戚玉梅，劉海軍，毛明策

(1.陜西省氣象局，西安 710014;2.陜西省氣候中心，西安 710014)

氣候可行性論證，包括氣候適宜性、氣候風(fēng)險性和對局地氣候產(chǎn)生的影響三方面內(nèi)容[1]。氣候可行性論證的對象是與氣候條件密切相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項目。開展氣候可行性論證工作對于應(yīng)對氣候變化、生態(tài)建設(shè)、綠色發(fā)展、保護(hù)利用氣候資源、城市和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、合理控制建設(shè)成本、避免和減輕氣象災(zāi)害損失以及風(fēng)險管理等具有重要意義。2016年，國務(wù)院在清理規(guī)范投資項目報建審批事項時，將“重大規(guī)劃、重點工程項目氣候可行性論證”作為五項涉及安全的強(qiáng)制性評估之一，予以保留，充分說明了氣候可行性論證的必要性和重要性[2]。在全球氣候變暖的大背景下，越來越多的行業(yè)和領(lǐng)域?qū)夂蚩尚行哉撟C的需求越來越旺盛，從事氣候可行性論證的機(jī)構(gòu)數(shù)量逐年增加，主體更加多元，氣候可行性論證技術(shù)服務(wù)的市場化趨勢加快。同時，隨著國家“放管服”改革的不斷深化，氣候可行性論證監(jiān)管面臨諸多新課題、新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)氣候可行性論證監(jiān)管勢在必行，值得思考研究。

1 開展氣候可行性論證工作的法律政策和監(jiān)管依據(jù)

1.1 法律依據(jù)

《中華人民共和國氣象法》劃定了氣候可行性論證的原則范圍[3]，各級氣象主管機(jī)構(gòu)是氣候可行性論證工作的主體，應(yīng)當(dāng)組織對城市規(guī)劃，國家重點建設(shè)工程，重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)項目和大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項目進(jìn)行氣候可行性論證。

1.2 政策依據(jù)

2016年5月，國務(wù)院將重大規(guī)劃、重點工程項目的氣候可行性論證列為涉及安全的強(qiáng)制性評估事項，并要求對涉及安全的強(qiáng)制性評估，應(yīng)通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管等，確保安全措施落實到位。2018年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》中指出，為有效降低制度性交易成本，加快轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)，在各類開發(fā)區(qū)推行由政府統(tǒng)一組織對氣候可行性等事項實行區(qū)域評估，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

1.3 部門規(guī)章

中國氣象局頒布的《氣候可行性論證管理辦法》(中國氣象局第18號令)[4]明確，國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)組織管理全國的氣候可行性論證工作。地方各級氣象主管機(jī)構(gòu)在上級氣象主管機(jī)構(gòu)和本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，組織管理本行政區(qū)域內(nèi)的氣候可行性論證工作。其他有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)配合氣象主管機(jī)構(gòu)做好氣候可行性論證工作。規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃、重點領(lǐng)域或者區(qū)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃等五個項目屬于氣候可行性論證范圍。明確與氣候條件密切相關(guān)的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、重點領(lǐng)域或者區(qū)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行氣候可行性論證。該辦法是氣象部門組織開展氣候可行性論證工作的基本依據(jù)。

1.4 氣候可行性論證監(jiān)管制度建設(shè)

中國氣象局編制發(fā)布了城市總體規(guī)劃論證等11項氣候可行性論證技術(shù)指南，研發(fā)了城市暴雨強(qiáng)度公式編制、核電站選址等6項氣候可行性論證系統(tǒng)，逐步涵蓋城市規(guī)劃、能源、農(nóng)業(yè)、交通運輸?shù)戎饕獨夂驊?yīng)用服務(wù)領(lǐng)域，氣候可行性論證技術(shù)體系初步形成。陜西、內(nèi)蒙古等10余個省(自治區(qū)、直轄市)出臺了氣候資源開發(fā)、利用、保護(hù)方面的法規(guī)，對氣候可行性論證工作開展進(jìn)行了約束。陜西、廣東、海南、江西、吉林等省(自治區(qū)、直轄市)對與氣候條件密切相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項目的氣候可行性論證實行目錄管理，涉及安全的強(qiáng)制性評估事項予以審查。另外，各級氣象主管機(jī)構(gòu)與有關(guān)職能部門以聯(lián)合發(fā)文、簽署合作協(xié)議等形式推動不同領(lǐng)域的氣候可行性論證工作。

2 當(dāng)前氣候可行性論證監(jiān)管存在的問題

2.1 監(jiān)管職能約束力不強(qiáng)

《中華人民共和國氣象法》賦予了各級氣象主管機(jī)構(gòu)組織開展氣候可行性論證的職能，但是對監(jiān)督管理職能沒有明確?！稓夂蚩尚行哉撟C管理辦法》雖明確了各級氣象主管機(jī)構(gòu)對氣候可行性論證工作的組織管理職能，但作為部門規(guī)章，約束力有限。一方面表現(xiàn)在氣象部門未能在相關(guān)項目立項前介入，組織開展氣候可行性論證和監(jiān)管工作；另一方面氣象部門對應(yīng)開展氣候可行性論證而未開展的項目、雖開展了可行性論證但違背氣候條件和存在氣候風(fēng)險的項目缺乏行之有效的“叫?！睓C(jī)制。

2.2 部門間溝通協(xié)作機(jī)制不健全

氣候可行性論證監(jiān)管工作涉及政府多個部門，單靠氣象部門難以完成。部門間溝通協(xié)作機(jī)制不健全，涉及安全的強(qiáng)制性評估目錄建立進(jìn)展不一，必須開展氣候可行性論證的項目界限不清等問題普遍存在。同時，部分地方未將氣候可行性論證工作納入項目管理部門的審批流程，造成氣候可行性論證工作由項目建設(shè)單位自愿開展，一些涉及公共安全、重大規(guī)劃、重點工程等項目未進(jìn)行充分氣候可行性論證就開工建設(shè)。

2.3 氣候可行性論證社會認(rèn)知度不高

盡管氣候資源保護(hù)和開發(fā)利用越來越被重視，但是社會公眾對氣候可行性論證和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系認(rèn)知度不夠，對重大規(guī)劃和重大工程建設(shè)與氣候相關(guān)度認(rèn)識不夠，甚至有些受氣候因素影響較大的規(guī)劃、項目在編制和建設(shè)時，氣候因素經(jīng)常被遺漏忽略，造成重大經(jīng)濟(jì)損失。例如：1940年，美國塔科馬海峽大橋建設(shè)時沒有進(jìn)行氣候可行性論證，建成不到4個月就造成大風(fēng)毀橋的事故；國內(nèi)也有不少類似的事件，湖北松木電廠和廣東馬壩冶煉廠都是因為沒有認(rèn)真論證氣候條件，導(dǎo)致煙體排不出去，被迫減產(chǎn)或停產(chǎn)[6]。

3 加強(qiáng)氣候可行性論證監(jiān)管的思考

3.1 完善法制保障

黨的十八大以來，我國更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家。國家關(guān)于監(jiān)督管理的規(guī)定日益完善，醫(yī)療器械生產(chǎn)、物業(yè)管理、食品安全、金融服務(wù)、檢驗檢測機(jī)構(gòu)等多領(lǐng)域監(jiān)管辦法相繼出臺。應(yīng)借鑒其他行業(yè)做法，修訂完善《中華人民共和國氣象法》《氣象災(zāi)害防御條例》等有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確細(xì)化氣候可行性論證監(jiān)管職能，以及相關(guān)部門間的協(xié)作配合職能。同時，也要盡快修訂完善氣候可行性論證管理辦法，貫徹落實國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)和“放管服”改革的有關(guān)要求。

3.2 清晰界定監(jiān)管職責(zé)

進(jìn)一步明確氣象主管機(jī)構(gòu)、規(guī)劃編制和項目建設(shè)單位、氣候可行性論證機(jī)構(gòu)的職責(zé)。氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)由以氣候可行性論證服務(wù)為主向以監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)監(jiān)督管理，組織完善技術(shù)規(guī)范和實施指南，厘清需要開展氣候可行性論證的規(guī)劃和項目清單，聯(lián)合有關(guān)單位發(fā)布清單目錄。規(guī)劃編制和項目建設(shè)單位要認(rèn)真履行開展氣候可行性論證，充分采用氣候可行性論證結(jié)論，組織專家組對氣候可行性論證報告進(jìn)行評審等職責(zé)。氣候可行性論證服務(wù)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范和實施指南開展氣候可行性論證,面向市場優(yōu)化配置資源，不斷提升氣候可行性論證技術(shù)服務(wù)能力，努力提高氣候可行性論證質(zhì)量和水平。

3.3 對涉及國家安全的氣候可行性論證實施差別化監(jiān)管

國務(wù)院明確規(guī)定，重大規(guī)劃、重點工程項目的氣候可行性論證屬于涉及安全的強(qiáng)制性評估，對這類評估事項，國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)要通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范、制定強(qiáng)制性評估目錄、設(shè)立評審專家?guī)?、納入審批核準(zhǔn)流程等措施，嚴(yán)格監(jiān)管，確保氣候可行性論證落實到位[5]。同時，鼓勵其他規(guī)劃和工程開展氣候可行性論證，按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的原則，做好監(jiān)管工作。

3.4 鼓勵競爭提高服務(wù)質(zhì)量

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵社會力量開展氣候可行性論證，開展氣候可行性論證技術(shù)研究，通過適度競爭激發(fā)活力，不斷提高氣候可行性論證服務(wù)的質(zhì)量和水平。同時，有關(guān)職能部門要優(yōu)化完善對氣候可行性論證工作的監(jiān)管和服務(wù)，按照國家“放管服”的要求，重點做好事中事后監(jiān)管和服務(wù)工作，進(jìn)一步規(guī)范氣候可行性論證機(jī)構(gòu)和論證評估行為，采取對氣候可行性論證機(jī)構(gòu)備案，明確細(xì)化氣候可行性論證報告評審環(huán)節(jié)，將氣候可行性論證機(jī)構(gòu)的處罰結(jié)果納入不良信用信息名單并向社會公示等措施加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)。

3.5 擴(kuò)大宣傳提高社會和公眾認(rèn)知度

社會和公眾的認(rèn)知度和參與度對氣候可行性論證工作開展具有重要作用。應(yīng)充分利用各種媒體和宣傳方式，廣泛深入地向全社會特別是發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、電力等部門宣傳氣候可行性論證的重要性和必要性，提高社會認(rèn)知度，擴(kuò)大氣候可行性論證的影響面和覆蓋面，為順利開展氣候可行性論證工作奠定良好的社會基礎(chǔ)。