周艾燕，歐陽斌，李燕霞，李 瓊，馬睿君，丁芝華

（交通運輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

0 引言

新冠肺炎疫情的暴發(fā)使交通運輸執(zhí)法環(huán)境與執(zhí)法任務(wù)隨之發(fā)生改變，這是自交通運輸綜合執(zhí)法改革實施以來，對改革效果的一次特殊檢驗。改革后，交通運輸綜合執(zhí)法能力總體提升，但面對防控疫情、保障應(yīng)急運輸?shù)钠D巨任務(wù)，一線執(zhí)法隊伍面臨更大的困難與壓力。如何做到依法科學(xué)有序防控、嚴格公正文明規(guī)范執(zhí)法，對于做好疫情防控工作至關(guān)重要。如何以此次疫情防控為契機，通過總結(jié)評估現(xiàn)狀、分析面臨的挑戰(zhàn)、反思改進方向，進一步提升交通運輸綜合執(zhí)法能力，更好地應(yīng)對諸如新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是值得研究的問題。

1 疫情發(fā)生后交通運輸綜合執(zhí)法應(yīng)對情況

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，交通運輸行業(yè)嚴格貫徹依法防控的要求，全面落實“一斷三不斷”的部署安排，積極履行有關(guān)疫情防控的法定職責(zé)，加強對危害疫情防控行為的執(zhí)法，強化執(zhí)法保障，全力做好疫情防控工作。疫情防控期間，交通運輸系統(tǒng)投入了大量人力物力。截至2020年2月18日，全國各級交通運輸部門已配合當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門在服務(wù)區(qū)、高速出入口、普通國省干線、客運站、客運碼頭共設(shè)置衛(wèi)生檢疫站約1.7萬處。自2020年1月27日至2月18日，累計向湖北地區(qū)運送防疫物資和生活物資33.95萬噸，運送電煤、燃油等生產(chǎn)物資88.5萬噸。僅2月18日，交通運輸一線投入疫情防控人員約77萬余人，全國通過鐵路、公路、水運、民航、郵政等運輸方式向湖北地區(qū)運送防疫物資和生活物資2.06萬噸，運送電煤、燃油等生產(chǎn)物資3.7萬噸。可以看到，疫情發(fā)生以來交通運輸行業(yè)疫情防控工作有序開展，交通運輸一線執(zhí)法人員發(fā)揮了重要保障作用。

（1）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，有效發(fā)揮綜合執(zhí)法隊伍力量

為打贏疫情阻擊戰(zhàn)，各級地方交通運輸部門認真貫徹落實交通運輸部的統(tǒng)一部署，落實當(dāng)?shù)攸h委、政府的工作部署，加強與衛(wèi)生、公安等部門溝通協(xié)調(diào)與配合，奮戰(zhàn)在切斷疫情傳播、保障應(yīng)急物資運輸和公路安全暢通的第一線，全力做好應(yīng)急物資運輸保障工作，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用。例如：福建省交通執(zhí)法總隊制定了疫情防控工作方案，統(tǒng)籌安排執(zhí)法力量；安徽省交通運輸綜合執(zhí)法系統(tǒng)發(fā)布緊急通知部署疫情防控工作，24小時值班值守；重慶市交通運輸綜合執(zhí)法總隊直屬支隊成立支隊疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組，明確職責(zé)，共同防控；浙江省交通運輸部門嚴格按照《關(guān)于印發(fā)浙江省保通保暢行動實施方案的通知》開展交通運輸綜合執(zhí)法；溫州市高速公路執(zhí)法三隊成立了交通系統(tǒng)首支疫情防控突擊隊，出色完成各項工作；寧夏回族自治區(qū)交通運輸綜合執(zhí)法監(jiān)督局發(fā)出《齊聚力保暢通配合打好疫情防控阻擊戰(zhàn)》倡議書，疫情防控工作順利開展。

（2）強化部門協(xié)同，聯(lián)合開展疫情防控與應(yīng)急保暢工作

一是實施交通衛(wèi)生檢疫。全國各地交通運輸部門統(tǒng)一行動，加強聯(lián)合執(zhí)法，配合衛(wèi)生、公安部門實施交通衛(wèi)生檢疫。在各地汽車站、火車站、機場、高速公路出入口等檢疫點實施衛(wèi)生檢疫，測量體溫，設(shè)置隔離場所，全面排查疑似病患，做好疫情報告與通報，及時采取措施切斷疫情傳播途徑，防止疫情擴散蔓延。

二是保障交通運輸通暢。保障防疫物資、生產(chǎn)生活物資的運輸及醫(yī)護人員的流動。嚴格按照“三不一優(yōu)先”原則保障防疫物資優(yōu)先通行，確保應(yīng)急運輸綠色通道暢通。在春運返程高峰期采取有力措施遏制疫情通過交通工具傳播和交叉感染，保障交通運輸通暢。

三是應(yīng)急征用運力。根據(jù)疫情防控需要，應(yīng)急征用交通工具、調(diào)集駕駛員，依法統(tǒng)一調(diào)度、指揮客運經(jīng)營者、貨運經(jīng)營者、巡游出租汽車經(jīng)營者等，完成應(yīng)急運輸任務(wù)。

（3）加大執(zhí)法力度，嚴格懲處危害疫情防控行為

一是依法懲處阻斷交通、非法設(shè)卡攔截等違法行為。各地持續(xù)加強對當(dāng)?shù)鼐硟?nèi)國省干線、農(nóng)村公路的巡查，及時清除各類非法路障。有效阻止挖掘堆土、設(shè)置固定水泥墩、挖斷道路等硬隔離方式封堵、破壞公路的行為，及時修復(fù)公路、恢復(fù)通行，有效保障公路正常通行。加強對車船、港站、航道、渡口等的維護檢修，保證其通行能力。

二是嚴格執(zhí)行限制與禁止客運的各項政策。各地嚴格執(zhí)行客運班車和包車暫停營運要求。有的地方減少區(qū)域公交線路、班次，采取出租汽車單雙號運營、縮小營業(yè)區(qū)域等措施并依法處理違反停運的行為。這些措施有效限制了人員流動，對疫情防控起到了積極作用。

三是從嚴查處疫情防控期間非法客運經(jīng)營行為。各地從重從快打擊非法營運，依法依規(guī)查處非法營運、站外組客、出租車違規(guī)計價等行為，阻止大量“黑車”，維護客運市場秩序，有效防止疫情擴散。

2 新冠肺炎疫情對交通運輸綜合執(zhí)法能力建設(shè)的挑戰(zhàn)

交通運輸綜合執(zhí)法改革以來，交通運輸綜合行政執(zhí)法體制不斷理順、機制不斷健全，綜合執(zhí)法能力不斷提升。但面對新冠肺炎疫情這樣的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，交通運輸執(zhí)法能力的不足與差距逐步顯現(xiàn)，要高效完成艱巨的疫情防控任務(wù)，對綜合執(zhí)法能力建設(shè)來說是一次全新的挑戰(zhàn)。

（1）疫情防控對執(zhí)法應(yīng)對能力提出了新要求

隨著新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，全社會運行進入非常態(tài)，交通運輸執(zhí)法面臨新的任務(wù)和突發(fā)情況，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要。在疫情防控的特殊時期，行政執(zhí)法權(quán)力行使要更加謹慎。先行處置執(zhí)法權(quán)的行使范圍擴大、社會公眾的合理忍受義務(wù)加大、公共安全危機管理中的信息公開要求更高、權(quán)力運行的任意性程度加大，這些情況更需要防止執(zhí)法帶來的消極作用，這對交通運輸執(zhí)法隊伍應(yīng)急處置能力提出了更高的要求。因此，如何確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應(yīng)急權(quán)力的有效、正確行使，如何在積極采取各種行政應(yīng)急措施的同時，及時和充分保障行政相對人的權(quán)利，需要執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中兼顧與統(tǒng)籌。各地在疫情防控過程中，行政相對人不配合、阻礙執(zhí)法的行為時有發(fā)生，行政相對人法律意識淡薄、法律認知不足等造成不良后果的案件增多。隨著近期返程人員開始大規(guī)模流動，這些問題都對交通運輸執(zhí)法帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，加大了執(zhí)法難度。

（2）疫情防控對執(zhí)法機構(gòu)的高效運轉(zhuǎn)提出了更高要求

疫情防控過程中，各級交通運輸部門不僅要做好保通保暢工作，還需配合好公安、衛(wèi)生等部門開展疫情防控工作，在現(xiàn)有條件下必須統(tǒng)籌安排執(zhí)法力量，進一步完善與相關(guān)部門的執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，高效完成各項任務(wù)。在交通衛(wèi)生檢疫工作中，目前全國各地被檢疫人員的范圍已由法律規(guī)定的“出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具”擴大到了“疫情重點地區(qū)人員”甚至“非本地區(qū)人員”，各地對“勸返”的實施標準各有規(guī)定。交通執(zhí)法參與交通衛(wèi)生檢疫的具體檢疫職責(zé)和范圍多由各地政府布置安排，做法不一。對逃避、拒絕接受交通衛(wèi)生檢疫的違法行為，需要與衛(wèi)生、公安部門配合執(zhí)法。上述問題都對交通運輸執(zhí)法機構(gòu)的高效運轉(zhuǎn)提出了更高要求。

（3）疫情防控對綜合執(zhí)法力量與裝備帶來挑戰(zhàn)

抗擊疫情期間，應(yīng)急運輸保障、交通設(shè)施維護、應(yīng)急運力征用等執(zhí)法任務(wù)增多，對執(zhí)法能力形成新的挑戰(zhàn)。在專業(yè)方面，由于日常突發(fā)衛(wèi)生公共事件的應(yīng)急演練或培訓(xùn)不足，交通運輸執(zhí)法人員往往缺乏傳染病防治專業(yè)知識，有可能導(dǎo)致自我防護能力不足，自身面臨感染的風(fēng)險。在人員力量配備上，疫情防控工作任務(wù)繁重，有的執(zhí)法機構(gòu)人員配備有限，多數(shù)地方執(zhí)法人員24小時三班倒，對執(zhí)法人員身體健康構(gòu)成巨大壓力；特別是面對來自疫情較重地區(qū)的車輛與人員時，執(zhí)法人員還承受著害怕感染的心理壓力。執(zhí)法裝備能力上，防護經(jīng)費不足、防護裝備緊缺，一定程度上影響了執(zhí)法效率。執(zhí)法信息化建設(shè)應(yīng)用在疫情防控中的重要性也進一步凸顯，特別是對執(zhí)法信息共享提出了新要求。

（4）疫情防控中發(fā)生的違法行為給執(zhí)法帶來新困境

由于疫情防控的需要，為維持防疫應(yīng)急管理秩序，有的地方為限制、禁止旅客運輸，采取了停運、減少運力等措施，雖然有效限制了人員流動，但這些應(yīng)急措施缺乏明確的法律依據(jù)。對拒不執(zhí)行停運決定而繼續(xù)經(jīng)營的行為，違反了什么樣的法規(guī)規(guī)范、應(yīng)該由誰實施處罰，有待明確。各地要求加大對非法營運的查處，但如何“從重從快”、如何確保執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)范行使，亟待明確與規(guī)范。在應(yīng)急征用補償賠償標準沒有細化的情況下，具體實施時如何做到客觀公正，對于執(zhí)法人員的能力和水平是個考驗。

3 提升交通運輸綜合執(zhí)法能力的建議

為更好地應(yīng)對新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，進一步完善執(zhí)法工作機制，增強執(zhí)法隊伍應(yīng)對能力與素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法手段，改進執(zhí)法方式方法，健全執(zhí)法制度，強化執(zhí)法保障，建立起全流程疫情防控體系，不斷提升應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的交通運輸綜合執(zhí)法能力。

(2)礦山開發(fā)規(guī)模化顯著。2017年河北省大型和中型規(guī)模礦山企業(yè)在持證礦山企業(yè)總量中的占比分別為7.33%和12.56%，二者合計達19.89%，較2016年提升1.7%，礦山開發(fā)規(guī)?；黠@。這是河北省礦產(chǎn)資源主管部門實施規(guī)范管理、資源整合與露天礦山專項治理的成果。

（1）完善應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件執(zhí)法工作機制

一是各級交通運輸綜合執(zhí)法機構(gòu)有必要設(shè)立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合性常設(shè)機構(gòu)，提升快速應(yīng)對能力。可以建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置法律顧問辦公室，為制定疫情防控政策措施和處理特殊案件提供法律意見。各級交通運輸部門要支持疫情防控期間的執(zhí)法工作，加強指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

二是完善聯(lián)合執(zhí)法機制。加大聯(lián)合執(zhí)法力度，完善與衛(wèi)生、公安等部門協(xié)調(diào)、配合工作機制，有效整合執(zhí)法資源，發(fā)揮各部門專業(yè)特長，提升應(yīng)對能力。

三是健全執(zhí)法協(xié)助機制。開展疫情防控執(zhí)法活動需要其他單位協(xié)助的，應(yīng)建立快捷方式提出協(xié)助需求。執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)屬于其他執(zhí)法單位管轄的違法行為的，應(yīng)當(dāng)向有管轄權(quán)的部門移交，對發(fā)現(xiàn)的違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)及時移送司法機關(guān)。

（2）提升應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件專業(yè)處置能力

一是加強應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件專業(yè)知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。各級執(zhí)法機構(gòu)要開展疫情防控日常培訓(xùn)與疫情發(fā)生后防控的專題快捷培訓(xùn)，讓交通運輸執(zhí)法人員熟悉疫情防控執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)，學(xué)習(xí)疫情防控應(yīng)急處置措施。

二是突出重點領(lǐng)域執(zhí)法。集中執(zhí)法力量加強疫情防控有關(guān)的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。加強執(zhí)法檢查，完善舉報快速響應(yīng)機制，及時發(fā)現(xiàn)涉嫌違法行為。落實好行政執(zhí)法“三項制度”，確保執(zhí)法行為合法合規(guī)。

三是加強日常應(yīng)急演練。各級交通運輸部門應(yīng)進一步增強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的可操作性。各執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急演練制度，定期實施演練，不斷提高應(yīng)對能力。要制定應(yīng)急演練實施方案、演練計劃，對疫情防控各環(huán)節(jié)進行全方位模擬演練，確保演練效果。

（3）嚴格規(guī)范應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件執(zhí)法行為

二是規(guī)范行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。在處罰裁量時，充分考慮涉及疫情防控違法行為的特殊危害性，按照法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定、處罰裁量基準進行處罰。交通運輸部或當(dāng)?shù)卣畬σ咔榉揽仄陂g處罰裁量有特別規(guī)定的，按照國家或當(dāng)?shù)卣囊?guī)定執(zhí)行。要求從重從快處理的，仍應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法裁量。

三是做好處罰與教育相結(jié)合。疫情防控非常時期，對各個案件要區(qū)分具體情況，依法審慎處理。糾正違法行為，處罰是手段，教育行政相對人守法、防止疫情擴散才是目的。對違法行為后果及時消除的，可從輕或不予處罰。在執(zhí)法過程中，應(yīng)將法規(guī)和法律后果宣講清楚，啟發(fā)和教育行政相對人。

（4）創(chuàng)新應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件執(zhí)法方式方法

一是充分運用信息化執(zhí)法手段實施執(zhí)法。加大非現(xiàn)場執(zhí)法，減少路面執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)、阻止和糾正違法行為，提高執(zhí)法效率，保障交通通暢。

二是完善執(zhí)法過程網(wǎng)上管理流程。要加快推進綜合執(zhí)法信息管理平臺建設(shè)，對執(zhí)法活動進行網(wǎng)上全方位、全過程監(jiān)督管理，逐步實現(xiàn)執(zhí)法行為全程留痕、執(zhí)法監(jiān)督全程回溯。疫情防控時期加大電子化執(zhí)法文書使用，減少線下辦案時間。

三是建立健全執(zhí)法信息互聯(lián)共享機制。在確保信息安全的前提下，通過信息平臺實現(xiàn)交通運輸系統(tǒng)內(nèi)部的日常監(jiān)管、行政處罰信息實時共享。建立健全外部聯(lián)動機制，積極協(xié)調(diào)推進跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法信息共享，提升疫情防控工作效率。

（5）強化應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件執(zhí)法作風(fēng)建設(shè)

一是依法履行疫情防控相關(guān)職責(zé)。執(zhí)法人員應(yīng)依法履職盡責(zé)。加大監(jiān)督檢查力度，對于沒有依法履行職責(zé)的，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，要依法嚴肅處置。健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急值班制度、應(yīng)急報告制度和應(yīng)急舉報制度。

二是合理合法實施應(yīng)急行為，防止執(zhí)法權(quán)力濫用，保障行政相對人的合法權(quán)益。突發(fā)公共衛(wèi)生事件下行使行政應(yīng)急性權(quán)力存在濫用的可能，執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)按照法治的基本要求，規(guī)范自己的應(yīng)急行為，特別是在應(yīng)急征用時，確保實現(xiàn)公共利益保護的最大化和對行政相對人侵害的最小化。

三是保障行政相對人知情權(quán)與保護個人隱私。在應(yīng)急處置階段，應(yīng)明確公開與保密之間的界限，建立起統(tǒng)一完整的執(zhí)法信息公開系統(tǒng)，充分尊重和保障行政相對人的知情權(quán)，提高交通運輸政府部門公信力，增強危機應(yīng)對處置能力。堅持必要性原則，應(yīng)急措施與所要達到的目的相適應(yīng)，最大程度保護公民、法人和其他組織的權(quán)益，保護依法臨時接受隔離醫(yī)學(xué)觀察人員的個人隱私并保障其不受歧視的權(quán)利。

（6）建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律服務(wù)體系

一是強化邊執(zhí)法邊普法的執(zhí)法理念。嚴格落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，加強疫情防控法治宣傳與交通應(yīng)急知識宣傳。加大與疫情防控相關(guān)的法規(guī)宣傳力度，引導(dǎo)廣大人民群眾增強法律意識，在全行業(yè)形成依法科學(xué)防治的良好法治氛圍。各執(zhí)法機構(gòu)需要加大“以案釋法”工作力度，及時分析總結(jié)疫情期間典型案例，引導(dǎo)全社會自覺遵守疫情防控各項措施要求。

二是及時化解糾紛，建立應(yīng)急公共法律服務(wù)機制。執(zhí)法人員要及時處理化解矛盾糾紛，穩(wěn)定行政相對人情緒。鼓勵各執(zhí)法機構(gòu)建立法律服務(wù)團隊，滿足疫情防控一線人員的法律服務(wù)需求。加強法律咨詢服務(wù)人員力量，積極發(fā)揮交通運輸行業(yè)公職律師、政府法律顧問及志愿者的作用。

三是創(chuàng)新法律服務(wù)方式。建立集智慧疫情防控與法律服務(wù)功能應(yīng)用于一體的系統(tǒng)平臺，加大公共法律服務(wù)熱線和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)力度。擴寬網(wǎng)站、微信、微博、手機APP等公眾參與渠道，采取靈活多樣的形式為困難群眾提供有效法律援助。嚴格落實12328交通運輸服務(wù)監(jiān)督電話24小時坐席值班制度，針對社會公眾高度關(guān)注的疫情防控相關(guān)問題，積極有效回應(yīng)公眾關(guān)切，接受群眾監(jiān)督。

（7）切實加強應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件執(zhí)法保障

一是建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件執(zhí)法專項經(jīng)費制度，確保執(zhí)法所需裝備充足，采取有效措施，增強執(zhí)法人員自我防護能力。

二是建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件執(zhí)法人員關(guān)愛制度。切實關(guān)心關(guān)愛一線執(zhí)法人員，落實愛護執(zhí)法人員有效措施，強化安全防護，既要保持抗擊疫情的旺盛戰(zhàn)斗力，又要堅決防止發(fā)生因防護不到位導(dǎo)致的感染病毒和傷亡事件，對工作中表現(xiàn)突出的執(zhí)法人員，要給予表彰和獎勵。

三是堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，切實發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部示范引領(lǐng)作用、基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用，讓黨旗在疫情防控第一線高高飄揚。

四是認真做好宣傳和輿論引導(dǎo)工作，大力宣傳基層一線的感人事跡，及時發(fā)布權(quán)威信息，引導(dǎo)全行業(yè)增強信心、堅定信心。