邢厚群

南海，又稱南中國(guó)海(The South China Sea)，位于西太平洋邊緣，面積約 350萬平方公里，包括東沙、西沙、中沙和南沙四大島群。南海航道，是對(duì)經(jīng)過南海連接太平洋與印度洋供船舶航行的眾多海峽、水道的統(tǒng)稱。從地理位置上南海航道可劃分為五部分：北部航道為中國(guó)內(nèi)?！傊莺{；東北部航道經(jīng)臺(tái)灣海峽與東海相通，經(jīng)巴士海峽、巴林塘海峽和巴布延海峽連通太平洋；東部航道經(jīng)民都洛海峽、巴拉巴克海峽直通蘇祿海；南部航道經(jīng)巽他海峽連接印度洋；西部航道經(jīng)過新加坡海峽、馬六甲海到達(dá)安達(dá)曼海(1)中國(guó)人民解放軍海軍海道測(cè)量局. 中國(guó)航路指南(南海海區(qū))[G]. 天津: 中國(guó)航海圖書出版社, 2016: 3.。

我國(guó)對(duì)南海航道的利用最早可追溯至漢朝。據(jù)《漢書·地理志》記載，漢武帝曾派遣人員乘貨船從日南(今越南順華靈江口)出發(fā)，途徑都元國(guó)(今馬來半島東南部或蘇門答臘島西北部)、邑盧沒國(guó)(今緬甸南部)，最終到達(dá)黃支國(guó)(今印度半島東海岸)。此后，南海航道逐步發(fā)展成為聞名遐邇的古“海上絲綢之路”的中心，運(yùn)送我國(guó)的絲織物、布匹、瓷器等貨物暢銷西方各國(guó)，并將西方出產(chǎn)的香料、藥物、珠寶等帶回中國(guó)。作為我國(guó)最早開辟的遠(yuǎn)洋航線的重要組成部分，南海航道為中華民族的海上貿(mào)易和對(duì)外交往發(fā)揮了重要作用，也成為世界文明溝通交流的主要通道。

一、 南海航道交通管理的法理闡釋

南海航道重要的戰(zhàn)略位置，深刻影響著我國(guó)的切身利益以及世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。但是長(zhǎng)期以來，南海航道的航行狀況卻并不理想。安聯(lián)保險(xiǎn)集團(tuán)《2019年安全與航運(yùn)報(bào)告》顯示，2018年全球共發(fā)生46起船舶全損事故，其中近1/4發(fā)生在南海海域，南海航道是近十年來航行安全狀況最嚴(yán)峻的區(qū)域。南海區(qū)域島嶼、巖礁、沙洲眾多，暗礁、暗沙及淺灘星羅棋布，臺(tái)風(fēng)、海霧、冷空氣等不良天氣侵襲頻繁。同時(shí)，南海航道周邊國(guó)家及地區(qū)發(fā)展不均衡，航行安全保障缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，通信、導(dǎo)航、搜救等能力總體偏弱，加之近年來興起的海上恐怖主義、海盜等非傳統(tǒng)安全威脅，又加劇了南海航行安全問題的嚴(yán)峻性(2)史春林. 當(dāng)前影響南海航行安全主要因素分析[J].新東方, 2012(2): 7-10.。

在短時(shí)間內(nèi)難以改變南海航道自然條件的背景下，通過加強(qiáng)交通管理，為來往船舶提供可靠的航行安全保障服務(wù)，成為維護(hù)南海航道航行安全的現(xiàn)實(shí)選擇。所謂海上交通管理，是指“主管機(jī)關(guān)為保障航行安全、增進(jìn)航行效率、保護(hù)海洋環(huán)境，運(yùn)用各種合法、有效的手段，對(duì)海上航行、停泊和作業(yè)行為及對(duì)航道規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理的權(quán)力”(3)李文華. 交通海權(quán)[M]. 北京: 新華出版社, 2014: 3.。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，類似建設(shè)燈塔、提供通信導(dǎo)航等海上交通管理行為具有典型的公共產(chǎn)品屬性。消費(fèi)者可以免費(fèi)或少交費(fèi)來享受公共產(chǎn)品，生產(chǎn)者得不到應(yīng)有的收益，導(dǎo)致此類公共產(chǎn)品供給不足(4)趙建國(guó),呂丹. 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]. 北京: 清華大學(xué)出版社, 2014: 62.。在南海國(guó)家提供安全公共產(chǎn)品能力或意愿有限的情況下，我國(guó)基于對(duì)南海所擁有的歷史性權(quán)利，在國(guó)際法框架下主動(dòng)進(jìn)行交通管理，維護(hù)南海航道的航行安全，這既是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)所應(yīng)有的國(guó)際擔(dān)當(dāng)，更是謀求自身和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。

近年來我國(guó)在南海所進(jìn)行的島礁建設(shè)，其中重要內(nèi)容之一為交通管理能力建設(shè)，如2015年我國(guó)于南沙群島建設(shè)華陽(yáng)礁、赤瓜礁燈塔，并配備海事通信設(shè)備，使南沙群島導(dǎo)助航設(shè)備缺失成為歷史。然而，目前我國(guó)為改善南海航道安全條件所做的努力卻面臨極大的外界阻力。除了地緣政治以及海權(quán)戰(zhàn)略等因素外，這些阻力很多源于未能找到討論的邏輯起點(diǎn)，未對(duì)關(guān)鍵性法理概念予以澄清，導(dǎo)致各方在具體探討時(shí)發(fā)生誤讀。這其中，我國(guó)對(duì)南海航道水域所擁有的歷史性權(quán)利及南海航道航行自由，是南海航道相關(guān)問題分析討論的前提，應(yīng)當(dāng)首先予以厘清：前者主要針對(duì)如何理解南海的國(guó)際航道地位與我國(guó)海洋權(quán)益間的辯證關(guān)系，后者則關(guān)涉各國(guó)船舶究竟在南海航道享有多大程度的航行自由，自由的限度為何。兩個(gè)問題互為表里：我國(guó)對(duì)南海航道所擁有的歷史性權(quán)利很大程度上決定了南海航行自由的程度，而南海航行自由的權(quán)利邊界又會(huì)反作用于我國(guó)在南海水域的海洋權(quán)益。

(一) 南海航道與歷史性權(quán)利

南海航道大部分位于我國(guó)斷續(xù)線內(nèi)。我國(guó)對(duì)南海航道進(jìn)行交通管理活動(dòng)，來源于對(duì)斷續(xù)線內(nèi)水域所享有的歷史性權(quán)利——?dú)v史性航行權(quán)。歷史性權(quán)利是指一國(guó)長(zhǎng)期并持續(xù)性地在某水域行使主權(quán)或捕魚和航行，并獲得利害關(guān)系國(guó)的容忍后形成的所有權(quán)或捕魚權(quán)、航行權(quán)(5)羅國(guó)強(qiáng), 劉晨虹. 歷史性水域的性質(zhì)與協(xié)調(diào)——以南海斷續(xù)線內(nèi)水域?yàn)檠芯繉?duì)象[J]. 國(guó)際論壇, 2018(1): 1-7.。早在漢朝開辟海上絲綢之路后，南海航道就作為重要航路供中國(guó)及外國(guó)船只往來航行。作為一種非專屬性權(quán)利，各國(guó)船舶在南海航道均享有航行權(quán)。同時(shí)，我國(guó)一直致力于維護(hù)南海的國(guó)際航道地位，保障各國(guó)船舶安全、高效航行。例如基于古代朝貢體制，長(zhǎng)期以來我國(guó)官方對(duì)南海航道實(shí)施了大量保護(hù)、管理行為，如定期巡航、繪制海圖、天文測(cè)量、營(yíng)救遇險(xiǎn)船只等，切實(shí)提高了南海航道的安全性，并得到南海周邊國(guó)家的接受或默認(rèn)(6)韓振華. 我國(guó)南海諸島史料匯編[G].北京: 東方出版社, 1988:7-9.。因此，我國(guó)對(duì)南海航道的交通管理本質(zhì)上是歷史性航行權(quán)的延伸結(jié)果。

值得注意的是，基于歷史性權(quán)利對(duì)南海航道進(jìn)行的交通管理行為，與現(xiàn)行國(guó)際海洋法律并行不悖，是對(duì)國(guó)際法中與交通管理有關(guān)剩余權(quán)利的有效運(yùn)用。例如為解決“馬航事件”所暴露出的南海航道救助力量不足問題，2018年我國(guó)派遣專業(yè)救助船“南海救115”輪進(jìn)駐南沙群島渚碧礁(7)“南海救115”輪進(jìn)駐南沙值守待命[N]. 中國(guó)水運(yùn)報(bào)，2018-08-01(1).。而國(guó)際法中對(duì)國(guó)家主管機(jī)關(guān)海難救助行為的規(guī)定多為原則性規(guī)定，一國(guó)救助區(qū)域并不受水域限制(8)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第98條“救助義務(wù)”規(guī)定：“每個(gè)沿海國(guó)應(yīng)促進(jìn)有關(guān)海上和上空安全的足夠應(yīng)用和有效的搜尋和救助服務(wù)的建立、經(jīng)營(yíng)和維持，并應(yīng)在情況需要時(shí)為此目的通過相互的區(qū)域性安排與鄰國(guó)合作。”《SOLAS公約》第5章第7條“搜尋與救助服務(wù)”第一款要求：“各締約國(guó)政府承擔(dān)義務(wù)，確保為其負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的遇險(xiǎn)通信和相互協(xié)調(diào)并為營(yíng)救其海岸附近的海上遇險(xiǎn)者作出必要的安排?！薄２糠謬?guó)家早已利用這種模糊性規(guī)定建立起遠(yuǎn)超其海洋管轄范圍的海上搜救區(qū)(9)王杰, 李榮, 張洪雨. 東亞視野下的我國(guó)海上搜救責(zé)任區(qū)問題研究[J].東北亞論壇,2014(4): 15-24.。另外，鑒于國(guó)際法庭或仲裁庭將“有效管轄”作為決定領(lǐng)土領(lǐng)海爭(zhēng)議的重要依據(jù)，對(duì)南海航道進(jìn)行交通管理行為還將有利于積累我國(guó)管轄證據(jù)，配合海洋維權(quán)行動(dòng)(10)李智,李天生. 有效管轄視角下中國(guó)南海海權(quán)的維護(hù)[J]. 中國(guó)海商法研究, 2013(4): 82-86.。例如根據(jù)1987年聯(lián)合國(guó)教科文組織“全球海平面聯(lián)測(cè)計(jì)劃”，我國(guó)先后在永暑礁、赤瓜礁等島礁設(shè)置航標(biāo)，圓滿完成了聯(lián)測(cè)任務(wù)，這也成為證明我國(guó)對(duì)南海諸島擁有主權(quán)的重要證據(jù)之一(11)詳見葉嘉畬《中國(guó)航標(biāo)史》，中華人民共和國(guó)海事局2000年內(nèi)部發(fā)行，第70～71頁(yè)。。

(二) 南海航道與航行自由

南海作為國(guó)際航道，其與航行自由(freedom of navigation)概念有著密切的關(guān)系。航行自由是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱“《公約》”)的基本精神之一，得到了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。但是，航行自由這一概念在不同的時(shí)期、不同的主客體效力范圍內(nèi)的內(nèi)涵是不同的，不宜將這一概念絕對(duì)化。在理論和實(shí)踐中，產(chǎn)生自不同水域的航行自由，如公海上的航行自由與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由也是有區(qū)別的。本質(zhì)上“航行自由”概念脫胎于《公約》第87條“公海自由”。但《公約》并沒有在非公海水域使用“航行自由”措辭，卻利用過境通行、無害通過、軍艦豁免等制度，保證了各國(guó)船舶在國(guó)際海峽、領(lǐng)海等海域擁有不同程度的航行自由。《公約》作為海洋憲章，為人類利用海洋制定了法律框架。但是，《公約》不可避免地存在著模糊折中的規(guī)定，以及大量未做規(guī)定的內(nèi)容，使得《公約》常遭到個(gè)別國(guó)家濫用，基于自身利益作出不同的解釋(12)曹文振，李文斌. 航行自由：中美兩國(guó)的分歧及對(duì)策[J]. 國(guó)際論壇, 2016(1): 20-25.。例如美國(guó)為了維護(hù)自身全球利益始終認(rèn)為各國(guó)領(lǐng)海之外水域?yàn)閲?guó)際水域，外國(guó)船舶在此水域享有與公海等同的絕對(duì)航行自由(13)《美國(guó)海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè) 2007版》(海洋出版社2012年版)將水域劃分為國(guó)家水域與國(guó)際水域，并明確指出：“國(guó)際水域包括所有不受任何國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)支配的水域。領(lǐng)海以外所有海域都是國(guó)際水域，在國(guó)際水域中，國(guó)際社會(huì)享有公海上的航行和飛越自由。國(guó)際水域包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及公海”。。由此看來，美國(guó)有意混淆毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海的不同法律地位，利用“維護(hù)航行自由”干涉他國(guó)海洋事務(wù)。

與美國(guó)不同，我國(guó)認(rèn)為航行自由并不是無限制的自由，而是在尊重沿海國(guó)主權(quán)和安全利益的基礎(chǔ)上，在遵守沿岸國(guó)按照《公約》規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則制定的法律和規(guī)章的前提下所享有的自由(14)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室. 中國(guó)堅(jiān)持通過談判解決中國(guó)與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議[G]. 北京: 人民出版社, 2016: 48.。南海歷來就有“國(guó)際習(xí)慣航道”之稱，各國(guó)船舶在此都享有自由航行權(quán)。但是，這種自由絕不等同于公海意義上的航行自由，須尊重我國(guó)及周邊國(guó)家對(duì)南海的海洋權(quán)利。因此，美方對(duì)南海航行自由的看法是片面的，其只重視本國(guó)船舶的航行權(quán)利，不僅忽略了船舶應(yīng)履行的國(guó)際義務(wù)，而且未能尊重沿岸國(guó)家所享有的權(quán)利。

二、 南海航道通航環(huán)境的系統(tǒng)性變化及其法律應(yīng)對(duì)

近年來，南海問題爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中表現(xiàn)在爭(zhēng)議島礁的歸屬問題上。部分南海國(guó)家強(qiáng)占我國(guó)島礁，通過派駐人員、修筑軍事設(shè)施、非法捕魚等方式，侵犯我國(guó)主權(quán)。作為對(duì)挑釁行為的回應(yīng)，我國(guó)開始在南?？刂茘u礁進(jìn)行人工建設(shè)，通過填海造陸、修筑擴(kuò)建島嶼設(shè)施等方式，加強(qiáng)對(duì)島礁的管轄，以彰顯國(guó)家主權(quán)。2017年，南海島礁建設(shè)成就已被正式寫入中共十九大報(bào)告(15)習(xí)近平. 決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2017-10-18(5).。這些工程必將對(duì)相關(guān)島礁的歸屬確認(rèn)產(chǎn)生積極影響。但與此同時(shí)，島礁建設(shè)也會(huì)引起南海通航環(huán)境的系統(tǒng)性變化。

目前，我國(guó)在南海島礁的人工建設(shè)主要有以下幾種形式：(1) 修建臨時(shí)性水上人工設(shè)施，如南海北部灣981石油鉆井平臺(tái)等，任務(wù)一經(jīng)完成便可撤除；(2) 于天然島礁上修建臨時(shí)性或永久性人工設(shè)施，如建設(shè)燈塔等；(3) 在自然礁巖基礎(chǔ)上擴(kuò)建人工島礁，如我國(guó)在美濟(jì)礁附近進(jìn)行填海造礁活動(dòng)等。南海自然條件較為惡劣，我國(guó)進(jìn)行人工建設(shè)可以改善駐守人員工作生活的條件，完善南海航道通訊、救援等功能，切實(shí)提高航行保障能力。但是，對(duì)島礁的人工建設(shè)，特別是上述第一、三類島礁建設(shè)，在完善島礁功能的同時(shí)，也不可避免地使島礁的地理面積、海岸情況以及周邊海域狀況發(fā)生改變。南海作為世界上最繁忙的航道之一，往來商船、漁船數(shù)量眾多，交通秩序本就較為混亂，對(duì)島礁的建設(shè)在很大程度上加劇了航道狀況的不確定性和不穩(wěn)定性，對(duì)通航環(huán)境的消極影響不能忽略。例如，南海目前有相當(dāng)數(shù)量的石油鉆井平臺(tái)位于傳統(tǒng)航線附近，航路與礦業(yè)開采涉及海區(qū)混雜，導(dǎo)致船舶在設(shè)計(jì)航線時(shí)不得不設(shè)置眾多轉(zhuǎn)向點(diǎn)進(jìn)行避讓。再如，根據(jù)《公約》第60條，沿海國(guó)可在人工島嶼、設(shè)施周圍設(shè)置安全地帶。船舶為避讓安全地帶航路遭到切割，加劇了交通緊張狀況。因此，為成功實(shí)施南海交通管理，維護(hù)南海航道安全，確保南海航行自由的實(shí)現(xiàn)，相關(guān)部門必須重視通航環(huán)境的系統(tǒng)性變化，并提出有效應(yīng)對(duì)措施。

(一) 對(duì)航海資料的影響分析

南海通航環(huán)境變化首先會(huì)直接影響航海資料的準(zhǔn)確性，要求航海保障部門及時(shí)進(jìn)行測(cè)繪更新。船舶妥善配備各類航海資料，是保證船舶安全、經(jīng)濟(jì)地完成運(yùn)輸任務(wù)的前提之一。根據(jù)《SOLAS公約》第5章第20條，所有船舶應(yīng)配備合適的、更正至最新的海圖、《航路指南》《燈標(biāo)表》《潮汐表》《航海通告》以及其他必要的航海出版物。《中華人民共和國(guó)交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》(JT/T95-94)也對(duì)遠(yuǎn)洋船舶應(yīng)配備的航海圖書資料進(jìn)行了明確規(guī)定。但是目前有關(guān)南海的航行資料并不充分，特別是南沙群島周圍海域資料較少，航道未進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量，存在較多航行禁區(qū)(16)史春林. 當(dāng)前影響南海航行安全主要因素分析[J].新東方, 2012(2): 7-10.。如果航海資料未能根據(jù)南海通航環(huán)境變化做出及時(shí)更新，無疑會(huì)對(duì)船舶的安全航行帶來潛在威脅。另外，船舶妥善配備更正至最新的航海資料，也將直接關(guān)乎船舶是否適航，會(huì)對(duì)各方利益產(chǎn)生重大影響。在英國(guó)The Eurysthenes案中，當(dāng)事船舶未配備準(zhǔn)確的海圖便成為保險(xiǎn)人拒賠的重要原因。

從國(guó)際法角度，航海資料的及時(shí)更新還對(duì)于證明我國(guó)領(lǐng)土主張、維護(hù)海洋權(quán)益具有重要意義。目前，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可地圖等資料作為國(guó)家實(shí)踐、國(guó)際習(xí)慣法、國(guó)家的意圖或者邊界的默認(rèn)和承認(rèn)的證據(jù)(17)張衛(wèi)彬. 論地圖在國(guó)際法院解決領(lǐng)土爭(zhēng)端中的證明價(jià)值——析地圖證據(jù)之于釣魚島列島爭(zhēng)端[J]. 太平洋學(xué)報(bào),2012(4):12-19.。在2005年貝寧訴尼日利亞邊境案中，國(guó)際法院強(qiáng)調(diào)盡管地圖證據(jù)不能作為證明領(lǐng)土權(quán)利的直接證據(jù)，但是可以證實(shí)、補(bǔ)強(qiáng)其他證據(jù)(18)Frontier Dispute(Benin/Niger), Judgment, I.C.J. Reports 2005, P.199,para.44.。我國(guó)擁有大量的南海海圖資料，如出現(xiàn)于我國(guó)明末清初的“南海更路簿”，就成為證明我國(guó)對(duì)南海島礁進(jìn)行先占、享有主權(quán)的重要證據(jù)(19)陳秋云, 黃斌, 李驥. 以先占原則為基礎(chǔ)的“南海更路簿”法理詮釋[J]. 太平洋學(xué)報(bào), 2015(7):100-106.。地圖資料除了直接的證明效力，還有可能起到禁止反言的效果：如果一國(guó)官方出版的航海資料與其海洋權(quán)利主張不一致，將很有可能在日后司法訴訟或仲裁中遭到他國(guó)攻擊，甚至成為默認(rèn)他國(guó)權(quán)利主張的證據(jù)。因此，航海資料應(yīng)保持及時(shí)、準(zhǔn)確的更新，才能確保與我國(guó)的海洋權(quán)利主張一致。

(二) 對(duì)船舶航區(qū)的影響分析

除了及時(shí)更新航海資料，南海通航條件的變化還會(huì)改變已有的船舶航區(qū)概念。船舶航區(qū)是國(guó)家航海保障和船舶檢驗(yàn)登記機(jī)關(guān)為了保障航行安全、加強(qiáng)管理，根據(jù)水文、氣象、避風(fēng)條件、施救能力等因素為每艘船舶所劃定的可航行水域。根據(jù)國(guó)家海事局《船舶與海上設(shè)施法定檢驗(yàn)規(guī)則——國(guó)內(nèi)航行海船》，國(guó)內(nèi)航行的中國(guó)籍船舶航區(qū)分為遠(yuǎn)海、近海、沿海和遮蔽航區(qū)(20)遠(yuǎn)海航區(qū)指國(guó)內(nèi)航行超出近海航區(qū)的海域；南海近海航區(qū)指南海距岸不超過120海里(海南島東海岸及南海岸距岸不超過50海里)的海域；南海沿海航區(qū)指海南島東海岸及南海岸距岸不超10海里的海域； 遮蔽航區(qū)指在沿海航區(qū)內(nèi)，由海岸與島嶼、島嶼與島嶼圍成的遮蔽條件較好、波浪較小的海域。。不同航區(qū)對(duì)船舶的穩(wěn)性、結(jié)構(gòu)、救生設(shè)備和無線電設(shè)備有不同的技術(shù)要求，如果船舶航行超出了檢驗(yàn)機(jī)關(guān)所認(rèn)可的航區(qū)范圍，將構(gòu)成船舶不適航，需要承擔(dān)法律上的不利后果。

康耐視公司設(shè)計(jì)、研發(fā)、生產(chǎn)和銷售機(jī)器視覺和工業(yè)ID系統(tǒng)?？的鸵暤囊曈X和ID系統(tǒng)在全球范圍內(nèi)的整個(gè)生產(chǎn)和分銷過程中的多種檢驗(yàn)、識(shí)別和引導(dǎo)應(yīng)用中被廣泛使用。作為全球領(lǐng)先的機(jī)器視覺和工業(yè)ID公司，康耐視自從1981年成立以來，已經(jīng)銷售了80多萬套機(jī)器視覺系統(tǒng)，累計(jì)利潤(rùn)超過30億美元?？的鸵暱偛吭O(shè)在美國(guó)馬薩諸塞州Natick郡，在北美、日本、歐洲、亞洲和拉丁美洲設(shè)有地區(qū)辦事處和經(jīng)銷處。

隨著我國(guó)南海周邊島礁建設(shè)工作的加速，許多島礁功能提升，極有可能引起在此區(qū)域航行的船舶航區(qū)法律關(guān)系發(fā)生變化。如“福州豐達(dá)船務(wù)有限公司與中國(guó)太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司福建分公司海上保險(xiǎn)合同糾紛案”中，涉案“天利69”輪于我國(guó)南海華陽(yáng)礁附近擱淺，船貨全損。華陽(yáng)礁位于南沙群島的東南海域，距海南島約540海里，據(jù)相關(guān)報(bào)道我國(guó)對(duì)該島礁進(jìn)行了吹沙填海作業(yè)。本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)即為事故地點(diǎn)所屬航區(qū)。保險(xiǎn)人認(rèn)為，事故地點(diǎn)屬遠(yuǎn)海航區(qū)，“天利69”輪作為一艘持有“近海航區(qū)航行證書”的船舶已超出其適航水域范圍，違反了保險(xiǎn)合同的告知義務(wù)與保證義務(wù)，因此拒賠。而被保險(xiǎn)人認(rèn)為，華陽(yáng)礁屬于中國(guó)的領(lǐng)土，船舶沉沒地點(diǎn)距華陽(yáng)礁僅有1海里，因此船舶沉沒時(shí)仍然處于近海航區(qū)范圍，并未超出航區(qū)。

本案折射出島礁建設(shè)對(duì)船舶檢驗(yàn)、登記等交通管理事務(wù)的影響。南海部分島礁距離海南島路途遙遠(yuǎn)，本屬于遠(yuǎn)海航區(qū)，但近年來通過人工建設(shè)，島礁的靠泊或救助能力顯著增強(qiáng)，相關(guān)航區(qū)標(biāo)準(zhǔn)逐漸滯后。特別是對(duì)于一些設(shè)計(jì)行駛于近海、沿海的工程作業(yè)船、貨船，其船型大小、操縱能力、經(jīng)濟(jì)成本最適合當(dāng)?shù)厍闆r，承擔(dān)著南海島礁主要的作業(yè)、運(yùn)輸任務(wù)。傳統(tǒng)的航區(qū)標(biāo)準(zhǔn)使得此類船舶實(shí)際處于不適航的法律狀態(tài)，帶來了不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也將不利于南海建設(shè)進(jìn)程。因此，船舶檢驗(yàn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)關(guān)注南海島礁建設(shè)的最新進(jìn)展，根據(jù)南海實(shí)際情況對(duì)航區(qū)范圍進(jìn)行及時(shí)更新，或出臺(tái)特別規(guī)則，將南海具備船舶靠泊、避險(xiǎn)、海上救助等基本功能的島礁附近水域認(rèn)定為相應(yīng)航區(qū)，以滿足南海建設(shè)作業(yè)需要。

三、 國(guó)際海事公約視野下的南海航道交通管理權(quán)

我國(guó)對(duì)南海航道的交通管理除了考慮通航環(huán)境改變這一因素，各生效國(guó)際海事公約也不容忽視。為了協(xié)調(diào)海洋航行自由與航行安全，國(guó)際社會(huì)制定了一系列海事公約，其中涉及船舶污染、船舶殘骸打撈、救助方面的公約內(nèi)容，往往規(guī)定了沿海國(guó)對(duì)航行水域所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)及權(quán)利。例如《1989年國(guó)際救助公約》第9條規(guī)定：“本公約中的任何規(guī)定，均不得影響有關(guān)沿海國(guó)的下述權(quán)利：根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則，在發(fā)生可以合理地預(yù)期足以造成重大損害后果的海上事故或與此項(xiàng)事故有關(guān)的行動(dòng)時(shí)，采取措施保護(hù)其岸線或有關(guān)利益方免受污染或污染威脅的權(quán)利，包括沿海國(guó)就救助作業(yè)作出指示的權(quán)利?！蓖ㄟ^直接適用或者轉(zhuǎn)化適用的方式，此類海事公約為南海航道海事管理活動(dòng)提供了較為充分的法理依據(jù)。除《1989年國(guó)際救助公約》以外，其他重要的國(guó)際海事公約還包括：

(一) 《國(guó)際防止船舶造成污染公約》

《國(guó)際防止船舶污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，以下簡(jiǎn)稱“《MARPOL公約》”)是全球第一部全面防治船舶污染的國(guó)際公約，旨在徹底消除有意識(shí)排放油類和其他有害物質(zhì)污染海洋環(huán)境的行為，并將意外排放降至最低限度?！禡ARPOL公約》于1973年通過并與1978年議定書一起執(zhí)行，成為最重要的國(guó)際海事公約之一，我國(guó)于1983年加入。根據(jù)《MARPOL公約》，締約國(guó)被賦予了廣泛的權(quán)利和義務(wù)，例如根據(jù)公約第4條，締約國(guó)對(duì)發(fā)生在其管轄區(qū)域內(nèi)的任何違反公約要求的事件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該國(guó)的法律予以禁止，并采取相應(yīng)的制裁措施；再如根據(jù)公約第6條，締約國(guó)有權(quán)針對(duì)適用本公約的任何船舶，在其境內(nèi)任何港口進(jìn)行檢查，以核實(shí)該船是否違反規(guī)則的規(guī)定排放了有害物質(zhì)。

當(dāng)前，世界各海洋強(qiáng)國(guó)為貫徹《MARPOL公約》等預(yù)防海洋污染國(guó)際公約要求，紛紛采取了包括行政、刑事手段在內(nèi)的一系列措施對(duì)船舶污染海洋的行為予以打擊。以美國(guó)為例，其專門制定《防止船舶污染法》(Act to Prevent Pollution from Ships)，以保證《MARPOL公約》的順利實(shí)施。根據(jù)該法案，故意違反公約將構(gòu)成D級(jí)重罪，處十年以下監(jiān)禁，對(duì)個(gè)人或企業(yè)并處罰金。近年來，隨著南海開發(fā)活動(dòng)的加速，海洋環(huán)境迅速惡化，這其中船舶污染便是主要污染源之一。我國(guó)作為《MARPOL公約》的締約國(guó)，可以依據(jù)公約的規(guī)定對(duì)南海航道進(jìn)行船舶污染防控。

(二)《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》

以《MARPOL公約》為代表的一系列油污公約顯著加強(qiáng)了沿海國(guó)對(duì)管轄海域內(nèi)船舶污染的管控力度。但是對(duì)于廣大公海水域，由于航行自由原則以及船旗國(guó)管轄原則的限制，非船旗國(guó)對(duì)油污事故的應(yīng)對(duì)辦法并不多。實(shí)踐證明，完全將公海防治船舶污染交由船旗國(guó)并不合理：第一，許多船旗國(guó)本身是方便旗國(guó)家，自身并沒有對(duì)本國(guó)船舶進(jìn)行嚴(yán)格管控與執(zhí)法的能力；第二，船旗國(guó)可能遠(yuǎn)離被污染海域，缺乏對(duì)污染事故進(jìn)行干預(yù)的積極性；第三，船舶海上污染是侵害國(guó)際社會(huì)共同利益的行為，不宜將管轄權(quán)完全交由船旗國(guó)導(dǎo)致國(guó)際海洋環(huán)?！暗胤交?21)張湘蘭, 鄭雷. 論“船旗國(guó)中心主義”在國(guó)際海事管轄權(quán)中的偏移[J]. 法學(xué)評(píng)論, 2010(6): 69-76.。為了改變這一局面，國(guó)際海事組織(International Maritime Organization，簡(jiǎn)稱“IMO”)的前身——政府間海事協(xié)商組織(Inter-govermental Maritime Consultative Organization)于1969年出臺(tái)了《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》(以下簡(jiǎn)稱“《干預(yù)公約》”)以及之后的《干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》，正式確立了沿海國(guó)對(duì)發(fā)生在公海的污染事故進(jìn)行干預(yù)的法律制度框架。根據(jù)《干預(yù)公約》第1條，各締約國(guó)在發(fā)生海上事故或與之有關(guān)的行為之后，如能有根據(jù)地預(yù)計(jì)到會(huì)造成的危害，則可在公海上采取必要的措施，以防止或減輕對(duì)其利益產(chǎn)生的嚴(yán)重威脅。

我國(guó)于1990年加入《干預(yù)公約》，該公約為我國(guó)對(duì)南海航道船舶污染的治理提供了有力的法律依據(jù)。由于南海水域性質(zhì)較復(fù)雜，許多水域的法律地位難以界定，可以根據(jù)《干預(yù)公約》，對(duì)影響我國(guó)的船舶污染進(jìn)行有效干預(yù)，行使我國(guó)對(duì)南海航道的交通管理權(quán)。但需要強(qiáng)調(diào)的是，《干預(yù)公約》要早于《公約》，在1982年《公約》生效之后，“公?！备拍铍S著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度出現(xiàn)已逐漸發(fā)生變化：《干預(yù)公約》下的公海水域可能是《公約》下的沿海國(guó)大陸架上覆水域、毗鄰區(qū)或者專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。因此，對(duì)南海航道船舶污染適用《干預(yù)公約》并不意味著我國(guó)認(rèn)為南海相關(guān)水域法律性質(zhì)屬于《公約》下的公海水域，更不影響我國(guó)所擁有的歷史性權(quán)利。

(三) 《內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約》

《內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約》(Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，以下簡(jiǎn)稱“《內(nèi)羅畢公約》”)旨在確保領(lǐng)海之外的船舶殘骸得到及時(shí)有效的消除和費(fèi)用賠付，保證航行安全和海洋環(huán)境?！秲?nèi)羅畢公約》在傳統(tǒng)的船旗國(guó)管轄之外，確立了一套嶄新的船舶殘骸受影響國(guó)(Affected State)(22)《內(nèi)羅畢公約》中的受影響國(guó)是指殘骸位于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)水域的締約國(guó)。與船旗國(guó)權(quán)利義務(wù)分配機(jī)制。根據(jù)《內(nèi)羅畢公約》，船長(zhǎng)或船舶經(jīng)營(yíng)人負(fù)有在導(dǎo)致殘骸的海上事故發(fā)生時(shí)毫不遲疑地向受影響國(guó)家報(bào)告的義務(wù)(第5條)；受影響國(guó)有權(quán)對(duì)船舶殘骸進(jìn)行定位、標(biāo)記以警示過往船舶(第6、7條)；在船舶登記所有人承擔(dān)殘骸清除責(zé)任的前提下，受影響國(guó)可以規(guī)定清除條件，包括規(guī)定采取特定措施的最后期限，或?qū)η宄顒?dòng)進(jìn)行干預(yù)，但此時(shí)須“符合安全和海洋環(huán)境保護(hù)考慮”(第9條)。

我國(guó)于2016年11月加入《內(nèi)羅畢公約》，自2017年2月起該公約已正式對(duì)我國(guó)生效?？紤]到南海航道較為復(fù)雜的航行條件，沉船事故一旦發(fā)生，船舶殘骸將威脅到南海航行安全和海洋環(huán)境，我國(guó)海事部門根據(jù)《內(nèi)羅畢公約》有關(guān)規(guī)定對(duì)航道內(nèi)船舶殘骸打撈行使權(quán)利，可以有效維護(hù)南海航道航行安全。同時(shí)由于《內(nèi)羅畢公約》適用于締約國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域，《內(nèi)羅畢公約》的適用也可以反證我國(guó)對(duì)部分水域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張，從而有助于海洋維權(quán)事業(yè)。

四、 南海航道交通管理總體構(gòu)想

為了充分保障南海航道作為國(guó)際海上交通大動(dòng)脈以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易生命線的暢通無阻，切實(shí)維護(hù)南海航行自由，我們需要在綜合考慮南海通航環(huán)境改變、國(guó)際海事公約影響的基礎(chǔ)上，對(duì)南海航道進(jìn)行整體性的交通管理規(guī)劃。同時(shí)，相關(guān)海事管理實(shí)踐還可以有效積累我國(guó)對(duì)南海的主權(quán)證據(jù)，并在國(guó)際社會(huì)塑造一種有利輿論：在海事領(lǐng)域，中國(guó)正在切實(shí)為南海周邊各國(guó)和地區(qū)、為各國(guó)商船提供高質(zhì)量的安全服務(wù)。當(dāng)前部分國(guó)家正試圖介入南海問題，而航行保障服務(wù)正是其主要借口之一，我國(guó)對(duì)南海航道進(jìn)行交通管理也將有效防止南海問題的國(guó)際化和復(fù)雜化(23)鄧聿文. 中國(guó)可以用提供國(guó)際公共產(chǎn)品的方式將美國(guó)擠出南海[J]. 中國(guó)與世界觀察, 2015(3-4): 85-87.。

(一) 南海航道交通管理規(guī)劃基本原則

針對(duì)南海航道交通管理規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法為依據(jù)，以建立船舶航行管理體系、船舶報(bào)告搜救體系為著眼點(diǎn)，依托現(xiàn)有交通部南海航海保障中心、交通部南海救助局、三沙海事局等力量，最終建立完善的南海交通管理體系。在對(duì)南海周邊島礁的建設(shè)中，我國(guó)應(yīng)該充分考慮交通保障體系需求，在繼續(xù)加強(qiáng)航標(biāo)建設(shè)的同時(shí)，在相關(guān)島礁設(shè)置通訊岸臺(tái)基站、救援物質(zhì)儲(chǔ)備庫(kù)等，使南海島礁成為我國(guó)海上交通力量投放的重要支撐。在交通管理規(guī)劃過程中，應(yīng)著重把握以下原則：

(1) 滿足國(guó)家海上運(yùn)輸、海洋維權(quán)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋功能區(qū)劃、國(guó)防建設(shè)的綜合需求。南海航道規(guī)劃是多維度的系統(tǒng)工程，必須考慮國(guó)家對(duì)南海發(fā)展的總體布局，既充分發(fā)揮南海航道的交通功能，同時(shí)也要兼顧海洋權(quán)益、海洋經(jīng)濟(jì)、國(guó)防安全等方面需求，特別應(yīng)注重發(fā)揮海事管理在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益方面的積極作用。(2) 重視法理依據(jù)。南海相對(duì)敏感的局勢(shì)要求我國(guó)的相關(guān)行動(dòng)舉措應(yīng)當(dāng)具備充分的法理依據(jù)，否則可能遭到無端指責(zé)，應(yīng)當(dāng)在擁有充分法律依據(jù)的前提下實(shí)行相應(yīng)的交通管理措施。(3) 兼顧我國(guó)對(duì)南海的權(quán)利主張與南海航行自由。我國(guó)對(duì)南海諸島及附近海域擁有無可辯駁的主權(quán)權(quán)利，但這并不表示我國(guó)忽視其他國(guó)家對(duì)南海航行的正當(dāng)利益訴求。交通管理措施應(yīng)立足于發(fā)揮南海作為西太平洋地區(qū)、東亞地區(qū)重要海上航行通道的功能，充分保障各國(guó)在南海依據(jù)國(guó)際法所享有的航行和飛越自由。(4) 國(guó)內(nèi)措施與國(guó)際合作并舉。我國(guó)積極進(jìn)行南海航道交通管理的同時(shí)，不能忽視國(guó)際海事合作。海事問題的本質(zhì)是區(qū)域性乃至全球的，不可僅憑一國(guó)之力，而須依賴國(guó)際合作，充分發(fā)揮沿岸國(guó)合力(24)張敏，王新輝. 南海海事安全國(guó)際合作的困境與出路[J]. 中國(guó)海商法研究, 2016(1): 113-120.。在2002年中國(guó)與東盟各國(guó)外長(zhǎng)簽訂的《南海各方行為宣言》中，已明確將海上航行和交通安全列為合作領(lǐng)域之一。因此，我們應(yīng)積極與周邊國(guó)家探討南海航道交通管理進(jìn)行國(guó)際合作的可行性。

(二) 南海航道交通管理的制度創(chuàng)新與突破

在眾多海事管理舉措中，船舶定線制、船舶報(bào)告制可以作為南航航道交通管理的主要突破口。船舶定線制、船舶報(bào)告制是發(fā)達(dá)國(guó)家維護(hù)船舶航行安全和海洋環(huán)境保護(hù)的重要措施，擁有悠久的實(shí)踐歷史，我國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域也積累了一定的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。相關(guān)制度的國(guó)際法阻礙小，容易在南海航道推廣，且具有較強(qiáng)的交通安全保障作用。以兩制度為基礎(chǔ)，積極進(jìn)行交通管理制度創(chuàng)新，可以逐步形成一張覆蓋南海航道的交通管理網(wǎng)絡(luò)，全面加強(qiáng)海事部門對(duì)南海海域的服務(wù)能力，有效維護(hù)航行安全。

1. 船舶定線制。船舶定線制是指定船舶在水上某些區(qū)域航行時(shí)所遵循或采用的航線、航路或通航分道的一種制度，是對(duì)水上交通繁忙區(qū)域?qū)嵤┯行Ы煌ü芾淼闹匾侄巍?0世紀(jì)60年代，德法英等國(guó)在多佛海峽建立了世界上首個(gè)分道通航制，并于1967年經(jīng)IMO批準(zhǔn)成為第一個(gè)強(qiáng)制性國(guó)際船舶定線制規(guī)則。1985年，IMO通過了《關(guān)于船舶定線制的一般規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《定線制一般規(guī)定》)，為船舶定線制確立了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和原則。船舶定線制的基本要求也被寫入《SOLAS公約》及《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》中。目前，世界范圍內(nèi)絕大多數(shù)重要國(guó)際航行水域均采用船舶定線制。

船舶定線制能夠?yàn)橥ㄟ^該區(qū)域船舶提供安全的航行通道，有效降低事故發(fā)生率。以多佛海峽為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，船舶定限制的實(shí)施使事故發(fā)生率下降近90%。同時(shí)，船舶定線也有助于保護(hù)海洋環(huán)境?！豆s》第211條第1款特別指出，應(yīng)通過船舶定線制度減少航行事故對(duì)沿海國(guó)海洋環(huán)境的威脅。根據(jù)《SOLAS公約》第5章第10條，一國(guó)政府有權(quán)對(duì)定線制水域的船舶交通實(shí)施監(jiān)控，并在其權(quán)利范圍內(nèi)采取一切措施保證定線制的恰當(dāng)使用。據(jù)此，船舶定線制成為一國(guó)海事部門對(duì)往來船只進(jìn)行海事管理的重要的舉措，極大地加強(qiáng)了沿海國(guó)對(duì)航道水域的管控能力。

根據(jù)效力的不同，船舶定線制可分為自愿型和強(qiáng)制型。自愿型是指船舶定線制方案向所有船舶、特定類型船舶或運(yùn)輸特定貨物船舶推薦使用，而強(qiáng)制型則是強(qiáng)制適用于相關(guān)船舶。對(duì)于國(guó)際性船舶定線方案的建立和通過，IMO被認(rèn)為是唯一的法定機(jī)構(gòu)，如果一國(guó)政府提出的定線制方案超出其領(lǐng)海水域，應(yīng)與IMO協(xié)商，并經(jīng)IMO通過，方可供全世界使用。但需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)際法并未禁止一國(guó)政府實(shí)施未經(jīng)IMO通過的定線制方案。當(dāng)一國(guó)政府決定不將定線制提交IMO時(shí)，也應(yīng)通過海圖及航海出版物將定線制規(guī)則向航海者廣為公布。

我國(guó)自1984年在大連港大三山水道實(shí)施船舶定線制以來，目前沿海和內(nèi)河共有18處船舶定線制水域，同時(shí)制定發(fā)布了《建立和實(shí)施船舶定線制工作指南》《全國(guó)沿海船舶定線制總體規(guī)劃》等規(guī)范性文件，有效保證了船舶定線制的順利實(shí)施。2000年5月，我國(guó)制定的“成山角船舶定線制和船舶報(bào)告制”順利獲得IMO通過，成為我國(guó)首個(gè)強(qiáng)制性船舶定線制方案。但遺憾的是，目前的全國(guó)船舶定線總體規(guī)劃中還未涵蓋南海水域。而南海作為世界上最為繁忙的航道之一，如果能夠采取船舶定線制，通過妥善規(guī)劃、分區(qū)航行的方式，可以顯著減少船舶對(duì)遇、橫越事件的發(fā)生概率，組織安全交通流，指導(dǎo)過路船舶避讓海洋開發(fā)區(qū)域，保證南海航道暢通(25)湯敏惠. 南海定線制規(guī)劃[J]. 珠江水運(yùn), 2014(21): 76-78.。

因此，我們可以在綜合南海船舶交通狀況、港口水道分布、傳統(tǒng)航海習(xí)慣、水文氣象統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等因素的基礎(chǔ)上，選取有代表性的南海海域，按照《定線制一般規(guī)則》的要求設(shè)置船舶定線制度；在南海航道船舶定線制規(guī)劃以及實(shí)施過程中，應(yīng)特別重視向IMO的申報(bào)工作。一旦我國(guó)的南海航道船舶定線制方案獲得IMO通過，則表示其成為各國(guó)船舶都應(yīng)遵守的普遍規(guī)則。但同時(shí)也應(yīng)做好提案未獲通過的準(zhǔn)備。這是因?yàn)楦鶕?jù)《定線制一般規(guī)則》第3.4段，在未取得利益關(guān)系沿岸國(guó)同意的情況下，IMO通常不會(huì)通過對(duì)交通模式產(chǎn)生影響的定線制方案。

綜合考慮相關(guān)因素，作者建議未來我國(guó)在南海航道的船舶定線制方案采用“自愿+強(qiáng)制”結(jié)合的模式：對(duì)于符合噸位標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)籍船舶，應(yīng)以國(guó)內(nèi)法形式要求其強(qiáng)制適用定線制方案；對(duì)于外國(guó)籍船舶，則鼓勵(lì)其遵循定線制方案，從而減少定線制遭遇的國(guó)際阻力。海事部門還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)南海航道定線制方案的國(guó)際宣傳力度，特別是及時(shí)更新航海資料，使各國(guó)船舶了解我國(guó)的南海船舶定線規(guī)則。最終通過科學(xué)合理的定線設(shè)計(jì)，完善的交通保障措施，吸引國(guó)外船舶主動(dòng)遵循我國(guó)的定線制方案。無論南海航道定線制方案是否獲得IMO通過，其實(shí)施都將有力地保障南海航行安全，并成為我國(guó)對(duì)南海行使有效管轄的重要證據(jù)。

2. 船舶報(bào)告制度。船舶報(bào)告制度是“要求船舶按照規(guī)定的報(bào)告格式和程序，向相關(guān)的管理當(dāng)局報(bào)告其航行動(dòng)態(tài)的一種特殊通訊制度”(26)陳放, 張國(guó)強(qiáng). GMOSS通行設(shè)備與業(yè)務(wù)[M]. 大連: 大連海事大學(xué)出版社, 2015: 273.。根據(jù)《國(guó)際海上搜尋救助公約》的規(guī)定，每一個(gè)締約國(guó)政府均應(yīng)承擔(dān)在劃定的區(qū)域內(nèi)提供搜尋與救助條件的義務(wù)，并“建議各國(guó)政府，在其搜救區(qū)域內(nèi)建立船舶報(bào)告制度”。同時(shí)，為了維護(hù)海上人命安全、航行安全及效率和海洋環(huán)境保護(hù)，《SOLAS公約》在第5章第11條規(guī)定了“船舶報(bào)告系統(tǒng)”，表明“發(fā)起建立船舶報(bào)告系統(tǒng)是各有關(guān)政府的責(zé)任”。此后IMO又以決議的形式通過了相應(yīng)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(27)包括《船舶報(bào)告制的導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)》(Guidelines and Criteria for Ship Reporting Systems)以及《包括危險(xiǎn)品、有害物質(zhì)和/或海洋污染物事故報(bào)告指南在內(nèi)的船舶報(bào)告制和船舶報(bào)告要求的一般原則》(General Principles for Ship Reporting Systems and Ship Reporting Requirements,Including Guidelines for Reporting Incidents Involving Dangerous Goods,Harmful Substances and/or Marine Pollutants)。?？梢?，設(shè)置船舶報(bào)告制度既是沿海國(guó)的一項(xiàng)權(quán)利，更是其為保障海上人命及船舶安全、海洋環(huán)境安全所需要承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，是沿海國(guó)應(yīng)提供的交通保障服務(wù)。要求船舶報(bào)告船位、航行計(jì)劃、所載危險(xiǎn)貨物情況等信息，有助于沿岸國(guó)充分掌握相關(guān)海域船舶航行的動(dòng)態(tài)，發(fā)揮信息溝通作用，防止事故發(fā)生；當(dāng)船舶遇險(xiǎn)需要立即救援時(shí)，報(bào)告系統(tǒng)又可根據(jù)遇險(xiǎn)船舶所在海域情況，制訂合理的搜救方案，協(xié)調(diào)搜救中心和周邊船舶實(shí)施有效的搜救行動(dòng)。

當(dāng)前世界各國(guó)紛紛建立起自己的船舶報(bào)告系統(tǒng)，其中較有影響力的包括美國(guó)船舶自動(dòng)互救系統(tǒng)、澳大利亞船舶報(bào)告制度以及加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)等。除了有效保障航道安全暢通，部分船舶報(bào)告系統(tǒng)更發(fā)揮了增強(qiáng)國(guó)家海洋管控能力、維護(hù)海洋權(quán)益的重要作用。例如加拿大在北極航道設(shè)立北方交通服務(wù)區(qū)，要求過往的本國(guó)和外國(guó)船舶進(jìn)行強(qiáng)制性報(bào)告，目的之一就是通過行使管轄權(quán)來宣示和強(qiáng)化其“歷史性水域”的主張，在自身海洋主張尚未得到國(guó)際社會(huì)承認(rèn)的情況下為本國(guó)權(quán)利主張?zhí)峁┳糇C(28)鄭雷. 論我國(guó)建構(gòu)南海船舶交通服務(wù)區(qū)制度的必要性與可行性——以加拿大為鑒[J]. 法學(xué)評(píng)論, 2017(2): 126-136.。美國(guó)船舶報(bào)告系統(tǒng)更是做到了全球覆蓋，極大地拓展了本國(guó)交通管理服務(wù)范圍。其報(bào)告系統(tǒng)規(guī)定凡1000總噸以上且航行超過24小時(shí)的任何國(guó)籍船舶均可參加(本國(guó)船舶強(qiáng)制參加)，船舶一旦遇險(xiǎn)，系統(tǒng)可委托搜救組織遍布世界各地的代理服務(wù)機(jī)構(gòu)為遇險(xiǎn)船舶提供及時(shí)有效的援助。

2000年，我國(guó)唯一獲得國(guó)際海事組織批準(zhǔn)的強(qiáng)制性船舶報(bào)告系統(tǒng)——成山角附近船舶報(bào)告系統(tǒng)獲國(guó)際海事組織通過。旨在覆蓋全國(guó)水域的“中國(guó)船舶報(bào)告系統(tǒng)”也于2001年投入使用，要求符合標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)籍船舶以及外國(guó)自愿報(bào)告船舶(29)中國(guó)船舶報(bào)告系統(tǒng)適用于航行在中國(guó)船舶報(bào)告區(qū)域內(nèi)，且航行時(shí)間超過6小時(shí)的下列船舶：(1) 航行于國(guó)際航線300總噸及以上的中國(guó)籍船舶；(2) 航行于中國(guó)沿海航線1600總噸及以上的中國(guó)籍船舶；(3) 2005年1月1日后航行于中國(guó)沿海航線的300總噸及以上的中國(guó)籍船舶。中國(guó)政府鼓勵(lì)外國(guó)籍船舶和上述規(guī)定以外的中國(guó)籍船舶志愿加入中國(guó)船舶報(bào)告系統(tǒng)。以規(guī)定的報(bào)文形式向各報(bào)告接收站報(bào)送航行計(jì)劃、船位等信息。報(bào)告區(qū)域?yàn)槠渌麌?guó)家領(lǐng)海以外，北緯9度線以北、東經(jīng)130度以西的海域。但是，這一報(bào)告區(qū)域并不能完全涵蓋我國(guó)管轄海域，特別是南海水域(我國(guó)南海斷續(xù)線最南端的曾母暗沙位于北緯3度58分)，導(dǎo)致船舶報(bào)告制對(duì)于南海航道的安全保障作用大為降低，也不利于我國(guó)對(duì)南海水域的有效管控。

鑒于此，我國(guó)可以擴(kuò)展中國(guó)船舶報(bào)告制度適用于廣大南海海域，或建設(shè)更適應(yīng)南海航道特點(diǎn)的區(qū)域性船舶報(bào)告系統(tǒng)。為減少國(guó)際爭(zhēng)議，與船舶定線制度“自愿+強(qiáng)制”模式類似，這一船舶報(bào)告系統(tǒng)也應(yīng)采用中國(guó)籍船舶強(qiáng)制適用與外國(guó)籍船舶自愿適用相結(jié)合的模式，同時(shí)鼓勵(lì)中資方便旗船舶、中國(guó)船東承租外國(guó)籍船舶加入。為擴(kuò)大南海船舶報(bào)告系統(tǒng)國(guó)際影響，吸引更多外國(guó)籍船舶加入，更好地保障船舶航行安全、維護(hù)海洋環(huán)境，我國(guó)應(yīng)綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)與管理手段，對(duì)南海船舶報(bào)告系統(tǒng)予以不斷完善，全面提高航海保障服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)可以借鑒美國(guó)等船舶報(bào)告系統(tǒng)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)長(zhǎng)時(shí)間積極參與的船舶給予一定的精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，表彰其對(duì)南海航行安全所作出的貢獻(xiàn)。

此外，成功的船舶報(bào)告制度離不開與之高度配套統(tǒng)一的海上救助力量。過去，我國(guó)在南海的救助力量主要部署于廣東、廣西、海南沿海以及西沙海域。隨著“南海救115”等專業(yè)船舶的部署，未來我國(guó)海事部門在中沙、南沙海域的救助能力將得到顯著提升，結(jié)合有效的船舶報(bào)告系統(tǒng)，可以對(duì)南海航道遇險(xiǎn)船舶在最短時(shí)間內(nèi)組織營(yíng)救。進(jìn)而通過對(duì)南海救助成功經(jīng)驗(yàn)的大力宣傳，吸引更多國(guó)外船舶自愿加入，有效提升南海航道的整體安全性，維護(hù)南海航行的自由與安全。

當(dāng)前，我國(guó)所主張的領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍無法與斷續(xù)線范圍完全重合，對(duì)斷續(xù)線區(qū)域歷史性權(quán)利的主張也有待詮釋明確。而對(duì)南海航道的交通管理權(quán)，作為歷史性權(quán)利，來源于我國(guó)自古對(duì)南海的航行權(quán)實(shí)踐，同時(shí)并不與現(xiàn)代國(guó)際法相沖突。與外交宣示、軍事保障等傳統(tǒng)海洋維權(quán)途徑不同，交通管理作為海洋維權(quán)途徑的一種，屬于“軟性”手段，同時(shí)其作為公共服務(wù)的內(nèi)涵更有利于國(guó)際社會(huì)接受。以船舶定線制、船舶報(bào)告制度為基礎(chǔ)，系統(tǒng)考慮南海通航環(huán)境變化、各類海事公約對(duì)沿海國(guó)的影響等因素，以加強(qiáng)航行安全、維護(hù)航行自由、保護(hù)海洋環(huán)境以及便利海難救助為出發(fā)點(diǎn)，建立完善的南海航道交通管理體系，可以最大限度地爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)南海權(quán)利主張的支持，同時(shí)從側(cè)面積累我國(guó)在南海行使有效管轄的證據(jù)，這對(duì)于我國(guó)海洋維權(quán)事業(yè)將發(fā)揮極大的促進(jìn)作用。