陳偉平

嘉興市建筑業(yè)管理服務(wù)中心 浙江 嘉興 314050

隨著建筑業(yè)改革發(fā)展的深入，工程總承包模式主要以提升工程全過(guò)程協(xié)調(diào)管理、縮短建設(shè)工期、降低業(yè)主工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、激發(fā)科技創(chuàng)新和規(guī)范建筑市場(chǎng)等顯著優(yōu)點(diǎn)，逐漸得到業(yè)內(nèi)的廣泛認(rèn)識(shí)和認(rèn)可，國(guó)家和地方政府及行業(yè)主管部門相繼出臺(tái)了一系列政策文件鼓勵(lì)推行工程總承包模式，但目前全國(guó)各地沒(méi)有統(tǒng)一工程總承包模式的規(guī)范樣本，在推行過(guò)程中理解不一、各行其是，因而在建筑領(lǐng)域中產(chǎn)生了許多困惑。以浙江嘉興為例，從2017年開(kāi)始，嘉興主要集中在小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目中推行工程總承包，目前已經(jīng)逐漸普及至各類房建和市政項(xiàng)目。雖然工程總承包在促進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)與施工深度融合、加快建設(shè)進(jìn)度方面取得一定成效，但在實(shí)際項(xiàng)目試點(diǎn)運(yùn)作過(guò)程中因理解偏差、專業(yè)人員匱乏和過(guò)程管理不規(guī)范等因素，其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)很難在眾多項(xiàng)目中發(fā)揮出來(lái)，并在推行過(guò)程中產(chǎn)生了一系列新的問(wèn)題[1-3]。

2019年12月，住建部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》，對(duì)很多一直存在爭(zhēng)議的主要內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，但在推行工程總承包的過(guò)程中依然面臨一些困難和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文根據(jù)筆者多年來(lái)從事地方工程造價(jià)、招標(biāo)投標(biāo)和建筑市場(chǎng)管理的經(jīng)驗(yàn)，從一個(gè)地級(jí)市推行工程總承包模式的實(shí)際情況做了一些研究，總結(jié)和分析存在的一些問(wèn)題，繼而對(duì)進(jìn)一步推行工程總承包模式提出一些不成熟的見(jiàn)解和看法，希望對(duì)基層推行工程總承包模式有所啟示或幫助。

1 地方工程總承包推行過(guò)程中存在的問(wèn)題和分析

1.1 建筑市場(chǎng)的陋習(xí)難以適應(yīng)工程總承包模式

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，建筑業(yè)仍然是一個(gè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，很多傳統(tǒng)的市場(chǎng)行為陋習(xí)和通病在全國(guó)各地基層建筑領(lǐng)域始終占據(jù)一席之地，如建筑企業(yè)市場(chǎng)誠(chéng)信缺乏、違法轉(zhuǎn)包、違法分包和違法掛靠等行為屢禁不止，掌控項(xiàng)目的非項(xiàng)目經(jīng)理的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承包人在地方建筑市場(chǎng)依然活躍，各個(gè)項(xiàng)目管理模式不一、管理水平低下等等。除國(guó)家重大項(xiàng)目或特大型項(xiàng)目外，建筑央企和大型國(guó)企承攬地方工程項(xiàng)目一般也不會(huì)派遣精英團(tuán)隊(duì)參與項(xiàng)目管理，往往依托地方建筑企業(yè)協(xié)助項(xiàng)目管理，甚至個(gè)別以收取項(xiàng)目管理費(fèi)的形式讓當(dāng)?shù)亟ㄖ髽I(yè)接盤項(xiàng)目。推行工程總承包模式的初衷是由總承包單位最大限度為業(yè)主承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，可用其專業(yè)領(lǐng)域具有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，全過(guò)程進(jìn)行協(xié)調(diào)、控制項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工環(huán)節(jié)。因此工程總承包模式對(duì)總承包單位來(lái)說(shuō)是建立在集各方面精英團(tuán)隊(duì)協(xié)同合作基礎(chǔ)上的項(xiàng)目管理，與傳統(tǒng)的建筑市場(chǎng)陋習(xí)水火不容，但是目前的工程總承包項(xiàng)目并沒(méi)有以真正的工程總承包模式開(kāi)展工作[4-6]。

1.2 任憑業(yè)主的主觀意愿隨意選擇采用工程總承包模式

地方工程項(xiàng)目選擇采用工程總承包模式往往任憑業(yè)主的主觀隨意，理由千篇一律，就是項(xiàng)目工期緊。理論上工程總承包可以減少招投標(biāo)環(huán)節(jié)、縮短工期，但很少有業(yè)主從專業(yè)角度深層次考慮：工程總承包模式可以在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段協(xié)調(diào)統(tǒng)一項(xiàng)目施工方案以及提前安排材料、設(shè)備采購(gòu)計(jì)劃，并在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中根據(jù)實(shí)際施工和材料、設(shè)備采購(gòu)需要進(jìn)行調(diào)整、完善和優(yōu)化，從而有效地縮短建設(shè)工期。同時(shí)，政府投資開(kāi)發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目就其他發(fā)包模式而言，在政策上鼓勵(lì)采用工程總承包模式進(jìn)行發(fā)包，這給有些業(yè)主隨意選擇工程總承包模式提供了政策依據(jù)。其實(shí)一部分業(yè)主選擇工程總承包模式還有另外一個(gè)隱性原因，就是可以規(guī)避當(dāng)?shù)厥┕た偝邪胤浇y(tǒng)一的評(píng)標(biāo)辦法，在沒(méi)有地方統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的工程總承包招標(biāo)文件和評(píng)標(biāo)辦法中量身設(shè)置條件，更容易冠冕堂皇地讓自己有意向的單位中標(biāo)，這樣的操作可以加快工程總承包的普及速度。以浙江嘉興為例，2017年全市1 454個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，共有11個(gè)工程總承包項(xiàng)目，占全市建設(shè)項(xiàng)目的0.76%，但都是小項(xiàng)目，造價(jià)占比僅0.064%；2018年工程總承包項(xiàng)目數(shù)上升至29個(gè)，占全市1 427個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的2.03%，造價(jià)占比2.97%；2019年工程總承包項(xiàng)目數(shù)迅速增長(zhǎng)至59個(gè)，占全市1 711個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的3.45%，造價(jià)占比高達(dá)8%。工程總承包在地方上有這樣快速的普及度是喜是憂應(yīng)理性思考。

1.3 以工程總承包為名實(shí)為施工總承包

地方上推行工程總承包的主要原因是追求工期而盲目進(jìn)行工程總承包發(fā)包。其在發(fā)包前，對(duì)于項(xiàng)目的目標(biāo)定位、建設(shè)范圍、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和其他技術(shù)要求都還沒(méi)有明確。設(shè)計(jì)過(guò)程中，由于不考慮施工工藝、方案和材料、設(shè)備采購(gòu)等因素，導(dǎo)致以總承包模式開(kāi)展工作時(shí)，設(shè)計(jì)、采購(gòu)與施工不能有效銜接。很多項(xiàng)目在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中依然是傳統(tǒng)的施工總承包模式，而且工程總承包往往借以設(shè)計(jì)牽頭為由（本意是工程總承包管理應(yīng)由設(shè)計(jì)技術(shù)力量牽頭），絕大多數(shù)以設(shè)計(jì)單位為主要承接單位，結(jié)果產(chǎn)生多方面的負(fù)面效果：一是欲速則不達(dá)，難以實(shí)現(xiàn)縮短工期的目標(biāo)；二是工程總承包單位收取管理費(fèi)擠壓建安工程費(fèi)，施工單位追求應(yīng)有利益導(dǎo)致更多工程質(zhì)量問(wèn)題出現(xiàn)，甚至容易存在安全隱患；三是工程項(xiàng)目直接以總承包模式發(fā)包給施工單位，易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 建筑領(lǐng)域管理人才無(wú)法滿足工程總承包管理的需要

工程總承包模式要求總承包單位在項(xiàng)目管理中充分利用人力、物力、財(cái)力、時(shí)間資源進(jìn)行組合配置，更大地體現(xiàn)工程管理責(zé)任，對(duì)于工程總承包管理人員具有較高的要求，要有工程專業(yè)知識(shí)、法律法規(guī)知識(shí)、組織協(xié)調(diào)能力和職業(yè)道德等良好的綜合素質(zhì)，才能帶領(lǐng)一支復(fù)合型綜合管理人才團(tuán)隊(duì)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。目前地方除極個(gè)別大型企業(yè)外，大多數(shù)地方設(shè)計(jì)、施工企業(yè)因規(guī)模、財(cái)力和經(jīng)營(yíng)管理水平有限，很難擁有一批滿足工程總承包要求的精英管理人才，不具備相應(yīng)的能力以總承包模式開(kāi)展業(yè)務(wù)。隨著建筑業(yè)不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，建筑業(yè)企業(yè)要想發(fā)展，就要改變體制廣納人才，使企業(yè)具有全過(guò)程管控資源配置的能力和承擔(dān)工程總承包模式的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

1.5 工程總承包項(xiàng)目管理職、權(quán)、利沒(méi)有厘清

目前地方上實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目管理人員往往來(lái)自多個(gè)不同單位，如設(shè)計(jì)單位只由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和設(shè)計(jì)人員負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的所有工作要求，而施工單位負(fù)責(zé)派遣施工和材料采購(gòu)管理人員，設(shè)備采購(gòu)可能又是另一家單位負(fù)責(zé)。這些管理人員組織一個(gè)臨時(shí)管理團(tuán)隊(duì)，各自獨(dú)立負(fù)責(zé)項(xiàng)目的某一部分，管理交叉融合很少，具有復(fù)合管理能力的團(tuán)隊(duì)成員難以實(shí)現(xiàn)能力延伸，而且個(gè)人收入由經(jīng)濟(jì)效益不同的單位負(fù)責(zé)，致使管理人員在項(xiàng)目管理中產(chǎn)生個(gè)人付出與收入不平衡、不公平、不合理的現(xiàn)象，自然導(dǎo)致項(xiàng)目管理松散，管理團(tuán)隊(duì)成員工作積極性大大受挫。這種管理團(tuán)隊(duì)勢(shì)必在工程總承包項(xiàng)目管理中導(dǎo)致管理指令和管理信息傳遞阻塞、執(zhí)行力低下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)無(wú)力，項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)成員職、權(quán)、利不統(tǒng)一就不可能很好地完成管理目標(biāo)。

1.6 工程總承包項(xiàng)目竣工結(jié)算爭(zhēng)議多、協(xié)調(diào)難

嘉興早期實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目大多數(shù)已經(jīng)竣工或即將完工，竣工結(jié)算時(shí)暴露出一系列問(wèn)題，如：工期拖延責(zé)任不清；質(zhì)量、安全不達(dá)標(biāo)，但因管理責(zé)任不清不知如何追責(zé)；工程變更、地質(zhì)或氣候條件變化、政策調(diào)整、政府指令對(duì)項(xiàng)目影響等等，造成因招標(biāo)文件或合同約定不全、不明，在竣工結(jié)算時(shí)產(chǎn)生突出問(wèn)題，業(yè)主和總承包單位、總承包與分包單位之間存在各種結(jié)算爭(zhēng)議，事后協(xié)調(diào)難度可想而知。并且，由于工程開(kāi)展過(guò)程中，工程管理的不規(guī)范，項(xiàng)目履約過(guò)程中很多補(bǔ)充協(xié)議缺少或約定記錄不清，給竣工結(jié)算帶來(lái)了更大難度，到現(xiàn)在嘉興有些早已完工的工程總承包項(xiàng)目至今還沒(méi)有完成竣工結(jié)算。

2 地方推行工程總承包的合理化建議

推行工程總承包是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，除了遵循《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》等上級(jí)發(fā)文及政策外，同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下內(nèi)容。

2.1 加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)源頭管控

2.1.1 嚴(yán)格招標(biāo)項(xiàng)目的審查

當(dāng)選擇項(xiàng)目的施工組織方案時(shí)，首先應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)，并充分考慮自身的管理能力，選擇實(shí)行工程總承包方式時(shí)，應(yīng)確定風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)原則。鼓勵(lì)國(guó)有資金投資項(xiàng)目在前期工作比較完善充分的前提下，帶頭推行工程總承包方式。采用裝配式建筑設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，必須在頂層設(shè)計(jì)時(shí)就全面考慮施工工藝，采用工程總承包方式更能實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工協(xié)調(diào)一致。在建設(shè)工程全生命期內(nèi)運(yùn)用BIM技術(shù)進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)維管理的項(xiàng)目宜采用工程總承包方式。

2.1.2 嚴(yán)格項(xiàng)目類型的選定

工程總承包項(xiàng)目的招標(biāo)文件就應(yīng)該明確工程項(xiàng)目是采用EPC模式還是DB模式。對(duì)于采用新型或獨(dú)特的設(shè)計(jì)技術(shù)，運(yùn)用專用施工工藝或特有專利技術(shù)的特殊項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“特殊項(xiàng)目”），經(jīng)專家認(rèn)證，建設(shè)單位可以在（初步）方案設(shè)計(jì)完成后，通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)或直接發(fā)包確定建筑師負(fù)責(zé)制的二元制管理EPC總承包單位，其他一般工程（EPC或DB）應(yīng)采用建設(shè)單位委托項(xiàng)目管理單位對(duì)總承包項(xiàng)目進(jìn)行管理的三元制模式。當(dāng)建設(shè)單位不具備相應(yīng)的管理能力時(shí)，提倡在工程總承包項(xiàng)目中推行全過(guò)程工程咨詢管理。

2.1.3 嚴(yán)格項(xiàng)目發(fā)包的條件

建設(shè)單位應(yīng)提前做好項(xiàng)目規(guī)劃，不能為追求工期盲目進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)包。采用工程總承包發(fā)包的項(xiàng)目，必須在工程項(xiàng)目前期完成工程項(xiàng)目必要的準(zhǔn)備工作，如項(xiàng)目審批或備案，方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)等，對(duì)于工程項(xiàng)目建設(shè)方案，管理目標(biāo)、范圍，設(shè)計(jì)和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在招標(biāo)文件中予以明確。除特殊項(xiàng)目外，若上述條件不滿足、相關(guān)要求不明確，則不宜采用工程總承包模式。一般項(xiàng)目工程總承包招標(biāo)時(shí)應(yīng)要求參照國(guó)標(biāo)工程量清單規(guī)范編制完整的工程實(shí)體工程量清單，建設(shè)單位對(duì)工程量清單的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)（具體項(xiàng)目可在招標(biāo)文件和合同中規(guī)定合理的允許偏差，如不超過(guò)1%或2%）。

2.1.4 嚴(yán)格合同價(jià)格的形式

符合法律法規(guī)必須進(jìn)行招標(biāo)的工程總承包項(xiàng)目，要采用公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的方式開(kāi)展招標(biāo)，所有參與招標(biāo)的企業(yè)應(yīng)具備充分的競(jìng)爭(zhēng)性，并根據(jù)其報(bào)價(jià)確定最終的合同價(jià)格。招標(biāo)控制價(jià)和投標(biāo)報(bào)價(jià)的編制可參照相關(guān)文件的規(guī)定執(zhí)行。工程總承包項(xiàng)目的合同價(jià)格形式一般宜采用總價(jià)合同；若建設(shè)單位明確建設(shè)要求不變，一般可調(diào)整合同價(jià)，除此之外一般不得調(diào)整合同價(jià)。建筑師負(fù)責(zé)制的二元制管理EPC總承包的特殊項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目發(fā)包前合理確定項(xiàng)目成本、酬金及風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，采用固定總價(jià)形式。除雙方合同另有明確約定外，合同價(jià)一般不隨上述因素變化作調(diào)整。

無(wú)信息價(jià)材料和設(shè)備的簽證價(jià)在結(jié)算中一般不作下浮調(diào)整。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的行政審計(jì)結(jié)論一般不得作為后期工程結(jié)算依據(jù)。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理目標(biāo)，工程總承包合同價(jià)格慎用總價(jià)下浮或費(fèi)率下浮形式。

2.1.5 嚴(yán)格招標(biāo)文件的規(guī)范

工程總承包項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)方法很多，但一般采用綜合評(píng)價(jià)法，在評(píng)價(jià)過(guò)程中慎用最低價(jià)中標(biāo)。評(píng)審過(guò)程中的主要因素可以根據(jù)具體的項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)置，各地也可以按不同類型的工程制訂相應(yīng)的招標(biāo)評(píng)審條件。評(píng)標(biāo)的綜合得分可按商務(wù)、技術(shù)和資信3部分計(jì)算，一般商務(wù)標(biāo)得分占比不少于70%，資信標(biāo)得分占比不超過(guò)5%。簽訂合同時(shí)盡量采用由國(guó)家制定的示范文本。

2.2 加強(qiáng)項(xiàng)目過(guò)程實(shí)施監(jiān)管

2.2.1 強(qiáng)化項(xiàng)目管理的統(tǒng)一

在實(shí)行工程總承包管理過(guò)程中，建設(shè)單位要成立相應(yīng)的項(xiàng)目管理公司加強(qiáng)整個(gè)項(xiàng)目的管理，施工現(xiàn)場(chǎng)具體的管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)與項(xiàng)目管理相適應(yīng)，足額配備管理崗位。各個(gè)管理崗位組成以項(xiàng)目經(jīng)理為主，質(zhì)量、技術(shù)、安全、進(jìn)度、采購(gòu)等為輔的緊密型管理團(tuán)隊(duì)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，明確每個(gè)管理崗位職責(zé)，復(fù)合型人才可以擔(dān)任多崗位工作，建立項(xiàng)目管理職責(zé)、效益與管理人員個(gè)人收入掛鉤的考核機(jī)制，確保項(xiàng)目管理指令和管理信息傳遞通暢，執(zhí)行高效，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有力。項(xiàng)目管理過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)各個(gè)階段、各個(gè)單位的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)工程總承包項(xiàng)目的有效管控。

2.2.2 強(qiáng)化投標(biāo)承諾的兌現(xiàn)

工程總承包單位應(yīng)信守投標(biāo)承諾，落實(shí)并優(yōu)化投標(biāo)文件承諾的各項(xiàng)管理方案和措施，確保投標(biāo)承諾的管理人員全面到位履職，項(xiàng)目關(guān)鍵崗位管理人員非特殊原因不得變更。工程實(shí)施過(guò)程中，更不得隨意轉(zhuǎn)包或違法分包。工程總承包合同價(jià)中應(yīng)按照項(xiàng)目總承包管理的復(fù)雜程度，合理計(jì)取項(xiàng)目管理費(fèi)用，招標(biāo)文件中應(yīng)該設(shè)定管理費(fèi)用投標(biāo)報(bào)價(jià)的合理區(qū)間（一般為總承包合同價(jià)的2%～4%），但總承包單位不得以其他名義另外收取管理費(fèi)或者其他費(fèi)用，以避轉(zhuǎn)包之嫌。

3 結(jié)語(yǔ)

工程總承包模式并非字面上的將施工總承包的模式改為工程總承包，而是要從根本上改變總承包的管理模式，從招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程等方面，對(duì)工程進(jìn)行嚴(yán)格的管控，以確保工程總承包模式能切實(shí)地在基層企業(yè)推廣和實(shí)現(xiàn)。而這一目標(biāo)，正是未來(lái)建筑項(xiàng)目管理過(guò)程中需要重點(diǎn)探索的內(nèi)容。