崔格豪 路 萍

（大連科技學院，遼寧 大連 116000）

一、“兩先區(qū)”的背景

2013 年8 月，習近平總書記在大連考察期間，對大連提出了建設“兩先區(qū)”的殷切期望，即大連應充分發(fā)揮區(qū)域性金融中心、東北亞國際航運中心和國際物流中心的作用，建設產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的先導區(qū)和經(jīng)濟社會發(fā)展的先行區(qū)。之后，大連市委、市政府按照習近平總書記的重要指示，并按照建設“兩先區(qū)”的目標要求，創(chuàng)新作為，緊緊抓住國務院批準設立金普新區(qū)、率先實現(xiàn)老工業(yè)基地全面振興等重大戰(zhàn)略機遇，統(tǒng)籌推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展并兼顧做好各項工作。

首先，“兩先區(qū)”建設強調(diào)“先導和先行優(yōu)勢”，對國際經(jīng)濟關(guān)系重組的戰(zhàn)略機遇進行準確地承接，并積極地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)型發(fā)展。作為東北老工業(yè)基地振興的龍頭城市和遼寧沿海經(jīng)濟帶開放的核心城市，大連應當注重創(chuàng)新發(fā)展和積累結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，通過提升經(jīng)濟環(huán)境、創(chuàng)新型工業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻度，強化創(chuàng)新驅(qū)動和轉(zhuǎn)型，打造具備地方特色的“先導和先行優(yōu)勢”。

第二，“兩先區(qū)”建設注重于創(chuàng)建“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的先導區(qū)”，重點任務是堅守產(chǎn)業(yè)基礎，弘揚地方特色，以制造業(yè)為核心重點突破點，并引領第二、第三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，那就一定要弘揚地方特色走，堅持以自己的路徑來發(fā)展；大連決不能機械式地以減少制造業(yè)比重為代價，換取第三產(chǎn)業(yè)比重的快速提升，而是要將制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)協(xié)同發(fā)展。

第三，“兩先區(qū)”建設“經(jīng)濟社會發(fā)展的先行區(qū)”一定要以科學發(fā)展為引領，深化改革推動社會進步、以人為本惠及民生大眾。當前經(jīng)濟發(fā)展的主要任務是通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來釋放經(jīng)濟活力，提升全社會經(jīng)濟效益和居民收入水平，并通過科學發(fā)展提升城市品質(zhì)，更多地使經(jīng)濟建設成果轉(zhuǎn)化為社會民生需求，更加注重系統(tǒng)地、整體地和協(xié)同地發(fā)展，全面深化改革，逐漸解決目前社會主義市場經(jīng)濟建設道路上存在的，如偏重經(jīng)濟增速弱化生態(tài)保護、偏重規(guī)模擴張擠占轉(zhuǎn)型空間、偏重物質(zhì)保障忽略人文等現(xiàn)象。

第四，“兩先區(qū)”建設“經(jīng)濟社會發(fā)展的先行區(qū)”，要創(chuàng)造有利于深化改革加快發(fā)展的條件，通過社會治理創(chuàng)新提升微觀經(jīng)濟活力；要以“全域城市化”為契機提升城市品質(zhì)、競爭力和城市魅力，試行打造經(jīng)濟增長與社會民生之間的高效傳導機制，實現(xiàn)“人的城市化”，通過協(xié)調(diào)需求動力、激發(fā)市場活力，使經(jīng)濟建設成果更多傾向于社會民生需求、更好保障于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)在群眾最期盼的重點領域和關(guān)乎發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的率先突破。

二、用法治推進“兩先區(qū)”建設

2014 年10 月，十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，這是十八屆三中全會全面深化改革精神向依法治國的延伸，即全面深化改革需要法治保障，而深化改革也是全面推進依法治國的必要前提。于是，用法治推進改革發(fā)展對加快大連市“兩先區(qū)”建設顯得十分重要。

我國的法律體系正在不斷地完善，全民法治意識也在不斷地增強，應該意識到經(jīng)濟社會的各個層面的發(fā)展都與社會的法治化程度高度關(guān)聯(lián)，不僅制定和執(zhí)行經(jīng)濟政策需要運用法治思維，社會和諧更需要公民具備法治精神。正如王利明教授所言，法治是民主的重要保障，它不僅體現(xiàn)了國家治理能力的現(xiàn)代化程度，還保障了社會秩序和社會的正常運轉(zhuǎn)，有利于社會的長治久安?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提?！薄靶鲁B(tài)”下的中國正需要法治來推動它的進一步發(fā)展。通過以民為本的立法，將發(fā)展成果更加均衡、更加公平地分配給全體人民；通過法治體系來保障改革發(fā)展中的人民的意志和利益；依靠良法善治，實現(xiàn)規(guī)則公平、權(quán)利公平和機會公平。市場經(jīng)濟離不開法治，法治能夠作為市場經(jīng)濟的精準的尺子和穩(wěn)定的秤，運用法治能夠處理好政府和市場的關(guān)系，維護市場的運行環(huán)境，保障市場在資源配置中的決定性作用，使得社會主義市場經(jīng)濟能夠更加公平、更可持續(xù)地發(fā)展。

當前，東北振興再出發(fā)已經(jīng)啟動，大連肩負著引領東北地區(qū)發(fā)展的角色和重任，正面臨著發(fā)展的歷史機遇，任務艱巨。大連的“兩先區(qū)”建設應深入貫徹十八屆四中全會精神，用法治的思維謀劃全局、制定發(fā)展政策、搶抓這個歷史機遇，用法治推動經(jīng)濟改革、調(diào)動經(jīng)濟活力，加快“兩先區(qū)”的建設步伐。

三、“兩先區(qū)”建設中基層社會治理法治化存在的問題

當前，“兩先區(qū)”的法治建設已經(jīng)成為推動大連市經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大的戰(zhàn)略性任務。作為社會管理和服務的重心，基層社區(qū)承擔了越來越多的社會管理和公共服務職能。如何在基層社區(qū)的工作中提高法治化水平，已成為“兩先區(qū)”建設中亟待加以解決的重大問題，對于滿足人民群眾的多層次和多樣化需求有著重要意義。雖然，大連市在“兩先區(qū)”基層社會治理的建設中已經(jīng)做了很多的工作并取得了顯著成效，但也暴露出了一些缺陷。

1、基層干部對治理的輕視

隨著經(jīng)濟改革的不斷深化，在政績、政策和發(fā)展的壓力下，一些基層領導干部認為發(fā)展經(jīng)濟是硬任務、重頭戲，而基層社會依法治理是“虛指標”、應景式工程，他們重視GDP 增長率、就業(yè)率等經(jīng)濟指標，忽視了對基層社會的治理，于是，他們將經(jīng)濟利益凌駕于法治之上，表面上為了服務地方發(fā)展，實際上卻縱容了基層組織、行業(yè)、部門搞特殊化、地方保護和部門保護的行為，只顧局部工作和利益，忽視了大局和整體利益。這些基層領導干部帶頭違法違規(guī)的行為，對社會主義法治建設和基層社會治理法治化的發(fā)展產(chǎn)生了極其嚴重的消極影響。

2、基層社區(qū)不能清晰劃分責任主體的職責

基層社會治理法治化需要合理地劃分基層責任主體。村居（社區(qū)）委員會是法律規(guī)定的居民自治組織和我國行政組織結(jié)構(gòu)中的最基層級，承擔著鎮(zhèn)、街道部署的包括統(tǒng)計、治安、調(diào)解、維穩(wěn)等各項行政事務。而村居（社區(qū)）具有責任繁多、人員膨脹、行政效能有限等特點，加之其經(jīng)常被上級機關(guān)攤派一些基層行政工作，使其經(jīng)常出現(xiàn)難以應對日常工作的現(xiàn)象。于是，村居（社區(qū)）能夠為居民提供的服務往往局限于部分人群的有限服務，如機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老，殘疾人康復，青少年課后托管等，其程度和范圍尚不能滿足全體社區(qū)居民群眾的切實需求。

3、治理制度模式上對自治的輕視

在維護社會穩(wěn)定、支撐社會秩序上，社會組織可以成為“潤滑劑”和“穩(wěn)壓器”，通過按照社區(qū)居民的需求設置社區(qū)服務項目的方式提高服務質(zhì)量，甚至可以幫助企業(yè)解決用工和融資上的實際困難，減輕政府在基層工作上的負擔。而在實踐中，“政府管理一切”的計劃經(jīng)濟思維比較普遍，其在治理制度模式上重視行政手段、經(jīng)濟刺激、強制規(guī)范，卻忽略了居民自治和行業(yè)自律的作用。一元的管理模式和指令性的管理方式已經(jīng)難以適應新的形勢，然而很多干部在思想上仍然存在著“大政府”的思維方式，執(zhí)著于以“官辦化”的組織模式解決社會問題，對基層自治“不放心、不放手、不放權(quán)”，使得基層社會組織不能充分地發(fā)揮在社會治理中的作用。

4、基層社會治理人才不夠充足

基層社會治理面對的是各種繁重和復雜的工作，對人才能力的要求是很高的?；鶎由鐣卫砉ぷ鞯膹臉I(yè)者不僅要具備豐富的專業(yè)知識和先進的技術(shù)手段，還需要有大量的實踐經(jīng)驗。然而，基層社會組織能夠提供給社區(qū)工作者的待遇卻是很有限的，甚至低于社會平均工資水平，而社區(qū)工作者的社會地位也低于當?shù)毓珓諉T和事業(yè)單位的工作人員，加上繁重而復雜的工作任務，導致基層社會治理工作對人才的吸引力較低。所以，如何緩解基層社會治理對人才的急需，提高社會工作崗位的經(jīng)濟待遇和社會地位，是基層社會治理急需解決的問題。

四、完善“兩先區(qū)”建設中社會治理法治化的建議

基層社會治理法治化的建設是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，需要培養(yǎng)全社會的法治思維，逐漸提高“兩先區(qū)”的法治能力，全面地依法開展基層社會治理工作，有效保障社會秩序的穩(wěn)定狀態(tài)。

1、加強對干部群體法治理念的培養(yǎng)

第一，加強對干部群體的法治教育，提高法律素養(yǎng)，培養(yǎng)守法習慣，形成崇尚法律權(quán)威的理念。干部群體要在全社會培育法律信仰、倡導契約精神、樹立規(guī)則意識的過程中，起到模范帶頭作用。第二，踐行以人為本理念。習近平同志指出：“我們?nèi)魏螘r候都必須把人民利益放在第一位。”基層社會依法治理必須把人民群眾的權(quán)利放在最高的位置上，讓法治成為維護人民利益的盾牌和經(jīng)濟社會發(fā)展的依靠。第三，加強制約和監(jiān)督權(quán)力的理念。想要杜絕腐敗，必須以法律和民眾的權(quán)力制約政府權(quán)力，監(jiān)督公權(quán)力依法行政，堅決抵制以言代法和以權(quán)壓法；例如，將法治建設的實際效果作為基層黨政領導班子和干部工作的績效考核重點，并把遵守法律、依法辦事、運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護穩(wěn)定作為考察干部的重要內(nèi)容，通過這樣的方式監(jiān)督和督促干部群體積極學習和貫徹法治理念。

2、明確界定基層社會組織的權(quán)力邊界

基層社會治理涉及的范圍廣，各種新情況和新問題會隨著社會的發(fā)展而不斷涌現(xiàn)。那么，什么事情是基層社會組織應當管的，應當予以明確的界定，通過建立權(quán)力清單，明確界定政府、社會組織、村居（社區(qū)）委員會在社會治理方面的權(quán)力。通過建立這樣的權(quán)力清單和均等化公共服務義務清單的方式，不僅可以規(guī)范政府社會管理權(quán)力，強化社會服務責任，而且有助于明確社會組織和社區(qū)居民的地位、權(quán)利和法律程序，規(guī)范了基層法律治理的具體標準和規(guī)則，能夠提高社會治理的效率，形成政府與基層社會組織協(xié)同共治，全面推進基層社會治理的法治化。

3、建立社會共治的治理方式

首先，應當建立暢通的訴求表達機制。應當提高對公眾參與的重視，公眾參與能夠在政府信息披露、重大決策聽證會、征求公眾意見等事項中實現(xiàn)社會利益平衡、降低和化解社會穩(wěn)定風險的作用。第二，完善矛盾調(diào)解機制。在調(diào)解工作中應當形成包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相結(jié)合解決矛盾糾紛的綜合機制，各取所長，包容并進，切實和有效地化解人民群眾之間的矛盾；同時，要充分發(fā)揮社會組織、群眾自治組織和新聞媒體的社會利益表達功能，全面地聽取基層群眾的意見并給予及時地反饋，完善維護群眾權(quán)益的機制。第三，推進信訪法治化進程，通過與大連市法學會舉辦學者和律師深入基層進行普法教育等活動，傳播法律知識，引導和支持人民群眾合理表達訴求、依法解決問題，確保訴求合理、合法，解決糾紛的途徑合理、合法、合程序。

4、整合社會力量，強化基層治理隊伍建設

首先，應當給予基層社會工作者事業(yè)單位編制?；鶎由鐣ぷ髡撸涔ぷ鲀?nèi)容是服務于人民群眾，其工作屬性是基層社會和人們?nèi)罕姷姆照?，其對社會的貢獻是顯著的，所以，理應給予基層社會工作崗位一定的編制名額，這不僅與社會工作者的工作內(nèi)涵相符合，而且能有效地提高其工資水平和社會地位，有利于增強該崗位對專業(yè)人才的吸引力，對基層治理隊伍的建設有著極大的促進作用。其次，應當由當?shù)貐^(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）政府出面，將有意為基層社會治理出錢出力的企業(yè)與村居（社區(qū)）對接，以企業(yè)的能力來幫助村居（社區(qū)），以企業(yè)的資本和人才優(yōu)勢進入村居（社區(qū)），不僅能夠為村居（社區(qū)）解決實際問題，還履行了企業(yè)的社會責任，也為建立和諧互助的社會風氣起到了積極的影響。

五、結(jié)語

社會治理法治化是大連市建設“兩先區(qū)”的關(guān)鍵之處，其完善程度關(guān)系著“兩先區(qū)”建設的成敗。當前，大連市的各基層普遍存在著干部對治理的輕視、社區(qū)不能清晰劃分責任主體的職責、治理制度模式上對自治的輕視、社會治理人才不夠充足等問題，應當引起各級政府的關(guān)注，并通過加強對干部群體法治理念的培養(yǎng)、明確界定基層社會組織的權(quán)力邊界、建立社會共治的治理方式、整合社會力量強化基層治理隊伍建設等手段強化基層社會治理法治化，為大連市建設“兩先區(qū)”創(chuàng)造堅實的法治基礎。