國家治理的中國特色和普遍趨勢

北京大學(xué)政府管理學(xué)院 俞可平 本文節(jié)選自《公共管理評論》2019年第1期

民主是現(xiàn)代國家治理區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理的本質(zhì)特征?，F(xiàn)代國家的所有公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，“必須堅(jiān)持人民的主體地位”，“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。法治是另一本質(zhì)特征，現(xiàn)代國家治理遵循法治的根本原則，憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威，任何個(gè)人或組織都必須在憲法和法律的框架內(nèi)活動，都不擁有超越憲法和法律的權(quán)威。第三個(gè)普遍特征是制度化、規(guī)范化和程序化，即公共權(quán)力的運(yùn)行具有一系列的規(guī)則和程序，公共治理必須遵循合理的制度和規(guī)范。

國家治理的理想狀態(tài)，就是善治。善治不同于傳統(tǒng)的政治理想“善政”或“仁政”。善政是對政府治理的要求，即要求有一個(gè)好的政府；善治則是對整個(gè)社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會公共事務(wù)的協(xié)同管理，或稱官民共治。然而迄今為止，在所有權(quán)力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。政府仍然是社會前進(jìn)的“火車頭”，官員依然是“人類政治列車的駕駛員”，政府對人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。

產(chǎn)權(quán)與管制—中國宅基地制度演進(jìn)與改革

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 劉守英、熊雪鋒 本文節(jié)選自《中國經(jīng)濟(jì)問題》2019年11月

以非正式制度為主的鄉(xiāng)村治理和主要體現(xiàn)為房屋宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在維持鄉(xiāng)村社會秩序中起著不可替代的作用。建國以來宅基地制度演進(jìn)的基本邏輯是以保障居住功能弱化財(cái)產(chǎn)權(quán)利、為了耕地保護(hù)削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)，替代“產(chǎn)權(quán)”和“治權(quán)”的是以國家公權(quán)為支撐并不斷強(qiáng)化的“管制”權(quán)。

“強(qiáng)管制，弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度安排導(dǎo)致管制無效和產(chǎn)權(quán)無效。近年來，國家主導(dǎo)的宅基地制度改革頂層設(shè)計(jì)朝著強(qiáng)化管制、有限開放產(chǎn)權(quán)的方向進(jìn)行。值得注意的是，一旦獲得改革試點(diǎn)授權(quán)并被允許進(jìn)行制度試驗(yàn)，試點(diǎn)地區(qū)的制度創(chuàng)新明顯朝向?qū)で笥行е卫砗惋@化財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方向。

浙江義烏、四川瀘縣、江西余江宅基地制度改革試點(diǎn)取得的制度績效，昭示了宅基地制度改革的可能方向，即理順宅基地產(chǎn)權(quán)、治權(quán)和管制的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效產(chǎn)權(quán)、村內(nèi)治權(quán)與國家有限管制。

一是實(shí)現(xiàn)宅基地的有效產(chǎn)權(quán)。朝向宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)屬性方向，明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容，完善宅基地和農(nóng)房的用益物權(quán)權(quán)益，在流轉(zhuǎn)、抵押、交易等方面拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)能，破除宅基地?zé)o償使用困境，探索宅基地有償使用機(jī)制，打破宅基地成員權(quán)和封閉性，探索宅基地對外流轉(zhuǎn)和城市居民取得宅基地使用權(quán)的機(jī)制，開辟宅基地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地通道，實(shí)現(xiàn)同價(jià)同權(quán)。

二是尋求宅基地有效治理。宅基地有效治理依賴于國家公權(quán)和鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)的協(xié)整配合，不可偏廢。一方面應(yīng)限定國家公權(quán)在宅基地管制中的權(quán)力范圍，國家公權(quán)力的行使應(yīng)從規(guī)劃管控和用途管制兩方面對鄉(xiāng)村公共空間進(jìn)行空間管制，通過規(guī)劃管控控制村莊用地規(guī)模、利用結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村風(fēng)貌，通過用途管制實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)國家目標(biāo)；另一方面應(yīng)發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地制度治理，鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)的行使可以降低宅基地治理成本、協(xié)調(diào)村民關(guān)系，利用鄉(xiāng)村內(nèi)部非正式制度和自治組織作用，解決宅基地取得權(quán)資格認(rèn)定和分戶方法、“戶有所居”保障方式、宅基地初始取得權(quán)分配、宅基地使用權(quán)代際傳遞等難題。

降成本：2019年的調(diào)查與分析

中國財(cái)政科學(xué)研究院2019年“降成本”調(diào)研綜合組 本文節(jié)選自《財(cái)政研究》2019年第11期

2016年以來的降成本政策，基本實(shí)現(xiàn)了48號文提出的“經(jīng)過1-2年努力，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作取得初步成效，3年左右使實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)綜合成本合理下降，盈利能力較為明顯增強(qiáng)”的預(yù)定目標(biāo)。

政府降成本工作的一個(gè)突出特點(diǎn)是，綜合運(yùn)用了政策式降成本和改革式降成本兩類方式相結(jié)合的做法。

政策式降成本，一般表現(xiàn)為由政府以行政命令的形式規(guī)定在某個(gè)時(shí)期內(nèi)企業(yè)可享受優(yōu)惠或直接下調(diào)某些要素價(jià)格。比如，政府對一般工商業(yè)電價(jià)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)費(fèi)用等，都直接制定了價(jià)格下調(diào)幅度，并限期完成。再如，在降低企業(yè)融資成本的方式上，一些部門和地方直接設(shè)定了量化的降成本目標(biāo)，要求金融機(jī)構(gòu)普遍降低新發(fā)放企業(yè)貸款利率。政策式降成本的做法，具有行政性、命令性、運(yùn)動性的特點(diǎn)，體現(xiàn)了政府推進(jìn)降成本的決心和快速行動力，在短期內(nèi)會表現(xiàn)出較為明顯的效果，但這些做法在很大程度上違背了市場規(guī)律，從長遠(yuǎn)來看是不可持續(xù)的。

與政策式降成本不同，改革式降成本則是通過體制機(jī)制的改革來推動制度成本或宏觀成本的降低。這一做法著眼于破除舊體制中制約經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行、推高企業(yè)微觀運(yùn)行成本的制度瓶頸或壁壘，構(gòu)建符合市場運(yùn)行規(guī)律的新制度新機(jī)制，通過有效的激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)宏觀運(yùn)行成本的降低，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)體中的每個(gè)主體都能長期受益。這次降成本中，增值稅的全面深化改革和降低增值稅稅率、降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率等措施就具有典型的改革式降成本特征。改革式降成本的做法，具有明顯的制度性和長期性特點(diǎn)，它著眼于制度改革和完善，降成本作用的體現(xiàn)要依賴于企業(yè)行為調(diào)整以及市場機(jī)制的有效傳導(dǎo)，因此可能會出現(xiàn)短期內(nèi)部分行業(yè)或部分領(lǐng)域效果不彰，但隨著市場傳導(dǎo)機(jī)制的逐步完善，制度改革的效果將逐步顯現(xiàn)，且降成本效果將長久固定下來。從這個(gè)意義上說，改革式降成本最大的優(yōu)點(diǎn)就在于能為市場主體提供長遠(yuǎn)穩(wěn)定的預(yù)期，切實(shí)激發(fā)市場主體活力。

在政府推進(jìn)降成本過程中，也暴露出了不適應(yīng)改革要求的地方，有待在下一步深化改革中加以化解。

一是降成本政策系統(tǒng)性有待增強(qiáng)。政府降成本，目標(biāo)主要指向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)企業(yè)，特別是制造業(yè)企業(yè)，但沒有從整體綜合考慮各行業(yè)之間的成本聯(lián)動關(guān)系。盡管制造業(yè)成本有階段性下降，但其他行業(yè)特別是上游行業(yè)的成本降不下來，難免“按下葫蘆浮起瓢”，面臨成本反彈的風(fēng)險(xiǎn)。

二是部分政策頻繁變動擾亂企業(yè)預(yù)期。政府一方面在降成本，但另一方面，許多政策頻繁變動，具有太多不確定性，一些脫離實(shí)際的“一刀切”、過度監(jiān)管等政府行為又在擾亂企業(yè)預(yù)期，反而加大企業(yè)成本。

三是降成本以政府為主導(dǎo)，企業(yè)主動降成本意識不足。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中面臨各種內(nèi)外部成本，政府降成本只能幫助企業(yè)降低外部不合理成本，更多的降成本需要企業(yè)通過自身創(chuàng)新和努力去消化。要減少企業(yè)對政策的過度依賴，這是下一步降成本工作推進(jìn)中需要著重考慮的。

我們要清醒地認(rèn)識到，降成本只能從某些方面幫助企業(yè)，并不能為企業(yè)包辦所有事情。從長遠(yuǎn)來看，僅僅依靠政府推動的政策式降成本工作是不可持續(xù)的。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人力、環(huán)境、資源等各類要素成本不斷走高的趨勢難以逆轉(zhuǎn)，我國正在快速進(jìn)入高成本的發(fā)展階段。面對高昂的要素成本，政府無法一味采取各種行政性命令、孤立地降成本。這既違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更無助于解決企業(yè)內(nèi)生發(fā)展的問題。因此，從未來來看，下一步降成本的重點(diǎn)將是，通過政府創(chuàng)新，引導(dǎo)、推動企業(yè)創(chuàng)新，努力提高全要素生產(chǎn)率，增加附加值，如此才能從根本上化解我國經(jīng)濟(jì)面臨的高成本壓力。