曹惠民

(中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

一、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)需要與研究現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的深刻變革，人們對安全的需求越來越強(qiáng)烈。自從烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)提出“風(fēng)險(xiǎn)社會”概念以來(1)Beck U，Lash S，Wynne B， Risk Society：Towards a New Modernity，London：Sage，1992，pp.45-92.，人們對風(fēng)險(xiǎn)的研究和探討就一直在持續(xù)，這也促進(jìn)了人們對現(xiàn)代化過程的反思。風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)嵌入到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程中，如何有效推進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系構(gòu)建和治理能力培育就成為一個重要的理論和實(shí)踐問題。2014年，習(xí)近平總書記首次提出“總體國家安全觀”，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路(2)習(xí)近平：《堅(jiān)持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路》，2014年4月16日， http://cpc.people.com.cn/n/2014/0416/c64094-24900492.html, 2019年10月16日。，此后包括城市公共安全在內(nèi)的安全問題逐漸成為黨和政府關(guān)注的一個重點(diǎn)領(lǐng)域。中央政治局的集體學(xué)習(xí)內(nèi)容在某種程度上反映了我國國家治理體系調(diào)整和改革的重點(diǎn)，具有明確的導(dǎo)向性。2014、2015和2019三年，中央政治局分別就維護(hù)國家安全和社會安定、健全公共安全體系、應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行了集體學(xué)習(xí)。此外還有針對特定領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的集體學(xué)習(xí)，比如大數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù)安全)、人工智能(技術(shù)安全)和金融風(fēng)險(xiǎn)等。多次中央政治局集體學(xué)習(xí)的主題和內(nèi)容都與公共安全或風(fēng)險(xiǎn)治理有關(guān)，這充分凸顯了黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)層對該議題的重視和關(guān)切。與安全和風(fēng)險(xiǎn)議題密切相關(guān)的集體學(xué)習(xí)是習(xí)近平總書記“總體國家安全觀”的落實(shí)和深化，同時也從頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略層面為我國的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新提出了政策指引。

黨的十九屆四中全會做出了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(3)習(xí)近平：《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，http:www.xinhuanet.compolitics2019-1105c_1125195786.htm，2019年12月27日。。該決定明確指出“堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，突出堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。該決定也為我國城市公共安全治理體系更新提出了總體要求和政策設(shè)想。其中第九部分指出要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全，提出了“健全公共安全體制機(jī)制”的總?cè)蝿?wù)，同時也明確了“完善國家安全體系”的總目標(biāo)。這必將成為我國城市公共安全治理機(jī)制創(chuàng)新和探索的綱領(lǐng)性指引。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城市公共安全治理相關(guān)的政策探索也將依據(jù)“四個治理”原則進(jìn)行實(shí)踐嘗試。在此背景下，如何有效推進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城市公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化就成為一個急需回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)議題。習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化問題時提出了“四個精準(zhǔn)”(4)2019年11月，中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記針對我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提出了“精準(zhǔn)治理”的要求：預(yù)警發(fā)布要精準(zhǔn)，搶險(xiǎn)救援要精準(zhǔn)，恢復(fù)重建要精準(zhǔn)，監(jiān)管執(zhí)法要精準(zhǔn)。的總要求，黨中央對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理要求更加明確。對風(fēng)險(xiǎn)的生成和發(fā)展規(guī)律的研究是風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)治理的重要前提和基礎(chǔ)性條件，風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識別和精細(xì)化研究也是城市公共安全治理績效的重要保障。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急響應(yīng)要快速，也要強(qiáng)化績效導(dǎo)向下的城市公共安全治理機(jī)制的整合。精準(zhǔn)是績效的重要前提和條件，績效則是精準(zhǔn)的目的和歸宿。精準(zhǔn)治理和績效改進(jìn)已經(jīng)成為新時期我國城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制創(chuàng)新的兩個基本訴求。

面對頻發(fā)的城市公共安全事件和事故，我們必須認(rèn)真回應(yīng)兩個問題：第一，這些事件和事故是否具有可治理性？第二，如何提升風(fēng)險(xiǎn)治理的績效？“可治理性”主要針對的是風(fēng)險(xiǎn)的生成和發(fā)展，而治理績效則主要針對風(fēng)險(xiǎn)治理過程中諸多資源和權(quán)力等要素的整合。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化不能囿于傳統(tǒng)的基于管理導(dǎo)向的應(yīng)急處置和快速響應(yīng)，要強(qiáng)化基于風(fēng)險(xiǎn)自身生成和發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代城市公共安全治理體系和治理能力的研究，提出城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制創(chuàng)新的基本思路，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的提升和公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論支持。國外學(xué)者對于城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)研究的切入點(diǎn)各不相同，多是結(jié)合具體的領(lǐng)域展開。Khushik等對地方政府減除自然災(zāi)害的績效進(jìn)行了研究(5)Khushik A G，Gilal M A，Mahesar S A，et al.，“Evaluation of Local Governance Performance in Dealing With Disaster Risk Reduction：Case Study of Three Ddmas of Sindh”，Mystic Thoughts-Research Journal of Sufism and Peace，Vol.1，No.1,2015.。針對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的理論研究和探討很少。Carlisle、Keith等對風(fēng)險(xiǎn)治理過程中不同利益相關(guān)者的角色和功能提出了新的思考(6)Carlisle Keith，Gruby Rebecca L,“Polycentric Systems of Governance：A Theoretical Model for the Commons”，Policy Studies Journal，Vol.47，No.4，2019.。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，2000年以后城市公共安全與風(fēng)險(xiǎn)治理一直是研究熱點(diǎn)?？傮w而言，學(xué)者們的研究碎片化特征比較明顯，研究方向和內(nèi)容也比較分散。已有的研究主要包括管理導(dǎo)向型與技術(shù)支持型兩大類，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)自身規(guī)律的決策支持與管理創(chuàng)新的理論研究仍然比較少見，超越具體風(fēng)險(xiǎn)的決策支持類的研究較多。也有學(xué)者開始探討城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精細(xì)化治理(7)參見朱偉、劉夢婷：《城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)綜合治理路徑探析》，《社會治理》2017年第2期；董幼鴻、魏箏：《城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理精細(xì)化的內(nèi)在要求與實(shí)現(xiàn)路徑》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2018年第6期。，但已有成果中對城市公共安全“精準(zhǔn)和精細(xì)”治理的研究本質(zhì)上依然是對管理手段和工具的制度安排問題的研究。與傳統(tǒng)的管理對策建議性的研究相比，部分學(xué)者開始強(qiáng)調(diào)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的技術(shù)范式(8)參見馮凱、徐志勝、王麗：《城市公共安全空間規(guī)劃建模及可視化系統(tǒng)》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第12期；喇娟娟、蔣葛夫：《城市公共安全應(yīng)急管理信息系統(tǒng)評價(jià)模型》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2009年第7期。，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的興起，學(xué)者們又將大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)嵌入到城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，探討城市公共安全治理績效的改進(jìn)和提升(9)參見孫粵文：《大數(shù)據(jù)：現(xiàn)代城市公共安全治理的新策略》，《城市發(fā)展研究》2017年第2期；曹策俊、李從東、王玉：《大數(shù)據(jù)時代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式研究》，《城市發(fā)展研究》2017年第11期；夏一雪、韋凡、郭其云：《面向智慧城市的公共安全治理模式研究》，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2016年第4期。。但是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)范式研究對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中人們復(fù)雜的行為和微妙的心理變化是很難解釋和回應(yīng)的，它的優(yōu)勢和短板都同樣明顯。也有學(xué)者聚焦治理機(jī)制、模式的創(chuàng)新研究，結(jié)合城市公共安全治理實(shí)踐中的問題提出相應(yīng)的治理機(jī)制和模式，這依然是一種理論面向的嘗試(10)參見劉乃源：《整合式公共安全管理體系的參與途徑與模式構(gòu)建》，《湖北社會科學(xué)》2013年第10期。。與理論研究相比，實(shí)踐面向的研究也是國內(nèi)學(xué)者涉足較多的一個內(nèi)容，此類研究多是問題導(dǎo)向型，主要針對城市公共安全治理過程中出現(xiàn)的問題、困境提出相應(yīng)的對策建議(11)參見劉博：《特大型城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)新動向及其應(yīng)對》，《理論月刊》2018年第5期；胡尚全：《新興風(fēng)險(xiǎn)下的城市社區(qū)共用安全治理研究》，《探索》2019年第2期；金磊：《城市公共安全與綜合減災(zāi)須解決的九大問題》，《城市規(guī)劃》2005年第6期；潘加軍、張曉丹：《轉(zhuǎn)型期我國城市公共安全體系的缺陷與重構(gòu)》，《社會科學(xué)家》2004年第6期。。

從目前研究現(xiàn)狀來看，就研究內(nèi)容而言，多集中于政策制度和管理對策等方面，主要聚焦于風(fēng)險(xiǎn)外圍的應(yīng)急管理理論和相關(guān)的技術(shù)方法等?；陲L(fēng)險(xiǎn)自身生成、發(fā)展規(guī)律的公共安全治理體系創(chuàng)新的研究則比較少。因此有必要對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)研究，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)自身生成、發(fā)展規(guī)律的研究應(yīng)該成為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化的理論依據(jù)。國家要從頂層設(shè)計(jì)上強(qiáng)化城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理的戰(zhàn)略和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)、安排，以城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的系統(tǒng)整合為核心，突出城市公共安全治理的績效取向。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力的現(xiàn)代化應(yīng)該以資源和要素的整合為紐帶，在政府的主導(dǎo)下，有目的地提升社會公眾對于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力、預(yù)控能力和應(yīng)急處置能力等。本研究旨在豐富城市公共安全治理的理論體系，幫助人們正確理解城市公共安全治理“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵，促進(jìn)城市公共安全治理績效的提升，實(shí)現(xiàn)城市公共安全的中國之治。

二、“雙要素模型”：城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生發(fā)機(jī)理與治理機(jī)制

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展規(guī)律的精準(zhǔn)研究是科學(xué)構(gòu)建城市公共安全治理體系和培育治理能力的理論基礎(chǔ)，是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升的前提。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防預(yù)控，事后應(yīng)急處置和恢復(fù)重建等工作都有賴于對風(fēng)險(xiǎn)自身的精準(zhǔn)認(rèn)識。就城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐來看，現(xiàn)在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理聚焦于以事件或事故為中心的應(yīng)急處置和響應(yīng)，基于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防預(yù)控體系則存在較大的不足。就風(fēng)險(xiǎn)而言，雖然其載體和形態(tài)各異，但是它們幾乎無一例外都包含兩種類型的風(fēng)險(xiǎn)致因：源發(fā)性要素(12)源發(fā)性要素：指城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的直接致因，它直接影響和決定著城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成。一旦出現(xiàn)相關(guān)的誘因，風(fēng)險(xiǎn)隨時都可能積聚爆發(fā)。與促發(fā)性要素(13)促發(fā)性要素：這類要素雖然不直接導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，但是卻與源發(fā)性要素具有共生的特征。通常來講，源發(fā)性的風(fēng)險(xiǎn)要素出現(xiàn)時，那些具有預(yù)防、預(yù)控作用的要素如果不能有效發(fā)揮其自身應(yīng)有的作用甚至失靈，抑或相關(guān)的主體不作為或作為不當(dāng)時，有關(guān)的決策、行為和選擇就會成為風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、惡化甚至升級的“促發(fā)性要素”。促發(fā)性要素不直接產(chǎn)生破壞力或傷害力，但是卻從某種程度上“縱容”著城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大和惡化，最終導(dǎo)致城市公共安全事件或事故的爆發(fā)。，簡稱“雙要素驅(qū)動”，也就是說所有的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)都是源發(fā)性要素和促發(fā)性要素相互作用的結(jié)果。準(zhǔn)確認(rèn)識這兩類要素對風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理以及風(fēng)險(xiǎn)治理績效的改進(jìn)具有極為重要的決策價(jià)值，這也是理解城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的新視角。

(一)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的概念界定

目前經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)和會計(jì)學(xué)等領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)研究相對成熟，而社會學(xué)、管理學(xué)這些學(xué)科中的風(fēng)險(xiǎn)研究則處于“百家爭鳴”的階段。對于城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)，目前學(xué)術(shù)界尚無確切概念。公共安全風(fēng)險(xiǎn)通常是對公共場域內(nèi)人類社會所遭受的各種現(xiàn)實(shí)或潛在的威脅力、破壞力和傷害力之總稱。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)在不同階段積聚、發(fā)展的特征，我們可以將其分為內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)和外顯風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)一般處于醞釀期，不易被感知和察覺，但是它客觀存在，而且處于一種隱性化的積聚狀態(tài)，它與源發(fā)性要素有著天然的內(nèi)在聯(lián)系。外顯風(fēng)險(xiǎn)指內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)所依托的平衡被打破時，呈現(xiàn)給社會或個體的某種現(xiàn)實(shí)的破壞、損害或傷害，它能被人直接感知和察覺，與促發(fā)性要素密切相關(guān)。內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)的時間以及它向外顯風(fēng)險(xiǎn)(現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn))轉(zhuǎn)化的時機(jī)取決于人們的行為選擇，同時也受到人們對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平、預(yù)測能力以及管控能力等因素的影響。在一定的限度內(nèi)，這種風(fēng)險(xiǎn)會以內(nèi)隱化的形態(tài)持續(xù)積聚，一旦這種風(fēng)險(xiǎn)超越了人們對風(fēng)險(xiǎn)控制的限度，風(fēng)險(xiǎn)就會外顯給社會?，F(xiàn)實(shí)中，這種轉(zhuǎn)化過程可能在瞬間完成。這種風(fēng)險(xiǎn)外顯的過程與促發(fā)性要素密切相關(guān)。以駕車為例，越來越多的人在開車過程中接打電話，在特定的條件下(14)這里特定條件包括的內(nèi)容較廣泛，比如人自身駕駛車輛的技能，對周圍環(huán)境的預(yù)判能力，以及在車輛行駛過程中的控制能力等。，開車接打電話可能沒有引致現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，但是這種行為的潛在風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)是客觀存在，它屬于內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)。一旦有不確定性的外力介入，打破這種暫時的平衡，內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)就會外顯為現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)(車禍或其他事故)。

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理過程本質(zhì)上是政府與其他社會主體通過整合資源和權(quán)力，為社會公眾提供公共安全產(chǎn)品和服務(wù)的過程。它是對整個社會系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力的一種檢驗(yàn)。為了準(zhǔn)確理解城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效，我們可以從治理主體和治理過程兩個角度去把握城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程。從治理主體看：一是政府，尤其是地方政府在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系中起著基礎(chǔ)性的領(lǐng)導(dǎo)作用(15)汪永成：《政府能力的結(jié)構(gòu)分析》，《政治學(xué)研究》2004年第2期。。它是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心，從戰(zhàn)略和運(yùn)作層面影響和制約著整個城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化過程。二是政府的行為相對人，包括創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)的主體，也包括管控風(fēng)險(xiǎn)的主體。前者創(chuàng)造的是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的負(fù)績效，而后者的合作治理體現(xiàn)的則是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的(正)績效。從治理過程看，風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控、事后應(yīng)急處置和恢復(fù)重建則構(gòu)成城市公共安全治理能力的四個核心內(nèi)容，這也是我國城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力培育的關(guān)鍵。上述“兩類主體-四種核心能力”共同構(gòu)成了我國城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力的“主軸”，它們是提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的重要抓手。

(二)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)與治理關(guān)系模型

就城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系而言，以應(yīng)急處置和快速響應(yīng)能力為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理體系在多大程度上能夠提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效，是一個值得商榷的問題。應(yīng)急體系中也有預(yù)防預(yù)控機(jī)制，但是從本質(zhì)上講，應(yīng)急處置的“事后”被動響應(yīng)特征明顯。之所以說它被動是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)對社會構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的傷害或損害。治理現(xiàn)代化要求我們不能僅僅滿足于應(yīng)急處置和快速響應(yīng)，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重心必須前移，構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控為中心的系統(tǒng)治理方案(16)湯嘯天、李瑞昌：《我國應(yīng)當(dāng)建立“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理機(jī)制》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。。這種基于風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)規(guī)律的預(yù)防預(yù)控機(jī)制旨在實(shí)現(xiàn)“通過可控因素的整合與利用達(dá)到規(guī)避不可控風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)，它以“風(fēng)險(xiǎn)不對社會構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的傷害或損害”為最高的訴求?；诖耍P者提出了以“源發(fā)性要素和促發(fā)性要素”為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)與治理關(guān)系模型，從理論上為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供支撐。

(圖1) 城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)與治理過程示意圖

構(gòu)建城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)與治理關(guān)系模型之所以成為可能，是因?yàn)樵窗l(fā)性要素和促發(fā)性要素是幾乎所有公共安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)核，風(fēng)險(xiǎn)就來自于這兩類要素的耦合作用。它是回答“風(fēng)險(xiǎn)從何而來、如何實(shí)現(xiàn)有效治理”的一種理論解釋模型。除了突發(fā)的自然災(zāi)害，很多社會領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)在最初的生成、醞釀階段都具有可防控、可治理的特征。也就是說風(fēng)險(xiǎn)本可以通過治理策略的改進(jìn)和行為調(diào)適去消解甚至避免。實(shí)踐也證明，公共場域中的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性與人的決策和選擇密切相關(guān)。Ortwin Renn認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是人這一行為主體所“創(chuàng)造”和選擇的(17)Ortwin Renn，Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World，London：Earthscan，2008.。當(dāng)面對可能的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性時，人們的決策及行為選擇將直接影響著風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展和演化。除了人自身的自組織能力之外，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理離不開政府與其他社會主體之間的合作治理。我們將風(fēng)險(xiǎn)自身的生發(fā)機(jī)理與城市公共安全治理機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，幫助人們理解風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)機(jī)理與治理機(jī)制之間的關(guān)系(詳見圖1)。城市公共安全治理體系的構(gòu)建和治理能力的培育應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的基本規(guī)律為中心，構(gòu)建一個政府主導(dǎo)、其他社會主體協(xié)同參與的治理體系，全力培育以風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控以及事后應(yīng)急處置和恢復(fù)重建為核心的風(fēng)險(xiǎn)治理能力。風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)為中心，強(qiáng)調(diào)通過可控因素的整合與利用去規(guī)避或控制諸多的風(fēng)險(xiǎn)或不確定性。注重風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識別，強(qiáng)調(diào)事先的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控，通過風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效。

1.城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生發(fā)機(jī)理

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展規(guī)律直接關(guān)系著城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理。公共場域內(nèi)，所有的風(fēng)險(xiǎn)最初是可防控、可治理的，唐鈞的研究也對社會公共安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的“可控性”與風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制之間的關(guān)系進(jìn)行了說明(18)唐鈞：《社會公共安全的治理研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。。也就是說，事后的應(yīng)急處置很重要，但是基于風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)研究的源頭治理和系統(tǒng)治理更重要，它為應(yīng)對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)施策提供了參考依據(jù)。誘發(fā)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的因素多種多樣，但是從性質(zhì)上分只是包括兩類：源發(fā)性要素和促發(fā)性要素。幾乎所有的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件或事故都是這兩類要素耦合的結(jié)果。特定的風(fēng)險(xiǎn)因子在誘因刺激下會形成源發(fā)性要素，風(fēng)險(xiǎn)治理的主體如果因?yàn)椴蛔鳛榛蜃鳛椴划?dāng)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)惡化或擴(kuò)大化，這種不作為和亂作為就成為促發(fā)性要素。這兩類要素相互耦合形成一個合力，該合力是否會引致具體的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，取決于維持秩序(規(guī)則)的力量與破壞秩序(規(guī)則)的力量之間的此消彼長和動態(tài)平衡。如果維持系統(tǒng)穩(wěn)定和秩序的力量不足以抑制甚至抵消破壞力量時，就會形成對城市的破壞力，進(jìn)而作用于城市所有的一切，包括公眾、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境等都會成為破壞力或傷害力施加的對象。圖1所示的模型中，源發(fā)性要素和促發(fā)性要素及其相互作用應(yīng)該成為理解城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的一把“鑰匙”，如果拋開這兩類要素，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理就成了舍本逐末之舉，治標(biāo)不治本也就成為必然。

源發(fā)性要素與促發(fā)性要素的相互耦合所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)一旦形成，就會直接作用于整個城市。風(fēng)險(xiǎn)本身與城市(包括公眾、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境)之間又有一定的張力。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)形成初期，其實(shí)是以潛在風(fēng)險(xiǎn)的形式存在，處于內(nèi)隱狀態(tài)，它不會對城市既有秩序構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的破壞或損害，這種風(fēng)險(xiǎn)不會呈現(xiàn)給整個社會，但是風(fēng)險(xiǎn)卻是客觀存在并在不斷積聚，因?yàn)槌鞘凶陨碛幸欢ǖ淖晕艺{(diào)適能力，所以社會公眾無法直接感知它。例如，當(dāng)工廠非法向江河湖泊排放污水時，市民無法第一時間感受其可能帶來的傷害，但是風(fēng)險(xiǎn)客觀存在。反之，如果風(fēng)險(xiǎn)超出了城市的承受力，在特定誘因的刺激下，這種內(nèi)隱化的風(fēng)險(xiǎn)就會外顯給整個城市，此時，社會公眾就可以明確感知到風(fēng)險(xiǎn)及其帶來的傷害、損失。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)由內(nèi)隱狀態(tài)向外顯狀態(tài)轉(zhuǎn)化的過程考驗(yàn)著整個城市的風(fēng)險(xiǎn)治理體系與治理能力，特別的是風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防預(yù)控和應(yīng)急處置能力。針對風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展規(guī)律的探討，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的學(xué)理基礎(chǔ)，它對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整個過程都具有重要的決策參考價(jià)值。

2.城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的構(gòu)成

公共安全風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)研究為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系構(gòu)建和治理能力培育提供了學(xué)理基礎(chǔ)。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系的構(gòu)建必須堅(jiān)持整體治理的基本原則(19)高小平：《整體性治理與應(yīng)急管理：新的沖突與解決方案》，《公共管理與政策評論》2018年第6期。。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系現(xiàn)代化需要政府充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，這種主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在決策和領(lǐng)導(dǎo)上。政府要加強(qiáng)對城市公共安全治理的決策和領(lǐng)導(dǎo)能力，要從頂層設(shè)計(jì)上重構(gòu)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系。政府要依托公共資源和公共權(quán)力配置，不斷更新城市公共安全治理的制度安排：具體工作應(yīng)該以下面的幾個關(guān)鍵制度為重點(diǎn)：(1)公眾參與的平臺和相關(guān)的制度保障體系；(2)不同主體之間的溝通和協(xié)商的制度體系；(3)風(fēng)險(xiǎn)治理的評估與問責(zé)機(jī)制等。在政府的主導(dǎo)下形成一套相互配合、相互影響的治理機(jī)制，這構(gòu)成了城市公共安全治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)核。這些政策制度體系之間的高效協(xié)同將極大地提升城市應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，而且能夠保持城市自身的穩(wěn)定和有序。城市自組織和自適應(yīng)能力的形成和維持恰恰是城市公共安全治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和體現(xiàn)。作為政府行為相對人，社會公眾的行為具有雙重屬性，他們既是政府服務(wù)的對象，又是政府公共安全治理的合作伙伴。就城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)而言，社會公眾可能是政府的合作伙伴，同時也有可能是風(fēng)險(xiǎn)的源發(fā)性要素。因此，政府要積極引導(dǎo)社會公眾，推動社會公眾的風(fēng)險(xiǎn)教育。另外政府也要制定完善的法律和法規(guī)體系，有效規(guī)范和約束不同主體的行為，提升公眾對于風(fēng)險(xiǎn)的識別能力和應(yīng)急處置能力，逐步強(qiáng)化社會成員自身的自組織能力，將城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)，提升政府和社會公眾合作治理的績效。

不同類型的風(fēng)險(xiǎn)對治理能力有不同的要求。公共安全風(fēng)險(xiǎn)從初期的醞釀到后期的爆發(fā)，不同階段對人類應(yīng)對能力的要求是不同的。如果政府針對公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重心前移(20)張歡、王曄安：《底線思維與防范化解社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)》，《中國特色社會主義研究》2019年第2期。，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力培育的重心也應(yīng)該前移。就整個城市的公共安全風(fēng)險(xiǎn)鏈而言，風(fēng)險(xiǎn)識別能力、預(yù)防預(yù)控能力、事后應(yīng)急處置能力和恢復(fù)重建能力構(gòu)成城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力的核心內(nèi)容。政府要統(tǒng)籌這四種能力，重視應(yīng)急體系，但是要更加重視風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的預(yù)防預(yù)控能力和風(fēng)險(xiǎn)識別能力的培育，這是避免隱性風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力培育的重心應(yīng)該從傳統(tǒng)的事后應(yīng)急處置向前后兩端(事先的風(fēng)險(xiǎn)識別、預(yù)防預(yù)控兩個環(huán)節(jié)和應(yīng)急處置后的恢復(fù)重建)延伸(21)童星：《中國應(yīng)急管理的演化歷程與當(dāng)前趨勢》，《公共管理與政策評論》2018年第6期。。事前的風(fēng)險(xiǎn)識別能力和預(yù)防預(yù)控能力尤為重要，因?yàn)樗鼪Q定著人們是否能將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。風(fēng)險(xiǎn)識別能力主要來源于人類對風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)知和預(yù)判，同時也受到風(fēng)險(xiǎn)識別技術(shù)的影響和制約，風(fēng)險(xiǎn)識別能力是人的主觀認(rèn)知能力和技術(shù)支持之間的有機(jī)統(tǒng)一。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控能力的培育需要在實(shí)踐中有目的地進(jìn)行，它需要三個基本條件：第一，要對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行精細(xì)化的分類研究；第二，要明確不同領(lǐng)域和行業(yè)內(nèi)誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)；第三，有針對性地分配資源和要素，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控能力的持續(xù)提升?？紤]到事后應(yīng)急處置和恢復(fù)重建方面的研究相對成熟，也不是本文探討的重點(diǎn)內(nèi)容，此處就不再贅述。

政府要逐步構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)為中心的治理體系(22)董幼鴻：《新時代公共安全風(fēng)險(xiǎn)源頭治理的路徑選擇與策略探討——基于系統(tǒng)脆弱性理論框架分析》，《理論與改革》2018年第3期。，注重政府和其他社會主體之間的協(xié)商和合作，依托廣大高?？蒲性核案黝愔菐煲哉T發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的源發(fā)性要素和促發(fā)性要素為突破口，深入研究不同行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的規(guī)律，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理提供智力支持。最終使得城市具有較強(qiáng)的維持系統(tǒng)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的自組織能力或自適應(yīng)能力。

三、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)(事件或事故)的現(xiàn)實(shí)分析

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的“雙要素”與“城市公共安全治理體系和治理能力”具有天然的在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。筆者期望通過城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的典型案例來直觀地展示，幫助人們準(zhǔn)確理解不同類型案例中的源發(fā)性要素和促發(fā)性要素，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的創(chuàng)新提供支持，同時也驗(yàn)證“雙要素”對于治理體系創(chuàng)新和治理能力培育的重要價(jià)值。城市公共安全事件或事故是人們理解和感受城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的最真實(shí)素材，對人們理解風(fēng)險(xiǎn)和治理(體系和能力)之間的邏輯具有指標(biāo)性的意義。本文在選取案例時，主要考慮以下幾個方面：第一，選取的是近期發(fā)生的社會焦點(diǎn)事件，人們易于理解事件背后的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性；第二，能以本文的“雙要素”模型解釋和回應(yīng)，進(jìn)而輔助人們理解風(fēng)險(xiǎn)與治理之間的內(nèi)在邏輯；第三，分類展示，能從不同角度為公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供決策支持。

從風(fēng)險(xiǎn)自身的生成和發(fā)展規(guī)律看，不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)致因和規(guī)律具有差異性。自然災(zāi)害類風(fēng)險(xiǎn)，諸如地震、泥石流等，具有偶發(fā)性特征，但是城市公共場域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)幾乎毫無例外地都具有一個逐步生成發(fā)展的過程，受到源發(fā)性要素的影響，風(fēng)險(xiǎn)就開始醞釀并不斷積聚，如果風(fēng)險(xiǎn)不能被及時管控，受到促發(fā)性要素的影響和刺激，最初可控的風(fēng)險(xiǎn)就可能演變?yōu)椴豢煽仫L(fēng)險(xiǎn)。因此，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系的設(shè)計(jì)必須有效回應(yīng)這兩類要素以及這兩類要素的作用機(jī)制。為了使人們能夠直觀地理解兩類要素和治理機(jī)制之間的關(guān)系，本文選取了三個案例，它們發(fā)生在三個不同的領(lǐng)域(23)這三個案例分別反映了我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中三個比較重要的方面：政府與企事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制、社會人際關(guān)系管理和政府自身管理，這三個角度基本涵蓋了城市經(jīng)濟(jì)社會生活的諸多方面，同時又能體現(xiàn)所有風(fēng)險(xiǎn)共有的“基因”即源發(fā)性要素和促發(fā)性要素，能夠驗(yàn)證和解釋本文建構(gòu)的雙要素模型，有較強(qiáng)的代表性。，具有較強(qiáng)的典型性。選取的三個案例詳見表1。

(表1) 近幾年社會公眾關(guān)注度高的城市公共安全事件簡表(部分)(24)此表系筆者根據(jù)收集的相關(guān)案例整理而得。

1.長春長生公司疫苗案

政商關(guān)系或政企關(guān)系是我國國家治理體系中一個重要組成部分。城市所有從事經(jīng)營的實(shí)體都是一個相對獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，而政府則負(fù)有維持公共秩序，監(jiān)督、干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的公共責(zé)任和義務(wù)。疫苗是一種特殊的公共產(chǎn)品，企業(yè)對疫苗的生產(chǎn)過程、產(chǎn)品質(zhì)量或品質(zhì)負(fù)有直接的主體責(zé)任。2018年的長春長生公司疫苗案就是一個企業(yè)未承擔(dān)社會責(zé)任，政商關(guān)系失序的案例，該案件引起黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視和關(guān)切(25)《習(xí)近平對吉林長春長生生物疫苗案件做出重要指示》，2018年7月23日，http:www.xinhuanet.compolitics2018-0723c_112316 6080.htm，2019年11月20日。。長生公司疫苗案是在信息不對稱的情況下，企業(yè)忽視其應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任而瘋狂逐利的訴求與政府監(jiān)管部門的監(jiān)管漏洞(甚至是失職瀆職)相互影響、相互作用而造成的一種城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)。如果企業(yè)內(nèi)部存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能，政府就要通過嚴(yán)格的監(jiān)管、審查、監(jiān)督等手段去矯正企業(yè)的行為，防止風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積聚和擴(kuò)大，政府的相關(guān)執(zhí)法和監(jiān)管部門要切實(shí)擔(dān)負(fù)自己的職責(zé)，矯正企業(yè)自身過于注重逐利而忽視產(chǎn)品質(zhì)量，背離其社會責(zé)任義務(wù)之傾向。如果說企業(yè)自身過分注重逐利而疏于企業(yè)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)管控、忽視企業(yè)社會責(zé)任的履行是誘發(fā)該事件的源發(fā)性要素的話，那么政府監(jiān)管的漏洞或者政府部門的失職、瀆職行為就成為促使該事件爆發(fā)的促發(fā)性要素。兩類要素的交互作用引致了疫苗風(fēng)險(xiǎn)。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)主體或供給主體，毫無疑問，逐利是企業(yè)最重要的本質(zhì)特征，但是企業(yè)也必須履行其應(yīng)盡的社會責(zé)任和義務(wù)，切實(shí)遵守國家的法律、法規(guī)，維護(hù)社會的公序良俗，向消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。否則，企業(yè)就可能成為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的源發(fā)性要素。經(jīng)營和服務(wù)實(shí)體內(nèi)部的管控措施是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的第一道防線。社會公眾、客戶、經(jīng)銷商、媒體等則構(gòu)成城市

公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的利益共同體，他們構(gòu)成城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的第二道防線。而政府(包括政府的相關(guān)部門)的監(jiān)管和干預(yù)是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的最后一道防線。政府是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的戰(zhàn)略管控者、協(xié)調(diào)者和疏導(dǎo)者，同時也是重要的風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任主體。政府及其相關(guān)部門如果不能及時有效地將潛在風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽階段，甚至忽視或漠視這種風(fēng)險(xiǎn)，任由其不斷積聚，政府及其相關(guān)部門就會成為促發(fā)性要素。因此政府要積極引導(dǎo)企業(yè)逐步構(gòu)建起公共安全風(fēng)險(xiǎn)的“穩(wěn)定器”，切實(shí)履行自己的主體責(zé)任，提升風(fēng)險(xiǎn)的識別能力和預(yù)防預(yù)控能力等，促進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理水平的持續(xù)提升和城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的改進(jìn)。

2.重慶公交車墜江事件

2018年的重慶公交車墜江事件屬于社會人際關(guān)系失序、失控所誘發(fā)的事件，是個體的源發(fā)性要素?cái)U(kuò)散至公共場域，形成公共安全風(fēng)險(xiǎn)的一個典型案例。該案例給我們最重要的啟示就是公眾需要強(qiáng)化自己的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力，提升自己管控風(fēng)險(xiǎn)的自組織能力和自適應(yīng)能力。該事件的一個直接誘因就是乘客“錯過站”，司機(jī)沒有按照乘客的要求在中途違規(guī)停車。司機(jī)不能在該乘客的目的站停車的客觀原因是那個站正在進(jìn)行道路改建。在面對這種意外情況的時候，乘客需要調(diào)整自己行為選擇，而不應(yīng)該通過暴力去表達(dá)自己的訴求，從這個意義上講，該乘客自身就構(gòu)成了事件的源發(fā)性要素。面對該乘客的非理性訴求和暴力傾向，司機(jī)和其他乘客的反應(yīng)就成了控制風(fēng)險(xiǎn)惡化的關(guān)鍵。理論上講，司機(jī)有兩種選擇：靠邊停車或繼續(xù)與乘客發(fā)生沖突。但從實(shí)際情況看，司機(jī)選擇了后者，而此時其他乘客也沒有及時制止他們之間的沖突。司機(jī)與其他乘客的行為無形中進(jìn)一步縱容矛盾激化，所以他們的行為又成了該事件的促發(fā)性要素，因?yàn)樗麄兊男袨檫x擇無形中放大了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，最終導(dǎo)致悲劇發(fā)生。

風(fēng)險(xiǎn)究竟是一種人的主觀建構(gòu)，還是一種現(xiàn)實(shí)的客觀存在？學(xué)者Renn認(rèn)為這是人們在討論風(fēng)險(xiǎn)治理問題之前必須要回答的一個問題(26)Ortwin Renn，Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World，London：Earthscan，2008.。實(shí)際這是一個問題的兩個向度，當(dāng)討論和反思風(fēng)險(xiǎn)影響的時候，風(fēng)險(xiǎn)就是一種客觀存在，當(dāng)人們?nèi)パ芯亢蜆?gòu)建治理體系時它可以是一種主觀建構(gòu)。人們也必須承認(rèn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性已經(jīng)成了新常態(tài)，在此背景下，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理必須堅(jiān)持“共建、共治、共享”的原則(27)魏禮群：《著力打造新時代社會治理的新格局》，《社會治理》2018年第4期。。國家必須緊緊依靠社會公眾的合作治理能力，尤其是對于風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的識別、預(yù)防預(yù)控以及處置響應(yīng)能力來有效應(yīng)對。唯有建立在公眾有效有序參與和較強(qiáng)的自組織能力基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)治理體系才是正確的解決之道(28)張?zhí)?、曹惠民、王鋒：《城市公共安全治理中公眾參與困境與對策》，《城市發(fā)展研究》2019年第9期。。國家必須強(qiáng)化對國民的風(fēng)險(xiǎn)教育，這是公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會基礎(chǔ)。它是公共安全防控的“天然防火墻”。法國社會學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄認(rèn)為社會是由無數(shù)個體所構(gòu)成的場域以及無數(shù)場域構(gòu)筑的一種更大的“場域綜合性結(jié)構(gòu)”(29)齊秀強(qiáng)、屈朝霞：《馬克思主義生態(tài)文明教育的實(shí)踐場域與實(shí)現(xiàn)路徑》，《求實(shí)》2015年第4期。。政府必須與社會公眾建立公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)化公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識和預(yù)防預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)的基本能力。公眾參與風(fēng)險(xiǎn)治理能力的提升對于構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)治理體系尤為重要，因?yàn)檫@關(guān)系到他們能否正確理解并堅(jiān)決執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)治理的政策和制度體系。相反，如果城市居民不能控制自己行為，肆意破壞社會秩序和規(guī)則，擾亂城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，甚至引發(fā)社會動蕩，他們就成為一個城市動亂的根源，此時國家必須要強(qiáng)力介入，政府的決策和領(lǐng)導(dǎo)能力就成了防止風(fēng)險(xiǎn)因素繼續(xù)惡化、維持社會秩序穩(wěn)定的決定性要素?！罢臎Q策領(lǐng)導(dǎo)-公眾的有效有序參與-現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)識別和預(yù)防預(yù)控體系”就構(gòu)成了城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的鐵三角。城市公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重心就是在政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化社會公眾對公共安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和管控能力(自組織和自我調(diào)適能力)，建構(gòu)一個社會公眾有效參與的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系，同時政府也必須強(qiáng)化其對于風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的應(yīng)急處置能力，從而逐步形成一個政府與公眾高效協(xié)同的合作治理體系。

3.上海外灘踩踏事故

2014年底的上海外灘踩踏事故是一起由于政府自身的管理與應(yīng)急處置不當(dāng)所引致的公共安全事故，它凸顯了地方政府在管理超大城市公共安全方面的“短板”，毫無疑問，政府在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系中居于主導(dǎo)地位，它無可替代。政府必須要充分發(fā)揮其在整個城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系中的作用，一方面政府要通過治理體系的構(gòu)建和治理能力的培育進(jìn)而有效管控風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，政府自身的管理也可能成為誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。政府要不斷進(jìn)行自身的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制創(chuàng)新，以避免政府自身成為公共安全風(fēng)險(xiǎn)的源發(fā)性要素。所以，政府必須認(rèn)真檢視其在處理不同社會主體關(guān)系中的作用(30)周飛舟：《政府行為與中國社會發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2019年第3期。。政府要重視城市公共安全治理體系的構(gòu)建，同時也必須要強(qiáng)化自身的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理水平和治理能力。

2014年前，上海外灘的跨年慶?；顒右呀?jīng)成為一個慣例，每年年末都要舉行。2014年年末，上海黃浦區(qū)考慮到人流量的短期聚集可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)問題，就決定改變2014年年底的迎新年慶?；顒拥攸c(diǎn)，并確認(rèn)了相關(guān)活動的組織單位，責(zé)成相關(guān)部門落實(shí)具體保障措施。但是政府的這個變更事項(xiàng)并沒有及時有效傳達(dá)給所有的市民和外地游客，政府部門以及相關(guān)單位的宣傳與溝通嚴(yán)重不到位(31)詹承豫：《中國城市風(fēng)險(xiǎn)溝通決策的影響因素研究》，《治理研究》2019年第5期。，對這一變更沒有事先做系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評估。此時潛在的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性就開始醞釀，具有了源發(fā)性要素的特征。當(dāng)晚游客在不知情的情況下，繼續(xù)向外灘風(fēng)景區(qū)聚集，雖然相關(guān)部門也有安保措施，但是對監(jiān)測的客流量變化情況未及時研判、預(yù)警，未發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息。此外，現(xiàn)場警力配備明顯不足，黃浦公安分局只對警力部署作了部分調(diào)整，沒采取其他有效措施，一直未向黃浦區(qū)政府和上海市公安局報(bào)告，未向上海市公安局提出增援請求，也未落實(shí)上海市公安局相關(guān)指令，應(yīng)急處置措施明顯不當(dāng)(32)唐明偉、蘇新寧、王昊：《突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)體系案例解析——以公共安全事件為例》，《情報(bào)科學(xué)》2019年第1期。。上海市公安局對黃浦公安分局指導(dǎo)、監(jiān)督不到位。黃浦區(qū)政府未及時向上海市政府報(bào)送事件信息。顯然事情發(fā)展已經(jīng)超出了預(yù)期，而且當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案嚴(yán)重低估了市民和游客大規(guī)模聚集可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。市民和游客也缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)控意識，造成外灘客流量的短時間聚集。政府相關(guān)部門應(yīng)急響應(yīng)措施不當(dāng)，政府內(nèi)部不同部門之間的合作出現(xiàn)問題。客流量的聚集和政府部門的應(yīng)急處置不當(dāng)這兩點(diǎn)構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)的促發(fā)性要素。兩類要素的疊加導(dǎo)致了慘痛的踩踏事件。

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有兩個主要的面向：一個是政府管理和服務(wù)的現(xiàn)代化，它考驗(yàn)的主要是政府的服務(wù)水平；另一個就是政府自身的決策和管理水平，它強(qiáng)調(diào)政府的自身建設(shè)水平。2014年末的上海外灘踩踏事故恰恰反映了地方政府在上述兩個層面“短板”的疊加。國家要有針對性地推進(jìn)公共安全治理體系的重構(gòu)和治理能力培育，使之與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)代化程度相適應(yīng)。當(dāng)代的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理是對整個國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，國家有必要從頂層設(shè)計(jì)上強(qiáng)化城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防預(yù)控和整體性治理(33)陳水生：《中國城市公共空間治理模式創(chuàng)新研究》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。，在政府的主導(dǎo)下，以政策和制度體系的供給為紐帶，構(gòu)建政府和其他社會主體協(xié)同參與的合作治理體系，不斷提升社會公眾的自組織能力和自適應(yīng)能力，借助高效的公共安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防預(yù)控體系，有針對性地改進(jìn)城市公共安全的系統(tǒng)響應(yīng)能力和快速反應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的改進(jìn)。

從以上幾個案例的分析看，所有的事件或事故都是源發(fā)性要素和促發(fā)性要素相互作用的結(jié)果。源發(fā)性要素決定著整個事件的走勢和走向，沖擊著城市現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和社會秩序；促發(fā)性要素則是由于風(fēng)險(xiǎn)治理的參與主體應(yīng)該作為而沒有作為或亂作為而使風(fēng)險(xiǎn)惡化的一種風(fēng)險(xiǎn)致因，從而成了風(fēng)險(xiǎn)的間接“助攻手”。政府必須創(chuàng)新思路，從整體上把握城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成與發(fā)展規(guī)律，注重城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理和系統(tǒng)治理，建立一種基于風(fēng)險(xiǎn)生成與發(fā)展規(guī)律的整體性治理機(jī)制。

四、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理策略

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系的構(gòu)建和治理能力的培育是一個長期的政治和社會過程。風(fēng)險(xiǎn)生成過程中源發(fā)性要素和促發(fā)性要素的復(fù)雜性客觀上要求我們重視城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理機(jī)制的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系本身是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，要結(jié)合我國的實(shí)際情況，全面研究影響和制約城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。明確系統(tǒng)推進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的“抓手”，充分發(fā)揮其對整體性治理的催化和推進(jìn)作用，同時，要注意策略本身的可操作性。風(fēng)險(xiǎn)共識，政策制度，合作治理，技術(shù)支持和公眾參與應(yīng)該成為城市公共安全治理機(jī)制創(chuàng)新的“著力點(diǎn)”。在政府主導(dǎo)下，不同社會主體之間要樹立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控意識，有效提升針對風(fēng)險(xiǎn)的自組織能力和自適應(yīng)能力；以風(fēng)險(xiǎn)識別、預(yù)防預(yù)控、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建四個治理能力為核心構(gòu)建一個目標(biāo)一致、高效協(xié)同的現(xiàn)代治理體系，持續(xù)改進(jìn)城市公共安全治理績效。

(一)注重風(fēng)險(xiǎn)生成與發(fā)展規(guī)律研究，強(qiáng)化不同利益相關(guān)者之間風(fēng)險(xiǎn)治理的戰(zhàn)略共識

風(fēng)險(xiǎn)意識直接影響到城市公共安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，因?yàn)樗鼪Q定著城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制重構(gòu)過程中的傾向和偏好，當(dāng)然也影響著資源和權(quán)力的分配與利用。所以，不同的利益相關(guān)者之間必須就城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理達(dá)成高度的共識，而風(fēng)險(xiǎn)研究和風(fēng)險(xiǎn)教育有助于幫助整個社會形成正確的風(fēng)險(xiǎn)意識，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理提供支持。通過風(fēng)險(xiǎn)教育與風(fēng)險(xiǎn)研究改變?nèi)藗兊男袨檫x擇過程，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制創(chuàng)新提供主觀條件。風(fēng)險(xiǎn)研究和風(fēng)險(xiǎn)教育的重點(diǎn)在于以下幾點(diǎn)：(1)對風(fēng)險(xiǎn)客觀性和普遍性的認(rèn)知。城市發(fā)展過程中的不同領(lǐng)域都存在著形式各異的風(fēng)險(xiǎn)或不確定性，有必要從戰(zhàn)略高度去認(rèn)知城市社會生活中的風(fēng)險(xiǎn)。(2)針對風(fēng)險(xiǎn)的生成過程和治理機(jī)制的創(chuàng)新達(dá)成共識，要在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分理解不同的社會個體對于風(fēng)險(xiǎn)治理的主體責(zé)任，要理解源發(fā)性要素和促發(fā)性要素對風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展規(guī)律的影響，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理提供支持；政府要不斷凝聚社會共識，為治理機(jī)制和相關(guān)的政策、制度的設(shè)計(jì)和城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理創(chuàng)造良好的社會條件。(3)風(fēng)險(xiǎn)教育和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控意識應(yīng)該嵌入到城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整個過程。政府要引導(dǎo)社會公眾不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，逐步建立起旨在預(yù)防預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)的合作治理機(jī)制，用完善的政策和制度體系，明確政府和社會公眾各自的行為邊界和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，有效約束彼此的決策和選擇；政府必須引導(dǎo)不同的社會主體就公共安全的議題進(jìn)行充分的討論和協(xié)商，廣泛聽取不同社會主體的意見和建議，尋求不同社會主體對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的角色認(rèn)知。我們必須從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去理解城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理，以城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的提升為最終訴求，不斷完善政策和制度供給的質(zhì)量，使得公眾的自組織和自適應(yīng)能力持續(xù)改進(jìn)，注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控，基于風(fēng)險(xiǎn)自身生成和發(fā)展的“雙要素”，精準(zhǔn)施策，編制城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的“防控網(wǎng)”，促進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的提升。

(二)重視公共安全風(fēng)險(xiǎn)的社會智庫建設(shè)，提升城市公共安全治理的政策和制度體系質(zhì)量

完善的政策和制度是城市公共安全治理體系現(xiàn)代化的重要保障，影響著資源和權(quán)力的配置(34)李怡：《從“碎片化”到“整體性治理”：突發(fā)公共事件的政府應(yīng)急管理研究》，南京師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018年。。政策和制度體系也是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。政策制度體系之所以如此重要，一方面是因?yàn)樗鼘τ诔鞘泄舶踩卫眢w系重構(gòu)和治理能力培育具有重要的支撐作用，另一方面，諸多的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)和不確定性來源于人們對于政策和制度(包括規(guī)則和規(guī)范)的漠視、違背和背離，這也從反面印證了政策和制度體系(包含政策和制度的執(zhí)行)的重要性。因此國家要強(qiáng)化政策和制度體系的構(gòu)建與執(zhí)行。以高鐵上的禁煙規(guī)定為例，該項(xiàng)制度用嚴(yán)格的懲罰手段和有力的執(zhí)行方式，使得高鐵乘客中幾乎沒有人敢違背規(guī)定進(jìn)而觸發(fā)公共安全風(fēng)險(xiǎn)和事故，這充分彰顯了政策和制度在預(yù)防預(yù)控公共安全風(fēng)險(xiǎn)方面的效力。這里就有個核心問題，如何提供高質(zhì)量的政策和制度體系。國家應(yīng)該充分利用社會智庫、大學(xué)和科研院所的研究優(yōu)勢，系統(tǒng)深入地研究城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成與發(fā)展規(guī)律，提供高質(zhì)量的政策和制度體系，有效地規(guī)范和約束不同社會主體的行為，并且要適時進(jìn)行政策和制度體系的更新完善，促進(jìn)資源和要素的整合，實(shí)現(xiàn)城市公共安全治理績效的提升。政策和制度體系主要包括兩個方面的內(nèi)容，一是針對公民個人的，它們能輔助公民個人有效因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，有計(jì)劃地培育公民識別風(fēng)險(xiǎn)和控管風(fēng)險(xiǎn)的基本能力；另一方面就是針對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化所提出的一系列的政策和制度，這方面的制度主要包括：風(fēng)險(xiǎn)識別與評估制度、風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置制度、資源要素的調(diào)配制度、信息溝通和共享制度以及問責(zé)與質(zhì)詢制度等，這些制度指向的具體內(nèi)容不同，但都是為了有效預(yù)防或降低風(fēng)險(xiǎn)對社會的傷害。政策和制度研究的相關(guān)機(jī)構(gòu)要對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)分類，針對不同領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)生成與發(fā)展規(guī)律進(jìn)行深入研究，提出有針對性的政策和制度體系，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的精準(zhǔn)施策提供依據(jù)。同時，要注重不同類型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控機(jī)制的系統(tǒng)研究，針對不同城市的實(shí)際情況，向國家和有關(guān)部門提出有決策參考價(jià)值的咨詢報(bào)告，為地方政府的相關(guān)決策提供支持。

(三)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的合作式治理，有效提升城市公共安全治理過程的整體績效

現(xiàn)代城市治理的一個核心目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)城市的和諧、可持續(xù)發(fā)展，城市的安全穩(wěn)定則是和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要前提。政府和其他社會主體之間的協(xié)同合作關(guān)系就尤為重要(35)樊博、劉若玄：《應(yīng)急情報(bào)聯(lián)動的協(xié)同管理理論研究》，《信息資源管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。。在共建、共治、共享社會公共安全治理的背景下，合作式治理是因應(yīng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)，提升整體治理績效的重要趨勢(36)陸繼鋒、《共建共治共享：城市社區(qū)公共安全治理體系探索》，《上海城市管理》2019年第4期；陳棟棟：《我國公共危機(jī)管理中政府與社會組織合作問題研究》，河南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018年。。所謂的合作治理是主體之間合作和過程整合的有機(jī)統(tǒng)一，這是保障整體治理績效的重要策略。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的合作式治理需要強(qiáng)化政府在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的主導(dǎo)作用，同時，強(qiáng)調(diào)和鼓勵社會公眾在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下有序、有效地參與城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理。政府的決策和領(lǐng)導(dǎo)、國民的風(fēng)險(xiǎn)教育、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)重建，是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這五個環(huán)節(jié)之間的無縫對接是合作式治理的系統(tǒng)動能。城市公共安全治理的重心應(yīng)該是在風(fēng)險(xiǎn)教育、預(yù)防預(yù)控兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先政府和城市的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該從戰(zhàn)略上高度重視對社會公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育，要通過學(xué)校、家庭和社會各種渠道對國民進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育，培養(yǎng)人們的風(fēng)險(xiǎn)防控意識，有效提升公民個人的自救能力和應(yīng)急處置能力。社會個體也要通過學(xué)習(xí)不斷強(qiáng)化自身對于風(fēng)險(xiǎn)的感知和應(yīng)對能力，對自身與其他的社會主體在互動過程中可能產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)要有清晰的認(rèn)知和判斷，同時要加強(qiáng)面對風(fēng)險(xiǎn)時的自組織能力和自我調(diào)適能力培育。在風(fēng)險(xiǎn)教育的基礎(chǔ)上，通過管理改進(jìn)和技術(shù)創(chuàng)新，要提升風(fēng)險(xiǎn)的有效識別與監(jiān)控，重點(diǎn)在于辨識社會活動中風(fēng)險(xiǎn)的源發(fā)性要素和促發(fā)性要素，并切實(shí)采取有效措施改進(jìn)和提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的微生態(tài)；借助于完善的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控機(jī)制將潛在的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)(37)曹惠民：《風(fēng)險(xiǎn)社會視角下城市公共安全治理策略研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第3期。。在風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)給社會后，應(yīng)急處置與恢復(fù)重建(秩序)的能力就構(gòu)成城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要內(nèi)容，各種資源的整合與統(tǒng)一調(diào)配能力，不同部門、機(jī)構(gòu)之間的橫向協(xié)作水平就成為風(fēng)險(xiǎn)治理績效的重要指標(biāo)。事后的恢復(fù)重建是一個長期的過程，甚至需要通過外部干預(yù)來有效消解人們的心理傷害。從風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)前的風(fēng)險(xiǎn)教育、風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控等環(huán)節(jié)，到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)急處置和恢復(fù)重建環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個完整的風(fēng)險(xiǎn)控制鏈條，國家應(yīng)從整體上把握這個過程，有重點(diǎn)、有層次地推進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理績效持續(xù)改進(jìn)。

(四)積極開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)，注重不同類型技術(shù)整合對城市公共安全的價(jià)值

在大數(shù)據(jù)和云計(jì)算快速發(fā)展的背景下，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系創(chuàng)新與治理能力的培育必須借助于技術(shù)支持。政府要積極將大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)嵌入到城市公共安全治理中，提升技術(shù)對于城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的貢獻(xiàn)。通過技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用來預(yù)防和控制公共安全風(fēng)險(xiǎn)也是世界各國的慣例(38)封帥、魯傳穎：《人工智能時代的國家安全：風(fēng)險(xiǎn)與治理》，《信息安全與通信保密》2018年第10期。。20世紀(jì)30年代，美國著名安全工程師海因里希(Heinrich)通過分析55萬起公共安全事件的發(fā)生概率，提出了著名的“海因里希法則”。這是最早利用大樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析安全事件發(fā)生規(guī)律并實(shí)施隱患預(yù)測的案例(39)徐曄、張明、黃玲玲：《大數(shù)據(jù)與公共安全治理》，《大數(shù)據(jù)》2017年第3期。。首先政府要充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，借助于互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)的應(yīng)用，有效提升風(fēng)險(xiǎn)識別的質(zhì)量。其次政府要構(gòu)建以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息系統(tǒng)，借由相關(guān)的數(shù)據(jù)信息指揮中樞，實(shí)現(xiàn)不同部門之間的“無縫對接”，促進(jìn)不同部門之間的合作治理能力，不同城市要借助于大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)預(yù)測和科學(xué)防范，逐步建立數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，促進(jìn)公共安全由“治療式管理”向“預(yù)防式治理”轉(zhuǎn)變(40)鄭永紅：《大數(shù)據(jù)與公共安全預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)》，《法制與社會》2018年第20期。。國家有必要在原來信息技術(shù)平臺的基礎(chǔ)上構(gòu)建跨部門信息整合的技術(shù)平臺，實(shí)現(xiàn)跨部門實(shí)時共享信息數(shù)據(jù)，有效提升不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)同效應(yīng)；第三，國家要通過數(shù)據(jù)技術(shù)分析的專業(yè)人才培養(yǎng)，為數(shù)據(jù)的高效利用提供人才支撐。最后國家要強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息的集成化研究，要注重對來源不同，形式多樣的數(shù)據(jù)高效整合，打破數(shù)據(jù)藩籬，將信息的采集、存儲和整合納入統(tǒng)一的國家數(shù)據(jù)平臺，便于相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)治理主體共享數(shù)據(jù)信息，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)治理提供決策支持。

(五)鼓勵社會公眾有序參與，實(shí)現(xiàn)政府與社會公眾對城市公共安全的協(xié)同治理

作為政府治理的合作伙伴，社會公眾處在面對公共安全風(fēng)險(xiǎn)的第一線并扮演著極為重要的角色(41)亓巖：《公眾參與視角下的城市風(fēng)險(xiǎn)治理研究》，《中國管理信息化》2018年第10期。。國家也在積極倡導(dǎo)共建、共治、共享的社會治理模式，這就客觀上要求社會公眾的有效參與。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”(42)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年。。這就要求我們在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中要加強(qiáng)政府與其他社會公眾之間的協(xié)商共治，形成完善的公眾參與程序，保障社會公眾參與的權(quán)利。公眾參與城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理并不是要否定政府的主導(dǎo)作用，而是要逐步形成政府主導(dǎo)，其他社會公眾有序參與的體制機(jī)制。政府要為社會公眾參與城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理提供政策、制度和空間。通過向社會公眾公布評估和反饋結(jié)果，提高公眾對參與城市公共安全治理的重視(43)盧文剛、黃小珍：《超大型城市公共安全治理：實(shí)踐、挑戰(zhàn)與應(yīng)對——基于深圳市的分析》，《中國應(yīng)急救援》2015年第2期。。社會公眾作為公共部門的“客戶”，他們有權(quán)利就其所得到的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品向政府進(jìn)行“投訴”，逐步構(gòu)建一種基于政府與社會有效互動和價(jià)值共識基礎(chǔ)上的政府-社會協(xié)同治理模式(44)曹惠民：《地方政府績效評價(jià)的制度創(chuàng)新研究——基于治理的視角》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第1期。，促進(jìn)公眾參與水平的提升。就城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理而言，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成之前的預(yù)防預(yù)控階段需要社會公眾的充分參與，城市的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者要提供公眾參與城市公共安全治理的制度和平臺，并且鼓勵社會公眾積極有效參與。比如高校智庫、社會組織和普通的社會公眾，他們要為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)控機(jī)制的構(gòu)建和完善提供意見和建議。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，同樣如此。政府之外的公眾參與從某種程度上能夠減少政府的行政成本和負(fù)擔(dān)，同時也能發(fā)揮社會組織或公益組織自身的優(yōu)勢，降低風(fēng)險(xiǎn)對于整個社會所造成的傷害或破壞，促進(jìn)城市這個生態(tài)系統(tǒng)盡快恢復(fù)其原有的功能和作用，有效提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的質(zhì)量。

綜上所述，治理現(xiàn)代化視角下城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理是一個涉及諸多利益主體的系統(tǒng)工程，它需要對傳統(tǒng)的城市公共安全治理機(jī)制進(jìn)行深度革新。而城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成發(fā)展機(jī)理是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理機(jī)制重構(gòu)的重要理論支撐。在目前城市公共安全的研究呈現(xiàn)出碎片化特征的現(xiàn)狀下，政府必須結(jié)合我國的實(shí)際情況，強(qiáng)化和引導(dǎo)對整體治理績效的關(guān)照。本文結(jié)合我國城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成發(fā)展規(guī)律，提出了城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的理論模型即“雙要素”模型，從戰(zhàn)略共識、政策制度體系研究、風(fēng)險(xiǎn)治理過程的優(yōu)化、技術(shù)與公眾參與這幾個影響整體性治理的關(guān)鍵要素提出了相應(yīng)的對策建議，以期對我國城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系的構(gòu)建和治理能力的提升有所幫助。本文側(cè)重我國城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)理論研究，尚未深入的研究內(nèi)容在于對城市公共安全整體性治理結(jié)果的績效評價(jià)，未來筆者將深入研究如何設(shè)置科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系，對城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理的績效進(jìn)行測度，以科學(xué)的評價(jià)反饋治理績效，提出進(jìn)一步的治理改革和創(chuàng)新的目標(biāo)。