李 彬

(內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

2019年習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，強調(diào)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，明確了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的方向。為深入貫徹落實總書記重要指示精神，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府及時做出總體部署，提出：堅決扛起保護母親河的歷史重任，推動內(nèi)蒙古黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，加大生態(tài)保護和修復(fù)力度，持續(xù)推進重點生態(tài)工程，加強水土流失沙化土地綜合治理；要守住生態(tài)底線，堅持美麗與發(fā)展雙贏，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，決不以犧牲環(huán)境、浪費資源為代價換取一時的經(jīng)濟增長，在全區(qū)率先走出一條以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。

1 水土流失概況

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河流域介于陰山南麓與鄂爾多斯高原之間，穿行于烏蘭布和沙漠、河套灌區(qū)、土默川平原與庫布齊沙漠之間，流域面積15.19萬km2，流域內(nèi)地形地貌多樣，有沖積平原、山地、丘陵、高原、沙漠及湖泊。行政范圍涉及7個盟市40個旗縣，包括阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市、呼和浩特市、烏蘭察布市。內(nèi)蒙古黃河流域是全區(qū)水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)。作為最為突出的生態(tài)問題，其水土流失的主要特點為分布范圍廣，面積大，侵蝕形式多樣、類型復(fù)雜、相互交錯，危害十分嚴(yán)重。據(jù)2018年度水土流失動態(tài)監(jiān)測成果，內(nèi)蒙古黃河流域土壤侵蝕面積為6.88萬km2，占流域總面積的45.29%。其中：水力侵蝕面積2.05萬km2，占總侵蝕面積的29.80%；風(fēng)力侵蝕面積4.83萬km2，占總侵蝕面積的70.20%。

2 水土保持工作成效

2.1 綜合治理成效顯著

黃河流域從20世紀(jì)50年代就開始有組織、有計劃地開展水土流失治理工作。改革開放以后，隨著全黨、全社會對水土保持工作的高度重視和國家經(jīng)濟綜合實力的增強，國家對水土流失治理的投入逐漸增大，治理速度明顯加快，水土保持生態(tài)建設(shè)步入了全新的發(fā)展階段。水土流失綜合治理從改革開放初期的經(jīng)驗總結(jié)和小流域綜合治理試驗開始，到中期的小流域綜合治理穩(wěn)步發(fā)展，后期的預(yù)防為主、依法防治快速發(fā)展。水土流失治理形式也由單純防護性治理向開發(fā)性治理轉(zhuǎn)變，由單項措施向綜合措施轉(zhuǎn)變，由單純蓄水保土為目標(biāo)向?qū)崿F(xiàn)綜合效益轉(zhuǎn)變，因地制宜、因害設(shè)防，工程措施、植物措施和保土耕作措施相結(jié)合，綜合治理與生態(tài)自我修復(fù)相配置，山水田林草路綜合治理，呈現(xiàn)出全面發(fā)展、協(xié)調(diào)推進、效益彰顯的新態(tài)勢。

特別是黨的十八大以后，按照建設(shè)生態(tài)文明和北方生態(tài)屏障、打造祖國北疆亮麗風(fēng)景線的總體目標(biāo)，各級黨委、政府高度重視加強水土保持生態(tài)建設(shè)，水行政主管部門認(rèn)真貫徹水土保持工作方針，依托國家水土保持重點建設(shè)項目，面上治理與專項重點工程同步推進，預(yù)防、治理和開發(fā)統(tǒng)籌結(jié)合，全面推進流域水土保持生態(tài)建設(shè)工作，取得顯著成效。截至2018年底，全流域已累計完成水土流失綜合治理(保存)面積3.68萬km2，已實施小流域綜合治理371條，已建成淤地壩2 277座。水土保持綜合治理工作的有序推進，對流域生態(tài)環(huán)境改善發(fā)揮了重要作用，為區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活水平的提高提供了重要的支撐與保障。

2.2 預(yù)防監(jiān)督能力不斷加強

為了適應(yīng)水土保持及相關(guān)生態(tài)工程的建設(shè)和管護需要，自治區(qū)相繼出臺了一系列規(guī)章及規(guī)范性文件。各盟、市、旗(縣、區(qū))發(fā)布了在轄區(qū)內(nèi)全面禁牧、休牧、輪牧、恢復(fù)植被的政府令，制定了一系列鼓勵和調(diào)動廣大群眾投入水土保持生態(tài)建設(shè)的優(yōu)惠政策及管理辦法。各項規(guī)章、制度、優(yōu)惠政策的出臺，為水土保持重點工程實施提供了良好的政策環(huán)境及保障。《內(nèi)蒙古自治區(qū)水土保持條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)水土保持補償費征收使用實施辦法》的施行，對于進一步依法保護水土資源、加強水土流失防治、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，意義重大，影響深遠(yuǎn)。經(jīng)過20多年的努力，目前已經(jīng)形成了自治區(qū)、盟市、旗縣三級較為完整的水土保持監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系。目前，自治區(qū)黃河流域內(nèi)已成立水土保持監(jiān)督執(zhí)法職能機構(gòu)115個，其中自治區(qū)級專職水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)1個、盟市級(含計劃單列市)水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)7個、旗縣級專職水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)40個，有水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員400余人。近年來，通過不斷加強水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，大力推動水土保持監(jiān)督管理體系建設(shè)，全面提升監(jiān)督執(zhí)法能力和水平，加大綜合監(jiān)管力度，生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持法律意識明顯提高，“三同時”制度逐步得到落實，水土保持補償費繳納和水土保持設(shè)施驗收逐漸步入正軌，有效控制了生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失。

2.3 監(jiān)測信息化等基礎(chǔ)工作水平不斷提高

2002年起，通過全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)一、二期工程及旗縣自籌資金建設(shè)，目前內(nèi)蒙古黃河流域已建成33個監(jiān)測點(包括水蝕監(jiān)測點17個、風(fēng)蝕監(jiān)測點6個、利用水文觀測站10個)，共配置監(jiān)測徑流小區(qū)104個、小流域控制站3處、風(fēng)蝕觀測場5處，已初步形成了覆蓋不同水土流失類型區(qū)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為全面開展水土保持監(jiān)測工作奠定了良好基礎(chǔ)。目前，內(nèi)蒙古黃河流域監(jiān)測點在編監(jiān)測工作人員共75人(不包括水文觀測站)，專業(yè)涉及水土保持、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地理、遙感和計算機等，通過多次監(jiān)測技術(shù)培訓(xùn)，水土保持監(jiān)測隊伍不斷壯大，監(jiān)測能力顯著提升。自20世紀(jì)80年代末以來，在水利部的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，自治區(qū)先后開展了3次土壤侵蝕遙感普查。自2007年以來，積極開展全國水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告項目，對黃河多沙粗沙區(qū)國家級水土流失重點治理區(qū)進行了持續(xù)監(jiān)測。從2018年開始，連續(xù)兩年開展全國水土流失動態(tài)監(jiān)測項目，對內(nèi)蒙古黃河流域?qū)崿F(xiàn)了動態(tài)監(jiān)測全覆蓋。2004—2018年連續(xù)15年發(fā)布全區(qū)水土保持監(jiān)測公報，為內(nèi)蒙古黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略布局提供了重要技術(shù)支撐。

水土保持科研實踐工作取得重大突破。通過60多年的水土保持實踐，以及一系列水土保持重大科研項目的開展，在黃土丘陵溝壑區(qū)水土流失規(guī)律及土壤水蝕定量預(yù)報成果、小流域水土流失綜合治理與農(nóng)林牧全面發(fā)展模式、砒砂巖陡坡治理與利用技術(shù)、綜合治理效益動態(tài)分析模型、內(nèi)蒙古半干旱丘陵山區(qū)“112”集雨節(jié)水灌溉工程、生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失區(qū)植被快速恢復(fù)與生態(tài)修復(fù)等關(guān)鍵技術(shù)方面取得重大突破，在不同水土流失類型區(qū)水土保持綜合治理與生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失治理中做出了一定的貢獻(xiàn)。目前，自治區(qū)正重點創(chuàng)建與籌建的內(nèi)蒙古水利科技推廣示范基地和鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗砒砂巖區(qū)水土保持科技示范園區(qū)，為水土保持科學(xué)研究、科技示范推廣、科普教育提供了重要基地和平臺。

水土保持信息化水平不斷提升。隨著國家水土保持信息系統(tǒng)和自治區(qū)水利信息化建設(shè)，黃河流域水土保持信息化建設(shè)取得有效進展。目前，水利部開發(fā)的全國水土保持管理系統(tǒng)(包括監(jiān)督管理、綜合治理、動態(tài)監(jiān)測、數(shù)據(jù)發(fā)布等子系統(tǒng))、內(nèi)蒙古生產(chǎn)建設(shè)項目遙感監(jiān)管系統(tǒng)等相繼投入使用，為流域水土保持?jǐn)?shù)據(jù)庫和信息化管理平臺建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

3 水土保持工作存在的問題

3.1 綜合治理

一是水土流失治理任務(wù)依然艱巨。雖然流域水土流失防治工作取得了明顯成效，但目前仍有占全流域面積45%以上的水土流失面積沒有得到集中治理，任務(wù)艱巨。二是水土流失治理不均衡。重點治理工程未覆蓋各類水土流失重點區(qū)域和部位。多沙粗沙區(qū)、十大孔兌和烏蘭布和沙漠風(fēng)沙直接入黃段等黃河泥沙主要來源區(qū)的水土流失危害十分嚴(yán)重，尚未得到系統(tǒng)治理。三是投入保障機制不夠完善。水土保持國家資金投入少，地方配套資金匱乏，治理資金嚴(yán)重不足，單位面積治理投入較少，治理標(biāo)準(zhǔn)偏低，依然處于初步治理階段，不能滿足根治水土流失和促進經(jīng)濟發(fā)展的需要。四是建后管護機制不健全。受黃河流域自然條件限制，工程實施后難以保證林草措施成活率和保存率。淤地壩總量已達(dá)2 277座，但無維修養(yǎng)護資金，安全運行和防汛形勢非常嚴(yán)峻。重建輕管的問題還沒有真正得到解決，加之管護措施跟不上，導(dǎo)致邊治理、邊破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.2 預(yù)防監(jiān)督

水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系尚未健全，需進一步強化執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)；執(zhí)法能力和水平有待提高，綜合監(jiān)管力度和投入需進一步加大；監(jiān)督執(zhí)法檢查手段落后、力度不夠，對違反水土保持法律法規(guī)、造成嚴(yán)重?fù)p害的生產(chǎn)建設(shè)單位查處偏軟偏寬等問題仍然突出。部分生產(chǎn)建設(shè)項目違反建設(shè)程序，未批先建等違法現(xiàn)象屢有發(fā)生；在生產(chǎn)建設(shè)過程中水土保持措施不落實，落實不及時或不到位的現(xiàn)象仍然存在；城鎮(zhèn)建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)和農(nóng)林開發(fā)活動還未完全納入水土保持方案管理，預(yù)防監(jiān)督形勢仍然嚴(yán)峻。

3.3 監(jiān)測、信息化等基礎(chǔ)工作

一是監(jiān)測管理水平較低。流域內(nèi)監(jiān)測點布局不合理，監(jiān)測設(shè)備自動化水平較低；由于運行維護費用缺乏及機構(gòu)人員不到位，部分監(jiān)測點不能正常規(guī)范運行，設(shè)施設(shè)備損毀嚴(yán)重，監(jiān)測數(shù)據(jù)可用度較低；監(jiān)測管理體制機制有待完善，由于水土保持監(jiān)測經(jīng)費未納入同級政府財政預(yù)算中，沒有固定的運行經(jīng)費來源，因此大部分監(jiān)測站(點)建成后無法正常運行，難以實現(xiàn)及時、全面、準(zhǔn)確地獲取基礎(chǔ)信息。二是水土保持科研創(chuàng)新不足。受市場沖擊，水土保持科學(xué)研究投入嚴(yán)重不足，已有研究機構(gòu)和科研基地的實驗基礎(chǔ)設(shè)施和研究手段落后，重大技術(shù)研究和科技示范與推廣項目未得到有效開展，成果轉(zhuǎn)化和推廣技術(shù)應(yīng)用十分有限，制約著水土保持綜合治理技術(shù)的創(chuàng)新與成效。三是信息化建設(shè)水平較低。水土保持信息化建設(shè)仍存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備，自治區(qū)、盟(市)、旗(縣)水土保持信息化體系未全面形成，水土保持?jǐn)?shù)據(jù)庫建設(shè)不完善，數(shù)據(jù)采集、處理、存儲、傳輸、管理、分析、應(yīng)用及發(fā)布體系不健全，缺乏綜合性應(yīng)用平臺，信息資源整合與利用程度不高等問題。

4 下一步工作思路

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神，積極踐行新時期水利改革發(fā)展總基調(diào)，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以合理開發(fā)、利用和保護水土資源為主線，因地制宜、分類施策，預(yù)防為主、保護優(yōu)先，注重自然恢復(fù)，突出綜合治理，強化綜合監(jiān)管，創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮水土保持的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，實現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用，為保護和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)、推進全流域高質(zhì)量發(fā)展、保護母親河打造幸福河、筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障和打造祖國北部邊疆亮麗風(fēng)景線提供重要支撐。

(1)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，做好規(guī)劃頂層設(shè)計。各級政府要切實加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，組織編制《內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展水土保持專項規(guī)劃》，明確工作目標(biāo)和任務(wù)，積極將專項規(guī)劃納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，落實責(zé)任，認(rèn)真組織實施。協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，各司其職、強化責(zé)任、加強溝通、通力合作，整合項目與資金，強化綜合防治，提高投資效益。重點做好水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的水土保持防治工作，抓好任務(wù)落實和監(jiān)督檢查。

(2)健全法規(guī)體系，強化監(jiān)督管理。認(rèn)真貫徹落實《中華人民共和國水土保持法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)水土保持條例》，結(jié)合各地實際，制定出臺相應(yīng)實施辦法，完善相關(guān)地方性配套法規(guī)、規(guī)章、制度和規(guī)范性文件，健全水土保持配套法規(guī)體系。生產(chǎn)建設(shè)活動要嚴(yán)格執(zhí)行水土保持有關(guān)法律法規(guī)；要落實基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的水土保持要求和措施；切實加強水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，加大執(zhí)法力度，強化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度，堅決查處違法違規(guī)行為，從嚴(yán)控制人為造成的水土流失和生態(tài)破壞。

(3)拓寬資金渠道，加大投入力度。逐步建立并完善與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的水土保持投入機制，積極拓寬資金渠道，加大水土保持投入，確保高質(zhì)量發(fā)展各項任務(wù)的落實。充分發(fā)揮好公共財政主渠道作用，在積極爭取中央投入的同時，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加大資金和項目整合力度，形成治理合力。做好水土保持補償費征收和使用管理，加快建立多元化、多渠道的投入保障機制。鼓勵和引導(dǎo)社會資本投入水土保持，充分調(diào)動社會力量參與水土流失防治的積極性。

(4)創(chuàng)新體制機制，加快治理步伐。依法建立和完善水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，強化上級政府對下級政府落實水土保持目標(biāo)責(zé)任的考核，發(fā)揮考核“指揮棒”作用。健全水土流失監(jiān)測評估體系，為依法落實政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲提供有力支撐。在水土流失地區(qū)，鼓勵社會力量通過承包、租賃、股份合作等多種形式參與水土保持工程建設(shè)。培育和完善水土保持社會化服務(wù)體系，大力推動政府購買服務(wù)。推進水土保持生態(tài)文明工程建設(shè)，調(diào)動地方政府和群眾參與水土保持的積極性和主動性。加快推進國家水土保持重點工程建設(shè)進度，落實責(zé)任，制訂工作方案，統(tǒng)籌加快工程建設(shè)進度和投資計劃執(zhí)行進度的具體措施，如期完成建設(shè)任務(wù)。積極推進將十大孔兌等一批自治區(qū)水土保持重點工程納入國家“十四五”規(guī)劃范疇。

(5)健全監(jiān)測預(yù)報體系，提高信息化水平。大力推進水土保持監(jiān)測工作，加快監(jiān)測機構(gòu)和站點的規(guī)范化建設(shè)，加強水土流失和環(huán)境狀況的動態(tài)監(jiān)測，完善監(jiān)測管理制度，定期發(fā)布公告，健全水土流失監(jiān)測預(yù)報體系。盡快建立水土保持監(jiān)測長效投入機制，保障和落實監(jiān)測經(jīng)費，確保監(jiān)測工作順利開展，充分發(fā)揮監(jiān)測在政府決策、經(jīng)濟社會發(fā)展和社會公眾服務(wù)中的重要作用。要切實強化水土保持信息化建設(shè)，健全水土保持信息化標(biāo)準(zhǔn)體系和運行管理機制，加大投入力度，加快人才隊伍建設(shè)，統(tǒng)籌先進技術(shù)、儀器、設(shè)備優(yōu)勢，依托先進的網(wǎng)絡(luò)及通信資源，發(fā)揮高分辨率衛(wèi)星影像和多區(qū)域、多層次監(jiān)控手段的作用，重點建設(shè)好全區(qū)水土保持?jǐn)?shù)據(jù)庫與水土保持綜合應(yīng)用平臺，實現(xiàn)水土保持綜合治理“圖斑精細(xì)化”管理、生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)控和監(jiān)管全覆蓋，為依法落實水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，防范人為水土流失提供技術(shù)支撐。

(6)依靠科技進步，提高防治水平。高度重視水土保持科技工作，積極推進水土保持科研機構(gòu)與技術(shù)研發(fā)隊伍及創(chuàng)新體系建設(shè)，強化技術(shù)培訓(xùn)和人才培養(yǎng)，加強水土流失防治的重大理論和關(guān)鍵技術(shù)研究，推廣和引進先進、科學(xué)、實用的水土保持新技術(shù)，不斷提高防治效果。高度重視水土保持科技示范園和水土保持生態(tài)文明示范工程建設(shè)，打造精品，展示形象，增強技術(shù)示范、成果推廣和科普宣教的綜合效應(yīng)。進一步加大水土保持科技投入力度，在水土保持相關(guān)經(jīng)費中，確定一定比例的資金用于技術(shù)示范與推廣，提高治理項目的科技含量和水平。

(7)強化宣傳教育，增強全民水土保持意識。加強水土保持宣傳，把水土保持教育納入國民教育體系，建設(shè)并完善宣傳教育平臺，充分發(fā)揮新聞媒體作用，面向全社會宣傳與普及水土保持法律法規(guī)和科學(xué)知識，增強全民水土保持意識，提高社會公眾保護水土資源的技能和積極性。