唐 強

(中國水利水電第八工程局有限公司，湖南 長沙 410000)

PPP模式最早是在2013年的十八屆三中全會上被提出的，自從該理論被提出以來，PPP模式在中國已經(jīng)有了近十年的發(fā)展，在這些年的發(fā)展過程中，PPP模式歷經(jīng)了幾個階段的變化與發(fā)展。在2013年的十八屆三中全會上，國家主要是希望通過特許經(jīng)營等方式為經(jīng)濟社會的發(fā)展引入社會資本方，從而全面提升社會建設(shè)的效率與經(jīng)濟效益。到了2014年，國務(wù)院、發(fā)改委等主要部門也開始從PPP模式的各個內(nèi)容入手，推動該模式在中國的發(fā)展。國務(wù)院響應(yīng)國家的號召，通過PPP模式來繼續(xù)激活經(jīng)濟、推動經(jīng)濟穩(wěn)步增長。2020年2月，國家頒布了《關(guān)于加快加強政府和社會資本合作(PPP)項目入庫和儲備管理工作的通知》，要求加快項目入庫進度，縮短項目落地開工建設(shè)周期，切實發(fā)揮PPP項目補短板、穩(wěn)投資作用，在這樣的背景下，我國的學(xué)者也紛紛從PPP模式的各個角度入手，對其風(fēng)險管理、項目研究、法律法規(guī)、應(yīng)用領(lǐng)域等方面展開了長期而又復(fù)雜的研究工作，并且結(jié)合我國發(fā)展的現(xiàn)狀，在行業(yè)內(nèi)形成了我國特色的PPP項目特點，為PPP項目的推動奠定了良好的基礎(chǔ)。

1 PPP項目建設(shè)管理中的風(fēng)險問題研究

1.1 經(jīng)濟風(fēng)險分析

在目前我國經(jīng)濟發(fā)展的格局中，我國經(jīng)濟呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢，由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，在全球經(jīng)濟一體化的影響趨勢下，我國的經(jīng)濟發(fā)展依然面臨著眾多的風(fēng)險。PPP項目在執(zhí)行的過程中很容易受到外界經(jīng)濟環(huán)境的影響，尤其是項目管控面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在2019年7月，國家頒布了《國家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》對PPP項目投資運營中的經(jīng)濟風(fēng)險進行了強調(diào)與分析。例如，在當(dāng)前通貨膨脹率居高不下的經(jīng)濟環(huán)境中，PPP項目的落地需要將通貨膨脹的情況考慮在內(nèi)，同時還要將國際貨幣市場以及匯率風(fēng)險所帶來的影響充分考慮，從整體上來說，PPP項目所面臨的經(jīng)濟風(fēng)險是相當(dāng)大的。

1.2 政治風(fēng)險分析

PPP項目在我國的落地與實施最初是由我國政府牽頭推動的，因此PPP項目的內(nèi)在模式也就決定了該項目類型會受到政治環(huán)境的巨大影響，例如，國際關(guān)系的劇烈變化甚至戰(zhàn)爭的出現(xiàn)都會對PPP項目的建設(shè)管理帶來較大的影響，事實上，中美貿(mào)易戰(zhàn)的開展也對我國PPP項目的推進產(chǎn)生了巨大的影響。除此之外，國內(nèi)政治政策方針以及法律內(nèi)容的調(diào)整也會對PPP項目建設(shè)管理工作帶來顯著的影響，政策的調(diào)整會使得項目的流動資金或者固定資產(chǎn)發(fā)生巨大的變化，從目前政治發(fā)展的主要方向來看，政治風(fēng)險對于PPP項目建設(shè)管理工作帶來的影響主要有兩個方面的內(nèi)容。第一，政策的穩(wěn)定性會對項目管理帶來顯著地影響，尤其我國稅收制度的調(diào)整、政府規(guī)章制度的改變等均會對相關(guān)管理工作產(chǎn)生一定的影響。第二，政權(quán)的穩(wěn)定性。PPP項目管理不僅在我國得到了廣泛地發(fā)展，在眾多的西方發(fā)達國家也有著一定的發(fā)展，我國的政黨制度保證了PPP項目管理工作能夠有序地推進，而對于西方發(fā)達國家來說，政權(quán)的更迭會對公共項目產(chǎn)生巨大的影響，多政黨的國家在權(quán)力交換的過程中會出現(xiàn)利益方面的爭端，從而使得PPP項目管理工作所面臨的外部政治環(huán)境發(fā)生巨大的變化。

1.3 技術(shù)風(fēng)險分析

PPP項目在推進與實踐的過程中具有較多的優(yōu)勢，例如在具體的應(yīng)用過程中，可以使得民間資本與政府資本相互深度融合，優(yōu)化了資源的配置，全面提升了資本的利用效率。技術(shù)風(fēng)險是PPP項目建設(shè)管理工作的一項重要風(fēng)險管理內(nèi)容，在科學(xué)技術(shù)日益發(fā)展的現(xiàn)代社會中，項目建設(shè)與技術(shù)有著非常大的關(guān)聯(lián)性，尤其是技術(shù)的可操作性性、先進性以及完善性均會對整個項目產(chǎn)生巨大的影響。在對PPP項目的規(guī)劃和實施的過程中，需要充分考慮技術(shù)的因素，并且合理設(shè)計施工工序，解決技術(shù)方面的障礙，使得投入產(chǎn)出比處于合理的范圍之內(nèi)。在行業(yè)發(fā)展中，有眾多的PPP項目并未落地，是因為關(guān)鍵性的技術(shù)問題沒有得到充分地解決，最終使得一些前景良好的項目至此擱淺。

1.4 地方債務(wù)風(fēng)險

地方債務(wù)風(fēng)險也是PPP項目建設(shè)管理過程中可能存在的一種風(fēng)險。地方債務(wù)風(fēng)險主要指的是地方政府在項目建設(shè)過程中承擔(dān)債務(wù)但是無能力按期還本付息的可能性以及產(chǎn)生的不良后果，地方債務(wù)風(fēng)險的影響波及面較大，因此2019年3月《關(guān)于推進政府和社會資本合規(guī)規(guī)范發(fā)展的實施意見》，規(guī)定政府責(zé)任占比，進一步防范地方債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

2 PPP項目建設(shè)管理措施研究——以某市市民健康項目為例

2.1 項目總體概況

本次研究的案例是某市市民健康中心項目的相關(guān)內(nèi)容，該項目的建設(shè)是由市政府主導(dǎo)的，由某建設(shè)集團負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)的PPP項目，且商業(yè)銀行、大型證券公司等企業(yè)也對該項目進行了投資。健康中心項目的位于市內(nèi)繁華地段，預(yù)計占地面積約為266666m2，總建筑面積為328865m2。地上建筑面積約為25萬m2，地下建筑面積約為8萬m2，從總體規(guī)劃來看，該建筑物的容積率為0.92，該PPP項目要分成兩期進行建設(shè)，工期約為40個月。

從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來看，該健康中心是按照國內(nèi)三級甲等綜合性醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)的，該項目完工之后將會成為本市占地面積最大的醫(yī)療綜合體，不但集中了各類醫(yī)療資源，而且還是醫(yī)學(xué)衛(wèi)生研發(fā)的主要基地，可以說，該建筑是集中各項功能為一體的醫(yī)療中心。

2.2 PPP項目建設(shè)管理風(fēng)險識別

結(jié)合市民健康中心項目所面臨的外部和內(nèi)部風(fēng)險，對其所面臨的重要風(fēng)險進行重點分析。

2.2.1 經(jīng)濟風(fēng)險分析

一般而言，經(jīng)濟風(fēng)險主要是由通貨膨脹率、匯率風(fēng)險、貨幣政策影響等所造成，目前我國的經(jīng)濟環(huán)境處于比較穩(wěn)定的狀態(tài)中，市場匯率、通貨膨脹情況也相對來說比較穩(wěn)定，因此，價格的變動是經(jīng)濟風(fēng)險的主要內(nèi)容。市民健康中心的PPP項目開發(fā)建設(shè)需要投入大量的人力與物力，在較短的時間內(nèi)是不可能將項目所需要的全部材料準(zhǔn)備齊全的，所以在該項目的推進過程中，會產(chǎn)生施工人員的招聘、材料的采購、大量機械設(shè)備的租賃等情況，而且這些內(nèi)容所產(chǎn)生的成本會因為市場環(huán)境的不同而產(chǎn)生較大的差異，舉個例子來說，若水泥和鋼材因為市場的供給不足而產(chǎn)生價格的大幅度上漲，那么市場風(fēng)險也就會進一步加劇，整個項目的投資成本也會顯著地增加，企業(yè)的融資壓力也會上升。

2.2.2 政治風(fēng)險分析

PPP項目管理模式從本質(zhì)上來說是一種“公私合營”的融資管理方式，社會公益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)改造等內(nèi)容均會在該項目中得以體現(xiàn)，國家對于PPP項目的管理也是抱以支持態(tài)度，并且制定出了相應(yīng)的政策對其引導(dǎo)與推廣。但是對市民健康中心工程建設(shè)的主要內(nèi)容來看，該項目不僅僅是要形成醫(yī)療中心，而且還與科研中心建設(shè)緊密相關(guān)，因此政策風(fēng)險對該項目的影響也是比較大的。該PPP項目的建設(shè)管理內(nèi)容與醫(yī)療行業(yè)密切相關(guān)，所以在建設(shè)的過程中不僅僅要符合建筑工程中的相關(guān)內(nèi)容，而且還要充分考慮醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的建筑特點，因此，該PPP項目要充分地考慮建筑與醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的結(jié)合。

2.2.3 技術(shù)風(fēng)險分析

在設(shè)計方案的確定上，該PPP項目沒有太大的問題，但是由于該工程屬于大型醫(yī)療綜合體的建設(shè)，其建設(shè)內(nèi)容涉及到方方面面的內(nèi)容，不但要符合建筑行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，而且還要符合醫(yī)療建筑的相關(guān)要求，除此之外，工期僅有40個月，在短短的時間內(nèi)需要完成328865m2的建設(shè)以及內(nèi)部裝修工作，時間緊、任務(wù)重，所以在運營風(fēng)險中，進度控制、質(zhì)量管理、安全管理是其主要的風(fēng)險因素。同時，醫(yī)療衛(wèi)生建筑的用途規(guī)范也會受到外界環(huán)境、市場環(huán)境等的影響，很有可能會涉及到工程的變更，一旦發(fā)生相關(guān)的變更事件，那么就會直接影響到項目的進度與質(zhì)量等問題，因此，運營風(fēng)險中的項目管理工作必須加以注意。

2.2.4 地方債務(wù)風(fēng)險分析

對于這一PPP項目而言，投資回報的周期非常長，因此投融資是該項目主要面臨的財務(wù)風(fēng)險。上文中已經(jīng)提及，該項目是由市政府牽頭的，某建設(shè)集團承接的，各家銀行與證券公司共同投資的重大民生項目，由于工期較長，項目所涉及的各類物資均會發(fā)生價格的變化，再加上行業(yè)中政策的變動會對項目的實際投資金額產(chǎn)生影響，如果變動幅度比較大，那么會使得融資金額不足，在建設(shè)的過程中就會面臨著融資壓力，所以，該項目面臨的主要財務(wù)風(fēng)險就是投融資方面的壓力。

2.3 PPP項目建設(shè)管理風(fēng)險的應(yīng)對措施

第一，面對上述分析的經(jīng)濟風(fēng)險分析，該項目首先需要進行充分完善的市場調(diào)研，其中需要對建筑材料的采購價格以及機械設(shè)備的市場供需狀態(tài)進行充分地調(diào)研，掌握市場供給關(guān)系，在保證材料來源充足的前提下，與多個供貨商合作，避免因為一家供應(yīng)而產(chǎn)生材料短缺的現(xiàn)象，其次，要與有資質(zhì)的供應(yīng)商展開長效合作機制。力爭實現(xiàn)在供貨商中取得較低的材料供應(yīng)價格，由于該項目的工期較長，因此應(yīng)當(dāng)在合同中說明因為市場價格的變化而進行調(diào)整的比例，將采購的金額控制在合理的范圍內(nèi)。

第二，面對政治風(fēng)險需要從以下幾個方面著手改進。在項目開始建設(shè)之前，組織全部員工學(xué)習(xí)行業(yè)規(guī)范，了解醫(yī)用建筑的施工注意事項，并且對于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)的新要求要及時關(guān)注。此外，承建公司應(yīng)當(dāng)針對醫(yī)療衛(wèi)生建筑中的細節(jié)印發(fā)應(yīng)知應(yīng)會手冊，要求每一位員工熟練掌握，力求項目能夠一次性地達到醫(yī)療綜合體建設(shè)的要求。

第三，降低技術(shù)風(fēng)險。首先需要加強項目管理，可以引入當(dāng)前先進的BIM技術(shù)平臺，事先模擬項目過程，將不合理之處提前剔除，有效地規(guī)避項目中的風(fēng)險管理問題，若項目發(fā)生了變更，那么就需要在BIM體系中調(diào)整，并且再次完成模擬仿真。其次，需要在PPP項目開發(fā)與管理的過程中建立全面項目審核機制。審核的內(nèi)容一定要更加細化，其中應(yīng)當(dāng)包含圖紙的設(shè)計細節(jié)、工程的進度安排、開發(fā)成本的估計、安全標(biāo)準(zhǔn)等幾個方面的內(nèi)容，針對項目進行過程中的進度、成本以及安全性問題，僅僅有項目的前期控制是遠遠不夠的，對于成本的偏差、質(zhì)量的偏差以及安全不過關(guān)等方面的內(nèi)容需要準(zhǔn)確地計算與反饋，并且據(jù)此進行方案的調(diào)整。

第四，地方債務(wù)風(fēng)險的防范措施分析。該PPP項目所面臨的主要風(fēng)險是投融資的風(fēng)險，因此可以采取以下幾個方面的措施進行管控。首先，可以在PPP項目管理過程中建立全面預(yù)算管理體系，該項目由于工期較長，工程量較大，資金鏈也相對較長，因此應(yīng)當(dāng)建立全面的預(yù)算管理體系。做出合理的預(yù)算報表，并且按照項目進度與規(guī)劃有效地把握項目的投資金額和各階段的投資比例。在關(guān)鍵階段的相關(guān)管理工作中，要建立審核機制，設(shè)置財務(wù)風(fēng)險的預(yù)警，從而實現(xiàn)對項目投資的有效控制，其次，需要在該項目的推進過程中進一步完善項目合同的管理機制。該PPP項目是某市人民政府與某建設(shè)集團為代表的私營企業(yè)之間簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，涉及到各類合同文件，例如采購過程、招投標(biāo)文件、融資協(xié)議的內(nèi)容，在這些文件中清晰地規(guī)定了各方參與工作的職責(zé)以及風(fēng)險事件中所承擔(dān)的角色，并且這些規(guī)定內(nèi)容具有法律層面的意義。由于工期較長，那么后期運營的特許經(jīng)營期也隨之變長，在這個長期的階段中是需要這種具有法律約束力的合同文件來明確各個投資主體的利益分配以及風(fēng)險分擔(dān)的情況的，通過這些合同文件的呈現(xiàn)，參與項目的各方面利益集團可以遵守自己的承諾，共同推進項目的有序開展，從而保證項目實現(xiàn)盈利。合同管理機制是大型PPP工程管理中的有效機制，它的存在能夠保證項目順利實施并且對其中的內(nèi)容進行法律層面的約束。

3 結(jié) 語

在建筑行業(yè)欣欣向榮發(fā)展的背景下，PPP項目投資成為了項目建設(shè)中有效的融資方式，但是由于PPP項目在我國的應(yīng)用模式不夠成熟，所以，PPP項目的開發(fā)過程中會面臨著眾多的管理風(fēng)險問題。本次研究立足于實際，結(jié)合某市民健康中心建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容對PPP項目建設(shè)管理中的關(guān)鍵性問題進行了研究與分析，在未來的發(fā)展過程中，PPP項目管理工作需要更加貼近工程實際，重視各類風(fēng)險的發(fā)生情況，尤其是要對市場環(huán)境進行重點的監(jiān)測，增強對財務(wù)風(fēng)險管理的重視程度，從而促進項目的健康發(fā)展。