蔣建峰

摘要：智慧城市建設背景下，檔案工作面臨巨大變化，文章列舉傳統(tǒng)檔案管理模式面臨的挑戰(zhàn)，提出與智慧城市“數(shù)字底座”融合的檔案管理平臺構建思路，以行政審批類業(yè)務歸檔為例解釋了新管理模式的應用，闡述了建設可獲得的預期效果，以期轉變目前檔案部門被動的工作局面。

關鍵詞：智慧城市；數(shù)字底座；檔案管理平臺

近年來，全國各地智慧城市建設如火如荼地展開，早在2017年，我國100%的副省級市、87%的地級以上市，均已明確提出或正在建設智慧城市[1]。智慧城市背景下，社會管理、社會生活、企業(yè)運營的要素已經(jīng)電子化，其開展或管理過程也是電子化過程，形成的檔案也必須實現(xiàn)電子化。電子文件歸檔、電子檔案管理、電子檔案利用等各種問題，成為擺在檔案工作者面前的難題。

一、智慧城市背景下傳統(tǒng)檔案管理模式面臨的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)紙質檔案管理模式曾經(jīng)發(fā)揮了不可磨滅的作用，但在目前的環(huán)境下，可以說遇到了“百年未有之大變局”。筆者從基層政府檔案管理部門角度觀察，總結出傳統(tǒng)檔案管理模式存在的一些問題。

1.重紙質檔案，輕電子檔案

傳統(tǒng)檔案管理模式的對象范圍基本以紙質檔案為主，電子檔案為輔。而智慧城市背景下，政府管理及社會公眾活動都發(fā)生了深刻的變化。政務管理是智慧城市的一個重要方面，在“放管服”要求下，各地提出的“最多跑一次”“不見面審批”等都是依靠電子化的方式辦理業(yè)務，文件從源頭開始產(chǎn)生于電子化環(huán)境，如果再將電子化的文件固化打印成紙質，無論是從電子文件的原始性、合法性，還是管理的成本方面考慮，都顯得不合時宜且不合法理要求。

2.重文書檔案，輕專業(yè)檔案

傳統(tǒng)檔案管理看重文書類文件的歸檔，對大量的涉及個人利益或公眾利益的行政審批、行政執(zhí)法、食品藥品監(jiān)督、建設項目等專業(yè)檔案，相對來說重視程度不夠。這些檔案往往因為單一的線性管理或業(yè)務開展原因，分散于各單位各部門，管理水平參差不齊，而檔案管理系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)又不互聯(lián)互通，檔案行政管理機構管理能力不足，管理力度不夠。

3.重檔案數(shù)量，輕檔案質量

在傳統(tǒng)紙質檔案管理方面，檔案館比較重視檔案收集數(shù)量而忽視質量。由于各類檔案分散形成，在歸檔整理時受單位重視程度、個人素質高低等影響，檔案行政管理單位也無法面面俱到，最終往往檔案數(shù)量滿足要求，但歸檔質量把控力度明顯不夠，造成后期的檔案利用困難等問題。

4.重檔案收集，輕檔案開發(fā)

在傳統(tǒng)紙質檔案管理中，各地重藏輕用現(xiàn)象普遍。大多重視檔案的收集，滿足于門類的齊全，數(shù)量上的要求，但對于檔案內(nèi)容利用開發(fā)，大多止步于窗口查檔，或開發(fā)一些反映地域特色的檔案書籍，對挖掘檔案里的各類數(shù)據(jù)內(nèi)容，形成供政府及社會公眾參謀決策的依據(jù)材料并不多見，故傳統(tǒng)檔案管理模式在檔案數(shù)據(jù)挖掘、檔案數(shù)據(jù)分析方面做得遠遠不夠。

5.重獨立研究，輕融合交流

傳統(tǒng)檔案管理模式下檔案工作者與外界交流和溝通較少，如長期這樣，難免形成思維僵化、動力和能力不足的局面，最終被邊緣化。在檔案工作開展方面，以政府部門檔案室管理系統(tǒng)使用為例，無論是使用單機版還是網(wǎng)絡版，要實現(xiàn)在線歸檔需要主動對接各業(yè)務系統(tǒng)，可謂“一根針要穿千條線”，但目前基本不可能實現(xiàn)，就算有一些集成式的平臺，由于沒有與城市其他業(yè)務系統(tǒng)對接，檔案系統(tǒng)基本處于隔離、孤立狀態(tài)，檔案部門雖有自己的一套歸檔要求，但實施起來大打折扣，效果很不理想。

二、智慧城市建設背景下檔案管理的機遇

智慧城市建設不僅給檔案管理帶來挑戰(zhàn)，也給檔案管理帶來新的機遇。檔案部門主動參與智慧城市建設，可使各類檔案發(fā)揮出更大的效能，檔案部門也能更有作為。

1.智慧城市“數(shù)字底座”的提出

智慧城市“數(shù)字底座”概念是由華為、浪潮為代表的一批智慧城市建設領軍企業(yè)提出的，它是關于智慧城市建設的一個形象化概念。智慧城市建設方案采用模塊化分層設計，將基礎性的公共軟硬件設施統(tǒng)籌建設，運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、AI、大數(shù)據(jù)等技術統(tǒng)籌建設城市基礎數(shù)字平臺，提供一些基礎、共性的能力服務，政府的政務服務、公共安全監(jiān)管、公共服務提供均建立在這些基礎服務平臺之上，華為等公司稱之為智慧城市“數(shù)字底座”。建設統(tǒng)一“數(shù)字底座”的好處一是政府可統(tǒng)籌規(guī)劃建設，避免重復投資；二是可打破“數(shù)據(jù)孤島”，便于資源整合利用；三是提高效率，業(yè)務部門只要專注業(yè)務流程是否合理科學，不需要在底層能力建設上花費過多的財力和精力。

2.檔案與智慧城市數(shù)字底座“超融合”的設計

以往檔案部門建設檔案管理平臺，往往是自己單獨架設一套系統(tǒng)，如檔案室歸檔管理需建設檔案室系統(tǒng)，共享查檔利用需建設檔案共享系統(tǒng)，建設的系統(tǒng)往往是孤立的、碎片化的，游離于整個城市信息化系統(tǒng)建設框架之外，技術架構孤立、業(yè)務使用隔離，最終導致檔案數(shù)據(jù)對接不通暢，給檔案的收集、管理、利用帶來極大不便。

新修訂的《檔案法》要求，“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”[2]。檔案管理平臺最好的選擇是與智慧城市各個系統(tǒng)進行融合設計，至少在數(shù)據(jù)、技術、業(yè)務三方面融合，實現(xiàn)跨地域、跨部門、跨業(yè)務提供檔案服務。考慮建設與智慧城市“數(shù)字底座”融合的檔案管理平臺總體設計理念是“融合”，在城市“數(shù)字底座”上架設電子檔案模塊，提供基礎的歸檔服務能力，歸檔服務能力可具體包含“四性檢測”能力、電子文件接收能力、電子文件保真能力、整理歸檔能力等。由于各條線、各部門在日常事務辦理中，業(yè)務系統(tǒng)也須訪問“數(shù)字底座”，這樣形成檔案與業(yè)務通過底座互聯(lián)互通，進而開展各個層面的應用，實現(xiàn)檔案與業(yè)務部門數(shù)據(jù)、業(yè)務、技術上融合的效果。

（1）檔案與智慧城市“數(shù)字底座”融合的總體設計思路

張家港智慧城市總體架構（見圖1）為模塊化分層設計，每層獨立實現(xiàn)功能，下層可給上層提供服務。架構總體分六層，最下層是基礎網(wǎng)絡，第二層是“數(shù)字底座”核心部分，第三層是業(yè)務應用層，第四層為聯(lián)通指揮，第五層為城市大腦，負責協(xié)同及決策，第六層是一網(wǎng)通辦，負責政府對外監(jiān)管及服務，對內(nèi)辦公和業(yè)務管理。在“數(shù)字底座”當中，加入了電子檔案模塊，把通用的涉及歸檔能力的服務提取整合，其中包括檔案收集、管理、數(shù)據(jù)保存及利用方面的通用能力。收集方面指電子文件接收處理模塊，管理方面包括“四性檢測”等模塊，利用方面考慮接入大數(shù)據(jù)平臺，通過政務大數(shù)據(jù)應用，將檔案數(shù)據(jù)提供全市統(tǒng)一“嵌入式”利用。

此種設計把檔案融合于智慧城市建設中，從社會個人角度來說，需要利用到檔案作為辦理業(yè)務的依據(jù)時，以往需要到檔案部門進行查檔，現(xiàn)在辦事部門通過“數(shù)字底座”的大數(shù)據(jù)平臺，憑借智慧城市“數(shù)字底座”提供的統(tǒng)一身份認證，即可按權限進行相關電子檔案的調(diào)用，變?nèi)罕娕苈窞閿?shù)據(jù)跑路。從政府內(nèi)部管理角度來看，由于檔案融合“數(shù)字底座”設計，各類業(yè)務在辦件完畢到整理歸檔時，自動調(diào)用“數(shù)字底座”的電子歸檔能力，檔案歸檔完畢才標志著辦件流程結束，政府部門可集中精力管理好自己的業(yè)務流程，不需要在歸檔整理和利用檔案上花費過多精力。對于檔案部門來說，辦件歸檔數(shù)據(jù)是否齊全，歸檔過程是否及時合規(guī)，都能第一時間把控，發(fā)現(xiàn)問題可及時糾正。

（2）基于智慧城市“數(shù)字底座”的檔案管理平臺詳細設計思路

在“一網(wǎng)通辦”“互聯(lián)網(wǎng)+政務”大力推進的背景下，政府各類業(yè)務系統(tǒng)整合正在進行，但預計在較長時間內(nèi)仍然會存在業(yè)務系統(tǒng)相對獨立的情況，據(jù)此基于智慧城市“數(shù)字底座”的檔案管理平臺整體設計分三個部分（見圖2），各部分功能邊界清晰而又互相融合。第一部分是各類業(yè)務平臺，在業(yè)務平臺里可各自建立預歸檔模塊。第二部分是智慧城市“數(shù)字底座”，除了智慧城市提供的一些基礎服務外，也包含了檔案的“四性檢測”服務、數(shù)據(jù)接收接口能力等模塊。第三部分是檔案局建設，包含了電子文件接收系統(tǒng)、保真系統(tǒng)、電子檔案室系統(tǒng)、移交接收系統(tǒng)、檔案館館藏業(yè)務系統(tǒng)等。智慧城市“數(shù)字底座”涉及檔案能力提供可由檔案部門組織開發(fā)，“數(shù)字底座”調(diào)用相關模塊提供能力服務。

總體來說，各業(yè)務系統(tǒng)建設自己的預歸檔模塊，在預歸檔模塊中嵌入歸檔范圍和保管期限表（數(shù)字底座可提供），系統(tǒng)可自動或半自動按歸檔范圍進行文件收集預歸檔，在預歸檔過程中可以調(diào)用“數(shù)字底座”統(tǒng)一提供的“四性檢測”服務檢測預歸檔文件的真實性、完整性、可用性、安全性，預歸檔完成后定時提交到“數(shù)字底座”中的數(shù)據(jù)接收接口，通過數(shù)據(jù)底座推送給電子文件接收平臺，接收時將對接收數(shù)據(jù)進行一次完整的“四性檢測”，通過“四性檢測”的歸檔數(shù)據(jù)繼續(xù)進行下步保真程序，再流入虛擬檔案室進行正式歸檔，各單位檔案室的電子檔案達到法定期限后移交給綜合檔案館。檔案室和檔案館的數(shù)據(jù)也可以通過“數(shù)字底座”的統(tǒng)一身份認證、統(tǒng)一授權服務，給部門業(yè)務辦公提供主動的數(shù)據(jù)供給支持，對精加工的檔案數(shù)據(jù)可以直接提供利用，對較復雜業(yè)務模型利用檔案數(shù)據(jù)可通過協(xié)同辦公方式，用數(shù)據(jù)跑路代替人工跑腿，大大提高業(yè)務辦公效率，發(fā)揮出檔案應有的效用。

（3）典型應用場景——與城市“數(shù)字底座”融合的行政審批業(yè)務歸檔

圖3為與“數(shù)字底座”融合的檔案管理平臺在行政審批業(yè)務歸檔上的具體應用。在審批業(yè)務辦件中，接辦事項形成各類材料，系統(tǒng)根據(jù)歸檔范圍和保管期限表（“數(shù)字底座”設置提供）收集齊全，自動分類整理后形成歸檔信息包，通過調(diào)用“數(shù)字底座”中的“四性檢測”服務進行初步檢測，重點檢測文件歸檔是否完整，對檢測不通過的進行退回，再次手工補充或更正。通過檢測及清點后，對歸檔信息包進行數(shù)字簽名，通過“數(shù)字底座”的數(shù)據(jù)接收接口傳輸?shù)诫娮游募邮掌脚_進行移交工作，接收前將進行完整的四性檢測，檢測不通過的，把檔案數(shù)據(jù)包打回原單位并反饋不通過原因，通過檢測的進入數(shù)據(jù)保真程序（防抵賴），然后數(shù)據(jù)進入各部門自己的數(shù)字檔案室，進行精確整理歸檔，數(shù)字檔案室電子檔案滿足年限后移交綜合檔案館。檔案室數(shù)據(jù)與檔案館數(shù)據(jù)可主動調(diào)用“數(shù)字底座”中的AI及數(shù)據(jù)挖掘工具進行數(shù)據(jù)挖掘及建模工作，以供進一步利用。審批部門在審批辦件過程中也可“嵌入式”調(diào)用各類檔案數(shù)據(jù)作為辦件受理需要的材料、證明，簡化辦件流程，提高審批效率。

三、檔案管理平臺與智慧城市“數(shù)字底座”融合后可達到的效果

1.實現(xiàn)電子文件歸檔與紙質文件歸檔并重

在智慧城市系統(tǒng)里文件基本都是以電子化的形式進行流轉，在解決好電子文件憑證作用的前提下，電子文件歸檔變得水到渠成。對于傳統(tǒng)紙質檔案歸檔，由于大部分紙質文件形成也依賴于計算機系統(tǒng)，檔案管理平臺上的數(shù)字檔案室與城市“數(shù)字底座”融合后，相關紙質檔案的字段及附件收集變得容易，可大大減少紙質歸檔的工作量。

2.提高專業(yè)檔案歸檔率

由于專業(yè)業(yè)務系統(tǒng)建立在城市“數(shù)字底座”上，底座提供了統(tǒng)一訪問的渠道，檔案管理平臺可以通過“數(shù)字底座”與各類專業(yè)業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通，檔案系統(tǒng)也可以利用智慧城市中的統(tǒng)一身份認證服務，使各類專業(yè)人員參與到歸檔工作中。由于系統(tǒng)的融合，專業(yè)業(yè)務人員可與檔案員協(xié)同開展業(yè)務類電子文件的元數(shù)據(jù)分析收集、分類整理、格式轉換、數(shù)據(jù)包組織等初步工作，這樣可以彌補檔案人員專業(yè)能力上的不足，較大程度地扭轉單位重文書檔案歸檔、輕專業(yè)檔案歸檔的不良局面。

3.提高歸檔質量

在智慧城市“數(shù)字底座”基礎條件下，檔案部門可以對歸檔質量進行把控。由于各類電子文件（包括部分紙質文件）都在智慧城市業(yè)務系統(tǒng)里產(chǎn)生、整理、歸檔，檔案人員面對數(shù)量和種類眾多的檔案資料，檔案員無暇和無力對質量進行把控，但在檔案平臺與“數(shù)字底座”融合環(huán)境下，工作人員可以在檔案形成的前、中、后端都進行嚴密的監(jiān)控，在歸檔及接收過程中，利用“四性檢測”等底座通用能力對歸檔文件質量進行監(jiān)督，極大地提高歸檔質量水平。

4.提升檔案開發(fā)編研能力

傳統(tǒng)模式下檔案部門對大量檔案數(shù)據(jù)進行挖掘和開發(fā)有一定難度，但在“數(shù)字底座”環(huán)境下，利用智慧城市的大數(shù)據(jù)能力平臺、AI能力平臺，可對檔案數(shù)據(jù)進行深加工、強挖掘，建立與檔案數(shù)據(jù)內(nèi)容相關的知識圖譜，應用到機器學習、決策判斷等場景，使檔案部門對檔案的開發(fā)編研能力實現(xiàn)質的提升。

5.提供主動服務，體現(xiàn)檔案部門價值

在與智慧城市“數(shù)字底座”融合的條件下，檔案管理平臺“一根針”可以穿“千條線”，成為智慧城市各類電子文件流轉的最后一環(huán)，檔案數(shù)據(jù)資源“嵌入式”植入智慧城市的各項業(yè)務開展過程，真正使“死檔案”變成“活資源”，檔案部門從幕后走向前臺，部門的價值可真正得到體現(xiàn)。

面對信息化的洪流，檔案部門需直面問題，主動融入智慧城市、大數(shù)據(jù)建設的大潮中去，從智慧城市底層建設開始參與，主動對接“數(shù)據(jù)底座”，主動作為，使得檔案部門免于被邊緣化，真正發(fā)揮出自身作用，檔案事業(yè)才能屹立于信息化浪潮之巔，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻。

*本文系2020年國家檔案局科技項目“多領域原生電子文件歸檔應用的研究——以機關單位、自貿(mào)區(qū)、行政審批為例”（項目編號：2020-X-32）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]2016-2017中國物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展年度報告[J].金融世界，2017（10）：120-121.

[2]中華人民共和國檔案法[EB/OL][2017-03-29].http：//www.saac.gov.cn/xxgk/2017-03/29/content_1704.htm.