孫峰 馬旭飛

摘 要：政策議程設(shè)置是決策的首要環(huán)節(jié)，具有先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性影響。伴隨新中國政治社會變遷，政策議程設(shè)置對外部環(huán)境產(chǎn)生適應(yīng)性協(xié)變，經(jīng)歷了從政治權(quán)威全能模式到"中心—邊緣"模式再到網(wǎng)絡(luò)散點化模式的演變?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代開啟了政策議程設(shè)置現(xiàn)代化之窗，政策議程設(shè)置的價值承載和周延性擴(kuò)展，出現(xiàn)了虛實耦合共動、開放化、去中心化和泛在化等新表征，也面臨著外溢效應(yīng)加劇、誤判風(fēng)險和不可預(yù)見性增強的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。未來我國政策議程設(shè)置應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)代化價值和規(guī)則，實現(xiàn)共生關(guān)系分歧消解與邏輯自洽，走向動態(tài)穩(wěn)定、互惠包容與責(zé)任協(xié)作。

關(guān)鍵詞：政策議程設(shè)置;議程模式;“互聯(lián)網(wǎng)+”;現(xiàn)代化

中圖分類號：D035?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）01-0010-09

黨的十九屆四中全會強調(diào)形成科學(xué)決策機制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下的社會問題叢生，如何篩選出“真問題”，是科學(xué)決策的首要環(huán)節(jié)，研究作為篩選機制和現(xiàn)代化端口的政策議程設(shè)置重要且緊迫。政策議程設(shè)置可以敏銳感知和見證我國政治社會流變[1]，是政策分析最關(guān)鍵而困難的一步[2]（p.81）。回顧新中國成立以來政策議程設(shè)置模式演變及其機理，探索其在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的新樣態(tài)和未來發(fā)展趨勢，有利于從“小切口”探索國家治理“大問題”、推動新時代科學(xué)決策和治理現(xiàn)代化。

一、新中國成立以來政策議程設(shè)置模式演變

伴隨新中國成立以來的政治社會變遷，政策議程設(shè)置模式演變經(jīng)歷了三個階段。

（一）新中國成立到改革開放前：政權(quán)政治導(dǎo)向下的政治權(quán)威全能模式

新中國成立初期，政策議程設(shè)置表現(xiàn)為“一主多元”的特點，“主”即政策議程設(shè)置的內(nèi)源性主體——中國共產(chǎn)黨，“多元”包括各民主黨派[3]。其后，隨著民主集中制不斷完善，在“四個服從”（個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央）運作機制下，黨的領(lǐng)導(dǎo)對于政府組織運作具有決定性影響[4]。

再后來，領(lǐng)袖和黨的領(lǐng)導(dǎo)核心逐漸成為政策議程設(shè)置的關(guān)鍵創(chuàng)制者，掌握國家重大決策議程話語權(quán)。在該階段，政策議程設(shè)置以奪取和鞏固政權(quán)為任務(wù)，議程話語權(quán)單點式地集中于政治權(quán)威及其主觀意志，屬于政權(quán)政治①導(dǎo)向下的政治權(quán)威全能模式。

（二）改革開放伊始到2002年：生活政治導(dǎo)向下的“中心—邊緣”模式

從改革開放伊始到20世紀(jì)80年代末，我國社會開始整體轉(zhuǎn)型，政策議程設(shè)置政治權(quán)威全能模式雖然開始解構(gòu)，但作為議程關(guān)鍵創(chuàng)制者的政治權(quán)威依舊可以獨立、主動地挑選政策議題[5]，政策議題以相對封閉的內(nèi)輸入形式為主。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深發(fā)展，政策議程設(shè)置受效率優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)先行的影響，開始打破剛性政治約束，經(jīng)濟(jì)社會生活議題被置于優(yōu)先地位，其過程也逐漸從封閉走向開放。然而，由于公眾等社會力量參與渠道缺乏和路徑依賴，政治權(quán)威仍然是政策議程設(shè)置的中心，但其在問題界定、備選方案醞釀等環(huán)節(jié)的控制力開始被處于議程邊緣的社會力量對沖，構(gòu)成生活政治導(dǎo)向下的“中心—邊緣”模式。同時，政策議程設(shè)置尚未確定邏輯和依循路線，具有實驗性和探索性特征。

（三）2003年至今：制度政治導(dǎo)向下的網(wǎng)絡(luò)散點化模式

2003年是我國“網(wǎng)絡(luò)輿論元年”，網(wǎng)絡(luò)的開放性和信息流動從根本上改變了“中心—邊緣”運作機制與結(jié)構(gòu)特性[6]，公眾議程參與程度加深、范圍擴(kuò)大、頻率增加，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動下政策議題建構(gòu)權(quán)呈散點式擴(kuò)散，能夠使用網(wǎng)絡(luò)的個體可以在第一時間參與議程建構(gòu)[7]，多元參與、精英設(shè)計、草根發(fā)動、自下而上的外在動員型議程增多[8]。黨的十九大后，受人類命運共同體等戰(zhàn)略驅(qū)動，政策議題建構(gòu)權(quán)向全球擴(kuò)散，甚至國外輿論也會對國內(nèi)議程產(chǎn)生影響，政策議題周延性②極大擴(kuò)展，不同類型事件還經(jīng)常引發(fā)疊加效應(yīng)[9]。在這一階段，除了政策議題自身之外，現(xiàn)代化制度建構(gòu)逐漸成為決策者關(guān)注的焦點，形成制度政治導(dǎo)向下的網(wǎng)絡(luò)散點化模式。

二、政策議程設(shè)置模式演變機理

政策議程設(shè)置模式演變既受外部環(huán)境驅(qū)動，更是其基于內(nèi)在特質(zhì)對外部環(huán)境進(jìn)行的適應(yīng)性協(xié)變。政策議程設(shè)置模式演變依賴前端感知機制、政治承載機制、利益處置機制、情境塑造機制和自我升級機制的協(xié)同運作（參見圖1），這使其對民主政治、公共政策、社會治理、時代變遷、利益博弈和公眾表達(dá)等能夠敏銳感知、快速呈現(xiàn)和積極應(yīng)變。

（一）前端感知機制：政治“守關(guān)者”和決策“過濾器”

格斯頓（Larry Geston）認(rèn)為政策議程設(shè)置是“敏感的政治晴雨表”，前端感知機制能使其敏銳感知政治前沿態(tài)勢，通過角色扮演的途徑實現(xiàn)自我調(diào)整。第一，扮演政治系統(tǒng)“守關(guān)者”角色，感知政治輸入并進(jìn)行自身形態(tài)塑造。伊斯頓（David Easton）將政策議程設(shè)置視為政治輸入、需求轉(zhuǎn)換和流量調(diào)節(jié)的守門人[10]（p.25）。通過感知公眾支持和需求，政策議程設(shè)置的“守關(guān)者”角色不斷調(diào)整，守關(guān)者越多，則能輸入系統(tǒng)的需求就越多，政策議程設(shè)置也就變得更加民主[10]（p.88）。第二，扮演決策“過濾器”角色，感知社會問題并隨之嬗變。安德森（James Anderson）、科布（Roger Cobb）認(rèn)為面對復(fù)雜龐大的社會問題，決策者精力有限，必須借助問題過濾機制保證決策質(zhì)量。正因為首當(dāng)其沖地直面社會問題，政策議程設(shè)置具備了前端性，也正是因為其前端性，政策議程設(shè)置能感知并隨政治社會情境嬗變。

（二）政治承載機制：政治選擇的前置性環(huán)節(jié)

安德森認(rèn)為政策議程設(shè)置的本質(zhì)是政治選擇過程[11]（p.99）：問題界定影響備選方案選擇，而不同備選方案承載著不同政治指向，占據(jù)優(yōu)勢地位的議程參與者會選擇有利于自身的政策議程設(shè)置模式，進(jìn)而使其變遷。正如沙茨切德（Elmer Schattschneider）所言，議程和備選方案的確定實際就是在塑造有利于自身的政策議程設(shè)置模式，是權(quán)力最重要的工具[12]（p.68）。如網(wǎng)約車議程是交通問題還是民生問題？如果被界定為交通問題，議程取向就是有效地使用網(wǎng)絡(luò)工具解決出租車行業(yè)問題;如果被界定為民生問題（很多網(wǎng)約車司機都將其作為謀生手段），政策議程設(shè)置取向就會變?yōu)楸Ｕ暇蜆I(yè)權(quán)和基本生存生活條件，那么就要從消除就業(yè)歧視、維護(hù)民生訴求等方面切入。切入點不同，政策議程設(shè)置模式就會發(fā)生改變。另外，政策議程設(shè)置屬于“弱政治”領(lǐng)域，由此入手既能避免政治動蕩，又能科學(xué)安排變革步驟[13]?；诖藘?yōu)勢，政策議程設(shè)置也更容易被塑造成不同模式來解決多種問題。

（三）利益處置機制：利益表達(dá)與利益綜合

利益是政策的核心關(guān)切和動因[14]，政策議程設(shè)置的實質(zhì)是利益處理機制，公共政策模式取決于哪些問題和建議首先出現(xiàn)，而其他則不被重視這一事實[15]（p.3）。從政策視角看，政策議程設(shè)置承擔(dān)著將不同利益輸入到?jīng)Q策視野的任務(wù);從政治行為視角看，政策議程設(shè)置作為政治選擇的載體，最終也要落腳于利益問題，即通過某項政策讓特定政治群體占有某項利益[16]（p.123）。政策議程設(shè)置在處置利益關(guān)系時，會根據(jù)利益關(guān)系改變而發(fā)生模式變遷，這種利益處置機制主要包括利益表達(dá)與綜合兩方面。政策議程設(shè)置通過公眾利益表達(dá)感知其利益訴求，進(jìn)而在政策共同體博弈中實現(xiàn)利益綜合，確認(rèn)并形成最終的內(nèi)容與模式。

（四）情境塑造機制：地域特質(zhì)塑造議程設(shè)置模式

政策議程設(shè)置與地域情境深度融合，地域特質(zhì)可以影響甚至塑造政策議程的設(shè)置模式。通過對近些年的熱點議程進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)：大城市和相對落后地區(qū)社會矛盾突出，政策議程設(shè)置多為外部力量推動，形成議程的“外壓型模式”（參見表2）;反之，社會矛盾不顯著地區(qū)的突發(fā)事件等議程導(dǎo)火索相對較少，政策議程設(shè)置以決策者主動建構(gòu)議程的“內(nèi)生型模式”為主，如地方政府根據(jù)本地財政預(yù)算推動相應(yīng)治理議題等。雖然網(wǎng)絡(luò)時代地域界線正逐漸被打破，但政策議程設(shè)置的地域情境塑造機制依舊存在。任何問題都是在某一區(qū)域內(nèi)首先或集中爆發(fā)，然后再突破地域限制進(jìn)行擴(kuò)散，其產(chǎn)生、發(fā)展與變遷帶有地域特色，事件發(fā)生地對政策議程設(shè)置模式具有原生性影響。

（五）自我升級機制：開放系統(tǒng)下逐漸上升態(tài)勢

政策議程設(shè)置的自我升級機制是其模式變遷的內(nèi)生動力。自我升級機制以開放性和資源流動為前提，實質(zhì)是不斷改進(jìn)的過程。一方面，政策議程設(shè)置與外部環(huán)境沒有清晰的界線，并且隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和政治發(fā)展而更加開放——互聯(lián)網(wǎng)極大地提升了信息流轉(zhuǎn)速度，民主、法治、公平等現(xiàn)代化價值不斷增加，政策議程設(shè)置自我升級速度加快。另一方面，辛克萊爾（Barbara Sinclair）認(rèn)為政策議程設(shè)置如同一個“金字塔”，為數(shù)不多卻又非常重要的問題被置于塔尖，通往塔基的是數(shù)量逐級增加而重要程度不斷降低的問題[17]（p.51），“金字塔”中的問題隨環(huán)境和決策者注意力的改變而淡出或變得更加重要。政策問題的流動性避免了結(jié)構(gòu)化，使政策議程設(shè)置模式保持了變遷的可能性。

三、基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的政策議程設(shè)置現(xiàn)代化及其特點

（一）從“+互聯(lián)網(wǎng)”到“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代轉(zhuǎn)型

1.互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略高度提升，從技術(shù)應(yīng)用高度提升到國家發(fā)展高度?！?互聯(lián)網(wǎng)”階段以彰顯網(wǎng)絡(luò)工具理性為主，互聯(lián)網(wǎng)是實現(xiàn)目標(biāo)的技術(shù)手段，其影響國家和社會治理的價值理性并不突出。2015年“互聯(lián)網(wǎng)+”國家戰(zhàn)略首次提到，互聯(lián)網(wǎng)工具理性的擴(kuò)張產(chǎn)生了價值理性轉(zhuǎn)變?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略通過對生產(chǎn)方式、價值觀念和傳統(tǒng)秩序的重塑，推動了法治、公平、正義等現(xiàn)代化觀念傳播，政策議程設(shè)置不僅在技術(shù)應(yīng)用等方面更加高效科學(xué)化，也擁有了逐漸開放、公正、民主的公共領(lǐng)域。

2.互聯(lián)網(wǎng)屬性形態(tài)發(fā)生變化，從媒體屬性為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣傩耘c媒體屬性兼顧，且社會屬性更加引人注目。我國網(wǎng)絡(luò)社會萌動是從互聯(lián)網(wǎng)的媒體屬性開始的，當(dāng)時互聯(lián)網(wǎng)主要扮演信息傳遞的商業(yè)化媒體角色，與政治社會融合不深。隨著技術(shù)和觀念進(jìn)步，借助移動終端、社會化媒體和大數(shù)據(jù)，互聯(lián)網(wǎng)的社會屬性逐漸崛起。一是移動終端重新定義了信息生產(chǎn)、傳播與利用模式。我國移動終端使用比例從2007年的24%提升到2018年的98.6%[18]，“受傳一體”信息流動模式更容易引起共鳴，深刻改變了公共話語權(quán)結(jié)構(gòu)。二是互聯(lián)網(wǎng)從商業(yè)化門戶網(wǎng)站轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣襟w[19]，通過對社交關(guān)系和社會空間的利用，體現(xiàn)出強烈的社會屬性。三是大數(shù)據(jù)成為決策資源的富礦和利劍，信息數(shù)據(jù)計量單位從“G”“T”增加到“P”“E”“Z”“Y”③，政府治理、公共決策和公民行動更加重視證據(jù)和數(shù)據(jù)利用。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政策議程設(shè)置現(xiàn)代化表征

亨廷頓（Samuel Huntington）認(rèn)為現(xiàn)代化包括合法化、大眾參與和結(jié)構(gòu)合理化等內(nèi)涵。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及其帶來的價值變革驅(qū)動下，政策議程設(shè)置在合法性基礎(chǔ)、公眾參與、格局結(jié)構(gòu)等方面產(chǎn)生了新的現(xiàn)實表征，正逐漸開啟現(xiàn)代化之窗。

1.政策議題價值承載和周延性增加。梅特卡夫定律（Metcalfes Law）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點用戶是網(wǎng)絡(luò)價值的基礎(chǔ)，隨著節(jié)點數(shù)量增加，網(wǎng)絡(luò)價值呈現(xiàn)出與節(jié)點平方成正比的幾何級數(shù)增長態(tài)勢。我國網(wǎng)民由1997年的62萬人激增至2018年的8.3億人[20]，政策議程設(shè)置網(wǎng)絡(luò)節(jié)點用戶數(shù)量猛增，其所承載的價值呈幾何倍數(shù)急劇增長;同時，在互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)體系中，政策議題相互關(guān)聯(lián)牽制，周延性和深度極大增加和擴(kuò)展。正如安德森（Chris Anderson）所言，與其說互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的是技術(shù)革命，不如說是一場價值革命，政策議程設(shè)置價值承載和周延性增加，會帶來法治、民主、參與等價值理念變革，繼而在更深程度上強化自身現(xiàn)代化的合法性基礎(chǔ)。

2.政策議程設(shè)置虛實耦合共動增強。當(dāng)今虛擬社會與現(xiàn)實社會已從“互動”變?yōu)椤肮矂印?，虛實共動增強帶來了政策議程設(shè)置新的耦合效應(yīng)。一是社會問題轉(zhuǎn)移效應(yīng)，即現(xiàn)實社會中一些由于各種原因未能顯現(xiàn)的問題，可能會轉(zhuǎn)移到虛擬社會中爆發(fā);二是危機事件演進(jìn)效應(yīng)，即現(xiàn)實社會危機事件演進(jìn)可能是緩慢、小規(guī)模的，但虛擬社會可以是快速爆發(fā)或消失的;三是焦點問題變異效應(yīng)，即虛擬社會中議程參與主體范圍更廣、程度更深、利益關(guān)系更復(fù)雜，捉摸不定的網(wǎng)絡(luò)輿論很可能帶來焦點問題變異，導(dǎo)致虛擬社會認(rèn)知與現(xiàn)實社會預(yù)期大相徑庭;四是問題溢出效應(yīng)，即虛擬社會成員對同一問題大范圍討論會產(chǎn)生輿論共振，使問題溢出原有邊界[21]。

3.政策議程信息格局開放化。信息格局能影響甚至塑造政策議程設(shè)置形態(tài)。在傳統(tǒng)政策議程信息格局中，報紙、廣播、電視是主要媒介，既是信息傳遞者也是黨政喉舌，政治屬性突出，但多為單向度信息傳達(dá)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代政策議程信息格局已然改變：政府從信息獨占變?yōu)殚_放共享;媒體議程話語權(quán)逐漸強大;公眾信息傳播能力增強;信息格局呈現(xiàn)金字塔狀。處于金字塔頂層的是政府等公共部門發(fā)布的權(quán)威、專業(yè)的高質(zhì)量信息;中間層的是報紙、電視、門戶網(wǎng)站等新聞媒體發(fā)布的信息，既兼顧政治權(quán)威性，也具有新聞的靈活、及時性等特點;基層的是來自論壇、社交軟件等自媒體信息，互動性最強、數(shù)量最多。金字塔格局既能保證信息開放流動，也有利于議程信息結(jié)構(gòu)優(yōu)化和分層治理。

4.政策議題網(wǎng)絡(luò)去中心化。網(wǎng)絡(luò)社會中的政策議題具有流動性、可變性和碎片化特點，以決策者為中心的議題網(wǎng)絡(luò)逐漸解構(gòu)，不同問題進(jìn)入決策視野的可能性趨于平等?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代互聯(lián)互通，不同議程參與者分散于政策議題網(wǎng)絡(luò)的各個角落，但會因為共同的關(guān)注、知識背景、經(jīng)歷等聚合成多個共同體，繼而形成多中心分享議程話語權(quán)力的結(jié)構(gòu)形態(tài)。尼葛洛龐帝（Nicholas Negroponte）認(rèn)為，由于數(shù)字化的世界和年輕化的公民，分權(quán)心態(tài)正彌漫于整個社會之中[22]（p.270）。政策議程話語分權(quán)表現(xiàn)為兩方面：一是決策者與受眾的議程參與都表現(xiàn)出去中心化特征;二是議程話語權(quán)體系轉(zhuǎn)型，不僅有整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，還有網(wǎng)絡(luò)沖擊問題界定、政策企業(yè)家撬動政策之窗等局部突破。

5.政策議程設(shè)置泛在化。維瑟（Mark Weiser）指出“泛在”意為廣泛存在的網(wǎng)絡(luò)。電子設(shè)備成為器官的延伸，人類和設(shè)備、設(shè)備與設(shè)備、人類和服務(wù)之間都在建立廣泛的聯(lián)系[23]，移動網(wǎng)絡(luò)和物聯(lián)網(wǎng)推動政策議程設(shè)置進(jìn)入泛在化時代。一方面，移動網(wǎng)絡(luò)使公眾隨時隨地“議程在線”，符合政策議題界定條件的任何問題都可以被及時推送到?jīng)Q策視野中。另一方面，物聯(lián)網(wǎng)是網(wǎng)絡(luò)社會的未來趨勢，物物相連對政策議程設(shè)置影響深遠(yuǎn)：組織機構(gòu)方面，政策議程機構(gòu)會根據(jù)物聯(lián)網(wǎng)變化進(jìn)行調(diào)整;行動過程方面，物聯(lián)網(wǎng)將議程參與者置身于萬物相連的緊密網(wǎng)絡(luò)中，任何議題都變得與自身息息相關(guān);價值觀念方面，在全網(wǎng)成員監(jiān)督下，只有客觀、理性、科學(xué)和公正的參與者才能贏得議程話語權(quán)。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政策議程設(shè)置的挑戰(zhàn)與治理

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政策議程設(shè)置的新挑戰(zhàn)

1.“外溢效應(yīng)”加劇議題指向的不確定性。金登（John Kingdon）認(rèn)為，第一次政策之窗的成功開啟會產(chǎn)生極大外溢效應(yīng)[15]（p.223），并且會一直蔓延到無可外溢，或者相似領(lǐng)域都已經(jīng)有所涉及，這加劇了議題指向的不確定性。首先，與孤立封閉的傳統(tǒng)社會相比，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代萬物互聯(lián)互通、復(fù)雜多變，偶發(fā)因素日益增多，政策之窗外溢可能性增加且難以預(yù)測，對決策者的判斷力形成考驗。其次，外溢過程中的利益博弈變幻莫測。沃克（Jack Walker）認(rèn)為外溢過程蘊含相似的潛在利益，不同議程參與者會為追逐相似利益而產(chǎn)生沖突，影響議程走向。再次，外溢過程中確立的新原則沖擊了舊有聯(lián)盟秩序，容易引起雙方矛盾，同時新聯(lián)盟需要通過政策學(xué)習(xí)或遷移才能開展行動，而該過程也具有不確定性。最后，隨著時間推移，外溢效應(yīng)帶來的政策執(zhí)行會暴露很多問題，可能引發(fā)對先前決策的質(zhì)疑，導(dǎo)致不穩(wěn)定。

2.政策之窗開啟的隨機性，增加了議程參與者誤判的風(fēng)險。政策之窗開啟依賴多因素耦合，當(dāng)任何一個因素取決于機會，便可能帶來整個過程的隨機性?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代，部分議程參與者會利用互聯(lián)網(wǎng)“煽動民意”，導(dǎo)致許多“出乎意料”的議題隨機進(jìn)入政府議程，甚至直接開啟政策之窗。金登（John Kingdon）認(rèn)為議程參與者觀察、直覺和判斷是政策之窗開啟的重要人為因素，隨機性會干擾議程參與者的判斷，技術(shù)嫻熟、經(jīng)驗豐富的專業(yè)人士甚至也可能為此產(chǎn)生分歧。網(wǎng)絡(luò)輿論真假難辨，有時網(wǎng)民會不知情地成為“錯誤的大多數(shù)”，增加了議程參與者的判斷難度和失誤風(fēng)險。

3.“外圍媒介”崛起，增強了議程結(jié)果的不可預(yù)見性。網(wǎng)絡(luò)輿論本就難以預(yù)測，“外圍媒介”更是如此，它們憑借獨特影響力甚至可以直接開啟政策之窗。比如在“帝吧出征Facebook”事件④中，貼吧使網(wǎng)絡(luò)愛國主義等議題一夜間收獲全球注意力;又如2016年山東疫苗案中，一批醫(yī)療、科普類自媒體成為值得信賴的信息源;再如“魏則西事件”“雷洋案”中，知乎成為推動議程發(fā)展的核心媒體。盡管貼吧、知乎等都是非主流的“外圍媒介”，但卻以其專業(yè)定位、科學(xué)知識、實際經(jīng)驗等優(yōu)勢，在特定議題上占據(jù)了議程話語權(quán)。不過，“外圍媒介”運行難以依據(jù)主流規(guī)則預(yù)測，這使政策議程設(shè)置陷入兩難困境：縱然他們有權(quán)打開一扇政策之窗，但仍需要在開啟插銷之前考慮這是否會產(chǎn)生不利的棘手事件[15]（p.224）。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政策議程設(shè)置挑戰(zhàn)的治理

1.掌握政策周期律，改變決策模式，降低外溢風(fēng)險和不確定性。一方面，政策之窗開啟存在“時間周期表”：工作提案、預(yù)算編制、立法更新等常規(guī)議程，會依據(jù)固定時間周期開啟政策之窗;有的議題周期性不明顯，但依舊有跡可循，比如政治體制改革雖然時間安排并不精確，但長期看，其政策窗口類似“鐘擺”，在開放與保守、改革與沉寂之間規(guī)律性擺動，掌握政策周期律有利于把握政策議題的走向。另一方面，決策者應(yīng)改變決策模式，提高政策議程周延性和系統(tǒng)性，通過加強配套、政策轉(zhuǎn)移、合并決策等方式盡可能全面、徹底地解決相似問題，避免政策之窗無序外溢。

2.設(shè)置制度化約束條件，減少政策之窗的隨機性。政策之窗開啟具有偶然性，但并不意味著整個過程就是“擲骰子”，各種約束條件（預(yù)算、公眾接受度、資源分配等）都能可控地構(gòu)建政策之窗[15]（p.228）。比如我國定期召開人民代表大會和政治協(xié)商會議的制度，實際就是在改變議程進(jìn)度：政策企業(yè)家會利用“兩會”這一最佳時機，按照會期安排決定何時打開政策之窗。另外，通過財政預(yù)算改變決策焦點也是常用的約束手段，還有政府人事變更、機構(gòu)改革等其他方式，都可以約束和控制政策之窗的開啟。

3.強化媒體法治化和信息把關(guān)，增加政策之窗的可預(yù)見性。一方面，提升媒體運作法治化水平，遏制網(wǎng)絡(luò)暴力和極端輿情爆發(fā)。比如2017年《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和《互聯(lián)網(wǎng)跟帖評論服務(wù)管理規(guī)定》正式生效，非實名認(rèn)證的用戶不能評論和跟帖，有效減少了非理性言論。不過，面對日新月異的網(wǎng)絡(luò)社會，上述法律規(guī)定依舊不夠細(xì)化且略顯滯后，應(yīng)繼續(xù)立法和完善法律配套，建立完備的法制體系。另一方面，要增強政策議程信息質(zhì)量。一是優(yōu)化信息把關(guān)機構(gòu)設(shè)置，加快完善網(wǎng)信辦等機構(gòu)建設(shè)，明確其權(quán)力清單、責(zé)任清單、能力清單和有效清單;二是培養(yǎng)具有專業(yè)知識和理性思維的網(wǎng)絡(luò)政策企業(yè)家，增加其信息傳播引導(dǎo)力，間接提高政策之窗開啟的可預(yù)見性。

五、我國政策議程設(shè)置的未來發(fā)展

“互聯(lián)網(wǎng)+”撬動了政策議程設(shè)置現(xiàn)代化之窗，轉(zhuǎn)型中的政策議程設(shè)置面臨著新舊交替帶來的邏輯分歧。我國政策議程設(shè)置的未來發(fā)展，應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代化價值和規(guī)則，消除共生關(guān)系分歧以實現(xiàn)邏輯自洽，最終完成與現(xiàn)代社會的融合發(fā)展。

（一）政策議程設(shè)置發(fā)展的潛在邏輯分歧

1.價值偏好與情境偏好的分歧。政策議程設(shè)置的價值偏好代表了參與者的真實想法，相對穩(wěn)定;而情境偏好則為某一個時刻注意力的焦點，受外界影響大。網(wǎng)絡(luò)時代決策情境復(fù)雜多變，政策議程設(shè)置變化與其說是價值取向改變，不如說是“對情境暗示的異常靈敏性”[24]（p.11）?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代政策議程設(shè)置價值偏好和情境偏好的影響力難分伯仲，面對相似問題，可能會出現(xiàn)截然不同的結(jié)果，其本質(zhì)或許并非公眾與決策者價值偏好改變，而僅是注意力焦點上的差異。

2.技術(shù)決定論與社會決定論的分歧。技術(shù)決定論認(rèn)為，技術(shù)是政策議程設(shè)置發(fā)展唯一的內(nèi)生動力[25]（p.35），并且能預(yù)測在未來社會，民主等現(xiàn)代化價值就是內(nèi)嵌在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)中改變政策議程設(shè)置的。不過，技術(shù)決定論因?qū)⒄咦h程設(shè)置描述得過于簡單而受到社會決定論的抨擊。社會決定論認(rèn)為，社會塑造技術(shù)。芒福德（Lewis Mumford）甚至認(rèn)為技術(shù)對政策議程設(shè)置并不重要，重構(gòu)技術(shù)產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)，技術(shù)便會因之而變。但在“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)日新月異的今天，忽略技術(shù)多重屬性及其改變政策議程設(shè)置的能力顯然不可取。

3.制度效應(yīng)與注意力效應(yīng)的分歧。制度效應(yīng)與注意力⑤之爭的焦點是政策議題如何擴(kuò)張，是常態(tài)化制度與多變的注意力之間的較量。隨著政府機構(gòu)制度日趨完善，政策議程設(shè)置的制度效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)瞬即逝的問題都可能留下制度遺產(chǎn)推動議程設(shè)置[26]。制度效應(yīng)能維持長期政策效果，是一種積極的議題擴(kuò)張模式。與之對應(yīng)的模式被稱為“沙特施耐德式動員”，是對現(xiàn)狀不滿的反對者試圖擴(kuò)大沖突范圍的結(jié)果，議程反對者依賴吸引公眾對現(xiàn)有政策議程的恐懼、懷疑甚至批評的注意力，而不是對議題的熱情和支持，這會破壞政策議程設(shè)置的長期制度效應(yīng)。

4.沖突變革與協(xié)調(diào)合作的分歧?，F(xiàn)代化對傳統(tǒng)政策議程設(shè)置的沖擊，是從社會角色分層開始的，既包括傳統(tǒng)角色調(diào)整，也包括新角色產(chǎn)生。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的深入，角色分化與競爭逐漸加劇，當(dāng)大量角色不斷集合形成組織，沖突就演化成不同力量的對抗與博弈，使整個政策議程設(shè)置陷入分裂狀態(tài)，沖突變革還是協(xié)調(diào)合作甚至成為政治問題。沖突變革深刻而徹底，但存在議程失控風(fēng)險;協(xié)調(diào)合作能漸進(jìn)地推動議程，但緩慢而保守。在現(xiàn)代化建設(shè)快速推進(jìn)的當(dāng)下，何種進(jìn)路更有利于政策議程設(shè)置發(fā)展仍存爭議。

（二）政策議程設(shè)置分歧彌合與未來樣態(tài)

1.理性對沖偏好——走向理性化、知識化的政策議程設(shè)置。政策議程設(shè)置的新型信任模式（對象征標(biāo)志和知識的信任）體現(xiàn)了理性決策特征，而理性是偏好的對立面。人們不再傾向于在經(jīng)驗或偏好的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇，一是因為經(jīng)驗未必科學(xué);二是因為偏好未必能反映真正想法——價值偏好不一定正確，情境偏好會因時而變，并且不同偏好間還存在難以調(diào)和的矛盾。理性決策可以彌補偏好的不足，不過并不能完全排除偏好的影響，只是借助符號和知識的力量，將偏好的不確定性和偏好間的矛盾降到可控狀態(tài)。

2.技術(shù)化的社會和社會化的技術(shù)——技術(shù)價值和社會價值共同驅(qū)動的政策議程設(shè)置。政策議程設(shè)置中技術(shù)價值和社會價值已經(jīng)難以分開，如溫納（Langdon Winner）所說，技術(shù)是建構(gòu)社會秩序的手段，社會秩序同時又提供了引導(dǎo)技術(shù)的可能性。政策議程設(shè)置發(fā)展除了確保政治和社會實踐的正確性之外，還依賴于隱藏的技術(shù)支撐，并且不同技術(shù)都有各自安排，比如微博、微信、論壇、知乎等媒體，因其自身技術(shù)特征差異而發(fā)揮不同作用。芬伯格（Andrew Feenberg）找到了技術(shù)和社會分歧的消解路徑，就是民主理性，即用積極的人類干預(yù)改變技術(shù)在實踐中的工作方式。實際上我國已有很多案例都體現(xiàn)出技術(shù)引發(fā)議題，并在社會影響下推動決策的發(fā)展趨勢，比如政府通過對大數(shù)據(jù)技術(shù)的管理使之能更好地服務(wù)于社會治理和科學(xué)決策。

3.間斷與均衡共存——趨向動態(tài)穩(wěn)定的政策議程設(shè)置。政策議題擴(kuò)散的制度效應(yīng)強調(diào)體制力量。在公眾熱情和支持度高時，政策共同體會積極推動議程漸進(jìn)，新機構(gòu)也會出現(xiàn)，政策次級系統(tǒng)建立;公眾熱情減弱時，政策次級系統(tǒng)中的機構(gòu)仍然會繼續(xù)運作，政策議程整體進(jìn)入均衡模式。但鮑姆加特納（Frank Baumgartner）和瓊斯（Bryan Jones）發(fā)現(xiàn)，這種均衡可能在不經(jīng)意間崩潰。尤其是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，不確定的公眾注意力在政策議程中的作用越來越大，沙特施耐德式動員依舊存在。因此，政策議程設(shè)置間斷與均衡共存將是常態(tài)，相對穩(wěn)定的均衡時期總會被間斷爆發(fā)的議題所打斷，并且為接下來一段相對穩(wěn)定的時期奠定基礎(chǔ)。不管兩種議題擴(kuò)張模式怎樣切換，政策議程設(shè)置總體上趨向動態(tài)穩(wěn)定。

4.多層次協(xié)商合作——走向互惠包容、責(zé)任協(xié)作的政策議程設(shè)置。政策議程設(shè)置旨在實現(xiàn)不同角色和諧共存，化解沖突與走向協(xié)作是必然趨勢，尤其是在社會轉(zhuǎn)型和維穩(wěn)背景下，更需要通過建立互惠包容與責(zé)任協(xié)作的多層次協(xié)商合作，實現(xiàn)個人偏好向公共利益的轉(zhuǎn)化。這種政策議程設(shè)置多層次協(xié)商合作機制包括四個層面：一是目標(biāo)層，建立科學(xué)的目標(biāo)管理體系，使不同議程參與者形成思想共識;二是信任層，建立并維護(hù)議程參與者的信任關(guān)系;三是文化層，整合不同文化，增強其互動的規(guī)范性，實現(xiàn)對文化差異的有效管理;四是知識層，通過相互學(xué)習(xí)增加知識共享，形成對議程協(xié)作的正確理解和默契行動。

注釋：

①參見林尚立：《當(dāng)代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000年版。根據(jù)馬克思社會形態(tài)學(xué)說，政治形態(tài)可以分為政權(quán)政治、生活政治和制度政治。政權(quán)政治形態(tài)國家核心任務(wù)是奪取和鞏固政權(quán);生活政治形態(tài)指政治向社會生活化擴(kuò)展;制度政治形態(tài)是對生活政治價值、結(jié)構(gòu)功能等進(jìn)行制度建構(gòu)。

②參見柴生秦：《論周延性規(guī)則的普遍適用性》，《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2004年第4期。周延性是邏輯學(xué)中的概念，體現(xiàn)了某一命題對相應(yīng)概念外延的反映程度。在互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)社會，某一政策議題往往會反映出很多相關(guān)問題，并且這些相關(guān)問題也可能會進(jìn)入決策視野。

③參見吳方主編：《大學(xué)計算機應(yīng)用基礎(chǔ)》，北京理工大學(xué)出版社2016年版。G、T、P、E、Z、Y是從小到大的數(shù)據(jù)計量單位，1Y=1024Z=（1024） 2E=（1024） 3P=（1024） 4T=（1024） 5G=（1024） 6M=（1024） 7K字節(jié)。

④“帝吧出征Facebook”事件是指百度“李毅吧”（被稱為D8，即帝吧，約有2000萬成員，多是年輕群體）成員于2016年1月20日晚在三立新聞、蘋果日報等的Facebook主頁大規(guī)模刷屏、刷表情包，其目的是反對臺灣獨立，http：//ent.uninf.com/20160121/3450_5K5163.shtml，20160112。

⑤參見鮑姆加特納、瓊斯：《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》，曹堂哲等譯，北京大學(xué)出版社2011年版。制度效應(yīng)指人們根據(jù)制度規(guī)定開展活動，制度具有維持長期穩(wěn)定的效應(yīng);瓊斯認(rèn)為注意力是一種機制，通過問題的突出特征被帶入決策制定機構(gòu)。

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