■唐克 中國政法大學環(huán)境資源法研究所2018級博士研究生

2018年世界銀行公布的報告《垃圾何其多2.0》中的數(shù)據(jù)顯示，中美兩國的垃圾清運率均為100%，但2016年中國的垃圾人均產(chǎn)量只有0.43公斤/天，不到美國的1/5。可見美國市場化的固體廢物管理體制具有很高的效率，其經(jīng)驗值得借鑒。

第一，固廢處理成本通過產(chǎn)生者內(nèi)部化。根據(jù)世界銀行的調(diào)查統(tǒng)計，2016年美國人均固廢垃圾產(chǎn)量為2.24公斤/天。在面臨如此多垃圾的情況下，如果政府包攬全部的固廢垃圾處理活動將耗資巨大，嚴重影響財政平衡。美國國家環(huán)境保護局（EPA）2006年的統(tǒng)計顯示，有超過7000個社區(qū)建立了垃圾計量付費機制（pay-as-you-throw, PAYT），當?shù)卣蛘咚綘I部門按照每戶的垃圾總量對其進行收費，這種做法極大地緩解了政府的財政壓力。這種計量付費的內(nèi)部化機制也催生了固廢市場的形成。由于政府實施垃圾處理不具有專業(yè)性且缺乏競爭，導致成本往往居高不下，在通過特許經(jīng)營的方式引入社會資本后，私人企業(yè)之間的競爭對控制垃圾處理費用起到了良好作用。考慮到通貨膨脹率與人均垃圾產(chǎn)量雙重增長的現(xiàn)實，美國固廢處理費用的增長幅度十分合理。

第二，市場交易成本鼓勵參與者一體化。美國固體廢物處理市場的集中化現(xiàn)象體現(xiàn)在兩個方面：其一是市場環(huán)節(jié)的集中化。美國固廢企業(yè)的主要運營成本集中在對垃圾的清收和運輸上，由于處理方式仍然以填埋為主，末端成本反而較低，這一點使美國的固體廢物市場集中在清收和運輸環(huán)節(jié)上。其二是企業(yè)規(guī)模的擴大化。根據(jù)亞當·斯密的觀點，市場的專業(yè)化程度始終隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提高，但西方發(fā)達國家卻很早就出現(xiàn)了與專業(yè)化相悖的縱向一體化組織形式。科斯教授在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中認為，這種縱向一體化現(xiàn)象的出現(xiàn)是市場交易的參與者尋求降低交易成本的結(jié)果，因為通過企業(yè)內(nèi)部行政指令的方式分配資源和指導生產(chǎn)的成本要遠低于和其他市場主體就契約進行磋商和談判的成本。美國的固廢垃圾市場具有顯著的一體化趨勢。三大巨頭Waste Management、Republic Services和Waste Connections占據(jù)了固廢處理市場45%的份額，總市值超千億美元。由于固廢運輸和儲存的成本均十分高昂，如果不形成從前端清收到末端處理的“一條龍”產(chǎn)業(yè)鏈，市場交易成本將嚴重阻礙行業(yè)發(fā)展。

第三，嚴格法律標準刺激行業(yè)規(guī)模擴張。美國固廢市場的繁榮離不開法律的健全，這種觀點看似老生常談，但實際上美國固廢市場高度集中的現(xiàn)狀是20世紀60年代固廢立法的應激反應。美國于1965年出臺的《固體廢物處置法》為美國建立了固廢管理體系，為垃圾回收與處理行業(yè)設定了嚴格的標準，這樣的標準提升了固廢處理的難度和成本。基于此種現(xiàn)實，小型固廢處理企業(yè)不斷尋求合作伙伴，通過合并的方式不斷提高技術(shù)水平和經(jīng)濟實力，自此美國固廢市場的行業(yè)規(guī)模開始逐漸顯現(xiàn)。而1969年的《國家環(huán)境政策法》（NEPA）、1976年的《資源保護與回收法》（RCRA）、1984年的《危險固體廢物修正案》（HSWA）不斷提高固廢處理的標準，使行業(yè)的集中化程度越來越高。例如Waste Management公司為全美最大的固廢處理公司，它成立于1968年，直到1972年，公司總共進行了133次收購，而從20世紀80年代至90年代，該公司又收購了Service Corporation of America、Wheelabrator等一系列公司，一躍成為美國最大的垃圾處理和資源回收企業(yè)。