文/嚴(yán)榮

中國(guó)的租賃型保障房起步于向城鎮(zhèn)最低收入家庭提供的廉租住房，2010 年開(kāi)始重點(diǎn)發(fā)展公租房，2013 年廉租住房與公租房并軌運(yùn)行，統(tǒng)稱為公共租賃住房（以下簡(jiǎn)稱“公租房”）。自設(shè)立相關(guān)制度以來(lái)，公租房一直是我國(guó)住房保障體系的重要組成部分，在緩解中低收入城鎮(zhèn)居民以及新市民的住房困難方面發(fā)揮了明顯作用。截至2018 年底，全國(guó)3700 多萬(wàn)困難群眾住進(jìn)公租房，累計(jì)近2200 萬(wàn)困難群眾領(lǐng)取公租房租賃補(bǔ)貼。但是，在政策實(shí)踐中，受制于諸多瓶頸因素，公租房的保障效能尚未充分彰顯。本文探索性地引入公共價(jià)值理論框架，重新審視公租房的“公共價(jià)值”，希冀為公租房的可持續(xù)發(fā)展提供些許啟示。

一、公租房發(fā)展面臨不少挑戰(zhàn)

在新時(shí)期主要由配租型的公租房和配售型的共有產(chǎn)權(quán)住房構(gòu)成的城鎮(zhèn)住房保障體系中，公租房的發(fā)展較受重視，先后出臺(tái)了一系列政策，全國(guó)城鎮(zhèn)基本形成了公租房制度。但是，全面地看，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)與要求相比，公租房在許多方面還存在瓶頸與不足。

1.建設(shè)投資面臨收支難以平衡的壓力。為了支持保障房建設(shè)，各級(jí)政府都以不同方式進(jìn)行了投入。依據(jù)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建?！?010〕87 號(hào)），“發(fā)展公共租賃住房實(shí)行省級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、市縣人民政府抓落實(shí)的責(zé)任制”。因此，對(duì)于公租房建設(shè)，地方政府是責(zé)任主體和實(shí)施主體，中央給予適當(dāng)支持。

在具體投入上，地方政府要供應(yīng)建設(shè)用地（以劃撥供應(yīng)為主，也可以采用出讓、租賃或作價(jià)入股等方式有償使用）、提供資金支持（包括直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等）、給予稅收優(yōu)惠。以較早提出重點(diǎn)發(fā)展公租房的重慶市為例，該市于2010 年提出建設(shè)4000 萬(wàn)平方米公租房，有研究者分析如此規(guī)模的公租房建設(shè)涉及土地直接投入約600 億元，建安成本約1040 億元。（欒玉樹(shù)，2017）而且，政府在保障性住房建設(shè)中的投入價(jià)值應(yīng)包括財(cái)政資金、政府放棄的保障性住房用地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值與稅收支出的市場(chǎng)價(jià)值等三個(gè)方面。（宮兵 等，2018）若按投入價(jià)值的模式測(cè)算，政府投入額將更加龐大。

但是，由于租金售價(jià)比失衡等原因，中國(guó)城鎮(zhèn)住房的租金回報(bào)率普遍較低。據(jù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)調(diào)查，許多城市的住房租金回報(bào)率不足2%（馬勀，2019），遠(yuǎn)低于同時(shí)期的銀行貸款基準(zhǔn)利率，這給財(cái)政投入的可持續(xù)性提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2.不少城市尚未將新市民納入保障范圍。2018 年，有2.9%的進(jìn)城農(nóng)民工享受了保障性住房，其中，1.3%租賃公租房，1.6%自購(gòu)保障性住房。（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2019）盡管相比前一年，2018 年享受公租房的農(nóng)民工比重提高了0.2 個(gè)百分點(diǎn)，但總體看，占比仍然較低。其中一個(gè)重要原因是不少城市對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的新市民享受公租房保障設(shè)定了較高的準(zhǔn)入條件，從而事實(shí)上將大部分新市民排斥在公租房保障之外。

比如，《北京市公共租賃住房申請(qǐng)、審核及配租管理辦法》（京建法〔2001〕25 號(hào)）規(guī)定，申請(qǐng)公租房的對(duì)象包括三類，即保障性住房輪候家庭、本市城鎮(zhèn)戶籍低收入住房困難家庭、外省市住房困難家庭及人員。2017 年，北京市首次試點(diǎn)面向非京籍無(wú)房家庭供應(yīng)公租房，在200 套公租房源中單獨(dú)劃出30%配租。在政策實(shí)施實(shí)踐中，具體申請(qǐng)條件是“非京籍申請(qǐng)人需年滿18 周歲且不超過(guò)45 周歲，具有購(gòu)房資格（需要提供連續(xù)60 個(gè)月繳納個(gè)人所得稅或社會(huì)保險(xiǎn)的證明），其家庭成員至少有一人在項(xiàng)目所在區(qū)域或城六區(qū)工作，所處行業(yè)符合北京市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，未列入產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄”。這意味著“把大量進(jìn)城務(wù)工人員拒之門外”。（彭文卓，2017）

當(dāng)然，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，不少城市之所以設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，一方面由于保障房資源供給較為緊張，首先應(yīng)保障戶籍人口，另一方面還有外來(lái)常住人口的收入資產(chǎn)難審核、戶籍所在地與流入地政府及相關(guān)部門間合作力度不足等原因。（吳賓 等，2015）

3.供需匹配度有待優(yōu)化。公租房的供需不匹配反映在區(qū)域、區(qū)位和人群等維度。首先，區(qū)域?qū)用娴馁Y源錯(cuò)配主要表現(xiàn)為人口流入城市的公租房需求旺盛、供給相對(duì)不足，導(dǎo)致輪候周期較長(zhǎng)，并且普遍實(shí)行較高的準(zhǔn)入條件限制需求，而人口流出城市的公租房需求較少，但“公租房建設(shè)存在下達(dá)指標(biāo)的現(xiàn)象，缺乏對(duì)住房需求的分析，造成部分地區(qū)公租房供大于求”（金浩然 等，2018），有些城市的公租房甚至長(zhǎng)期空置。

其次，區(qū)位層面的供需不匹配主要表現(xiàn)為地方政府為了以盡可能少的成本完成保障房建設(shè)任務(wù)指標(biāo)，傾向于將包括公租房在內(nèi)的保障房在城市邊緣區(qū)域集中建造（嚴(yán)榮，2014），使得難以有效滿足保障對(duì)象的居住需求。

再次，人群維度的供需不匹配主要表現(xiàn)為包括農(nóng)民工在內(nèi)的新市民群體的住房矛盾較突出，對(duì)公租房的需求較迫切，但不少城市政府設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻，使其受益面較窄。與此同時(shí)，一些城市陸續(xù)對(duì)各類人才申請(qǐng)公租房提供便利和優(yōu)惠，不少城市對(duì)人才公租房的房源籌措和供應(yīng)分配實(shí)行單列。

二、公租房與公共價(jià)值失靈

公租房發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，究其原委，在于公共性被弱化。跳出主流視角的窠臼，引入近年來(lái)在公共政策與公共管理學(xué)界快速發(fā)展的公共價(jià)值管理理論，有助于開(kāi)闊分析視野。

1.公共性是公租房的基本屬性。我國(guó)的公租房，“在政策設(shè)計(jì)以及概念使用上借鑒了國(guó)外的‘public housing’，強(qiáng)調(diào)政府在住房領(lǐng)域履行社會(huì)公共職能”（文林峰，2010）?！坝捎谶@類住房傳統(tǒng)上是由政府（public sector）撥款建造，相對(duì)于私營(yíng)部門（private sector）供給的商品房（private housing），是一種排他性的公共物品或準(zhǔn)公共物品，英文中稱之為public housing”（徐虹，2010）。因此，“公共性”是公租房的基本屬性。

雖然不同時(shí)期從不同角度對(duì)公共性內(nèi)涵的理解會(huì)有差異，但公共性一直被視為公共管理和公共政策的基礎(chǔ)與核心，包括公平、公正、公開(kāi)等一系列價(jià)值體系（王樂(lè)夫 等，2003）。具體到住房領(lǐng)域，公共性表現(xiàn)為各類人群都能獲得可持續(xù)、適當(dāng)、安全和負(fù)擔(dān)得起的住房，讓全體人民住有所居。

2.公共性弱化是公租房發(fā)展困境的深層次原因。從已有的收支平衡和保障方式設(shè)計(jì)視角展開(kāi)分析，公租房的發(fā)展會(huì)面臨一些悖論，即某些舉措隱含相互對(duì)立的效果，從而形成左右為難的困境。比如，要改變公租房建設(shè)收支失衡的局面，增強(qiáng)公租房政策的可持續(xù)性，只有兩種選擇：降低建設(shè)投資成本，或者提高租金收益率。但在現(xiàn)有政策框架下，這兩種選擇要么有悖于工程質(zhì)量要求，要么有悖于公租房租金的政府定價(jià)原則。再比如，對(duì)于實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼的權(quán)衡，如果強(qiáng)調(diào)前者，在“行政分包制”的運(yùn)行邏輯下必然會(huì)引發(fā)資源錯(cuò)配問(wèn)題，而如果強(qiáng)調(diào)后者，在“人、地、錢”掛鉤機(jī)制尚不健全的背景下，必然會(huì)出現(xiàn)厚“人才”而薄“外來(lái)務(wù)工人員”的現(xiàn)象。

事實(shí)上，這些只是公租房政策實(shí)踐中的表象，深層次的原因在于公租房的公共性被弱化，投資建設(shè)方面的經(jīng)濟(jì)利益權(quán)衡優(yōu)先于公共利益考量，在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上歧視甚至排斥外來(lái)務(wù)工人員，在供給側(cè)以完成上級(jí)下達(dá)的數(shù)量指標(biāo)為導(dǎo)向。公租房的公共性被弱化，既背離了公租房政策的初衷，也有悖于黨的十九大報(bào)告提出的“讓全體人民住有所居”目標(biāo)。

3.公租房的公共價(jià)值失靈。公共管理研究界在反思新公共管理理論的基礎(chǔ)上探索著形成了公共價(jià)值管理理論。波茨曼認(rèn)為公共價(jià)值的建立是基于公共利益，當(dāng)市場(chǎng)和公共部門所提供的服務(wù)都不能實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)公共價(jià)值失靈（Bozeman，2002）。對(duì)照他所歸納提煉的公共價(jià)值失靈分析框架，公租房的公共價(jià)值失靈主要表現(xiàn)為“提供者缺乏”、“短視效應(yīng)”、“替代性”（王佃利 等，2018）?！疤峁┱呷狈Α笔侵附?jīng)濟(jì)社會(huì)體中缺乏足夠數(shù)量的公共價(jià)值提供者，導(dǎo)致公共需求難以充分滿足，在公租房運(yùn)行實(shí)踐中主要表現(xiàn)為由于收支失衡，提供公租房投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的主體較少，使得難以滿足保障需求?！岸桃曅?yīng)”是指短期行為威脅長(zhǎng)遠(yuǎn)公共價(jià)值，在公租房運(yùn)行實(shí)踐中主要表現(xiàn)為由于公共資源不足而采取歧視甚至排斥外來(lái)務(wù)工人員申請(qǐng)公租房的現(xiàn)象?！疤娲浴笔侵竿ㄟ^(guò)補(bǔ)償和替代品來(lái)替代不可替代的公共資源，在公租房運(yùn)行實(shí)踐中主要表現(xiàn)為由于地方政府的理性計(jì)算而在特定區(qū)域向特定人群供應(yīng)公租房，加劇供需失衡。

三、創(chuàng)造公租房公共價(jià)值的策略

針對(duì)公共價(jià)值失靈問(wèn)題，公共管理研究界提出了公共價(jià)值創(chuàng)造和公共價(jià)值管理的理論，以期推動(dòng)公共管理變革。馬克.穆?tīng)枺∕ark H. Moore）在20 世紀(jì)90 年代提出了“創(chuàng)造公共價(jià)值”框架，包括確定價(jià)值、獲得合法性和支持、以運(yùn)作能力為支撐等路徑（穆?tīng)枺?016）。參考“創(chuàng)造公共價(jià)值”框架，結(jié)合我國(guó)公租房的發(fā)展實(shí)踐，提出包括明確定位、獲得支持、改善運(yùn)營(yíng)在內(nèi)的相應(yīng)策略。

1.明確定位。在多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度中，公租房具有獨(dú)特的價(jià)值。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新就業(yè)職工和外來(lái)務(wù)工人員等新市民是住房困難矛盾較突出的群體。有效解決這個(gè)群體的住房困難問(wèn)題，既關(guān)乎民生，又影響發(fā)展。作為新市民群體緩解階段性住房困難的重要方式，公租房具有非比尋常的價(jià)值。

公租房是規(guī)范發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的重要依托。我國(guó)住房租賃市場(chǎng)主要包括市場(chǎng)化租賃住房、非正規(guī)住房、保障型租賃住房等類型，盡管發(fā)展成效非常顯著，但面臨一種“三元困境”，即沒(méi)有一種租賃住房能同時(shí)滿足安全、可支付性、可獲得性，比如市場(chǎng)化租賃住房能兼顧安全和可獲得性，但可支付性較差，而非正規(guī)住房能兼顧可支付性和可獲得性，卻存在較大安全隱患。而與此同時(shí)，以公租房為主的保障型租賃住房能兼顧安全與可支付性，但排斥了外來(lái)務(wù)工人員等新市民群體。如果能進(jìn)一步明確公租房的定位，擴(kuò)大覆蓋面，將外來(lái)務(wù)工人員等新市民群體納入保障范圍，將有助于我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展，破解“三元困境”。

2.獲得支持。公租房發(fā)展已經(jīng)得到了包括土地、投資、財(cái)政、稅收、金融等諸多方面的支持。在新形勢(shì)下，推進(jìn)公租房發(fā)展，應(yīng)著重強(qiáng)化法律支持、社會(huì)支持和財(cái)政支持。

加快相關(guān)立法，強(qiáng)化法律支持。包括公租房在內(nèi)的住房保障領(lǐng)域法律法規(guī)立法層次低，法規(guī)之間缺乏系統(tǒng)性，已成為當(dāng)前制約公租房發(fā)展的突出問(wèn)題。應(yīng)加快推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，明確公租房在住房保障和供應(yīng)體系中的定位，促進(jìn)公租房可持續(xù)發(fā)展。

提升獲得感，強(qiáng)化社會(huì)支持。在當(dāng)前階段，應(yīng)大幅降低外來(lái)務(wù)工人員等新市民群體申請(qǐng)公租房的門檻，讓更多新市民能得到公租房服務(wù)，以包容性增強(qiáng)獲得感，從而強(qiáng)化社會(huì)對(duì)公租房的支持。

增強(qiáng)針對(duì)性，強(qiáng)化財(cái)政支持。在“人、錢、地”掛鉤機(jī)制尚不完善的背景下，應(yīng)加大中央財(cái)政對(duì)新市民流入規(guī)模較大的城市建設(shè)公租房的支持力度，增強(qiáng)新市民流入城市建設(shè)發(fā)展公租房的動(dòng)力和能力。建議按照新市民流入規(guī)模分配中央財(cái)政支出中的公共租賃住房支出，增強(qiáng)中央支持的針對(duì)性。

3.改善運(yùn)營(yíng)。在公共價(jià)值創(chuàng)造的模型中，運(yùn)營(yíng)能力是“指向達(dá)成公共價(jià)值目標(biāo)的能力，強(qiáng)調(diào)資源可得性和管理運(yùn)作能力對(duì)于價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要性”（徐國(guó)沖 等，2017）。在公租房的政策實(shí)踐中，運(yùn)營(yíng)能力主要表現(xiàn)為優(yōu)化保障方式、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、提高供給效率。

實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合，增強(qiáng)保障方式的針對(duì)性。公租房的實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼方式，兩者各有利弊，不宜偏廢。應(yīng)根據(jù)公租房保障對(duì)象的特點(diǎn)和實(shí)際情況，通過(guò)多樣化和差異化的方式，增強(qiáng)針對(duì)性?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見(jiàn)》（建?！?019〕55 號(hào)）提出“對(duì)低保、低收入住房困難家庭和分散供養(yǎng)特困人員，可以實(shí)物配租為主、租賃補(bǔ)貼為輔；對(duì)中等偏下收入住房困難家庭，可以租賃補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔”，對(duì)新市民群體的“實(shí)物保障以配租集體宿舍為主”，并且強(qiáng)調(diào)具體保障方式可結(jié)合保障對(duì)象意愿和公租房供給因地制宜確定。這種探索值得肯定和推進(jìn)。

鼓勵(lì)社會(huì)化力量參與，提高專業(yè)化運(yùn)營(yíng)水平。在投資建設(shè)、申請(qǐng)供應(yīng)、運(yùn)營(yíng)管理、退出保障等環(huán)節(jié)中，目前較適合引入社會(huì)化力量參與的是運(yùn)用管理。這是公租房的特點(diǎn)使然。同時(shí)此環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)力量參與開(kāi)放也有必要性，可以提高公租房運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化水平，使公租房更好地服務(wù)于安居宜居。

提高公租房供給效率，促進(jìn)供需匹配。按照盡力而為、量力而行的原則，基于需求合理規(guī)劃公租房的布局，改變供需失衡和資源錯(cuò)配等現(xiàn)象。充分利用大數(shù)據(jù)、一網(wǎng)通辦等系統(tǒng)，提高信息查詢、資格審核等公共服務(wù)效率，增強(qiáng)供應(yīng)的有效性和針對(duì)性。

本文獲得“第17 屆中日韓居住問(wèn)題國(guó)際會(huì)議”中方優(yōu)秀青年學(xué)者論文