■覃杏花

我國農村集體土地“三權分置”的目的在于促進農村集體土地經營權的進一步流轉。然而，“三權分置”下的農村集體土地經營權并非一種獨立的權利，因為它不是直接源自于農村集體土地產權，而是派生于農村集體土地的承包經營權。由于歷史和體制的原因，我國農村集體土地的承包經營權具有社員權性質，它在某種程度上對農村集體土地經營權的流轉具有一定的制約作用。由此，為實現(xiàn)農村集體土地“三權分置”的目的，除了繼續(xù)拓展農村集體土地經營權的內涵之外，還必須淡化農村集體土地承包權中的社員權屬性，使農村集體土地經營權成為一項獨立的權利。

在鄉(xiāng)村振興的時代背景下，為了推動農村經濟體制改革的深入發(fā)展，進一步放活農村集體土地經營權，中央在政策層面對農村集體土地權能進行了新的理論探索，其核心內容體現(xiàn)在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱為《意見》）之中。為適應時代發(fā)展的要求，《意見》把農村集體土地產權分置為“所有權、承包權和經營權”三種權能。此次土地產權改革被稱為“繼家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng)新”。經過一段時間的試點和理論完善，《意見》的核心內容已上升為國家法律，2019年的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱為《農村土地承包法》）肯定了農村集體土地“三權分置”的改革思路?！叭龣喾种谩睂τ谵r村集體土地經營權的流轉無疑具有巨大的促進作用，但在我國現(xiàn)有的法律和政策框架下，由于受制于農村集體土地承包權，經營權并沒有成為一種獨立的權利。因此，“三權分置”理論尚有不少需要完善的地方。

一、農村集體土地經營權制度變遷及性質

改革開放以來，中共中央高度重視農村社會的發(fā)展，歷年出臺的“中央一號文件”基本都是以“三農”問題為主題就是明證。盡管中共中央具有多層次、多維度地促進農村社會發(fā)展的政策思路，但其核心思路是圍繞農村集體土地制度而展開的。農村集體土地制度是我國一項基本的社會制度，也是我國農村經濟體制改革的關鍵切入點。為了促進農村社會經濟發(fā)展，中共中央在政策層面對農村集體土地制度做過多次探索。由于所有制原因，盤活農村集體土地經營權始終是我國農村集體土地制度改革乃至農村社會制度改革的著力點和突破口。［1］為此，我國農村集體土地制度經歷了從“一權”到“兩權”再到“三權”的過程。在“一權”制度下，農村集體土地所有權和經營權均歸農村集體所有。十一屆三中全會之后，農村集體土地產權從“一權”發(fā)展到“兩權”，農村集體土地所有權與承包經營權發(fā)生了分離。在鄉(xiāng)村振興的時代背景下，我國農村集體土地產權被分置為“三權”。在農村集體土地產權制度改革中，農村集體土地經營權是貫穿于始終的“文眼”。

農村集體土地制度改革為什么總是從農村集體土地經營權入手？ 這既緣于我國農村集體土地所有權制度，也與農村集體土地經營權性質有關。在我國現(xiàn)有的政策和法律框架之下，農村土地屬于農村集體所有，這是不容更改的根本性制度。因此，只能從農村集體土地所有權之外尋找突破口。農村集體土地所有權是物權，具有絕對性。農村集體土地經營權屬于用益物權，而流通性是經營權作為用益物權的應有屬性［2］，用益物權可以通過流轉來擴張其財產屬性。因此，賦予經營主體充分的經營權自然也就成為完善農村集體土地制度改革的關鍵切入點。［3］在“兩權分置”之下，農村集體土地承包權和經營權捆綁在一起。由此導致了農村集體土地承包經營權主體固定化，農村集體土地經營權也因而成為一種受制于承包權的用益物權。但是，急劇的農村人口流動倒逼農村集體土地承包經營權的進一步改革。自1984年以來，國家在政策層面開始允許和鼓勵農村集體土地經營權的流轉。①2003年的《農村土地承包法》第10條、第36條等條款對之進行了回應，將農村集體土地經營權的流轉法律化了。

盡管《農村土地承包法》于2003年修訂之后，農村集體土地經營權流轉有所加速，但仍然存在諸多有待解決的問題。［4］隨著農村社會的不斷深入發(fā)展，“兩權分置”面臨新的困境。農村人口流動與城鄉(xiāng)一體化的推進以及農業(yè)現(xiàn)代化和農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，均對農村集體土地經營權流轉提出了新的要求。在問題倒逼之下，農民的創(chuàng)造性再次得以發(fā)揮。在《意見》出臺之前，農村集體土地“三權分置”的現(xiàn)象早已存在。故此，《意見》明確肯定農村集體土地“三權分置”是“尊重農民意愿”的結果。國家只是順勢而為，在政策和法律層面上適應了時代的發(fā)展要求。農村集體土地“三權分置”目的是進一步完善農村土地經營制度，其著力點在于促進經營權的流轉。因此，農村集體土地“三權分置”是一種回應型立法。［5］

農村集體土地“三權分置”提出后，學界對此展開了熱烈的討論。學者們的觀點各異，大致有“否定說”和“肯定說”兩種。“否定說”不認同農村集體土地“三權分置”，認為它違背了物權法的基本法理。［6］“肯定說”認同農村集體土地“三權分置”，但對于分置為哪三種權利則有不同的觀點。有觀點認為農村集體土地“三權分置”的結果是所有權、承包經營權和經營權三種權利，而非《意見》中所說的所有權、承包權和經營權三種權利。［7］也有觀點認為，按照《意見》所蘊含的邏輯，農村集體土地承包權和經營權是各自相互獨立的權利。如果仍然將承包權理解為承包經營權而將經營權理解為用益物權，則不符合《意見》中權利分置的內在邏輯。［8］“肯定說”的上述分歧，關鍵在于對農村集體土地經營權的來源理解不同。即經營權到底直接源自于農村集體土地產權，還是派生于承包經營權？如果直接源自農村集體土地產權，那承包權和經營權就構成一種并列關系。如果經營權派生于承包經營權，那農村集體土地產權就應該分置為所有權、承包經營權和經營權三種權利，則經營權與承包經營權構成一種從屬關系。［9］

從《意見》出臺的背景分析，中央意圖在政策層面把農村集體土地經營權界定為一項獨立的權利，并以此作為農村集體土地第二次改革的突破口。但是，從“三權分置”的過程來看，農村集體土地經營權似乎又缺乏成為一項獨立權利的邏輯基礎?！兑庖姟分械摹稗r村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權”等表述，則可以較為清晰地理解“三權分置”的邏輯脈絡。②在《意見》之外與“三權分置”相關的文件之中，也多次出現(xiàn)了“穩(wěn)定承包權，放活經營權”的表述，即把穩(wěn)定承包權作為放活經營權的前提和基礎。③梳理《意見》中“三權分置”的邏輯過程可知，承包權是經營權實現(xiàn)的前提和基礎，農村集體土地所有權只能通過“承包經營”來實現(xiàn)，只有本集體成員承包了集體土地之后，經營權才有流轉的可能。可見，《意見》中農村集體土地“三權分置”其實蘊含一種邏輯關系，即“三權分置”是分二步完成的。即農村集體土地產權分置為所有權和承包經營權，然后承包經營權再分置出經營權，經營權實質上就成為從承包經營權之中派生出來的一種合同權利。［10］由此可見，經營權與承包權是從屬關系而非并列關系。這種從屬關系在新修正的《農村土地承包法》（2019年）中也得到體現(xiàn)，如其中的第34條依然直接使用了“土地承包經營權”的概念。④《農村土地承包法》的這種立法思路其實也是對承包經營權和經營權之間從屬關系的一種肯定。

二、農村集體社員權對經營權流轉的制約

我國農村集體土地制度具有政治制度和經濟制度的雙重屬性，農村集體土地“三權分置”是我國城市化發(fā)展以及農業(yè)現(xiàn)代化和產業(yè)化推動的結果，它其實也是對當前政治制度的一種回應。我國農村土地制度涉及多方面的利益關系，在堅持集體所有制的同時，農村土地制度改革必須通過穩(wěn)定承包關系來維護農村集體成員的利益，同時還要通過保護流轉權來保障經營人利益。因此，農村集體土地“三權分置”是多方利益協(xié)調的結果?！兑庖姟穼ι鲜隼骊P系進行了高度概括，明確指出“落實集體所有權”是“三權分置”的前提，“穩(wěn)定農戶承包權”是“三權分置”的基礎，而“放活土地經營權”則是“三權分置”的核心。

一直以來，經營權都是我國農村集體土地制度改革的突破口。為了搞活經營權，我國農村集體土地產權經歷了從“一權”到“兩權”再到“三權”的變化。《意見》更是把“放活土地經營權”作為“三權分置”的核心。盡管如此，農村集體土地經營權卻依然沒有成為一項獨立的權利。在“穩(wěn)定農戶承包權”這一“基礎”之下，“三權分置”下的農村集體土地經營權派生于承包經營權，《意見》對此也給予了明確的肯定?？梢姡邪鼨嗍墙洜I權產生的前提，它本身就包含了經營權內容。由此也決定了不論經營權如何流轉，集體土地承包權的配置主體是保持不變的。

可見，在農村集體土地經營制度中，經營權受制于承包權而沒有成為一項獨立的權利。［11］在我國現(xiàn)有的法律和制度框架之下，只有本農村集體經濟組織成員才享有承包權。承包權其實是基于農村集體經濟組織成員身份而享有的一種資格，這種只能由農村集體成員所享有的承包權其實是一種兼具身份性和財產性的社員權，它是基于成員身份所產生的一種特定權利。這種社員權的產生具有一定的歷史淵源。在我國20世紀50年代的農村合作社時期，農民以土地和生產資料（如耕牛、農具等）入股而形成了多種形式的農村合作社，農民自然也就成了農村合作社的成員（社員）。在農村人民公社時期，農村土地曾經歸國家所有，而在1962年，土地所有權返還給“農民集體”，絕大多數(shù)農民因為土地和生產資料入股而取得了實實在在的農村土地集體所有制中的社員資格。除了按照生產勞動取得報酬之外，農村社員還有憑出資而獲得收益的權利?！兑庖姟分械摹稗r村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現(xiàn)形式”的表述充分地肯定了農村集體成員的社員權，這是在尊重我國農村集體所有制歷史和事實基礎上所作出的論斷。從外延上考察，這種社員權包含了承包請求權、承包收益權、承包監(jiān)管權等內容。［12］正因為承包權是一種具有特定身份才能享有的社員權，在目前的法律框架下，對承包權的保護也優(yōu)于對經營權的保護。在處理承包權和經營權之間關系中，總是遵行“承包方流轉土地經營權的，其與發(fā)包方的承包關系不變”的基本原則。它也決定了在農村集體土地流轉中，盡管農村集體社員可以與經營者簽訂經營權流轉合同，但農村集體成員必須先與農村集體簽訂承包合同。也就是說，經營權流轉合同雙方當事人并非經營權人與農村集體，而是經營者與承包方（農村集體成員）。農村集體土地承包權中的社員權性質，在土地經營權轉讓原則中也得到了體現(xiàn)。比如，《農村土地承包法》（2019年）規(guī)定土地經營權可以流轉，但必須堅持“合法流轉”原則?！昂戏鬓D”具有多重內涵，其中的一個基本要求是經營權期限受到承包期限的限制和約束，它不得超過承包期的剩余期限，承包權的繼承也受到剩余期限的制約。上述種種都體現(xiàn)了農村集體土地承包權的社員權性質。

在梳理農村土地集體所有制發(fā)展過程中，我們還必須思考另外一個問題，即這種社員權的歷史性與現(xiàn)實性之間的關系。在20世紀50年代農村土地集體所有制確立之初，大多數(shù)農民確實是憑借土地和生產資料入股而理所當然地成為農村集體的社員（成員）。而1962年時（及之后）的“集體”成員，與農村合作社時期的“集體”成員內涵之間已經有較大差別。當前，農村集體社員基本沒有出資入股（農村集體），農村集體“社員”資格大體等同于村民資格?？梢?，我國當前的農村集體“社員”與農業(yè)合作社之間的農村集體“社員”，其內涵已經發(fā)生了很大的變化。既然如此，《農村土地承包法》（2019年） 為什么依然要把社員權附加于農村集體土地承包權之上呢？ 其根本原因在于，作為我國基本社會制度的農村集體土地制度，實則是政治制度和經濟制度的復合體，它是多方利益博弈的一種結果。長期以來，我國農村集體土地承包經營中的社員權其實已經演變?yōu)橐豁椶r村社會保障制度。［13］也正因為如此，才有“承包經營權流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”等類似規(guī)定。成員權可確保農村集體經濟組織成員共同參與分享集體利益權利得以實現(xiàn)，彌補當前農村社會保障體制的不足，以此維護基本的社會公平和農村社會穩(wěn)定。正因為如此，即便農民進城，其農村集體土地承包權依然受到法律保護。如果單純從農業(yè)產業(yè)化和現(xiàn)代化角度來考量，農村集體土地承包權是不能帶進城的，因為它會增加農業(yè)現(xiàn)代化成本。但是，在我國當前乃至今后較長時期內，農村集體土地制度改革依然是牽一發(fā)而動全身的基礎性工程。有關決策部門認為，只有強化對農民集體土地承包權的保護，農民才能獲得托底保障。［14］在我國農村社會保障水平依然比較低的情況下，農村集體土地承包權進城可以為農民利益筑起最后一道屏障，藉以維護基本的社會公平。正因為如此，才有“不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”的法律規(guī)定?？梢?，“三權分置”中的農村集體土地承包權是作為農民身份所享有的一種身份性和保障性權利?！胺€(wěn)定農戶承包權”凸顯了土地承包權的保障性質，反過來也強化了其社員權屬性?？陀^說來，在我國農村社會保障制度不健全的前提下，這也不失為一種明智選擇。

三、通過對社員權的淡化促進農村集體土地經營權流轉

可見，由于社員權的存在，農村集體土地經營權受制于農村集體土地承包權，由此導致農村集體土地經營權并沒有成為一項完全獨立的權利，其流轉也受到限制。因此，欲促進經營權的流轉，除了完善流轉方式之外，還必須從淡化承包權中的社員權屬性入手。⑤隨著農村社會改革的不斷深入，我國已經具備淡化農村集體土地承包權之中的社員權的經濟基礎和法律基礎。在經濟基礎方面，我國農村社會保障體系已逐步建立并基本實現(xiàn)了全覆蓋。盡管當前的農村社會保障水平還不高，但已突破了以土地作為農民唯一社會保障方式的低級階段，這就為淡化農村集體土地承包權之中的社員權奠定了較好的經濟基礎。在法律基礎方面，我國20世紀50年代農村合作社時期農村集體中的社員已經蛻化為當前的農村村民資格。而實際上，社員與村民兩個概念在構成主體、權利內容、權利性質等諸如方面有諸多區(qū)別。［11］這對于淡化農村集體土地承包權之中的社員權有著較大的助推作用。

這種對社員權的淡化在當前的立法之中已經有所體現(xiàn)。比如，《農村土地承包法》（2019年）對農村集體土地承包權主體的規(guī)定并不一致。如該法第三條使用的是“家庭”（即農戶），而第5條使用的是“集體經濟組織成員”。對于上述不同的法律主體表述，有學者對此解釋為承包權配置主體是一個復合體，認為農村集體土地承包權的“配置主體”是作為個體的集體經濟組織成員，體現(xiàn)公平的價值取向；農村集體土地承包權的“行使主體”是團體的集體經濟組織成員的“農戶”，承載效率的目標定位。［15］《農村土地承包法》（2019年）對農村集體土地承包權主體的不同表述，表面看來存在邏輯沖突，但實際上是為淡化社員權而做出的努力。這說明隨著農村社會改革的不斷推進，農村集體社員權的法律內涵已在悄然發(fā)生變化。比如，在我國農村家庭聯(lián)產承包制實施之初，農村集體土地經營權的流轉嚴格限制于本集體成員范圍之內。而今，這一限制業(yè)已突破?！掇r村土地承包法》（2019年）第51條的本集體經濟組織成員“在同等條件下享有優(yōu)先權”的規(guī)定，明確了“非本集體組織成員”也可以作為農村集體土地的承包主體，只不過本集體成員優(yōu)先承包而已。而《農村土地承包法》（2019年）第48條和第49條規(guī)定諸如“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”等農村集體土地可以采取“招標、拍賣、公開協(xié)商”等方式承包。在上述“招標、拍賣、公開協(xié)商”等承包方式中，對承包主體已經沒有任何限制，非本集體成員享有與本集體成員同等的承包權。農村集體土地經營權流轉對象和方式的拓展，其實就是對農村集體土地承包權之中的社員權淡化的結果。

除了流轉對象和方式之外，農村集體土地經營權流轉內容也在不斷拓展，且流轉程序得以簡化。比如，《中共中央、國務院關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)［1993］11號）規(guī)定經營權可以流轉，但一定要“經過發(fā)包方同意”。而《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發(fā)［2001］18號）則突破了上述限制，承包方在承包期之內可以不經過發(fā)包方同意而自主決定是否流轉。《農村土地承包法》（2003年）和《物權法》規(guī)定經營權可以流轉，但僅限于轉包、互換、轉讓等方式流轉。而《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》則在先前的流轉方式上，增加了股份合作等方式。中共中央國務院《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》（中發(fā)［2017］1號）則與時俱進，允許農村集體土地采取股份合作、代耕代種、土地托管等多種經營方式。

從《意見》內容來看，農村集體土地“三權分置”是不允許承包權轉讓的。但結合農村集體社員權的演化規(guī)律來考察，禁止農村集體土地承包權流轉也只是在我國城鎮(zhèn)化尚未完成時的過渡性政策。實際上，農村集體土地承包權的流轉已初見端倪了。比如，不少農村創(chuàng)造性地實行“兩田制”，把農村集體土地劃分為口糧田和承包田兩部分?！翱诩Z田”按人口平均分配，承包田全部對外發(fā)包。中標者向農村集體支付承包費用。隨著農村人口向城市大規(guī)模流動，不少農村集體已經出現(xiàn)不留口糧田而把農村土地全部對外發(fā)包的現(xiàn)象。在農業(yè)產業(yè)化過程中，不少農村集體已經簡化了承包經營合同簽訂環(huán)節(jié)。先前，承包合同由農村集體與農村成員簽訂，而今改由農村集體與經營者直接簽訂。盡管上述方式大大弱化了承包權之中的社員權屬性，但《農村土地承包法》（2019年）第38條所規(guī)定的農村集體土地經營權有償流轉原則并沒有受到影響，社員權中的財產權依然受到保障。作為農村社員所享有的土地出讓金，經營者交付給農村集體之后，再由農村集體按照共同約定的方式分配給集體成員。可見，盡管農村集體成員的社員權在整個流轉中得以淡化，但農村集體成員（社員）所享有的權利并沒有因此而受到侵犯。因此，從發(fā)展趨勢來看，農村集體土地承包權最終會實行流轉，承包權進城的現(xiàn)象也最終會逐步消除。

在鄉(xiāng)村振興的時代背景下，農村集體土地流轉制度不斷創(chuàng)新，農村集體成員的社員權在此過程中進一步受到弱化。比如，而國土部、住建部于2017年聯(lián)合下發(fā)了《利用集體建設用地建設租賃房試點方案》，規(guī)定農村集體土地可以不經過國家征地環(huán)節(jié)而直接進入市場。⑥作為該方案試點城市之一的成都郫都，于2018年底實行了農村集體土地與國有土地“同權同價”入市的政策。在尊重農民意愿的前提下，將近5000畝集體經營性土地直接轉化為建設用地。“政府只是負責打通各個交易環(huán)節(jié)，其余事項交給市場決定”。⑦只有國有土地能夠入市的傳統(tǒng)已經被打破，農村集體土地產權與國有土地產權獲得了同等內涵。而雄安新區(qū)的農村集體土地和宅基地流轉上市更是走在前面。中共中央、國務院《關于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導意見》（2019年1月） 明確提出：“允許農民轉讓土地承包權、宅基地資格權，以集體資產股權入股企業(yè)或經濟組織?！痹诖蚱妻r村集體土地直接入市的限制之外，還跨越性地突破了農民宅基地不能轉讓的政策限制。⑧2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱為《土地管理法》）把上述成果及時法律化，其第60條規(guī)定集體經營性建設用地可以直接入市興辦企業(yè)。而中共中央、國務院新近出臺的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以及《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，則進一步加快了農村集體土地經營流轉的力度。⑨上述農村集體土地流轉的新試點和新實踐、《土地管理法》 有關集體土地建設用地入市條款以及中共中央和國務院新近出臺的農村集體土地流轉政策，對于促進和加速農村集體土地的流轉無疑起著巨大的推動作用，農村集體土地中的社員權淡化速度也得以加快。農村集體土地經營權雖然不能完全物權化，但其物權性卻得到普遍認可，因此具有獨立存在的理論基礎。農村集體土地經營權正在逐步擺脫對承包權的依賴而逐步轉化為一種獨立的權利，我國農村集體土地產權制度也正朝著全新的方向發(fā)展。

四、結語

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興過程也是城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)過程，它必須實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調發(fā)展。在城鄉(xiāng)一體化過程之中，農村社會諸多領域必將發(fā)生重大變革。作為農村社會基礎性制度的農村土地制度，自然是變革的重點。因此，如何完善我國農村土地制度是城鄉(xiāng)一體化過程之中必須直面的首要問題。我國農村集體土地所有制的形成具有深厚的歷史和體制原因?！稗r村集體所有”是我國農村土地制度的根本特性，這一點是無論如何都不能動搖的。因此，促進農村集體土地經營權流轉成為完善我國農村集體土地制度的關鍵?！稗r村集體所有”內含濃烈的社員權屬性，它通過承包權得以體現(xiàn)。承包權之中的社員權性質與農村集體土地經營權之間存在一種反向關系，要促進農村集體土地經營權流轉就必須淡化農村集體土地承包權之中的社員權。必須指出的是，淡化社員權不等于消除社員權，否則就會動搖“農村集體所有”這一根本。所謂淡化社員權就是在保持“農村集體所有”這一本質特征的前提下，盡量對承包權進行物權化。為什么有觀點認為我國農村集體土地“三權分置”的結果并非“所有權、承包權、經營權”，而是“所有權、承包經營權、經營權”，就是因為農村集體土地承包權之中的社員權屬性還過于濃厚?！锻恋毓芾矸ā穼r村集體經營性建設用地直接入市的規(guī)定就是一種非常成功的探索。如此，既維護了我國農村土地“農村集體所有”這一根本屬性，又能確保農村集體成員的根本利益，同時也最大限度地促進了農村集體土地經營權的流轉，這也是完善我國農村集體土地制度的根本方向。

注釋：

①農村經濟體制改革啟動后不久，中央就意識到了加強農村集體土地經營權流轉的重要性。自《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》出臺開始，中央在政策層面開始允許農村集體土地經營權的流轉。之后，中央又密集出臺了多部促進農村集體土地經營權流轉的政策。如《中共中央、國務院關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)［1993］11號）《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發(fā)［2001］18號）《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等。2003年《農村土地承包法》頒布之后，國家在政策層面依然關注農村集體土地經營權的流轉。如在2009年至2017年的“中央一號文件”中，均以農村集體土地經營權流轉為主題。

②參考中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年10月30日印發(fā)的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。

③可參考2009年之后歷年的中央一號文件所涉及的農村集體土地經營權流轉的相關內容。

④《農村土地承包法》（2019年）第44條明確規(guī)定：“承包方流轉土地經營權的，其與發(fā)包方的承包關系不變?！庇纱丝芍摲芍饕{整農村土地承包關系，而經營關系則置于承包關系之下。

⑤2014年中央一號文件允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資，積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業(yè)產業(yè)化經營等試點，研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。通過抵押實現(xiàn)融資其實也是放大了農村集體土地經營權的一種方式?！掇r村土地承包法》（2019年）第47條、第53條規(guī)定通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保。

⑥原國土資料部、住房和城鄉(xiāng)建設部于2017年聯(lián)合下發(fā)了《利用集體建設用地建設租賃房試點方案》。該文件明確規(guī)定利用集體土建建設租賃房、共享度假小院等項目時，可以不經過國家征地環(huán)節(jié)而直接進入市場。該方案已經在北京、上海、成都等13個城市試點，試點成功后將會在全國推廣。

⑦相關報道可參閱李果：“成都郫都土改： 農村集體土地‘同權同價’ 入市 單畝均價88萬元”，載21世紀經濟報道（http://www.21jingji.com/）2018年12月22日。

⑧參見中共中央、國務院于2019年1月25日印發(fā)的《關于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導意見》。

⑨中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020年3月30日）提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（2020年4月）提出：“允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市。”