摘要：2020年6月20日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議討論通過(guò)了《中華人民共和國(guó)檔案法》（新）。新文本立法定位準(zhǔn)確，時(shí)代特色鮮明；內(nèi)容豐富而全面，重點(diǎn)突出，章節(jié)布局合理，條款設(shè)計(jì)與數(shù)量安排恰當(dāng)、適度；注重法律規(guī)范設(shè)計(jì)的可行性與可操作性；立法技術(shù)規(guī)范嫻熟，是一部精準(zhǔn)反映時(shí)代特色、技術(shù)進(jìn)步和檔案事業(yè)發(fā)展方向的法律文本。這一立法成果本身，也標(biāo)志著我國(guó)檔案法制/法治工作全面跨入新時(shí)代、躍上新臺(tái)階。

關(guān)鍵詞：《中華人民共和國(guó)檔案法》（新）；立法與修改

分類(lèi)號(hào)：G270

Stepping into a New Era and Developing to a New Level：Archives Law of the Peoples Republic of China（New Version）

Jiang Weirong

（School of Society of Suzhou University， Suzhou， Jiangsu， 215023）

Abstract：On June 20th， 2020， the Nineteenth Meeting of the Standing Committee of the 13th National Peoples Congress discussed and passed the "Archives Law of the Peoples Republic of China" （new version）. The new text has accurate legislative positioning， distinctive characteristics of the times， and advances with the times； rich and comprehensive content， prominent emphasis， reasonable chapter layout， appropriate and appropriate clause design and quantity arrangement； focus on the feasibility and operability of legal norms design. Proficient in legislative technology， it is a legal text that accurately reflects the characteristics of the times， technological progress and the development direction of archives. This legislative achievement also marks that my countrys archival legal system/rule of law work has been entering into a new era and developing to a new level.

Keywords：Archives Law of the Peoples Republic of China（New Version）； Legislation and Amendment

1《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂過(guò)程回顧及立法定位

1.1《檔案法》立法與修訂過(guò)程簡(jiǎn)要回顧

眾所周知，《中華人民共和國(guó)檔案法》原始文本于1987年9月5日由第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并頒布，共六章26條；實(shí)施近九年后，于1996年7月第八屆人大常委會(huì)被局部修正一次，這次修改工作以“慎改”“可改可不改者不改”為原則，且具體涉及三個(gè)方面四個(gè)條款內(nèi)容，修改結(jié)果使該法由原來(lái)的26條增加到27條（原24條析為2條）。

在本輪修改（2020年）工作結(jié)束之前，實(shí)際上中間還有過(guò)半次（說(shuō)“半次”是基于修改方式選擇的是簡(jiǎn)易程序，且所知者不多）。根據(jù)2016年11月7日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議決定施行《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》，修改工作直接針對(duì)《檔案法》第十六條第二款。在本輪修改工作完成前，《檔案法》第十六條第二款如是規(guī)定：“前款所列檔案，檔案所有者可以向國(guó)家檔案館寄存或者出賣(mài)；向國(guó)家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣(mài)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)批準(zhǔn)”。這意味著“集體所有和個(gè)人所有對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的檔案”在向國(guó)家檔案館外的第三方轉(zhuǎn)讓或出賣(mài)時(shí)須取得檔案行政管理部門(mén)的行政許可。這次的局部修正刪除了這一條款，主要針對(duì)現(xiàn)行法律中一些明顯不合時(shí)宜的情形——對(duì)內(nèi)與對(duì)外兩方面進(jìn)行修改，前者指某些與現(xiàn)行體制不相吻合的條款，后者則主要涉及進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放方面的法律文件，包括外貿(mào)、外商投資領(lǐng)域的一些法律規(guī)定涉及的情形，后來(lái)有一個(gè)說(shuō)法，稱(chēng)作“負(fù)面清單”清理。由于這一次（實(shí)為半次）修改工作是穿插在本輪修改中間進(jìn)行的，所以許多人可能不甚了解。

從2007年前后，國(guó)家檔案局就開(kāi)始籌辦《檔案法》的第二輪修改事宜，直至2020年6月才終告完成，為什么時(shí)間拖得這么長(zhǎng)？由于情況復(fù)雜，涉及的面也很廣，修改的難度與內(nèi)容涉及的廣度與第一輪修改不可同日而語(yǔ)。同時(shí)也有諸多留待解決的問(wèn)題，如檔案部門(mén)機(jī)構(gòu)改革工作尚未開(kāi)局，方向、定位尚不明確，電子檔案的法律證據(jù)效力問(wèn)題未獲司法部門(mén)與社會(huì)各界認(rèn)可。因此，這部《檔案法》才歷經(jīng)十余年方完成。

1.2立法定位（法律性質(zhì)）局部調(diào)整（多重性，但有側(cè)重）

學(xué)界對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》的立法定位是有分歧的，中外對(duì)此就存在極大的認(rèn)知差異：

（1）國(guó)外情況

世界上已開(kāi)展檔案立法的國(guó)家，主要是針對(duì)檔案館展開(kāi)立法，把檔案館作為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，是對(duì)其職能的立法，所以通常將其命名為“公共檔案館法”，其定位落腳于具有公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的檔案文獻(xiàn)或遺產(chǎn)如何滿(mǎn)足社會(huì)組織和公民對(duì)文獻(xiàn)信息的需求上，這里所謂“具有公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的檔案”大致相當(dāng)于我國(guó)“國(guó)有檔案”的性質(zhì)與范圍。私下甚至可以作這樣的猜想：在國(guó)外（英語(yǔ)國(guó)家），“Archive”一詞的含義，既有“檔案”意，又有“檔案館”意，但是最初應(yīng)該是指“檔案館”。由此可知，所謂“檔案立法”在國(guó)外實(shí)指“檔案館立法”。

（2）國(guó)內(nèi)情況

新文本的定位從總體而言，還是以“管理法”“單行行政法”或曰傳統(tǒng)檔案行政管理為核心或基本定位的，所以又稱(chēng)“部門(mén)行政法”，但也有兼顧檔案利用法、信息服務(wù)法、社會(huì)法的功能傾向。從利用者或社會(huì)的角度出發(fā)，《檔案法》就應(yīng)該是利用法、信息服務(wù)法的定位，這確實(shí)與不同主體的視角——職業(yè)及所處地位有關(guān)。因?yàn)榧偃纭稒n案法》是一部純粹的管理型法律，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)“檔案管理?xiàng)l例”即可，因此在筆者看來(lái)，《檔案法》的立法定位應(yīng)與2017年11月頒布的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》相類(lèi)，檔案館的功能定位表述上也應(yīng)一直持“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”定見(jiàn)。

一部法律的性質(zhì)、定位往往與立法體制有直接關(guān)系。換句話(huà)說(shuō)，由不同主體來(lái)主事立法，最后呈現(xiàn)的法律文本（包括性質(zhì)、范圍廣狹、定位）均有明顯差異。我國(guó)立法體制是部門(mén)立法體制，即法律文本主要由相關(guān)職能部門(mén)提供，再經(jīng)過(guò)一系列立法程序，如召開(kāi)專(zhuān)家討論會(huì)，通過(guò)一定方式征求意見(jiàn)，然后提交至國(guó)務(wù)院法制管理部門(mén)，經(jīng)過(guò)審查、審核后再提交至全國(guó)人大及其常委會(huì)審議，審議通過(guò)后即成為嚴(yán)格意義上的法律，絕大多數(shù)法律都是經(jīng)過(guò)這樣的程序誕生的。然而，因?yàn)椴块T(mén)立法體制在擁有立法效率高、周期短優(yōu)勢(shì)的同時(shí)確實(shí)存在許多問(wèn)題與不足，如部門(mén)利益法制化現(xiàn)象，因而這一立法程序也進(jìn)行了一定程度的調(diào)整。如今大熱的《中華人民共和國(guó)民法典》的制定就有別于部門(mén)立法體制方式，是由全國(guó)人大常委會(huì)法工委牽頭，以最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)法學(xué)會(huì)等五家機(jī)構(gòu)（學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)）為主要起草組織完成的。此外，立法定位也與調(diào)整對(duì)象廣狹、總體布局存在數(shù)量關(guān)系。一方面，立法定位往往與法律調(diào)整對(duì)象即該法律管轄的范圍直接相關(guān)，即法定檔案的范圍，是國(guó)有檔案（相當(dāng)于國(guó)外的“公共檔案”）還是全社會(huì)實(shí)際存在的所有檔案？單一型（對(duì)象相對(duì)單一）、綜合型的法律兩者數(shù)量設(shè)計(jì)有明顯差異，前者數(shù)量一般較小，后者一般較大。另一方面且更重要的是，立法定位與各章內(nèi)容分布、設(shè)計(jì)存在數(shù)量關(guān)系，若法律性質(zhì)屬于管理類(lèi)的法律，毫無(wú)疑問(wèn)管理類(lèi)章節(jié)的條款數(shù)量就會(huì)多；假如定位在服務(wù)型的法律，條款數(shù)量就會(huì)向服務(wù)、利用、開(kāi)放方面傾斜。

由此可看出，《檔案法》舊文本因其定位于檔案管理法、檔案系統(tǒng)的單行行政法，因此整個(gè)文本共六章二十七條，其中第三章“檔案的管理”計(jì)九條，占全文本的三分之一；而第四章“檔案的利用與公布”——有關(guān)服務(wù)、開(kāi)放內(nèi)容一章，計(jì)五條，遠(yuǎn)少于第三章。修訂后的新文本，第四章“檔案的利用與公布”，條款數(shù)量由原來(lái)的五條增加到八條，增量達(dá)60%。新文本中各章節(jié)條款數(shù)量設(shè)計(jì)、分布有所調(diào)整。同時(shí)，此輪《檔案法》修改正值黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革總目標(biāo)是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之際，而檔案事業(yè)作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要方面，《檔案法》立法定位一定程度上體現(xiàn)了提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。由此可以認(rèn)定，本輪《檔案法》修訂，事實(shí)上對(duì)其定位作出了明確調(diào)整，單純行政法的色彩有所淡化，新文本的主要目的是對(duì)檔案業(yè)務(wù)工作、檔案事業(yè)發(fā)展定位及方向、社會(huì)公眾享有已開(kāi)放檔案法定利用權(quán)及新命名的“檔案主管部門(mén)”職能等的規(guī)范。

2《中華人民共和國(guó)檔案法》（新）時(shí)代特色鮮明

2.1檔案事業(yè)、檔案工作內(nèi)涵格局的巨變使檔案立法出現(xiàn)重大調(diào)整

新版《檔案法》與舊版相比，最大的變化是增加了兩章，分別是第五章“檔案信息化建設(shè)”和第六章“監(jiān)督檢查”，可以說(shuō)，這兩方面情況是最近二十多年以來(lái)，檔案事業(yè)領(lǐng)域發(fā)生的最大發(fā)展變化之一，也是檔案事業(yè)領(lǐng)域較為鮮明的時(shí)代特色體現(xiàn)。信息化是由電子文件與計(jì)算機(jī)輔助檔案管理肇始的，由于電子文件是2000年前后才日益成為檔案領(lǐng)域主流的，因而舊文本仍以二十世紀(jì)八十年代前期的工作內(nèi)容為基礎(chǔ)與框架，不涉及信息化內(nèi)容。因此某種意義上說(shuō)，第二輪修改是因電子文件管理和信息化快速建設(shè)倒逼導(dǎo)致的?！氨O(jiān)督檢查”一章主要對(duì)新命名的“檔案主管部門(mén)”的職責(zé)予以明確規(guī)范?！氨O(jiān)督檢查”是檔案事業(yè)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的制度保障，“檔案局（館）合一”時(shí)期，檔案局與檔案館的職能很難予以明確規(guī)范，現(xiàn)經(jīng)過(guò)2018年的檔案機(jī)構(gòu)改革，這個(gè)前端問(wèn)題才得以解決，“檔案主管部門(mén)”的職責(zé)規(guī)范及其與檔案館的功能定位界限方被明確。

新《檔案法》有關(guān)“時(shí)代特色”的條款涉及數(shù)量較多。值得一提的是，新文本第一次明確提出并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”。盡管中國(guó)檔案工作一直強(qiáng)調(diào)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，每一個(gè)國(guó)家檔案館都有“為黨管檔，為國(guó)守史，為民服務(wù)”職能定位并作為檔案館開(kāi)辦的宗旨，但在法律文本中卻是第一次出現(xiàn)。同時(shí)，新《檔案法》根據(jù)新社會(huì)環(huán)境做出了內(nèi)容調(diào)整，如第二條：“本法所稱(chēng)檔案，是指過(guò)去和現(xiàn)在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)人從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。本條所增“生態(tài)文明、軍事、外事”七字，一方面顯示出“生態(tài)文明、軍事、外事”檔案存在的普遍性，另一方面更表現(xiàn)出這類(lèi)檔案的價(jià)值。再如，新《檔案法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)在檔案事業(yè)和檔案工作發(fā)展中的作用。其中第六條：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)科技成果在檔案收集、整理、保護(hù)、利用等方面的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，推動(dòng)檔案科技進(jìn)步”。今天的各項(xiàng)工作和各領(lǐng)域情況乃至社會(huì)進(jìn)步均表明：科技是第一生產(chǎn)力，檔案事業(yè)離不開(kāi)科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新，如現(xiàn)今正在檔案界大熱的“檔案數(shù)據(jù)保全”——針對(duì)電子文件（檔案）信息真實(shí)性問(wèn)題與紙質(zhì)文件差異，如何使電子文件與紙質(zhì)文件具有同等法律效力，在技術(shù)上已取得突破。此外，考慮到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立及二十世紀(jì)九十年代以后檔案事業(yè)發(fā)展的廣域度已與既有情況不可同日而語(yǔ)等新情況，新《檔案法》第七條：“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，將二十世紀(jì)九十年代起步現(xiàn)已發(fā)展壯大的檔案寄存及其他外包服務(wù)納入，并獲得了法律意義上的確認(rèn)，認(rèn)為檔案事業(yè)發(fā)展和檔案工作涉及的方方面面已無(wú)法以國(guó)家“全包”應(yīng)對(duì)，需要加入社會(huì)力量。

2.2繼承與發(fā)展并重

新《檔案法》中有大量已被既往實(shí)踐證明行之有效以及結(jié)合我們今天的發(fā)展情況或認(rèn)知，同中有異或進(jìn)一步深化的條款內(nèi)容。

在繼承方面，如新文本中保留了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則”的表述，也延續(xù)了檔案工作的直接目的是“維護(hù)檔案完整與安全，便于社會(huì)各方面的利用”的語(yǔ)句?！耙磺袊?guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利”，也彌補(bǔ)了在表達(dá)權(quán)利與義務(wù)時(shí)會(huì)出現(xiàn)的不均衡狀態(tài)。考慮到“歷史記錄”作為一個(gè)區(qū)別于其他信息資源的內(nèi)在本質(zhì)特征，法定檔案的屬概念還是延續(xù)了“歷史記錄”的表述[1]；同時(shí)，第十四條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)歸檔的材料，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個(gè)人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有。國(guó)家規(guī)定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔”，歸檔、移交制度是檔案事業(yè)的基礎(chǔ)，實(shí)踐證明也是行之有效的基礎(chǔ)和主要制度之一，因而被繼承下來(lái)。此外，第三十二條：“屬于國(guó)家所有的檔案，由國(guó)家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)公布；未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何單位和個(gè)人無(wú)權(quán)公布。非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人形成的檔案，檔案所有者有權(quán)公布”，盡管檔案公布權(quán)屬于程序性問(wèn)題，但公布權(quán)也是一項(xiàng)重要的法定權(quán)利，法律仍是予以明確。

同中有異者的條款如第二十七條：“縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿(mǎn)二十五年向社會(huì)開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類(lèi)檔案，可以少于二十五年向社會(huì)開(kāi)放；涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開(kāi)放的檔案，可以多于二十五年向社會(huì)開(kāi)放。國(guó)家鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開(kāi)放檔案。檔案開(kāi)放的具體辦法由國(guó)家檔案主管部門(mén)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。檔案封閉期經(jīng)過(guò)了反復(fù)斟酌、調(diào)整，由三十年降為二十五年，既體現(xiàn)新《檔案法》對(duì)開(kāi)放利用的重視也更顯積極穩(wěn)妥。

發(fā)展方面，新文本新增的內(nèi)容及條款則更多。在我國(guó)，法律修改分兩種情況，一種是“修正”，一種是“修訂”。前兩次都屬于修正，本次則屬于修訂。若涉及立法基本原則、重大內(nèi)容調(diào)整，數(shù)量變化也達(dá)到30%—40%者，即視為修訂，《中華人民共和國(guó)檔案法》（新）修訂率達(dá)到了98%，具體體現(xiàn)在以下方面：

其一，從章節(jié)設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，第五章“檔案信息化建設(shè)”、第六章“監(jiān)督檢查”兩章均屬新增，兩章合計(jì)十三條。新增這兩章的內(nèi)容及其條款均屬新時(shí)代《檔案法》的題中應(yīng)有之義。一方面，第五章“檔案信息化建設(shè)”整章內(nèi)容都是新增的，其中的條款都是經(jīng)過(guò)十年以上時(shí)間沉淀與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，屬于較為成熟或在行業(yè)內(nèi)已達(dá)成共識(shí)的情形。如第三十七條規(guī)定：“電子檔案應(yīng)當(dāng)來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國(guó)家檔案主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定”。這是有關(guān)電子檔案合規(guī)要求、法律效力等同于傳統(tǒng)載體檔案及其具體管理辦法的法律規(guī)范。再如第三十九條第三款：“檔案館可以對(duì)重要電子檔案進(jìn)行異地備份保管”。異地備份是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的論證和實(shí)踐檢驗(yàn)證明行之有效的方法。這個(gè)提法最早見(jiàn)于《中辦、國(guó)辦印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》，這也順應(yīng)了單套制的發(fā)展趨勢(shì)。再如開(kāi)放審核問(wèn)題，第三十條：“館藏檔案的開(kāi)放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附意見(jiàn)”。另一方面，第六章“監(jiān)督檢查”也是全新布置，計(jì)六條。內(nèi)容設(shè)計(jì)合理，法律責(zé)任的落實(shí)或?qū)嵤┦窃诒O(jiān)督檢查的前提或基礎(chǔ)上提出的，前后端有明顯的上下游邏輯關(guān)系，各條內(nèi)容設(shè)計(jì)明確，可行性、可操作性強(qiáng)。上文提及的原文本第十六條第二款：“集體所有和個(gè)人所有對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案”向國(guó)家檔案館以外的組織和個(gè)人出賣(mài)需要經(jīng)過(guò)檔案管理部門(mén)的批準(zhǔn)，便屬于不具可行性和操作性的情形。此外還包括監(jiān)督檢查的內(nèi)容、重點(diǎn)、形式，檔案安全隱患的自查與檔案主管部門(mén)的檢查相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則責(zé)令限期整改及其監(jiān)督檢查工作須依法定職權(quán)和程序進(jìn)行的規(guī)范性要求等。

其二，除章節(jié)設(shè)計(jì)外還增加了許多新內(nèi)容。如第二條：“提高檔案信息化建設(shè)水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從事檔案收集、整理、保護(hù)、利用及其監(jiān)督管理活動(dòng)，適用本法”。這屬于立法技術(shù)基本規(guī)范，并未在舊版中出現(xiàn)過(guò)。又如第六條第一款：“國(guó)家采取措施，加強(qiáng)檔案宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)”。增強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)是二十世紀(jì)八十年代提出來(lái)的，當(dāng)時(shí)由于種種原因，未能入法，現(xiàn)已達(dá)成社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)了將學(xué)術(shù)界的研究成果與社會(huì)共識(shí)融入法律的制度安排。又如第二款：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持在檔案領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際交流與合作”，這是改革開(kāi)放在檔案事業(yè)領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。

其三，新《檔案法》修正了原先一些存在不確定性的概念或提法，如典型的“對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的檔案”，使用至今已有三十余年，業(yè)界已耳熟能詳；但對(duì)于此概念的使用范圍及其認(rèn)知還是存在爭(zhēng)議或不一致情形的。鑒于這一背景，新文本在第十三條專(zhuān)門(mén)作了明確的具有法律意義的限制和規(guī)定。其中第十三條：“直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的下列材料，應(yīng)當(dāng)納入歸檔范圍：（一）反映機(jī)關(guān)、團(tuán)體組織沿革和主要職能活動(dòng)的；（二）反映國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位主要研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)活動(dòng)，以及維護(hù)國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位權(quán)益和職工權(quán)益的；（三）反映基層群眾性自治組織城鄉(xiāng)社區(qū)治理、服務(wù)活動(dòng)的；（四）反映歷史上各時(shí)期國(guó)家治理活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展、社會(huì)歷史面貌、文化習(xí)俗、生態(tài)環(huán)境的；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)歸檔的。有必要指出的是，對(duì)已使用三十余年的“對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的檔案”提法，在新文本中第一次作出了明確規(guī)范，使檔案從業(yè)者對(duì)其有了統(tǒng)一規(guī)范的理解，也便于權(quán)力機(jī)關(guān)的解釋與執(zhí)行。其中第一款第五項(xiàng)還設(shè)計(jì)了兜底條款，實(shí)際上，由于法律規(guī)范的首要設(shè)計(jì)原則是明確、清晰的，刑事法律中的口袋罪及非刑事法律中的違法行為種類(lèi)或情形設(shè)計(jì)的兜底條款都應(yīng)慎用、少用，它們貌似靈活，但也給有權(quán)機(jī)關(guān)的解釋留下了擴(kuò)張、乃至無(wú)限擴(kuò)張的可能。通觀(guān)《檔案法》新文本全文，只有這一處使用了兜底條款，且在有可能使用兜底條款的第四十二條和四十八條等情形都自覺(jué)規(guī)避了如是設(shè)計(jì)，也顯示出立法者謹(jǐn)慎、規(guī)范自律的態(tài)度和立法理念。

其四，新《檔案法》根據(jù)新形勢(shì)進(jìn)行了內(nèi)容充實(shí)。突發(fā)事件處置是近年來(lái)全社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)。由于國(guó)家地域遼闊，社會(huì)情況復(fù)雜，各類(lèi)自然災(zāi)害及其他火災(zāi)、爆炸等事故無(wú)法完全避免，突發(fā)事件的緊急處置便凸顯了其重要性及全社會(huì)給予的關(guān)注度。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議為此于2018年3月，在國(guó)務(wù)院系統(tǒng)設(shè)立了“應(yīng)急管理部”。而檔案事業(yè)領(lǐng)域也存在這個(gè)問(wèn)題，檔案實(shí)體與信息安全是檔案部門(mén)念茲在茲的關(guān)鍵問(wèn)題。新文本及時(shí)安排了相關(guān)內(nèi)容，其中第二十六條：“國(guó)家檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案的收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制。檔案館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案的研究整理和開(kāi)發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)提供文獻(xiàn)參考和決策支持”，呼應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

2.3法律規(guī)范擬定內(nèi)容及其形式穩(wěn)妥慎重

2014年5月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》，作為政策文件，它是檔案系統(tǒng)除《檔案法》外最具規(guī)范意義和指導(dǎo)性質(zhì)的重要文件之一。由于是政策文件而非法律文本，因而措辭所用均為公文語(yǔ)言。如“完善檔案工作體制機(jī)制”“堅(jiān)持并不斷完善黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門(mén)歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制，確保分工明確、各司其職，密切配合、形成合力，促進(jìn)檔案事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的表述；再如“扎實(shí)推進(jìn)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館建設(shè)”“建立檔案室工作新格局”“重視做好民生檔案工作”“科學(xué)整合檔案信息資源”等表述均具有明顯的政策文件的特點(diǎn)。另外，《意見(jiàn)》中有關(guān)進(jìn)行遠(yuǎn)程教育、檔案干部專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)以及有關(guān)檔案宣傳工作等內(nèi)容因與新《檔案法》精神涉及不深而也未被列入其中。另外，作為一個(gè)以管理、利用、信息服務(wù)為性質(zhì)或定位的法律，不適合過(guò)多涉及有關(guān)所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的條款。2016年5月在《中國(guó)檔案》公布的《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂草案送審稿文本就多次提到“權(quán)屬”問(wèn)題及其條款（如第四章“檔案的權(quán)屬與處置”），認(rèn)為這樣的設(shè)計(jì)稍顯不合適，甚至還有一條：“要對(duì)從事有毒、有害氣體或其他的檔案從業(yè)人員實(shí)行職業(yè)津貼制度”可能過(guò)于“激進(jìn)”了，因?yàn)樯鐣?huì)上從事“有毒有害”職業(yè)的人數(shù)太多，典型的如煤礦工人、化工企業(yè)工人等都存在這種情況，假如都通過(guò)立法的形式給予職業(yè)津貼，則不具備一定的可操作性。由此可見(jiàn)，法律規(guī)范擬定內(nèi)容及其形式將各方面不合適的情形者排除在外，以求穩(wěn)妥慎重。

3立法技術(shù)規(guī)范準(zhǔn)確、嫻熟，章節(jié)布局合理，條款數(shù)量設(shè)計(jì)適中、適度

對(duì)照上一輪修改工作成果——2016年5月在國(guó)家檔案局網(wǎng)站上公布的《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂草案送審稿文本，可以說(shuō)新文本內(nèi)容準(zhǔn)確、適當(dāng)，立法技術(shù)規(guī)范嫻熟、準(zhǔn)確，條款也多設(shè)計(jì)巧妙。

3.1章節(jié)布局合理，條款數(shù)量適中、適度

2016年文本（修訂草案送審稿）的設(shè)計(jì)，涉嫌立法資源浪費(fèi)，措辭隨意、張揚(yáng)，語(yǔ)言文字使用不太規(guī)范，口語(yǔ)化表述過(guò)多，標(biāo)點(diǎn)符號(hào)使用也未能遵守有關(guān)規(guī)則[2]。2016年5月的文本，有四章的標(biāo)題分別為“檔案的形成與管理”“檔案的權(quán)屬和處置”“檔案信息化與電子檔案管理”“檔案工作的監(jiān)督與管理”?！肮芾怼币淮纬霈F(xiàn)太多，使《檔案法》立法目的偏重“管理”環(huán)節(jié)與訴求。從平衡角度講，實(shí)屬不合理。筆者曾統(tǒng)計(jì)，全文本共使用105次“管理”；“檔案行政管理部門(mén)”一詞頻繁出現(xiàn)43次。反觀(guān)2020年的新文本為53條，數(shù)量上增幅較為合適，擴(kuò)張有度。

新文本各章下的條款數(shù)量布局較為均衡，這基于對(duì)原有舊文本有關(guān)條款的適當(dāng)調(diào)整，且增量也較多。如第一章“總則”增加2條；第二章“檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)”不增不減；第三章“檔案的管理”相比原來(lái)文本增加6條；第四章“檔案的利用與公布”比原來(lái)增加3條；第五章“檔案信息化建設(shè)”設(shè)全新7條；第六章“監(jiān)督檢查”全新6條；第七章“法律責(zé)任”增加2條；第八章“附則”2條與原文本同。增減幅度回應(yīng)了社會(huì)各界與學(xué)界層面的呼聲與期待。總體而言，增加的條款均涉及檔案事業(yè)領(lǐng)域具有重大影響或原來(lái)未涉及、未規(guī)范化的領(lǐng)域、事項(xiàng)或情形，詳見(jiàn)表1。

3.2立法技術(shù)規(guī)范上表現(xiàn)嫻熟，措辭規(guī)范、內(nèi)斂

立法技術(shù)規(guī)范上表現(xiàn)成熟，試舉一例。第三十三條第一款：“檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身?xiàng)l件，為國(guó)家機(jī)關(guān)制定法律、法規(guī)、政策和開(kāi)展有關(guān)問(wèn)題研究，提供支持和便利”。檔案館的主要職能即為黨管檔，為國(guó)存史，為民服務(wù)，為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化服務(wù)提供支持。由于要檔案部門(mén)承擔(dān)“為黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作決策提供參考”這樣的要求可能過(guò)高，也不準(zhǔn)確，因此沒(méi)有用“為黨和國(guó)家各項(xiàng)工作決策提供支持（參考）”為表述。此外，第二款：“檔案館應(yīng)當(dāng)配備研究人員，加強(qiáng)對(duì)檔案的研究整理，有計(jì)劃地組織編輯出版檔案材料，在不同范圍內(nèi)發(fā)行”。一方面是法律上對(duì)檔案館基本功能的定位，另一方面也是提升檔案館自身社會(huì)影響力、社會(huì)美譽(yù)度、公共服務(wù)能力的主要體現(xiàn)。再如第三款：“檔案研究人員研究整理檔案，應(yīng)當(dāng)遵守檔案管理的規(guī)定”，立法技術(shù)上，這種情況稱(chēng)為“但書(shū)結(jié)構(gòu)”，但“但書(shū)結(jié)構(gòu)”中未見(jiàn)“但”字，可謂立法技術(shù)高超。

此外，新文本妥善解決了2016年5月公布的《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂草案送審稿存在的立法技術(shù)問(wèn)題，措辭、用語(yǔ)規(guī)范、中性、內(nèi)斂[3]。值得一提的是，新文本還成功解決了在檔案部門(mén)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革后的格局和新定位的問(wèn)題。原來(lái)對(duì)檔案局的定位，一直且有些刻意強(qiáng)調(diào)其檔案行政管理部門(mén)的性質(zhì)。經(jīng)過(guò)新一輪機(jī)構(gòu)改革后，各省、市級(jí)檔案局大都被撤銷(xiāo)建制，有些省份劃歸省委辦公廳領(lǐng)導(dǎo)，黨委機(jī)關(guān)則不稱(chēng)“行政機(jī)關(guān)”，對(duì)此，新《檔案法》中也特別強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”，將檔案機(jī)構(gòu)中承擔(dān)行政管理職能的這類(lèi)機(jī)構(gòu)稱(chēng)為“檔案主管部門(mén)”，表述準(zhǔn)確，名副其實(shí)。

3.3較好實(shí)現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)的銜接

由于種種原因（如立法時(shí)間較早），《中華人民共和國(guó)檔案法》最初立法時(shí)未能顧及也無(wú)法顧及與其他法律法規(guī)的銜接問(wèn)題。隨著條件日益成熟，相關(guān)問(wèn)題便也能得到妥善解決。如《中華人民共和國(guó)檔案法》（新）第十五條第二款：“經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國(guó)家規(guī)定的移交期限屆滿(mǎn)前，該檔案所涉及政府信息公開(kāi)事項(xiàng)仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿(mǎn)的，涉及政府信息公開(kāi)事項(xiàng)的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理”。實(shí)現(xiàn)了與《政府信息公開(kāi)條例》相關(guān)內(nèi)容在法律文本上的銜接。再如，第六章與第七章的關(guān)系內(nèi)置或內(nèi)嵌了上下游的邏輯關(guān)系，追究法律責(zé)任，很大程度上是通過(guò)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)責(zé)任單位或責(zé)任人依法追究法律責(zé)任，這彌補(bǔ)了舊文本對(duì)這方面考慮的欠缺。

此外，還有一個(gè)更直接的例子?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》（新）第五十一條：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；造成財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。本條規(guī)定克服了現(xiàn)行文本中有關(guān)檔案犯罪情形規(guī)定的二律背反問(wèn)題?，F(xiàn)行文本中規(guī)定：“有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，下面列舉了八類(lèi)違法行為，理論上說(shuō)這八類(lèi)違法行為，都有可能構(gòu)成犯罪并被依法追究刑事責(zé)任；但事實(shí)上既不可行，也不可能，因?yàn)閷?duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任，須本著“罪行法定”原則，也就是說(shuō)，《中華人民共和國(guó)刑法》中必須有相對(duì)應(yīng)和直接表述的條款，構(gòu)成觸犯《刑法》中規(guī)定的情形，才會(huì)被追究刑事責(zé)任。而《刑法》中關(guān)于檔案犯罪只有兩種情形，僅規(guī)定了兩種檔案犯罪的罪名及其法定刑，分別是“搶奪和竊取國(guó)有檔案罪”和“擅自出賣(mài)與轉(zhuǎn)入國(guó)有檔案罪”，法定刑是五年以下有期徒刑或者拘役和三年以下有期徒刑或者拘役。新文本精準(zhǔn)處理了這類(lèi)情況，即“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，從而實(shí)現(xiàn)了與《刑法》的銜接。同時(shí)，第二款還規(guī)定：“對(duì)造成財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。這一“承擔(dān)民事責(zé)任”的制度安排措辭極為精準(zhǔn)、穩(wěn)妥。

全社會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》（新）已期待已久。但法律的擬定、公布及其修改是需要時(shí)間的沉淀或積累的，換句話(huà)說(shuō)是有天時(shí)、地利、人和等前置條件的。新文本假如在2018年前出臺(tái)，則檔案機(jī)構(gòu)定位及其電子檔案與紙質(zhì)文本的同等法律效力問(wèn)題便無(wú)從落實(shí)，也難免造成在這些問(wèn)題解決過(guò)程中的反復(fù)?，F(xiàn)已塵埃落定，既存問(wèn)題已解決，在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，檔案部門(mén)主要工作是學(xué)習(xí)、宣傳《檔案法》（新），深入闡發(fā)其法理精神，并把各項(xiàng)法律規(guī)范落實(shí)到具體的檔案工作或過(guò)程中去；增強(qiáng)全社會(huì)的檔案意識(shí)，其中，首要增強(qiáng)包括《中華人民共和國(guó)檔案法》（新）在內(nèi)的全社會(huì)檔案法律意識(shí)，以真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家依法治檔的宏偉目標(biāo)。

注釋與參考文獻(xiàn)

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