由短到長。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之初，農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)期限是不確定的。這難以使農(nóng)民形成穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營投資預(yù)期。因而，1984年國家首次提出將農(nóng)民土地承包期延長為15年，繼而在1993年明確15年承包期到期后將農(nóng)民的土地承包期再延長至30年，2017年中央再次提出第二輪承包到期后再延長30年。對(duì)于一個(gè)農(nóng)民而言，經(jīng)過三輪延長后會(huì)形成其對(duì)某一塊土地累計(jì)長達(dá)75年的承包期限。最主要的是，這種承包關(guān)系及承包期限是以國家法律的形式加以明確和保護(hù)的，如此確保了農(nóng)民對(duì)于其承包經(jīng)營的土地具有了“準(zhǔn)所有權(quán)”性質(zhì)的使用權(quán)。從戰(zhàn)略高度角度來看，土地承包關(guān)系長期化和穩(wěn)定化有利于保護(hù)農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利免遭侵害，并利于農(nóng)民維權(quán)。

表現(xiàn)之三，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能由少到多。從產(chǎn)權(quán)權(quán)能變化角度看，農(nóng)地制度改革過程是農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能由少到多增進(jìn)的過程。占有權(quán)能：國家文件及法規(guī)反復(fù)強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制收回和調(diào)整農(nóng)戶承包地。使用權(quán)能：1985年后國家逐步從具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域退出，在農(nóng)地使用、農(nóng)業(yè)經(jīng)營上農(nóng)民擁有了更充分的自主權(quán)利；2002年《中華人民共和農(nóng)村土地承包法》以法律方式加強(qiáng)了農(nóng)戶自主生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利。收益權(quán)能：農(nóng)村稅費(fèi)改革推行和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留取消，實(shí)際上就是取消了集體經(jīng)濟(jì)組織收取農(nóng)民土地承包費(fèi)權(quán)利，農(nóng)民土地收益權(quán)更加完全徹底。處分權(quán)能：經(jīng)歷了從承包初期不準(zhǔn)買賣、出租、轉(zhuǎn)讓和荒廢到允許流轉(zhuǎn)，又到可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，再到后來增加了股份合作的流轉(zhuǎn)方式以及到允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，使承包戶獲得的處分權(quán)更加完整。①葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。尤其是2014年后在家庭承包經(jīng)營制框架下，國家又提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革，對(duì)集體成員獲得的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了又一次分割，其在流轉(zhuǎn)情景下，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)，而且土地經(jīng)營權(quán)作為一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利被國家法律所認(rèn)可，旨在加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體權(quán)利的保護(hù)。從總體上看，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的加深有利于促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和使用，促使土地從“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營”向“集體所有，農(nóng)戶承包，多元主體經(jīng)營”漸進(jìn)性演變，形成立體復(fù)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，最終有利于提高農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)收益。

不管怎么說，農(nóng)地制度改革總歸是國家與農(nóng)民、農(nóng)民和土地之間關(guān)系的動(dòng)態(tài)演進(jìn)。強(qiáng)化土地使用權(quán)的實(shí)質(zhì)就是國家向農(nóng)民還權(quán)賦能，即不斷重新界定農(nóng)地的使用、收益、轉(zhuǎn)讓等諸項(xiàng)權(quán)利。就此，客觀言之，也正是國家經(jīng)過多年持續(xù)性的改革與創(chuàng)新，促使了農(nóng)地家庭承包經(jīng)營從生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制改革向產(chǎn)權(quán)制度改革的重大轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向用益物權(quán)乃至“準(zhǔn)所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變。至此，農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的制度框架基本定型。從某種意義上看，這一“定型”設(shè)置了未來中國農(nóng)地制度進(jìn)一步改革的方向或路徑：必須考慮現(xiàn)有的約束條件，即在土地集體所有已成為一條“不變”或是“不能”突破的“制度底線”或“制度內(nèi)核”的提前下，避開集體土地所有權(quán)公有或私有的陷阱，以賦予農(nóng)民長期而有保障的“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利”為制度目標(biāo)，沿著“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，保障收益權(quán)、尊重處分權(quán)”的路徑向縱深發(fā)展。

綜上所述，任何一項(xiàng)制度變遷都是在一定的制度環(huán)境之下發(fā)生的，一定的制度環(huán)境和利益主體的目標(biāo)追求構(gòu)成了制度變遷的路徑。中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中，土地制度是影響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要的、敏感的“神經(jīng)中樞”。新中國農(nóng)村土地制度改革至少是在這三種單項(xiàng)制度理念，即制度傳統(tǒng)——均分思想“基因”，制度內(nèi)核——公有價(jià)值觀念，以及制度取向——強(qiáng)化使用權(quán)等“子制度”耦合而成的制度系統(tǒng)中，按照國家設(shè)定的政治、經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)進(jìn)行多重演繹。這些已經(jīng)成為中國土地制度變遷的邏輯起點(diǎn)和制度原型，時(shí)至今日這一起點(diǎn)和原型還依然約束并規(guī)制著農(nóng)地制度改革的方向，只是會(huì)在不同時(shí)段因國家政治偏好及經(jīng)濟(jì)理性差異而“制造”出不同的土地產(chǎn)權(quán)制度安排。但無論如何進(jìn)行，其都是國家意志選擇的結(jié)果。中國農(nóng)地制度改革過去及現(xiàn)在是這樣，未來或許也是如此，只要這一內(nèi)化的制度系統(tǒng)不變，只要國家在決定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配中所扮演的“主要力量”這一角色不變。一句話，制度改革是一個(gè)無限連貫的過程，一個(gè)過程結(jié)束意味著另一個(gè)過程開始，而且前一過程的結(jié)果往往決定了下一過程的開端及其路徑特征，這就是制度發(fā)展的路徑依賴。這一點(diǎn)在新中國農(nóng)地制度改革的過程中表現(xiàn)得尤其鮮明。