高庚申，王登建，毛金群，黃婉玉

(1.貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院，貴陽(yáng) 550081；2.貴州省監(jiān)控中心，貴陽(yáng) 550081)

前 言

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的同時(shí)，也引發(fā)了日益突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，排污者造成的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失得不到賠償，公眾的環(huán)境權(quán)益和生態(tài)系統(tǒng)得不到保護(hù)[1]。黨的“十八大”把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革作為生態(tài)文明體制改革的內(nèi)容之一，是黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中所涉及的深化改革的具體實(shí)踐。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出，要“建設(shè)生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度,完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[2]?！稕Q定》開(kāi)啟了新一輪改革進(jìn)程，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有深遠(yuǎn)的意義。2015年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，并授權(quán)貴州等7個(gè)省市部署開(kāi)展改革試點(diǎn)，《試點(diǎn)方案》的目標(biāo)為，“通過(guò)試點(diǎn)逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評(píng)估管理與技術(shù)體系、資金保障及運(yùn)行機(jī)制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”[3]。

歐美等國(guó)家或地區(qū)針對(duì)環(huán)境污染事件的解決相繼制定了一系列法律與技術(shù)導(dǎo)則[4-5]，有效解決了污染事件的環(huán)境修復(fù)和損害賠償問(wèn)題。作為世界上第一個(gè)對(duì)環(huán)境損害問(wèn)題施行徹底嚴(yán)厲制度的國(guó)家之一，美國(guó)創(chuàng)造性地構(gòu)建了一套完整的自然資源環(huán)境損害評(píng)估制度。在法律方面，形成了以超級(jí)基金法、石油污染法、清潔水法為基本框架的環(huán)境損害賠償與責(zé)任追究立法體系；在工作層面，形成了以內(nèi)政部及其下屬機(jī)構(gòu)與/或國(guó)家海洋與大氣管理局與/或責(zé)任方為主，農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等聯(lián)邦部門(mén)、州相關(guān)部門(mén)共同組成自然資源損害評(píng)估委托方，由具備損害評(píng)估能力的咨詢公司與/或高校、科研機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)，公眾參與的工作模式；在技術(shù)方面，DOI與NOAA評(píng)估規(guī)則構(gòu)成了美國(guó)自然資源損害評(píng)估的基本框架；在資金保障方面，環(huán)境損害賠償專項(xiàng)基金為賠償與修復(fù)的主要資金來(lái)源。美國(guó)的環(huán)境損害賠償經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)比較成熟并廣為世界其他地區(qū)所借鑒。歐盟，在法律方面，環(huán)境責(zé)任指令是歐盟指導(dǎo)成員國(guó)進(jìn)行環(huán)境責(zé)任界定與開(kāi)展環(huán)境損害賠償?shù)暮诵姆?；在工作方面，各成員國(guó)根據(jù)各國(guó)法律體系組織實(shí)施；在技術(shù)方面，正在開(kāi)發(fā)REMEDE項(xiàng)目，嘗試建立自然資源損害評(píng)估模型庫(kù)、方法庫(kù)與案例庫(kù)；在資金保障方面，歐盟國(guó)家更青睞于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，新環(huán)境保護(hù)法(2007)要求環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)同時(shí)承擔(dān)傳統(tǒng)損害賠償和環(huán)境污染治理費(fèi)用?？傮w上看，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償評(píng)估制度體系在法律法規(guī)、工作機(jī)制和技術(shù)方法等方面都處于起步階段，存在明顯不足，主要表現(xiàn)在：法律體系方面，沒(méi)有專門(mén)針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害立法，損害賠償與公益訴訟等機(jī)制不健全，缺乏具體可操作的實(shí)體法和程序規(guī)定。工作機(jī)制方面，中國(guó)生態(tài)環(huán)境資源的管理權(quán)責(zé)散落在環(huán)保、農(nóng)業(yè)、海洋、林業(yè)等不同部門(mén)，生態(tài)環(huán)境資源管轄權(quán)不明確，無(wú)法形成統(tǒng)一高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。技術(shù)體系方面，處于起步階段，各部門(mén)沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)估程序與技術(shù)導(dǎo)則，導(dǎo)致不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果差異大，難以被法院采信。資金保障方面，尚未建立有效的環(huán)境賠償資金保障制度，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境損害賠償遠(yuǎn)不到位。

貴州省地處長(zhǎng)江珠江上游，65.7%的國(guó)土屬于長(zhǎng)江流域，是長(zhǎng)江上游重要的生態(tài)屏障。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，貴州要守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，正確處理發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，在生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制改革方面先行先試，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)。作為中國(guó)首批國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，貴州省積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在2016年貴州率先啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，出臺(tái)《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，緊緊圍繞“實(shí)施方案”確定的八個(gè)方面主要任務(wù)，以健全補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿袷路芍贫葹槟繕?biāo)，以破解“公地悲劇、企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”問(wèn)題為導(dǎo)向，按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)”的原則，以案例作為抓手，全面推動(dòng)試點(diǎn)工作的開(kāi)展。2017年12月已完成全部試點(diǎn)工作任務(wù)，貴州生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)走在全國(guó)前列，工作取得明顯成效，發(fā)揮了示范作用。近年來(lái)，貴州省在生態(tài)文明建設(shè)方面取得了豐碩成果，總結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山有機(jī)統(tǒng)一具有重大意義。為此，作者在參與我省環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做總結(jié)，以期為其他省市在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革全面試行工作中提供借鑒。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

1.1 損害鑒定評(píng)估能力鑒定得到大力提升

開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)工作的前提是需要具備環(huán)境損害鑒定評(píng)估的能力。《試點(diǎn)方案》要求，“試點(diǎn)地方要加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動(dòng)組建符合條件的專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，盡快形成評(píng)估能力。研究制定鑒定評(píng)估管理制度和工作程序，保障獨(dú)立開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，并做好與司法程序的銜接。為磋商提供鑒定意見(jiàn)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)要求；為訴訟提供鑒定意見(jiàn)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守司法行政機(jī)關(guān)等的相關(guān)規(guī)定規(guī)范。”貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院作為貴州省開(kāi)展環(huán)境損害鑒定評(píng)估的唯一技術(shù)支撐單位，充分利用自身優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展了大量創(chuàng)新性的工作，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估在貴州的引領(lǐng)示范，2016年順利入圍原環(huán)保部第二批《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄》，2018年獲得貴州省首家環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了與司法程序的有效銜接，業(yè)務(wù)范圍包含：污染物性質(zhì)鑒定、地表水和沉積物環(huán)境損害鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定、土壤與地下水環(huán)境損害鑒定、其他環(huán)境損害鑒定(噪聲)等五個(gè)類別，共有16人具備司法鑒定人執(zhí)業(yè)證。目前已完成10余起環(huán)境損害鑒定評(píng)估案例，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估案例實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的突破。在開(kāi)展典型案例評(píng)估的同時(shí)，貴州省環(huán)科院注重加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究，圍繞生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估開(kāi)展各類科研課題、項(xiàng)目申報(bào)及地表標(biāo)準(zhǔn)制定。貴州省試點(diǎn)以來(lái)，環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)能力得到大力提升，為生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)工作走在全國(guó)前列提供了強(qiáng)有力的技術(shù)保障。

1.2 定量化方法制定—開(kāi)展案例評(píng)估，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作任務(wù)取得突破

貴州省以案例為抓手，依托案例進(jìn)行先行先試，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作落地生根。2016年以來(lái)，貴州省環(huán)保廳通過(guò)排查各類環(huán)境違法事件60余起，最終確定4起開(kāi)展環(huán)境損害鑒定評(píng)估，案例類型包含固體廢物非法傾倒、廢水非法排放、土壤重金屬污染、突發(fā)水環(huán)境事件。代表性案例—《貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境損害案例》，本案為中國(guó)首例省級(jí)政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。2012年6月，息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)與貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥兩家公司簽訂《委托勞務(wù)協(xié)議》，由息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)承擔(dān)貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥污泥渣清運(yùn)工作，將污泥渣運(yùn)往貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥建設(shè)的交椅山渣場(chǎng)。2012年底開(kāi)始，息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)在未辦理任何堆存或傾倒手續(xù)的情況下，開(kāi)始將污泥渣運(yùn)往大鷹田地塊內(nèi)非法傾倒，2015年底停止運(yùn)渣。堆場(chǎng)長(zhǎng)360m，寬100m，堆填厚度最大50m，占地約100畝，目前堆存量約8萬(wàn)m3。

貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院對(duì)該案件進(jìn)行環(huán)境損害鑒定評(píng)估，并出具《貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境污染損害評(píng)估報(bào)告》，為本案環(huán)境損害賠償提供了基礎(chǔ)依據(jù)。貴州省生態(tài)環(huán)境廳作為政府的代表(權(quán)利人)與貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥有限公司、息烽縣誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)公司(義務(wù)人)開(kāi)展了磋商，兩家賠償義務(wù)人承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任經(jīng)費(fèi)達(dá)900余萬(wàn)元，正式簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，兩家公司提出生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案，經(jīng)省環(huán)境保護(hù)廳同意后組織實(shí)施，并于2017年8月30日前完成修復(fù)并評(píng)估，當(dāng)前生態(tài)修復(fù)工作已全部完成，生態(tài)環(huán)境已恢復(fù)到了基線水平。通過(guò)息烽大鷹田違法傾倒廢渣案例，貴州結(jié)合省情探索出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的一整套法律文書(shū)，推動(dòng)貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作取得多項(xiàng)突破。2018年世界環(huán)境日中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》欄目以《誰(shuí)污染、誰(shuí)賠償》為題，以本案為素材對(duì)貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作創(chuàng)新舉措進(jìn)行了專題報(bào)道，引起強(qiáng)烈社會(huì)反響，起到了良好的示范效果。

1.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償法制建設(shè)取得突破

1.3.1 突破賠償權(quán)利人主體資格限制：根據(jù)《試點(diǎn)方案》，國(guó)務(wù)院授權(quán)貴州省人民政府是唯一的生態(tài)環(huán)境損害賠償國(guó)家權(quán)力人。在試點(diǎn)期間，無(wú)論是開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、簽署生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，還是申請(qǐng)司法登記確認(rèn)、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟、人民法院下達(dá)判決書(shū)、裁定等均涉及大量法律文書(shū)，都需以省政府名義去實(shí)施，難度較大。為此，貴州省生態(tài)環(huán)境廳會(huì)同貴州省高級(jí)人民法院、貴州省法制辦等有關(guān)單位研究，報(bào)請(qǐng)貴州省人民政府印發(fā)了《貴州省人民政府關(guān)于指定省環(huán)境保護(hù)廳等相關(guān)部門(mén)代表省人民政府行使生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人有關(guān)事項(xiàng)的通知》，通過(guò)概括性委托指定省環(huán)保廳、國(guó)土資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、水利廳、農(nóng)委、林業(yè)廳、交通運(yùn)輸廳等七個(gè)涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的省有關(guān)部門(mén)，代表省人民政府行使生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人權(quán)利。突破了賠償權(quán)利人主體資格限制，是貴州在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)中的首創(chuàng)之舉，破解了改革試點(diǎn)中受權(quán)利人主體資格限制這一突出問(wèn)題，加快推進(jìn)了貴州改革試點(diǎn)工作進(jìn)程。

1.3.2 建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制：生態(tài)環(huán)境賠償案件發(fā)生用什么方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，對(duì)于探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度至關(guān)重要?！对圏c(diǎn)方案》明確，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕緩绞谴枭?，可以說(shuō)，磋商制度在整個(gè)改革中處于極其重要的地位。通過(guò)一年多的試點(diǎn)，貴州在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，研究制定了《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方案(試行)》[6]，方案明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應(yīng)當(dāng)遵循的原則、磋商主體、磋商程序的啟動(dòng)條件、磋商程序及內(nèi)容、生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法登記確認(rèn)、保障措施等重大問(wèn)題，填補(bǔ)了生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的空白，找到了生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與義務(wù)人有共識(shí)則磋商、無(wú)共識(shí)則訴訟的賠償途徑。同時(shí)，明確了賠償權(quán)利人或其代表與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商處分和讓渡相關(guān)權(quán)利事項(xiàng)，在磋商過(guò)程中，人民檢察院以及符合法律規(guī)定的社會(huì)組織因相同理由提起公益訴訟的，人民法院的處理原則。過(guò)去在司法確認(rèn)案件中，一般是人民調(diào)解委員會(huì)組織磋商，在貴州開(kāi)展的首個(gè)磋商案例中，原貴州省環(huán)境保護(hù)廳創(chuàng)造性的邀請(qǐng)貴州省律師協(xié)會(huì)作為第三方，組織雙方進(jìn)行磋商，在生態(tài)環(huán)境損害賠償專業(yè)性強(qiáng)的案件中，律協(xié)派有環(huán)境資源法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師組織磋商，處理案件更具專業(yè)優(yōu)勢(shì)。試點(diǎn)期間原貴州省環(huán)境保護(hù)廳還設(shè)計(jì)建立了《參加生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的邀請(qǐng)函》《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商委托函》《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商告知書(shū)》《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》(文本)《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的申請(qǐng)》等一整套法律文書(shū)。磋商機(jī)制的建立為開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的磋商奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.3.3 制定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)程：為推進(jìn)貴州省試點(diǎn)工作的深入開(kāi)展，貴州省高級(jí)人民法院率先研究制定了《貴州省高級(jí)人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的訴訟規(guī)程(試行)》，該訴訟規(guī)則對(duì)公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體順位，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的司法銜接，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實(shí)踐中涉及的相關(guān)訴訟及司法保障等問(wèn)題進(jìn)行了明確。訴訟規(guī)則的出臺(tái)對(duì)于保障我省全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作具有很強(qiáng)針對(duì)性和指導(dǎo)性，對(duì)于貴州省相關(guān)人民法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有很強(qiáng)的的實(shí)操性。

1.4 生態(tài)環(huán)境損害賠償案件執(zhí)行保障方面手段多樣

1.4.1 建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法登記確認(rèn)制度：為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議無(wú)法律效應(yīng)，保障協(xié)議的執(zhí)行，貴州創(chuàng)造性地借鑒了民事調(diào)解里面的司法登記確認(rèn)制度，磋商協(xié)議到管轄的法庭進(jìn)行登記，賦予了強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。司法登記確認(rèn)是一種保障，在磋商的基礎(chǔ)上，如果責(zé)任主體拒不執(zhí)行或不愿意接受調(diào)解，或是簽了協(xié)議又反悔，就可以據(jù)此申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境損害案，原貴州省環(huán)境保護(hù)廳作為賠償權(quán)利人代表與息烽縣誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)公司、貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥有限公司兩家義務(wù)人正式簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議后，共同向貴州省清鎮(zhèn)法院依法申請(qǐng)了司法登記確認(rèn)，為保障程序公正，也方便接受公眾監(jiān)督，清鎮(zhèn)市人民法院把雙方達(dá)成的磋商協(xié)議、修復(fù)方案等內(nèi)容，在貴州省高級(jí)人民法院門(mén)戶網(wǎng)站進(jìn)行為期15天的公示，之后再出具司法確認(rèn)書(shū)，確認(rèn)賠償權(quán)利義務(wù)雙方簽訂的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，如果賠償義務(wù)人逾期不履行賠償義務(wù)，法院可強(qiáng)制執(zhí)行。

1.4.2 率先成立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)：貴州不僅擁有全國(guó)第一個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭，而且成立了全國(guó)首個(gè)“生態(tài)文明律師服務(wù)團(tuán)”。2017年6月，在貴州省高級(jí)人民法院、貴州省司法廳、貴州省律師協(xié)會(huì)等有關(guān)單位的推動(dòng)下，經(jīng)貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)司法局批準(zhǔn)，成立了貴陽(yáng)國(guó)浩生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)，成為全國(guó)首家生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)。作為公益性社會(huì)組織，主要職能為接受當(dāng)事人、司法機(jī)關(guān)、行政部門(mén)等委托，調(diào)解生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律糾紛。調(diào)解委員會(huì)的成立是我省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)的又一亮點(diǎn)舉措，他將實(shí)現(xiàn)磋商與司法登記確認(rèn)的無(wú)縫銜接。調(diào)委會(huì)將在司法行政部門(mén)和人民法院的指導(dǎo)下，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

1.4.3 初步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理機(jī)制：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革目的是及時(shí)修復(fù)受污染和損害的生態(tài)環(huán)境，貴州省在試點(diǎn)期間積極探索生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理機(jī)制，初步建立以賠償義務(wù)人自行修復(fù)與替代修復(fù)相結(jié)合的修復(fù)機(jī)制。試點(diǎn)期間全省各級(jí)法院在審理環(huán)境資源案件過(guò)程中，根據(jù)損害發(fā)生程度，能夠修復(fù)的，盡量判令責(zé)任人修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境；當(dāng)?shù)夭荒苄迯?fù)的，可異地替代修復(fù)；被告拒絕修復(fù)的，則委托第三方替代修復(fù)，修復(fù)費(fèi)用由被告按治理方案確定的金額承擔(dān)等。貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境損害案例成為試點(diǎn)以來(lái)義務(wù)人自行修復(fù)、第三方監(jiān)督評(píng)估成功的全國(guó)首個(gè)案例，該案例修復(fù)采用廢渣開(kāi)挖轉(zhuǎn)運(yùn)方案，將廢渣全部運(yùn)至合法渣場(chǎng)填埋處置，在渣場(chǎng)尾部的壩體采取加高、加固、防滲處理措施，對(duì)廢渣清運(yùn)完后的庫(kù)區(qū)進(jìn)行覆土回填，植被綠化，恢復(fù)其生態(tài)功能，該案例也取得了顯著的社會(huì)和環(huán)境效益，形成了良好的環(huán)境修復(fù)治理示范效應(yīng)。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)啟示和建議

貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)以來(lái)，先行先試，已經(jīng)取得一定成效，為我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革在全國(guó)全面試行提供了貴州經(jīng)驗(yàn)，但在試點(diǎn)過(guò)程中遇到一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下方面：

2.1 環(huán)境損害鑒定評(píng)估法律法規(guī)體系不健全

2.1.1 我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)雖然都不同程度地體現(xiàn)了保護(hù)自然和生態(tài)環(huán)境的原則和理念，但無(wú)論從環(huán)境損害的鑒定評(píng)估還是尋求對(duì)環(huán)境造成的損害進(jìn)行賠償?shù)木S權(quán)實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)的法律法規(guī)還很不完善。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等相關(guān)法律盡管對(duì)環(huán)境損害都做出了原則性的規(guī)定，但是缺乏對(duì)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序和管理以及賠償資金來(lái)源等方面的可操作性的規(guī)定。

2.1.2 試點(diǎn)方案案例啟動(dòng)條件高：《試點(diǎn)方案》中適用范圍的規(guī)定比較籠統(tǒng)，是相對(duì)原則，特別是作為兜底的“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境事件”缺乏一定的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償作為一種新型損害賠償，本身就需要考驗(yàn)有關(guān)執(zhí)行人員的能力，籠統(tǒng)原則的規(guī)定更容易帶來(lái)困惑，現(xiàn)實(shí)發(fā)生的案例各種各樣，界定不清晰，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，貴州省在試點(diǎn)期間已暴露出排查案件困難的問(wèn)題。試點(diǎn)方案規(guī)定地方省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，未明確省級(jí)以下政府的職責(zé)，試點(diǎn)過(guò)程中市縣發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害案例只能依靠省級(jí)政府來(lái)完成，案件的大量集中也增大了省級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的工作壓力，同時(shí)也導(dǎo)致省政府面臨大量生態(tài)環(huán)境損害案例的復(fù)議和訴訟事務(wù)，嚴(yán)重影響本項(xiàng)工作的深入推進(jìn)。建議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革在全國(guó)試行過(guò)程中，各地依據(jù)實(shí)際情況明晰本項(xiàng)制度的適用范圍條款的的具體內(nèi)容，可以采取概括加列舉的方式制定啟動(dòng)條件。有關(guān)部門(mén)可以根據(jù)試點(diǎn)省份的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)典型案例進(jìn)行指導(dǎo)。

2.1.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理和使用存在制度困境：環(huán)境損害賠償案件較為特殊，案子完成磋商或判決，工作只算完成一部分。無(wú)論是環(huán)保社會(huì)組織、檢察院，還是省級(jí)政府提起索賠的有關(guān)部門(mén)，提起訴訟或啟動(dòng)賠償磋商都是為了維護(hù)公共環(huán)境利益，修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。但是，動(dòng)輒上百萬(wàn)、上千萬(wàn)元的巨額賠償金該放在哪里？如何才能保證把賠償金用在修復(fù)環(huán)境的刀刃上？如何進(jìn)行有效監(jiān)管？這些都是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建中應(yīng)考慮的重要內(nèi)容。試點(diǎn)方案中明確指出：加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫(kù)，納入地方預(yù)算管理。試點(diǎn)地方根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開(kāi)展替代修復(fù)。貴州在試點(diǎn)期間尚未建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金，但從開(kāi)展試點(diǎn)工作需要來(lái)看，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金已成為一項(xiàng)緊迫而現(xiàn)實(shí)的任務(wù)。從其他省市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，已初步形成訴訟基金、基金會(huì)基金、第三方管理基金等模式[7]，但仍面臨監(jiān)管體制混亂、資金來(lái)源單一、使用效率低下等問(wèn)題。目前國(guó)家層面上涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償金的性質(zhì)、使用、管理和監(jiān)督方面沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)和配套制度，對(duì)賠償資金的使用和環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的支付產(chǎn)生一定的阻礙，這必然不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)的推廣。希望國(guó)家盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理系列配套制度政策，明確資金來(lái)源、使用、管理與監(jiān)督機(jī)制，明確?？顚Ｓ眯再|(zhì)，用于生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防、治理和修復(fù)活動(dòng)。

2.2 環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系需要不斷完善

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估是本項(xiàng)制度順利實(shí)施的核心環(huán)節(jié)，對(duì)于損害發(fā)生范圍和程度、因果關(guān)系、責(zé)任承擔(dān)主體的認(rèn)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償金額的計(jì)算、修復(fù)方案及修復(fù)效果的確定具有重要意義，直接影響著本項(xiàng)制度實(shí)施效果。目前，我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估理論體系建設(shè)方面仍處于起步階段，尚未形成完備的環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理模式，從鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范方面看，沒(méi)有統(tǒng)一性的程序與技術(shù)體系。貴州省試點(diǎn)期間環(huán)境損害鑒定評(píng)估暴露出諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，環(huán)境損害司法鑒定工作基礎(chǔ)能力薄弱，具備資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)少且專業(yè)鑒定隊(duì)伍嚴(yán)重缺乏，試點(diǎn)期間我省僅有1家單位具備開(kāi)展損害鑒定評(píng)估的能力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我省大量案例評(píng)估需要。同時(shí)在環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)管理方面存在鑒定評(píng)估分類體系不健全、資質(zhì)管理法規(guī)技術(shù)依據(jù)不足等問(wèn)題。第二，缺少可操作性的環(huán)境損害鑒定評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)，雖原環(huán)境保護(hù)部先后出臺(tái)了《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第Ⅱ版)》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 損害調(diào)查》等技術(shù)方法，但這些標(biāo)準(zhǔn)僅為指導(dǎo)性的文件，關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)存在實(shí)用性、科學(xué)性和可操作性不足的問(wèn)題。由于環(huán)境污染、破壞生態(tài)導(dǎo)致環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能退化的機(jī)理和過(guò)程尚不完全清楚，對(duì)于不同尺度空間的生態(tài)環(huán)境基線情況也并不能完全掌握，所以在實(shí)際案例評(píng)估過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系的判定和損害量化計(jì)算較為困難。第三、鑒定評(píng)估費(fèi)用難以保障，在賠償義務(wù)人不先支付鑒定費(fèi)用時(shí)，鑒定評(píng)估工作難以開(kāi)展，影響鑒定評(píng)估工作效率，另外環(huán)境損害鑒定評(píng)估案例鑒定周期一般都較長(zhǎng)，案例無(wú)法滿足辦案的時(shí)效性。第四、大多數(shù)案例應(yīng)急階段鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)沒(méi)有介入，無(wú)法獲得第一手資料，導(dǎo)致后期的鑒定評(píng)估較為困難。建議國(guó)家在充分汲取試點(diǎn)省份的有益探索經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家制定統(tǒng)一的鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范體系、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資金保障、操作規(guī)程等管理制度和工作程序，形成一套權(quán)威的鑒定評(píng)估管理體系。

2.3 環(huán)境損害案例評(píng)估經(jīng)驗(yàn)還需不斷豐富

2016年生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)以來(lái)，受案例啟動(dòng)條件高、地方環(huán)保部門(mén)地方保護(hù)主義等因素的影響，各地開(kāi)展的環(huán)境損害鑒定評(píng)估案例較少，導(dǎo)致在選擇生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)路徑及技術(shù)上較為困難。生態(tài)損害賠償制度建立的最終目的是生態(tài)修復(fù)，將受到污染或者破壞的環(huán)境恢復(fù)到未受污染前的狀態(tài)。《試點(diǎn)方案》提出賠償權(quán)利人對(duì)磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)。修復(fù)應(yīng)該根據(jù)法院或者主管部門(mén)認(rèn)可的修復(fù)方案進(jìn)行，修復(fù)方案的制定需要除了考慮修復(fù)的目標(biāo)要求外，還需要考慮義務(wù)方的經(jīng)濟(jì)能力，現(xiàn)實(shí)的技術(shù)條件，權(quán)利人及公共利益的要求等情況。貴州省在試點(diǎn)期間遇到生態(tài)環(huán)境損害案件后期修復(fù)方式選擇難的問(wèn)題，如土壤多種重金屬污染案例，土壤重金屬的修復(fù)治理是一個(gè)綜合的復(fù)雜過(guò)程，涉及眾多因素，單一的修復(fù)技術(shù)必然受到制約，影響修復(fù)效果[8]。由于不同污染物本身的特性、污染土壤的環(huán)境條件、各種修復(fù)技術(shù)都有一定的適用范圍、各個(gè)修復(fù)技術(shù)之間缺乏交融性等，導(dǎo)致不管是物理的、化學(xué)的，還是生物的修復(fù)技術(shù)都不能完全修復(fù)某種污染，一種修復(fù)技術(shù)也不能修復(fù)所有種類的污染物，到目前為止還沒(méi)有一種通用可行的污染土壤修復(fù)技術(shù)。當(dāng)前我國(guó)尚未形成成熟可靠的土壤重金屬污染修復(fù)技術(shù)，大多技術(shù)還處在研發(fā)和示范階段，能夠真正運(yùn)用于實(shí)際的場(chǎng)地修復(fù)實(shí)例不多。試點(diǎn)期間有關(guān)固體廢物傾倒的案例，有些案例是歷史遺留問(wèn)題，固體廢物屬于危險(xiǎn)廢物，且體量較大，如果按照現(xiàn)行危險(xiǎn)廢物處置要求，生態(tài)修復(fù)費(fèi)用就會(huì)非常高，義務(wù)人難以承擔(dān)，不切合實(shí)際，針對(duì)這類案例修復(fù)方案也沒(méi)有可依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，包括方法標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目的是救濟(jì)環(huán)境損害。建議今后在生態(tài)環(huán)境損害賠償案例中針對(duì)不同區(qū)域環(huán)境保護(hù)和環(huán)境恢復(fù)的要求，不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同人群環(huán)境治理能力的差異，生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)選擇也必須從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，因人、因時(shí)、因地制宜，選擇補(bǔ)種復(fù)綠、增值放流、異地修復(fù)等方式開(kāi)展生態(tài)修復(fù)。