行政機構(gòu)設(shè)置的法定化是法治政府建設(shè)的重要保障。現(xiàn)階段，國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的類型分為政府型、管委會型、政府與管委會合一型三種，其中，管委會在機構(gòu)設(shè)置過程中容易產(chǎn)生隨意化與行政化等非規(guī)范現(xiàn)象，因而亟需通過法定化的方式加以解決。國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法定化所涉及的問題，主要圍繞新區(qū)管委會的組織定位是否明確、新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的法規(guī)范供給是否充分，以及新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的法定密度是否適當這三方面內(nèi)容展開。為實現(xiàn)新區(qū)機構(gòu)設(shè)置向規(guī)范化、法定化方向轉(zhuǎn)變，需明確新區(qū)管委會為政府派出機關(guān)、確立以行政任務(wù)為導(dǎo)向的機構(gòu)設(shè)置標準、重構(gòu)新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的程序要素、以數(shù)字化形式提升新區(qū)機構(gòu)設(shè)置規(guī)范的明確性。

2018年，我國開始推行全方位的黨和國家機構(gòu)改革，中央政策文件明確指出“機構(gòu)法定化是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要保障”，因而要依法管理和優(yōu)化各類政府組織機構(gòu)，“推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化”。由此可知，行政機構(gòu)法定化及作為其首要內(nèi)涵的設(shè)置法定化已經(jīng)成為中共中央與國務(wù)院的一項基本政策要求。國家級新區(qū)法治政府的建設(shè)同樣需要以職能健全的國家機構(gòu)作為推進抓手。［1］目前除上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)設(shè)置完整的立法、行政、司法等國家組織架構(gòu)外，其他新區(qū)一般會設(shè)置管委會來行使管理職能，那么新區(qū)管委會設(shè)置合理與否一定程度上決定著法治政府建設(shè)的成敗，理應(yīng)受到關(guān)注。目前，學界對新區(qū)行政管理體制已經(jīng)有了一定的認識①，但從法學角度進行考察的成果相對較少②。筆者將以前期成果為基礎(chǔ)，首先對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀進行說明，進而對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法定化涉及的問題進行分析，最后針對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置領(lǐng)域的問題提出具體建議。

一、新區(qū)機構(gòu)設(shè)置亟需法定化

國家級新區(qū)是指，由國務(wù)院批準設(shè)立的，以特定地域內(nèi)相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。［2］(P1)自1992年國務(wù)院設(shè)立浦東新區(qū)以來，新區(qū)已經(jīng)歷了近30年的發(fā)展，截至2018年底，我國已設(shè)立19個新區(qū)，這些新區(qū)廣布東、中、西部地區(qū)的19個省、直轄市，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展邁入新常態(tài)后匯集各類優(yōu)勢資源的重大戰(zhàn)略平臺［3］，在此意義上，新區(qū)的大量設(shè)立絕不是短期刺激政策的產(chǎn)物，而是國家為了應(yīng)對“五位一體”全面改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、新變化所推廣的新的政策工具。［4］

當前，各國家級新區(qū)根據(jù)自身的實際情況采取了不同的行政管理體制，不同類型的行政管理體制所依據(jù)的法規(guī)范、所采取的機構(gòu)設(shè)置方式必然存在差別。面對數(shù)量眾多的國家級新區(qū)，對每一個新區(qū)行政機構(gòu)設(shè)置的實踐進行詳細分析介紹，從技術(shù)層面而言，既耗時費力又無必要，但同時為了能夠了解新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的全貌，有必要對其進行類型化處理。筆者依國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置實踐將其大致劃分為三種類型。

第一，政府型管理體制，是指“調(diào)整區(qū)劃建立健全新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子，統(tǒng)一管轄新區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)事項”［5］(P28)，即新區(qū)采取一級建制政府的形式來行使完整的行政管理職權(quán)。實踐中以上海浦東、天津濱海新區(qū)為代表，兩者都回歸常態(tài)的政府組織架構(gòu)。以上海浦東新區(qū)為例，其管理體制經(jīng)歷了三個階段的變革。第一階段實行“開發(fā)區(qū)辦公室+開發(fā)公司”模式。1990年5月3日，開發(fā)區(qū)辦公室設(shè)立，其屬于政府常設(shè)機構(gòu)序列，在協(xié)調(diào)上海市、各開發(fā)公司和“4區(qū)1縣”開發(fā)區(qū)的管理事項方面發(fā)揮重要作用。［6］(P1-3)第二階段實行“開發(fā)區(qū)管委會”模式。1993年1月1日，浦東新區(qū)黨工委和管委會正式成立。［6］(P12-16)第三階段實行“建制政府”模式。2000年7月31日，市委、市政府發(fā)布《關(guān)于浦東新區(qū)黨政機構(gòu)設(shè)置的通知》，浦東新區(qū)政府正式成立，下設(shè)13個工作部門。［6］(P92)

第二，管委會型管理體制，是指設(shè)立作為上級政府派出組織的新區(qū)管委會，由其行使上級政府委托、下放或者以其他方式賦予的管理職權(quán)?，F(xiàn)階段，大部分新區(qū)都采用此種管理體制。新區(qū)管委會的管理權(quán)限主要集中于經(jīng)濟管理職能，具體負責新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃等工作，而較少涉及社會管理職能，相關(guān)社會管理職能仍舊歸屬于其所轄范圍內(nèi)的各行政區(qū)政府（區(qū)、街道、鎮(zhèn)），由此便容易造成職權(quán)交叉、機構(gòu)重疊、政出多門等體制性弊病。［7］(P154)以發(fā)展相對成熟的重慶兩江新區(qū)管委會為例。2010年，重慶兩江新區(qū)在創(chuàng)建之初設(shè)立新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建新區(qū)黨工委、管委會。為規(guī)范新區(qū)開發(fā)建設(shè)，市人大常委會通過《關(guān)于重慶兩江新區(qū)行政管理事項的決定》，要求新區(qū)管委會按照精簡高效原則設(shè)立必要的職能機構(gòu)；市級部門可在新區(qū)設(shè)立直屬機構(gòu)或派出機構(gòu)。2016年，重慶市政府發(fā)布《重慶兩江新區(qū)管理辦法》，對已形成的新區(qū)管委會體制以地方政府規(guī)章的形式予以固定；同時，對上述《關(guān)于重慶兩江新區(qū)行政管理事項的決定》的內(nèi)容予以細化，包括：明確列舉新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的具體構(gòu)成；明確可在新區(qū)設(shè)立派出機構(gòu)或直屬機構(gòu)的市政府機構(gòu)限于規(guī)劃、國土房管、環(huán)保、稅務(wù)等部門，而其他市級有關(guān)部門則只能委托新區(qū)管委會及其職能機構(gòu)、三區(qū)政府及其工作部門負責相關(guān)工作，而不能設(shè)立派出機構(gòu)或直屬機構(gòu)。

第三，政府與管委會合一型管理體制則較為特殊，這些新區(qū)的規(guī)劃范圍與所屬行政區(qū)劃基本重合，往往采取合署辦公的方式將新區(qū)管委會設(shè)置于原有的行政組織架構(gòu)之上，分別管轄新區(qū)經(jīng)濟與社會事務(wù)，有學者也將其稱為“嵌入式模式”［8］或“政區(qū)合一型模式”［9］。此類行政管理體制以浙江舟山群島新區(qū)、大連金普新區(qū)、福州新區(qū)等③為代表，其在機構(gòu)設(shè)置上與所屬行政區(qū)政府實行“兩塊牌子、一套人馬”。這樣可以減少行政管理體制大幅度改革所帶來的陣痛，迅速對接現(xiàn)有的管理體制，從而將更多精力投入新區(qū)開發(fā)建設(shè)［5］(P17)，但也可能弱化新區(qū)制度創(chuàng)新的功能，易受既有體制影響。

通過對上述三種類型的國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置實踐進行分析后發(fā)現(xiàn)，我國大部分國家級新區(qū)采取的是管委會型行政管理體制。因為第一種類型與第三種類型的管理體制或多或少與常態(tài)政府的機構(gòu)設(shè)置存在聯(lián)系，所以在實踐中可以參照地方政府組織法或地方政府機構(gòu)設(shè)置條例的規(guī)定予以設(shè)置。然而管委會型組織機構(gòu)在設(shè)置過程中缺乏明確的法律依據(jù)與組織法定位，這就容易導(dǎo)致其設(shè)置過程中隨意化、行政化等不規(guī)范現(xiàn)象較為嚴重；實踐中，部分新區(qū)管委會機構(gòu)設(shè)置甚至呈現(xiàn)出向傳統(tǒng)政府型行政管理體制回歸的趨勢，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)與同級政府趨同，從而使新區(qū)的體制創(chuàng)新優(yōu)勢大打折扣。此外，管委會型組織機構(gòu)的設(shè)置大部分交由“三定規(guī)定”等規(guī)范性文件予以調(diào)整，雖然這些規(guī)范性文件為其機構(gòu)設(shè)置提供了較為清晰的邏輯指引，但在權(quán)威性上卻終究與法規(guī)范存在差別，并且其制定過程不夠嚴謹，難以保障新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的科學性與合理性，進而導(dǎo)致新區(qū)機構(gòu)設(shè)置權(quán)的劃分格局處于不斷變動調(diào)整之中，從而不能有效地發(fā)揮其維護法治與行政相對人權(quán)益保障的功能。這就導(dǎo)致管委會型組織機構(gòu)的設(shè)置與中共中央、國務(wù)院所要求的行政機構(gòu)設(shè)置法定化之間存在較大差距④，因而亟須通過法定化的方式予以調(diào)整。因為從本質(zhì)上而言，行政機構(gòu)設(shè)置法定化就是通過法規(guī)范的形式在機構(gòu)設(shè)置領(lǐng)域建立相應(yīng)的秩序，防止該領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)則性與連續(xù)性被打破，從而突出法規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性、中立性。［10］

二、新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法定化的相關(guān)問題

國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法定化涉及的問題，主要包括如下三方面內(nèi)容：首先，因為新區(qū)管委會不同于傳統(tǒng)的行政組織機構(gòu)，那么能否在現(xiàn)有的組織架構(gòu)中將其準確定位；其次，從形式層面而言，現(xiàn)階段有關(guān)新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的法規(guī)范是否充分；最后，從實質(zhì)層面入手，有關(guān)新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的法規(guī)范內(nèi)容是否適當。以下依次對這三方面問題進行分析。

（一）新區(qū)管委會在組織法中能否準確定位

國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置屬于行政組織法的調(diào)整范圍，然而除采取政府型管理體制的浦東、濱海新區(qū)外，大部分新區(qū)采取的是管委會型管理體制，難以在行政組織法和政府序列中定位此類機構(gòu)。

首先，新區(qū)管委會不屬于一級政府。依據(jù)《憲法》第95條、第107條與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）第1條的規(guī)定，“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”設(shè)立一級政府，其可以管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項行政工作，范圍涉及經(jīng)濟、教育、科學、文化等；而新區(qū)則主要作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展引擎，其管委會主要承擔經(jīng)濟管理及相關(guān)職能，不涉及其他領(lǐng)域的職能，因而從功能上而言，新區(qū)管委會不屬于一級政府。相反，如果國家級新區(qū)管委會等同于建制政府，那么浦東新區(qū)、濱海新區(qū)便沒有將第二階段實行的新區(qū)管委會模式調(diào)整為政府模式的必要。

其次，新區(qū)管委會不屬于政府職能部門。新區(qū)管委會雖然主要行使經(jīng)濟管理職能，但也承擔與之相關(guān)的社會管理職能，其享有的職權(quán)往往是綜合性的；而職能部門是指在政府領(lǐng)導(dǎo)下主管某項專門業(yè)務(wù)或特定業(yè)務(wù)的機構(gòu)，其一般包括政府的組成部門、具有行政管理職能的直屬機構(gòu)、直屬特設(shè)機構(gòu)、組成部門管理的行政機構(gòu)等，其享有的職權(quán)則具有專門性、單一性。從管轄的地域范圍而言，兩者也存在明顯區(qū)別，職能部門與其所屬政府的管轄范圍重合，而新區(qū)管委會的管轄范圍限于國務(wù)院批復(fù)所劃定的范圍，與前者的管轄范圍存在交叉。

最后，新區(qū)管委會不屬于派出機構(gòu)。實踐中，部分省份通過地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式，將新區(qū)管委會確定為政府派出機構(gòu)的做法有待商榷。其一，從法規(guī)范角度分析，《憲法》《地方政府組織法》與《地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》均未明確提及“政府派出機構(gòu)”，那么“政府派出機構(gòu)”的提法便欠缺合法性基礎(chǔ)；并且各單行行政法規(guī)定有權(quán)設(shè)立“派出機構(gòu)”的行政主體限定于政府職能部門，也并未規(guī)定政府可以設(shè)立“派出機構(gòu)”，那么新區(qū)管委會便不可能作為政府派出機構(gòu)而存在；當然，從其行使的職權(quán)范圍來看，其更不可能作為政府職能部門的派出機構(gòu)而存在。其二，從行政組織法理論角度分析，新區(qū)管委會同樣不屬于派出機構(gòu)。派出機構(gòu)一般是指在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的用以實施某方面管理職能的代表機構(gòu)，往往不具有獨立的管理職能，不能以自己的名義行使權(quán)力；而新區(qū)管委會往往具備行使規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財政、勞動人事、項目審批、外事審批等經(jīng)濟管理及相關(guān)行政管理職權(quán)，能夠以自己的名義行使權(quán)力，這便與派出機構(gòu)間也存在較大差異。

（二）新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的法規(guī)范供給是否充分

針對國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置領(lǐng)域的法規(guī)范供給，可以通過現(xiàn)階段各級人民政府發(fā)布的法規(guī)范文本內(nèi)容進行分析。

一方面，在中央政府層面，缺乏有關(guān)國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的法律、行政法規(guī)。國家級新區(qū)的定位主要是作為帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的試驗區(qū)，而為了讓開發(fā)區(qū)能夠高效靈活地處理相關(guān)事務(wù)，黨中央、國務(wù)院只是以文件批復(fù)的形式概括性地授予相關(guān)經(jīng)濟管理職能，對新區(qū)在國家整體戰(zhàn)略發(fā)展中的定位進行簡單地列舉，但是并沒有對新區(qū)行政管理體制、組織原則和組織形式等內(nèi)容進行規(guī)定，也并沒有制定一部在全國范圍內(nèi)適用的有關(guān)國家級新區(qū)組織機構(gòu)的法律或行政法規(guī)。

另一方面，在地方政府層面，“三定規(guī)定”一定程度上排除了地方性法規(guī)與政府規(guī)章的適用，在新區(qū)機構(gòu)設(shè)置領(lǐng)域中起主導(dǎo)作用。由于“三定規(guī)定”較之于法律、法規(guī)和規(guī)章的剛性約束力不足，其不能對新區(qū)管委會機構(gòu)設(shè)置成果進行有效地確認，所以新區(qū)管委會的機構(gòu)設(shè)置經(jīng)常取決于地方領(lǐng)導(dǎo)的偏好而非科學論證，這些因素都不利于新區(qū)管委會機構(gòu)設(shè)置的穩(wěn)定性、長遠性。新區(qū)管委會機構(gòu)的變動性與不穩(wěn)定性以及在機構(gòu)設(shè)置方面的隨意性等不規(guī)范現(xiàn)象，既提升了行政機構(gòu)改革的成本，又增加了國家財政負擔。實踐中，雖然部分地方政府頒布了新區(qū)條例或辦法，如《廣州市南沙新區(qū)條例》《天津濱海新區(qū)條例》《山東省青島西海岸新區(qū)條例》《重慶兩江新區(qū)管理辦法》等在第二章都會規(guī)定有關(guān)行政管理體制的內(nèi)容，但是此類條例或辦法主要是列舉新區(qū)管委會的職能與政府部門間的職能分工，往往不涉及新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的內(nèi)容；即便有所涉及，也只是籠統(tǒng)地規(guī)定，要按照精簡、統(tǒng)一、效能、廉潔的原則設(shè)置和調(diào)整相應(yīng)的工作機構(gòu)。

（三）新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法定化的密度是否適當

國家級新區(qū)機構(gòu)往往采取精簡行政的組織形式，事實上形成了一種模糊行政體制，模糊行政的“精簡”追求忽略了環(huán)境的復(fù)雜性［11］，此種模糊行政體制與既有體制之間存在一定的緊張關(guān)系。

首先，新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法規(guī)范中存在諸多不確定法律概念。如《南京市江北新區(qū)管委會職責》規(guī)定，新區(qū)管委會應(yīng)當按照精簡高效原則設(shè)立必要的職能機構(gòu)；再如，《重慶兩江新區(qū)管理辦法》規(guī)定，市級其他有關(guān)部門可以根據(jù)工作需要委托新區(qū)管委會及其職能機構(gòu)、三區(qū)政府及其工作部門負責有關(guān)行政管理工作，但是何為“必要”“工作需要”“精簡高效”等并沒有作進一步規(guī)定，這些都與新區(qū)管委會機構(gòu)設(shè)置的明確性要求存在較大差距。

其次，新區(qū)機構(gòu)設(shè)置缺乏程序制度的保障。從動態(tài)層面而言，國家級新區(qū)機構(gòu)的設(shè)置是指機構(gòu)設(shè)置所應(yīng)遵循的步驟、方式和順序［12］(P171-192)，在此意義上，內(nèi)部性的機構(gòu)設(shè)置行為與外部性的行政行為具有一致性，兩者都需要一定的程序性制度予以規(guī)范。實踐中，不論是地方人大或政府通過的關(guān)于新區(qū)管理體制的意見、決定，還是各類新區(qū)管理條例、辦法，亦或是在新區(qū)管委會機構(gòu)設(shè)置過程中起主導(dǎo)作用的“三定規(guī)定”等政策性文件，這些法規(guī)范都只是從靜態(tài)層面對新區(qū)管委會機構(gòu)設(shè)置的最終結(jié)果予以呈現(xiàn)，是對經(jīng)過調(diào)整的機構(gòu)進行逐一列名，而忽視其整體推進過程，如新區(qū)管委會機構(gòu)設(shè)置過程中所應(yīng)遵循的提案、審核、決定等程序性事項。

再次，新區(qū)機構(gòu)設(shè)置缺乏責任追究制度的保障。新區(qū)機構(gòu)設(shè)置所依據(jù)的“三定規(guī)定”對機構(gòu)的職能調(diào)整、內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員編制等進行規(guī)定，而有關(guān)機構(gòu)設(shè)置的責任內(nèi)容、性質(zhì)、層級、主體、后果等并無規(guī)定。［13］雖然《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》規(guī)定，擅自設(shè)立、撤銷、合并行政機構(gòu)的，可通報批評并責令改正，但整體而言，有關(guān)責任部分的規(guī)定非常簡略，缺乏對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置過程中諸多不合理現(xiàn)象的規(guī)制。

最后，新區(qū)機構(gòu)設(shè)置缺乏民主參與制度的保障。由于新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的專業(yè)性與技術(shù)性，大部分關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定都是通過內(nèi)部工作規(guī)則來完成的，這便導(dǎo)致相對人合法權(quán)益沒有被考慮進去，割裂了機構(gòu)設(shè)置與權(quán)益保障間的關(guān)系。雖然新區(qū)機構(gòu)設(shè)置與否以及如何設(shè)置屬于內(nèi)部行政法調(diào)整的范疇，但這并不意味著其并不重要，因為“內(nèi)部行政法是行政機關(guān)對外行使權(quán)力的一個支撐體系”［14］，所以新區(qū)機構(gòu)設(shè)置合理與否的結(jié)果會通過行政行為得以外部化，能夠?qū)＜液托姓鄬θ藱?quán)益保障產(chǎn)生影響，因而有必要讓專家和行政相對人參與新區(qū)機構(gòu)設(shè)置，提升新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的科學性。

三、新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法定化的完善路徑

通過對國家級新區(qū)機構(gòu)設(shè)置領(lǐng)域所存在的上述三方面問題進行分析之后，筆者認為要實現(xiàn)新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法定化的根本途徑是，由中央層面的立法主體盡快制定統(tǒng)一的《國家級新區(qū)管理法（或條例）》，明確新區(qū)組織機構(gòu)設(shè)置的各項要素，從而促進新區(qū)持續(xù)、健康地發(fā)展。但是考慮到中央立法的周期，這一目標在短時間內(nèi)很難實現(xiàn)。那么，為了有效地規(guī)范新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的過程，實現(xiàn)新區(qū)組織機構(gòu)向科學化、規(guī)范化、法定化方向的根本轉(zhuǎn)變，進而使新區(qū)行政機構(gòu)能夠更好地服務(wù)于經(jīng)濟和社會發(fā)展，也可從以下幾方面進行制度突破和完善。

（一）明確新區(qū)管委會的組織法定位

由于新區(qū)管委會的組織法定位難以確定，導(dǎo)致其管理體制和運行機制不夠健全，部門職責交叉、權(quán)責脫節(jié)和效率不高等問題仍然比較突出。例如，新區(qū)設(shè)立初期的主要目的在于帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，因而新區(qū)管委會享有的職責權(quán)限也主要限于經(jīng)濟管理領(lǐng)域，但是隨著新區(qū)的不斷發(fā)展，社會管理與服務(wù)職能也在不斷增加，因而如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系便成為新區(qū)面臨的現(xiàn)實問題。這些問題的解決有賴于新區(qū)管委會組織法定位的明確，其組織法定位的明確有利于處理其與原有的經(jīng)濟功能區(qū)、行政區(qū)之間的組織法關(guān)系。針對新區(qū)管委會的組織法定位，行政法學界尚未形成統(tǒng)一的認識。我們認為應(yīng)當將新區(qū)管委會界定為政府的派出機關(guān)，主要基于如下幾點理由。

首先，從新區(qū)管委會行使的職權(quán)范圍來看，其享有的職權(quán)往往是綜合性的，新區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理事務(wù)都由其負責，這符合政府派出機關(guān)所享有的職權(quán)范圍，因為政府派出機關(guān)是獨立的行政主體，能夠以自己的名義獨立行使職權(quán)并承擔責任，能夠代表所屬政府領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的行政區(qū)域。

其次，從設(shè)立主體而言，新區(qū)管委會的設(shè)立主體是地方政府而非政府職能部門，這便與政府職能部門設(shè)立的派出機構(gòu)存在明顯區(qū)別，并且職能部門設(shè)立的派出機構(gòu)一般不具有獨立管理職能，不能以自己的名義行使行政權(quán)力。

再次，實踐中，部分地方政府將政府派出機關(guān)與政府派出機構(gòu)混同使用，一定程度上將國家級新區(qū)管委會視為政府派出機關(guān)，如《安徽省節(jié)約用水條例》規(guī)定：“街道辦事處、開發(fā)園區(qū)管理機構(gòu)等政府派出機構(gòu)應(yīng)當做好本轄區(qū)內(nèi)節(jié)約用水工作，協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依法履行節(jié)約用水監(jiān)督管理職責。”這表明實踐中地方政府已經(jīng)逐漸接受新區(qū)管委會的此種定位方式。

最后，根據(jù)《地方政府組織法》的規(guī)定，縣級以上地方政府經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準可設(shè)立行政公署、區(qū)公所、街道辦三類政府派出機關(guān)，而新區(qū)管委會顯然不屬于這三類政府派出機關(guān)的范圍。但從政府派出機關(guān)設(shè)置的實踐來看，除街道辦之外，行政公署、區(qū)公所的數(shù)量已經(jīng)逐漸減少，目前僅剩1個區(qū)公所和10個行政公署，前者是指涿鹿縣設(shè)立的趙家蓬區(qū)公所，后者如大興安嶺地區(qū)行政公署等，這在一定程度上表明《地方政府組織法》中有關(guān)政府派出機關(guān)的規(guī)定已經(jīng)與行政機構(gòu)設(shè)置實踐嚴重脫節(jié)，如果繼續(xù)拘泥于既有的法律條文，則不能準確定位新區(qū)管委會。在后續(xù)修改《地方政府組織法》時，可在法律層面明確新區(qū)管委會作為政府派出機關(guān)的組織法地位。

（二）確立以任務(wù)為導(dǎo)向的設(shè)置標準

行政機構(gòu)不是以自身存在為目的，而是以保證行政任務(wù)正確、高效地達成為目的［15］(P223)，行政任務(wù)決定著行政機構(gòu)的設(shè)置、規(guī)模和結(jié)構(gòu)形態(tài)。有學者指出：“傳統(tǒng)行政組織法理論關(guān)注行政組織的主體資格、職權(quán)、相互關(guān)系等問題，意在從主體層面保障行政組織對外作出的行政行為的合法性。”［16］但是此種研究范式對改革中存在的問題已經(jīng)很難作出回應(yīng)，因而亟須在合法性前提下使“任務(wù)的達成”主導(dǎo)行政組織的建構(gòu)。具體到新區(qū)機構(gòu)設(shè)置領(lǐng)域，以任務(wù)為導(dǎo)向的標準能夠較好地貼合新區(qū)機構(gòu)設(shè)置實踐。

一方面，不同的任務(wù)需要設(shè)置不同的機構(gòu)。新區(qū)是一種特殊的經(jīng)濟功能區(qū)，除青島西海岸新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)及廣州南沙新區(qū)以外，大部分新區(qū)在其所管轄的范圍內(nèi)通常存在多個行政區(qū)和不同類型的經(jīng)濟功能區(qū)，如各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、保稅港等。各行政區(qū)和經(jīng)濟功能區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中所要承擔的任務(wù)必然存在較大區(qū)別，這就要求新區(qū)在機構(gòu)設(shè)置過程中針對不同的任務(wù)設(shè)置不同的機構(gòu)類別。例如，天津濱海新區(qū)在機構(gòu)設(shè)置過程中便明確區(qū)分經(jīng)濟開發(fā)和社會管理職能，針對兩種不同類型的管理職能設(shè)置不同的派出機構(gòu)：功能區(qū)管理機構(gòu)與城區(qū)管理機構(gòu)。［17］(P150-153)功能區(qū)管理機構(gòu)主要行使經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的相關(guān)職能，集中精力抓經(jīng)濟建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，目前設(shè)有經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、東疆保稅港區(qū)和中新天津生態(tài)城等五個功能區(qū)黨組和管委會。城區(qū)管理機構(gòu)主要行使社會管理職能，濱海新區(qū)原來設(shè)有塘沽、漢沽、大港三個城區(qū)管委會，2013年9月26日，宣布撤銷濱海新區(qū)三個城區(qū)管委會，由濱海新區(qū)政府直管街鎮(zhèn)，相應(yīng)的社會管理職能移交街道工委和街道辦事處。

另一方面，不同階段的任務(wù)需要設(shè)置不同的機構(gòu)。新區(qū)在不同發(fā)展階段面臨不同的政治、經(jīng)濟任務(wù)。通常在新區(qū)建設(shè)初期，其功能上的定位趨近于改革開放初期的經(jīng)濟特區(qū)，更多地依賴上級政府在土地、資金及政策上的扶持，這便需要設(shè)立相應(yīng)的新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室來協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系。新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室主要承擔的是跨機構(gòu)、跨區(qū)域重大問題或重要業(yè)務(wù)的組織協(xié)調(diào)工作，通常可以將其納入議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的范圍，但此類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的自立程度較高，這主要是為了保證能夠及時有效地統(tǒng)一指揮，因而需要設(shè)置專門的辦事機構(gòu)通過專門的工作機制實時跟進。［18］新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室的成員基本上都是由所屬省、市的主要領(lǐng)導(dǎo)擔任，其可以憑借自身的權(quán)威有效地整合資源，從而提升開發(fā)建設(shè)的效率。但隨著新區(qū)的不斷發(fā)展，其發(fā)展目標趨于多元化，不僅承擔經(jīng)濟性職能，而且擔負起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、體制機制創(chuàng)新、深化“放管服”改革等社會性任務(wù)，新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組體制已經(jīng)難以適應(yīng)階段性任務(wù)變遷的需要，其不能駕馭新區(qū)利益主體之間的博弈，這便需要通過機構(gòu)設(shè)置、區(qū)劃調(diào)整等手段強化新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力，實現(xiàn)國家意志的下沉，保證政策規(guī)劃的有效落地［19］，通過設(shè)立新區(qū)管委會的形式來充分行使區(qū)內(nèi)各項經(jīng)濟與社會管理職能。

（三）構(gòu)建新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的程序要素

新區(qū)機構(gòu)設(shè)置法定化在一定程度上可理解為新區(qū)機構(gòu)設(shè)置行為的法定化，即新區(qū)機構(gòu)設(shè)置行為所需遵循的程序性內(nèi)容的法定化。有學者指出，行政機構(gòu)設(shè)置的程序性內(nèi)容十分重要，“對行政組織過程的規(guī)范更具有意義，因為它直接影響到組織結(jié)果的合理與否”［20］(P12)，因而對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置程序進行規(guī)范有其必要性。此外，不論各新區(qū)機構(gòu)的種類、規(guī)模和結(jié)構(gòu)等存在何種差異，其設(shè)置的過程是基本一致的，因而對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置程序進行規(guī)范也具有可行性。新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的程序性要素如下。

1.提案程序。提案程序是指由有關(guān)主體提出機構(gòu)設(shè)置動議的程序。該程序解決兩方面問題：有關(guān)機構(gòu)設(shè)置的動議由誰提出，以及設(shè)置方案包含哪些內(nèi)容。

鑒于新區(qū)具有較強的政策性和戰(zhàn)略性，且大部分新區(qū)已經(jīng)超越既有行政區(qū)劃，那么其機構(gòu)設(shè)置就不得不協(xié)調(diào)各方面利益主體，這樣地方政府機構(gòu)編制管理機關(guān)則顯得力不從心，需要地方政府通過其權(quán)威來協(xié)調(diào)各方面資源，因而新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的動議適宜由其所屬地方政府提出。新區(qū)機構(gòu)設(shè)置方案的內(nèi)容應(yīng)包括：第一，機構(gòu)的名稱、職責、隸屬關(guān)系等。第二，設(shè)立、撤銷或變更的理由。如果存在新設(shè)立機構(gòu)的業(yè)務(wù)與現(xiàn)有機構(gòu)職權(quán)重疊的、業(yè)務(wù)可由現(xiàn)有機構(gòu)辦理的、根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)可交由社會組織辦理的，不得設(shè)立機構(gòu)；如果階段性任務(wù)已完成、國家政策改變、業(yè)務(wù)調(diào)整至其他機構(gòu)、機構(gòu)的業(yè)務(wù)間有重疊等情況出現(xiàn)，應(yīng)當撤銷或變更機構(gòu)。第三，撤銷或變更機構(gòu)后職責的調(diào)整情況。第四，為實施該項機構(gòu)設(shè)置計劃所必須采取的措施，如：所要發(fā)布的命令及其他管理和操作措施的預(yù)計性質(zhì)和基本內(nèi)容，已經(jīng)采取的預(yù)備性措施及完成該項計劃的項目時間表。

工程問題設(shè)計在“電力電子技術(shù)”課程教學改革中的應(yīng)用與實踐…………………孫秀桂，張洪斌，彭建榮，孫江波（37）

2.論證程序。論證程序是指新區(qū)所屬政府提出機構(gòu)設(shè)置申請后，組織有關(guān)力量對方案的可行性與必要性進行科學論證的過程。在此過程中，誰來組織論證、哪些人員參與論證、論證專家如何產(chǎn)生、論證的方式、論證所形成結(jié)論的效力等問題需要詳細規(guī)定。新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的論證一般需要經(jīng)過如下程序：首先，需要確定論證參加人員，包括該領(lǐng)域的專家學者可以根據(jù)他們的經(jīng)驗和理論知識進行嚴密、科學的論證，社會主體也可參與論證，特別是有利害關(guān)系的相對人群體應(yīng)參與到論證中來。其次，要確定論證的方案、資料等事項，明確論證目的、內(nèi)容和對象［21］(P164)，制定論證步驟和標準，明確論證方式，并準備論證會議所需要的前期調(diào)查研究報告、相關(guān)背景資料。最后，組織開展論證，可以采取咨詢會、論證會或者書面咨詢的形式進行，最終形成帶有簽名或蓋章的書面論證意見，以此作為后續(xù)機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)。

3.審決程序。審決程序是指新區(qū)機構(gòu)設(shè)置方案和論證結(jié)果由有關(guān)主體予以審核，并作出是否通過的程序。這一程序包含兩個具體步驟：審核和決定。

審核程序主要是針對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置方案和論證結(jié)果進行形式性審查，即機構(gòu)設(shè)置方案是否具有各項必備要素與方案論證過程是否違反基本程序，一般需要交由上一級政府機構(gòu)編制管理機關(guān)具體負責審核工作。決定程序主要是針對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置方案和論證結(jié)果進行實質(zhì)性審查，即新區(qū)機構(gòu)設(shè)置方案的各項要素是否科學，以及方案論證結(jié)果是否真實有效，然后最終決定是否通過此機構(gòu)設(shè)置方案的基本程序，新區(qū)機構(gòu)設(shè)置方案可以交由其所屬政府的上一級政府決定或批準。決定程序需要經(jīng)過政府常務(wù)會議或全體會議通過，大致包含三個階段：首先，新區(qū)所屬政府作為提案人應(yīng)當向會議作提案說明，該項說明的內(nèi)容構(gòu)成決議的基礎(chǔ)。其次，上一級政府作為決議人可以針對提案說明提出質(zhì)疑，提議人應(yīng)當作出必要的解釋。最后，決議人如果認為新區(qū)機構(gòu)設(shè)置方案尚未成熟的，可對提案提出補充、修改意見，并退回提案機關(guān)；如果認為方案已經(jīng)成熟的，可按照政府工作規(guī)則進行表決。［21］(P165)

4.備案程序。備案程序是指新區(qū)機構(gòu)設(shè)置情況應(yīng)當在法定時間內(nèi)報所屬政府同級的人大常委會進行備案審查的程序。根據(jù)《地方政府組織法》第9條的規(guī)定，縣級以上機構(gòu)的設(shè)置需要報本級人大常委會備案，備案的具體內(nèi)容包括設(shè)立、變更前后的行政機構(gòu)、所屬部門、職權(quán)范圍、法定代表人等；備案一般僅具有告知、備查的作用，不影響機構(gòu)設(shè)置的法律效力；備案程序可以方便地方人大常委會依法對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的合法性、適當性和協(xié)調(diào)性進行事后監(jiān)督，也是維護地方機構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一性的重要程序機制。

5.監(jiān)督程序。監(jiān)督程序是指有關(guān)主體對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置情況進行監(jiān)督檢查的程序。除新區(qū)所屬政府同級人大及其常委會的備案審查外，還應(yīng)當由政府所屬機構(gòu)編制管理機關(guān)定期進行評估，或者由新區(qū)政府每年定期向政府機構(gòu)編制管理機關(guān)提交報告，并將評估結(jié)果和報告作為未來新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)。新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的情況也應(yīng)當接受社會監(jiān)督，任何組織和個人對違反機構(gòu)編制管理規(guī)定的行為，都有權(quán)向編制管理機關(guān)舉報。

（四）提升新區(qū)機構(gòu)設(shè)置規(guī)范的明確性

實踐中，各地方政府往往設(shè)立在機構(gòu)編制管理中屬于“灰色地帶”的助理、顧問、資政等領(lǐng)導(dǎo)職位，這些職位在一定程度上擴容了政府副職領(lǐng)導(dǎo)，某些市政府甚至出現(xiàn)“9個副市長20個政府副秘書長”［22］的機構(gòu)設(shè)置、管理亂象，從而占用大量的公共資源，嚴重損害了政府形象，因而亟待通過法規(guī)范的形式予以調(diào)整。對此，域外國家或地區(qū)往往采取確定的數(shù)字化規(guī)范形式，日本《國家行政組織法》規(guī)定，官房及局的數(shù)量總計不超過96個，且以附表的形式對各省副大臣和政務(wù)官的人數(shù)進行限定，明確總務(wù)省副大臣的人數(shù)為2人，政務(wù)官的人數(shù)為3人等；我國臺灣地區(qū)在法規(guī)范體例上也采取數(shù)字化的規(guī)范形式，一般詳細規(guī)定四級機關(guān)中各部、委員會、司、處、科的數(shù)量上限，這便杜絕了機構(gòu)設(shè)置實踐中隨意增設(shè)機構(gòu)或增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的現(xiàn)象。我國部分行政組織法雖然規(guī)定了副職領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量，但總體而言，基本上采取的是一種浮動區(qū)間的方式，不易明確職位的數(shù)量，而相關(guān)法律、法規(guī)對地方機構(gòu)副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)尚無明確的總量限制，這就造成了地方政府隨意設(shè)置職位的現(xiàn)象。由此可見，在新區(qū)機構(gòu)設(shè)置規(guī)范中對機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量、臨時行政機構(gòu)的存續(xù)期限、機構(gòu)設(shè)置過程中涉及的程序期限等都可以采用確定的數(shù)字形式予以規(guī)范，以增強機構(gòu)設(shè)置的明確性。

四、結(jié)語

行政組織法在法治國家、法治政府建設(shè)過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，由于其屬于內(nèi)部行政法的范疇，所以在我國仍然沒有得到很好的研究與發(fā)展，作為其組成部分的行政機構(gòu)設(shè)置機制亦是如此。筆者以國家級新區(qū)的機構(gòu)設(shè)置實踐為分析視角，嘗試對該領(lǐng)域涉及的相關(guān)問題進行探析。國家級新區(qū)是區(qū)域法治發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)，而新區(qū)行政管理體制的科學化、規(guī)范化、法定化是保障新區(qū)各項事業(yè)建設(shè)發(fā)展的根本動力。新區(qū)機構(gòu)設(shè)置過程中可能產(chǎn)生組織定位不清、明確性匱乏、制度保障不足等系列問題，因而如何完善現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置機制日益成為新區(qū)治理的重要挑戰(zhàn)。通過上述多角度的論述，應(yīng)當說，法定化是解決行政機構(gòu)設(shè)置隨意化與行政化等現(xiàn)象的最有效途徑。要實現(xiàn)新區(qū)機構(gòu)設(shè)置的法定化，需要明確新區(qū)管委會的組織法定位，同時確立以行政任務(wù)為導(dǎo)向的機構(gòu)設(shè)置標準，還需對新區(qū)機構(gòu)設(shè)置進行程序性構(gòu)建，明確提案、論證、審核、決定、備案、監(jiān)督等程序性要素，通過數(shù)字化表達的形式以提升新區(qū)機構(gòu)設(shè)置規(guī)范的明確性。唯有如此，才能為新區(qū)法治政府建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

注釋：

①部分公共管理學者對既有的國家級新區(qū)行政管理體制進行比較、分析與借鑒，為新設(shè)立的國家級新區(qū)行政管理體制架構(gòu)的設(shè)計提供了經(jīng)驗。參見：丁友良《舟山群島新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新——基于國家級新區(qū)行政管理體制的比較研究》（《中共浙江省委黨校學報》2013年第5期）；陳文權(quán)、文茂偉《兩江新區(qū)行政管理體制架構(gòu)設(shè)計探索——基于對浦東及濱海新區(qū)實踐的借鑒》（《中共四川省委省級機關(guān)黨校學報》2012年第3期）；王佳寧、羅重譜《國家級新區(qū)管理體制與功能區(qū)實態(tài)及其戰(zhàn)略取向》（《改革》2012年第3期）。

②法學層面的研究多從區(qū)域法治發(fā)展的宏觀角度對國家級新區(qū)的法治化建設(shè)提出建議，如尹培培《國家級新區(qū)的法治動能及其提升對策》（《哈爾濱工業(yè)大學學報》社會科學版，2018年第6期）；有學者通過對部分新區(qū)的配套法律規(guī)范制定、修改與完善過程進行梳理分析，從而為新區(qū)法規(guī)范的制定工作提供借鑒，如張稷鋒《法治與改革：國家級新區(qū)的成熟范本與兩江實踐》（中國政法大學出版社2015年版）；部分學者則對國家級新區(qū)享有的“先行先試權(quán)”進行分析，如楊登峰《區(qū)域改革的法治之路——析上海自貿(mào)區(qū)先行先試的法治路徑》（《法治研究》2014年第12期）以及倪斐、奚慶《國家級新區(qū)先行先試權(quán)及其法治化改進》（《哈爾濱工業(yè)大學學報》社會科學版，2018年第6期）。

③浙江舟山群島新區(qū)黨工委、管委會辦公室與市委辦公室、市政府辦公室合署辦公，實行“三塊牌子、一套班子”；大連金普新區(qū)黨工委、管委會分別與金州區(qū)委、區(qū)政府合署辦公，同時撤銷金州新區(qū)黨工委、管委會和普灣新區(qū)黨工委、管委會；而福州新區(qū)黨工委與福州市委實行一個機構(gòu)、兩塊牌子，福州新區(qū)管委會在福州市政府加掛牌子。

④早在2004年，國務(wù)院在發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》時就指出，法治政府建設(shè)需要“科學合理設(shè)置政府機構(gòu)，核定人員編制，實現(xiàn)政府職責、機構(gòu)和編制的法定化”；十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調(diào)，要“推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化”；隨后，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》進一步明確指出，要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化”，不斷優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，積極穩(wěn)妥實施大部門制；十九屆三中全會通過的《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，行政機構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要保障，但我國行政機構(gòu)編制法定化相對滯后，實踐中也存在政府機構(gòu)設(shè)置和職責劃分不夠科學、政府職能轉(zhuǎn)變還不到位等問題，因而再次重申要“加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化”。