文/孟松遙 趙甜 王盛

上海自1970 年代進(jìn)入老齡化社會以來，老年人口逐年增長。預(yù)計到2025 年，全市戶籍人口中65 歲及以上人口約占29.44%，80 歲及以上人口約占12.89%。隨著老齡化時代的全面到來，養(yǎng)老問題應(yīng)該得到重視。

目前，我國的養(yǎng)老方式主要是以家庭養(yǎng)老為主，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老作為補(bǔ)充。[1]家庭養(yǎng)老是指以家庭為單位，老年人通常由其下一代在家進(jìn)行養(yǎng)老照料，家庭養(yǎng)老可以促進(jìn)家庭交流，給予老年人精神慰藉，經(jīng)濟(jì)成本也比較低，因此是目前最為常見的養(yǎng)老方式，它的特征是分散養(yǎng)老。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和老齡化時代的全面到來，以子女為供養(yǎng)核心的家庭養(yǎng)老逐漸面臨沖擊。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖然在功能上能滿足需求，但是也存在缺點(diǎn)：一是覆蓋面窄，據(jù)統(tǒng)計，2018 年底，我國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位為746.4 萬張，僅占老年人總數(shù)的4.67%。二是價格和服務(wù)質(zhì)量存在沖突，較高質(zhì)量的機(jī)構(gòu)一般定位高端，而低價格的機(jī)構(gòu)則服務(wù)質(zhì)量得不到認(rèn)可。在此情況下，社區(qū)養(yǎng)老成為兩者之間的一種較好折中。

社區(qū)養(yǎng)老是一種不同于家庭養(yǎng)老和社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的養(yǎng)老方式，它改善了家庭養(yǎng)老分散化養(yǎng)老和社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老覆蓋面窄的不足。社區(qū)養(yǎng)老強(qiáng)調(diào)以家庭為核心，以社區(qū)為依托，對老人進(jìn)行日常生活的照料，目前具有兩種涵義：一是指老年人在自己的家里養(yǎng)老，在繼續(xù)得到家人關(guān)懷的同時，由政府發(fā)放財政補(bǔ)貼，具體養(yǎng)老服務(wù)的提供和運(yùn)行由社區(qū)承擔(dān)。二是建設(shè)老年人集中居住的大型、專業(yè)化社區(qū)[1]。這類社區(qū)偏商業(yè)化，范圍窄，大多面向高收入的老年人群體。后一種涵義偏向于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，本文主要討論前一種涵義，即老年人在自身居住社區(qū)里獲得養(yǎng)老服務(wù)，而不僅僅局限于家庭。這種養(yǎng)老服務(wù)的供給方式相對于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老價格較低，覆蓋面廣，且能利用居家的感情優(yōu)勢和社區(qū)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。[2]客觀供求形勢也決定了大規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)供給必然需要借助已有的社區(qū)體系。上海于“十一五”期間確立了居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的“9073”養(yǎng)老戰(zhàn)略，即各自占供給比例的90%、7%和3%。而其中居家養(yǎng)老這一塊在當(dāng)前背景下也必須要依賴于社區(qū)及其他組織提供的養(yǎng)老服務(wù)才能成立。

已有研究發(fā)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老的供給不容樂觀。2012 年的一項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，65%的上海老年人口居住的樓房沒有安裝電梯，大量老年人居住的社區(qū)仍然缺乏助老設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)，這使得老年人養(yǎng)老生活不便、出行舉步維艱。這些現(xiàn)狀顯然不利于社區(qū)養(yǎng)老。此外，老年人群的養(yǎng)老需求也存在多樣性，呈現(xiàn)分層特征，有高端、也有低端，有共性、也有差異性。[3]對于政府和社區(qū)來說，養(yǎng)老產(chǎn)品的供給也存在優(yōu)化和效率的問題。因此，有必要對社區(qū)養(yǎng)老的供給端進(jìn)行分析。

目前我國社區(qū)養(yǎng)老的供給處于從以政府為主體、多種社會力量共同作用到以保證政府繼續(xù)發(fā)力為前提、充分重視和發(fā)揮各種社會力量的過渡階段，也就是說，未來我國社區(qū)養(yǎng)老的供給會從以政府為主體轉(zhuǎn)到各種社會力量共同作用上去，多主體共同發(fā)展。

一、政府：財力支持和模式探索

1.政府福利型：政府福利型是完全由政府負(fù)責(zé)的社區(qū)養(yǎng)老方式，養(yǎng)老服務(wù)的提供、經(jīng)營和管理完全依托政府財力。[4]由于這類社區(qū)養(yǎng)老模式強(qiáng)調(diào)其公益性和無償性，需要大量財政資金的補(bǔ)貼，一旦財政出現(xiàn)問題，這類社區(qū)養(yǎng)老最容易遭到?jīng)_擊。同時，這種純福利方式需要財政資金大量流出，且沒有任何流入，對政府而言，也是一項(xiàng)極大的財政負(fù)擔(dān)。尤其是隨著老齡化的加速到來，這種方式對地方政府財力是一種極大的挑戰(zhàn)。

2.政府收益型：政府收益型主要是由政府以及有關(guān)部門牽頭與社會資本在不同角度、不同方面進(jìn)行合作以保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給。政府收益型多采取政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)營情況來分析，政府收益型老年住宅引入了民間資本和社會力量，屬于微利性質(zhì)，一定程度上彌補(bǔ)了政府福利型的不足。從介入深度和政府補(bǔ)貼層面來講，政府收益又可以具體分為民辦公助型以及公辦民營型兩種形式。[5]

民辦公助型對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)介入淺、補(bǔ)助少。目前多是政府制定針對社區(qū)養(yǎng)老的政策，主要是支持社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開辦和運(yùn)行，主要途徑有二：減稅，補(bǔ)助。典型的民辦公助型社區(qū)養(yǎng)老如寧波海曙區(qū)星光敬老協(xié)會。其運(yùn)作有兩個環(huán)節(jié)：首先，政府通過招標(biāo)選取提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會組織，劃撥專門的財政資金預(yù)算和一定的稅收優(yōu)惠；其次，星光敬老協(xié)會等社會組織利用財政資金向下轄社區(qū)的老年居民提供養(yǎng)老服務(wù)。再如，上海市政府只負(fù)責(zé)社區(qū)養(yǎng)老制度、標(biāo)準(zhǔn)和體系的制定，并給予一定資金，各街道根據(jù)街道老年人實(shí)際情況建立民間非企業(yè)單位性質(zhì)的社區(qū)式養(yǎng)老服務(wù)中心，這也是目前最常見的方式。政府為各街道提供服務(wù)空間，并對服務(wù)人員進(jìn)行招聘、管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)養(yǎng)老內(nèi)容的制定，確保社區(qū)式養(yǎng)老服務(wù)中心能夠有效承擔(dān)政府委托或轉(zhuǎn)讓的養(yǎng)老服務(wù)。[6]在這種情況下，政府主要負(fù)責(zé)社區(qū)養(yǎng)老整體框架的構(gòu)建以及對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心工作的監(jiān)管，具體養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容都是由各街道成立的社區(qū)式養(yǎng)老服務(wù)中心來提供。這種社區(qū)養(yǎng)老模式有助于提高政府養(yǎng)老工作的效率，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老差別化運(yùn)作。

根據(jù)2019 年9 月9 日國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布的《普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項(xiàng)行動實(shí)施方案（2019 年修訂版）》，政府對提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會組織和企業(yè)稅收政策進(jìn)一步放寬。對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)免征增值稅，對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的土地使用、經(jīng)營過程等各方面提供稅費(fèi)優(yōu)惠政策。同時，對提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)補(bǔ)助進(jìn)一步加碼。該實(shí)施方案明確，中央對提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)采取差異化補(bǔ)助，每張養(yǎng)老床位的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從原本的1 萬元增加到2 萬元。在做好“?；?、兜底線”的基礎(chǔ)上，對各種提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織的稅收政策和財政補(bǔ)貼充分激發(fā)了政府的引導(dǎo)、示范作用，將進(jìn)一步激發(fā)社會力量和企業(yè)進(jìn)入市場的積極性。

公辦民營型主要是政府通過財政資金支持養(yǎng)老供給，支持內(nèi)容主要包括機(jī)構(gòu)開辦和機(jī)構(gòu)運(yùn)營，是政府較深入介入社區(qū)養(yǎng)老的一種方式。例如南京鼓樓區(qū)的獨(dú)立性非競爭購買模式：政府通過非公開招標(biāo)的方式促進(jìn)社會組織加入養(yǎng)老服務(wù)的供給，推動養(yǎng)老服務(wù)主體逐漸從政府轉(zhuǎn)向社會組織，促進(jìn)社會組織在提供養(yǎng)老服務(wù)方面逐漸變成獨(dú)立的決策主體。[6]公辦民營型和民辦公助型兩種收益型模式相比，公辦民營型對社區(qū)養(yǎng)老供給介入相對深入且是由政府完全出資購買服務(wù)，因此對政府財政資金的要求更高，但所提供的服務(wù)會更加全面。

政府收益型的養(yǎng)老供給主體主要有兩種：一是由政府批準(zhǔn)或成立的非營利性的社會組織和機(jī)構(gòu)，二是社會中的投資主體。非營利性主體主要資金來源是社會各界的捐贈以及國家的財政收入，社會中的投資主體則是借助國家給予投資主體相關(guān)稅收優(yōu)惠，將養(yǎng)老服務(wù)供給運(yùn)營成本轉(zhuǎn)移，以此達(dá)到自身的收支平衡或者是能夠獲得微薄的利潤。[7]政府收益型社區(qū)養(yǎng)老供給方式緩解了政府的財政壓力，民間企業(yè)的進(jìn)入把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給逐漸引入市場。目前，民辦公助型和公辦民營型二者的主要運(yùn)營目的是滿足普通老年人口的需求。二者在經(jīng)營過程中，雖然經(jīng)常會存在虧損或者僅獲得微薄利潤的現(xiàn)象，但社會力量中的投資、經(jīng)營主體參與政府福利型或是收益型社區(qū)養(yǎng)老供給，可以成為提升其品牌社會影響力和社會聲譽(yù)的一種手段，對經(jīng)營投資主體有一定的吸引力。

3.國外政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。目前國外政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要包括三種模式：第一是直接簽訂購買合同的模式。政府直接出資購買服務(wù)是國外最為常見的模式，英國的老年照顧是其中發(fā)展最早、模式最成熟的代表。第二種是補(bǔ)助模式，大致分為兩個類型，一是通過資金補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠促使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者提供免費(fèi)或低價的養(yǎng)老服務(wù)，二是政府通過財政資金支持直接向收入較低的老年人口免費(fèi)發(fā)放一定金額補(bǔ)助金或者直接向老年人發(fā)放與政府合作的服務(wù)機(jī)構(gòu)的代金券，老年人可以拿著政府發(fā)放的補(bǔ)助金和代金券，根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)水平和需要接受服務(wù)的程度選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)。第三種是志愿參與模式，主要參與者有兩種，一是從社會征集的普通志愿者，對志愿者采取一定的獎勵措施激勵其參加社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。二是主要發(fā)展于日本的“時間銀行”，日本人口較少，老齡化嚴(yán)重，因此在養(yǎng)老中需要充分發(fā)揮老年人的積極作用，調(diào)動有能力的老年人參與提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，采取低齡老人照顧高齡老人、健康老人照顧無法自理老人等互助手段，讓老年人可以通過自己提供志愿服務(wù)的時長換取未來自己獲得養(yǎng)老服務(wù)的時長。

國內(nèi)政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所面臨的困難如下：一是我國目前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系還處于初級階段，政府大量出資，卻只提供較低水平的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，管理和運(yùn)營缺乏專業(yè)性，還有許多不完善之處，未形成一個完整高效的模式。二是，我國政府購買公共服務(wù)與社區(qū)養(yǎng)老還是兩個相對獨(dú)立的概念，未能有效結(jié)合起來，因而這一投入的效果缺乏載體的有機(jī)配合，其可持續(xù)性存在不足。因此，政府購買公共服務(wù)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無論在理論上還是在實(shí)踐中都有許多值得探討的空間。

二、企業(yè)：市場局限和經(jīng)營困境

企業(yè)營利型:企業(yè)營利型就是目前的商業(yè)養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目，由房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)投資、開發(fā)和運(yùn)營并且以贏利為目的的專業(yè)老年社區(qū)綜合體，如上海親和源老年公寓、東方太陽城等。養(yǎng)老地產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了地產(chǎn)和服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。從建筑設(shè)計、園林規(guī)劃到裝飾標(biāo)準(zhǔn)，這類老年地產(chǎn)的建筑產(chǎn)品開發(fā)接近于高端住宅產(chǎn)品開發(fā)的規(guī)律，創(chuàng)新核心在于適老化設(shè)計。[8]

從目前來看，企業(yè)營利型的養(yǎng)老社區(qū)數(shù)量比較少且大多面向中高端市場，針對中產(chǎn)及以上人群的高端養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，而非中低端養(yǎng)老。首先，新進(jìn)入企業(yè)資金回收周期較長，地產(chǎn)商進(jìn)入養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域，如果走正常招拍掛的流程，由于土地價格居高不下，高企的土地成本將讓純養(yǎng)老項(xiàng)目很難獲得利潤，因此，企業(yè)所追求利潤大部分來自養(yǎng)老地產(chǎn)部分之外的住宅和商業(yè)配套，通過住宅、商業(yè)配套的產(chǎn)品出售可以快速回籠資金，從而使企業(yè)獲得利潤，彌補(bǔ)養(yǎng)老項(xiàng)目回收周期長的缺點(diǎn)?；趪覍︷B(yǎng)老地產(chǎn)的政策優(yōu)惠，養(yǎng)老地產(chǎn)成為地產(chǎn)商更加方便拿地的一種“噱頭”，然而在實(shí)際開發(fā)和運(yùn)營中，養(yǎng)老社區(qū)的概念逐漸淡化。其次，由于養(yǎng)老地產(chǎn)的投資量大，且回報周期長，對于投資者和運(yùn)營商的資金實(shí)力和融資能力要求較高，未來隨著中國資產(chǎn)證券化的發(fā)展，養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)行REITs 進(jìn)行融資將成為一種趨勢。再次，由于養(yǎng)老行業(yè)的市場化才剛剛起步，整體市場仍缺乏足夠的政策以及實(shí)施細(xì)則，政府對市場缺乏規(guī)范和監(jiān)管，導(dǎo)致整體市場無序發(fā)展。最后，養(yǎng)老行業(yè)相關(guān)人才嚴(yán)重缺乏，這讓運(yùn)營者很難建立起專業(yè)養(yǎng)老地產(chǎn)的運(yùn)營管理團(tuán)隊。

但不可否認(rèn)，企業(yè)作為社區(qū)養(yǎng)老的重要提供者，在未來擁有巨大的發(fā)展前景，政府政策的不斷落實(shí)和完善，也將不斷激發(fā)企業(yè)進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的熱情。未來要想長期發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)，需要政府在相關(guān)的制度體系上不斷完善，通過運(yùn)作為企業(yè)提供合理的商業(yè)養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)入門檻和贏利空間。

三、社區(qū)：信息優(yōu)勢與專業(yè)困境

社區(qū)在社區(qū)養(yǎng)老上的角色尤為重要。首先，社區(qū)能夠利用自身優(yōu)勢有效地了解和整合社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)資源；其次，社區(qū)最了解老年人在日常生活中的養(yǎng)老需求，有助于幫助政府和相關(guān)組織提供合理養(yǎng)老服務(wù)，避免資源浪費(fèi)。[9]社區(qū)作為一個橋梁，連接著政府和社區(qū)老年人，可以起到平衡老年人社區(qū)養(yǎng)老需求與政府供給的作用，社區(qū)向老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，并把老年人的實(shí)際需求和潛在需求信息整合反饋到政府有關(guān)部門，政府通過了解老年人的需求促進(jìn)相關(guān)政策進(jìn)一步完善。

社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)的不足即在于其專業(yè)性不足，僅限于一般的餐飲、理發(fā)等常規(guī)服務(wù)。隨著老人年齡增長，生理、健康方面的要求提高，社區(qū)很難滿足。因此，社區(qū)組織合適的定位應(yīng)該是基層輔助、合作提供服務(wù)的角色。但是，為了適應(yīng)社會的不斷發(fā)展和養(yǎng)老需求的不斷擴(kuò)充，應(yīng)該對社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行更具專業(yè)性的培訓(xùn)和指導(dǎo)，包括智慧社區(qū)的建設(shè)、對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)提供商的介紹和評估等。

四、志愿者：志愿組織作為政府、企業(yè)之外的第三方力量

志愿組織作為政府、企業(yè)之外的第三方力量，一方面可以彌補(bǔ)市場不足，化解市場在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給上的滯后性和盲目性，另一方面也是社會保障體系的有益補(bǔ)充，是社區(qū)建設(shè)的依靠力量，因此，發(fā)揮志愿者力量在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給上的作用也至關(guān)重要。養(yǎng)老服務(wù)是個比較專業(yè)的工種，一線護(hù)理員都經(jīng)過長年累月的理論學(xué)習(xí)和實(shí)操培訓(xùn)，因此，對志愿者的要求也比較高。隨著中國老齡化速度的不斷加快，對于養(yǎng)老志愿者的專業(yè)培訓(xùn)也亟需加強(qiáng)。志愿組織的構(gòu)成不能拘泥于傳統(tǒng)的公益志愿活動，可以參考國外志愿服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造由多主體構(gòu)成的志愿組織。

五、鄰里關(guān)系：鄰里關(guān)系是中國特有的社區(qū)養(yǎng)老的供給主體

鄰里間的信任關(guān)系和社會交往不僅體現(xiàn)了社會成員日常生活實(shí)踐的內(nèi)在邏輯，也以特有的網(wǎng)絡(luò)空間和組織聯(lián)系構(gòu)成了城市社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展模式并影響至今。[10]依托鄰里關(guān)系的社區(qū)養(yǎng)老供給模式基于特定范圍，由相對優(yōu)勢群體向相對弱勢群體提供養(yǎng)老服務(wù)，這種養(yǎng)老服務(wù)供給沒有特定的組織形式，更多體現(xiàn)在日常活動中，側(cè)重對老年人心理健康的關(guān)照和支持，從社區(qū)鄰里信任關(guān)系入手，以改善老年人生活氛圍、關(guān)心老年人心理健康為核心。如何了解并滿足老年人心理上的需求是目前社區(qū)養(yǎng)老供給的一大難題，鄰里互助方式可很大程度地滿足老年人社區(qū)養(yǎng)老的心理需求和社交需要，是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的重點(diǎn)，將有效助力社區(qū)治理。

以上是對于當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老各供給方的特點(diǎn)的簡略分析。正因?yàn)楦鱾€供給方各有優(yōu)缺點(diǎn)，在實(shí)踐中，各方的互相結(jié)合存在著多種具體模式，各種模式也存在各自的適應(yīng)性。限于篇幅，關(guān)于模式的深入研究留待下一步進(jìn)行。