李云玲

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100011，北京）

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)各級領(lǐng)導(dǎo)干部要努力學(xué)習(xí)掌握科學(xué)的思維方法，以科學(xué)的思維保證各項改革順利進行。黨的十九大報告指出，增強政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)，堅持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維，科學(xué)制定和堅決執(zhí)行黨的路線方針政策，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實處。2019年1月21日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班開班式上強調(diào)，要提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力。2019年6月這六種思維能力被寫入《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要》中。目前水利部及各地正在開展“十四五”水安全保障規(guī)劃（以下簡稱“‘十四五’規(guī)劃”）編制工作，本文梳理了習(xí)近平總書記提出的科學(xué)思維方法，以期為運用這些思維方法編制全國及各地“十四五”水安全保障規(guī)劃提供思路。

一、戰(zhàn)略思維：從“兩個實現(xiàn)”的戰(zhàn)略高度把握規(guī)劃大局

戰(zhàn)略思維，是指從全局視角和長遠眼光把握事物發(fā)展總體趨勢和方向、客觀辯證地思考和處理問題的科學(xué)思維。水安全是國家安全的重要組成部分，關(guān)系到資源安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全和社會安全，保障國家水安全是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，也是人類文明發(fā)展的必然要求。編制水安全規(guī)劃，要站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，把握規(guī)劃布局和目標(biāo)任務(wù)。

1.站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展高度

隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會主要矛盾的變化，水安全中老問題仍有待解決，新問題越來越突出、越來越緊迫，水已成為我國嚴(yán)重的短缺產(chǎn)品，成為制約環(huán)境質(zhì)量的主要因素，保障水安全面臨嚴(yán)峻的形勢和挑戰(zhàn)。“十四五”時期，我國水安全正處于根據(jù)新時代治水矛盾轉(zhuǎn)變治水思路、補齊短板、強化監(jiān)督管理、提升保障水平的第一個五年，規(guī)劃的編制應(yīng)貫徹落實“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、共享、開放”五大發(fā)展理念，堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，按照“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，大力增強水憂患意識、水危機意識，從實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，規(guī)劃解決好生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的水安全問題。

2.站在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興高度

習(xí)近平總書記提出了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的宏偉戰(zhàn)略愿景，明確提出了“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)。編制“十四五”規(guī)劃，要有大局意識、全局視角、長遠眼光，將水安全保障擺到國家發(fā)展的大局中，系統(tǒng)整體考慮。根據(jù)《水利部關(guān)于印發(fā)加快推進新時代水利現(xiàn)代化的指導(dǎo)意見的通知》（水規(guī)計〔2018〕39 號）中到2035年水利現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，到2050年全面實現(xiàn)水利現(xiàn)代化，水安全保障能力全面提升的總體要求，制定好“十四五”期間階段目標(biāo)?！笆奈濉逼陂g，重點應(yīng)提升各地水安全保障能力，基本建成與生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的水安全保障體系，解決人民群眾期待急迫解決的水安全保障問題。

二、歷史思維：借鑒對比過去“兩個時代”治水實踐把握新時代規(guī)劃思路

歷史思維，是指運用馬克思主義唯物史觀從歷史視野和發(fā)展規(guī)律中思考分析問題、把握前進方向、指導(dǎo)現(xiàn)實工作的科學(xué)思維。習(xí)近平總書記善于把事物放在歷史長河中來考察，從正反兩方面歷史經(jīng)驗教訓(xùn)中來總結(jié)，從歷史分析中判斷未來的發(fā)展趨勢。

1.新中國成立前治水啟示

古代中國是農(nóng)耕社會，隨著人類生產(chǎn)能力逐步提高，農(nóng)業(yè)耕作規(guī)模不斷擴大，工業(yè)也開始萌芽發(fā)展，人類開始有意識地主動適應(yīng)自然，治水工程逐漸增多，洪水和干旱的問題逐步凸顯。歷代君王都非常重視除水害和興修水利，素有“善治國者必先治水”“治水即治國”一說。從傳說中的大禹治水，到至今聞名于世的都江堰、鄭國渠、中國大運河等工程，再到近代泰斗級水利科學(xué)家李儀祉治理黃河，經(jīng)歷了由“避”到“治”、由“堵”到“疏”、由“疏”到“導(dǎo)”的過程，由被動治水向主動治水、由單一措施向多種措施并用的過程轉(zhuǎn)變，均為后人提供了深邃的治水經(jīng)驗思想。

2.現(xiàn)代治水啟示

新中國成立以后，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，從農(nóng)業(yè)文明逐步進入社會發(fā)展的現(xiàn)代工業(yè)文明階段，隨著工業(yè)化、城市化進程加快，人類改造自然能力不斷增強，開始大規(guī)模開發(fā)水土資源，從農(nóng)業(yè)學(xué)大寨整地治水到發(fā)揚紅旗渠精神鑿山修渠，再到興建舉世矚目的長江三峽工程、南水北調(diào)工程，不斷書寫中華民族治水安邦、興水利民的新篇章，治水成效顯著。但是隨著開發(fā)能力的不斷提高，在解決老問題的同時，也出現(xiàn)了水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題；隨著人民日益增長的美好生活需要，對水利的需求從以往的防洪、飲水、灌溉的需求，逐步轉(zhuǎn)到對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求?，F(xiàn)代治水經(jīng)歷了從工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變的階段，當(dāng)今我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新時代，生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義 “五位一體”總體布局，這一布局對水利改革發(fā)展提出了新需求，水利的發(fā)展將逐步向生態(tài)化、現(xiàn)代化、智慧化的方向轉(zhuǎn)變。

三、辯證思維：將處理好“兩對關(guān)系”作為規(guī)劃的遵循

辯證思維，是指運用唯物辯證法觀察事物、分析問題、解決問題的科學(xué)思維。習(xí)近平總書記指出，辯證思維能力就是承認矛盾、分析矛盾、解決矛盾，善于抓住關(guān)鍵、找準(zhǔn)重點、洞察事物發(fā)展規(guī)律的能力。水能載舟，也能覆舟；水可以興國富民，也可以衰國害民。水資源、經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境各系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)內(nèi)部要素之間存在著相互競爭與相互依存的關(guān)系，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。進入新時代，我國治水思路發(fā)生了變化，從改變自然、征服自然為主，轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為為主?！笆奈濉币?guī)劃中，針對治水思路和治水矛盾的變化，關(guān)鍵要處理好水與經(jīng)濟社會發(fā)展、水與生態(tài)環(huán)境保護這“兩對關(guān)系”，實現(xiàn)水資源—經(jīng)濟社會—生態(tài)環(huán)境三大系統(tǒng)協(xié)同均衡發(fā)展。

1.處理好水與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系

水資源是重要的經(jīng)濟資源，堅持適水發(fā)展，統(tǒng)籌考慮水資源分布和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，以及國際和國內(nèi)貿(mào)易虛擬水因素，實施水—糧食—產(chǎn)業(yè)—能源協(xié)同調(diào)控。缺水地區(qū)，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的原則，把水資源作為最大的剛性約束，嚴(yán)格控制新增發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)，重點保障糧食主產(chǎn)區(qū)、重要經(jīng)濟區(qū)、重要能源基地項目等合理用水需求。水資源合理開發(fā)促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水資源過度開發(fā)將成為經(jīng)濟社會發(fā)展的制約瓶頸，產(chǎn)生負效應(yīng)。當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展進入高質(zhì)量發(fā)展階段，水利的發(fā)展也必須適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)，突出實施供給側(cè)改革，集約節(jié)約高效利用，以水而定、量水而行，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。

2.處理好水與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系

我國約有70%的國土面積為半濕潤、半干旱和干旱的區(qū)域，這些地區(qū)水面蒸發(fā)量均大于降水量，要維護這些地區(qū)良好的生態(tài)植被狀況和人居環(huán)境，僅靠天然生態(tài)系統(tǒng)直接利用降水還不夠，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)還需要進行人工補充灌溉。由于我國特殊的自然地理和水資源條件，決定了水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水資源以其存在形式與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間發(fā)生著有機聯(lián)系，構(gòu)成生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的形態(tài)結(jié)構(gòu)。水資源在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能中的地位與作用，是其他任何要素?zé)o法替代的。由于水文情勢和水資源開發(fā)利用的變化，水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)也發(fā)生了變化，許多地區(qū)出現(xiàn)河流斷流、干涸，湖泊、濕地萎縮，入海水量減少，河口淤積萎縮，地下水水位持續(xù)下降，地面沉降，海水入侵，土地沙化等一系列與水有關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題。規(guī)劃中，需要把握好水資源開發(fā)利用的“度”，留夠生態(tài)水量，維持生態(tài)系統(tǒng)良性演進，在水資源過度開發(fā)的區(qū)域，要規(guī)劃采取措施逐步退減擠占的生態(tài)水量，修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)。

四、創(chuàng)新思維：體現(xiàn)“三個創(chuàng)新”的規(guī)劃理念和舉措

創(chuàng)新思維，是指馬克思主義因時制宜、知難而進、開拓創(chuàng)新的科學(xué)思維。進入21世紀(jì)以來，我國水資源形勢發(fā)生了較大變化，新老水問題交織，經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展將對水安全保障提出更高要求?！笆奈濉币?guī)劃應(yīng)從推動治水理念創(chuàng)新、方略創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等方面創(chuàng)新規(guī)劃思路。

1.體現(xiàn)理念創(chuàng)新

堅持人水和諧、節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則，在水資源利用方面，以水資源承載能力為開發(fā)上限，把水資源作為最大的剛性約束，把握好規(guī)劃的水資源開發(fā)強度；在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，研究綠色基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)水利工程建設(shè)；在河湖水生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護方面，要注重尊重自然、順應(yīng)自然。堅持協(xié)同發(fā)展的原則，除流域上下游、左右岸和區(qū)域之間的協(xié)同均衡發(fā)展外，新一輪的規(guī)劃應(yīng)更加注重以水資源承載能力和水生態(tài)空間為切入點，加強“十四五”規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的深度融合。

2.體現(xiàn)方略創(chuàng)新

堅持水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害統(tǒng)籌系統(tǒng)治理，實現(xiàn)多目標(biāo)整體效益最大化。在規(guī)劃方略上，從水利工程措施外延式增長轉(zhuǎn)向升級改造內(nèi)部挖潛和質(zhì)量提升，從“點”“線”工程轉(zhuǎn)向水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化，從工程措施為主轉(zhuǎn)向綜合運用工程與管理措施，從被動應(yīng)對水安全事件轉(zhuǎn)向主動防控水安全風(fēng)險。在規(guī)劃全面落實國家節(jié)水行動、水生態(tài)修復(fù)和保護、江河湖泊流域綜合治理、重大水利工程建設(shè)中，應(yīng)提出符合當(dāng)?shù)靥攸c和時代要求的創(chuàng)新性方案。規(guī)劃要注重大幅度提升水利信息化、智能化水平，逐步推進水利現(xiàn)代化。

3.體現(xiàn)制度創(chuàng)新

建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，對水資源超載或接近超載的區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。推進水流產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，探索并逐步完善水資源資產(chǎn)負債表、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計制度的設(shè)計，促進水資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，研究采取互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)推進用水監(jiān)測計量和收費手段，創(chuàng)新資金籌措、節(jié)水獎勵、階梯水價政策等綜合措施和手段，實施農(nóng)業(yè)水價改革，逐步消除水價與工程運行維護成本嚴(yán)重背離的問題，推進農(nóng)村供水工程良性運行。

五、法治思維：從完善和構(gòu)建“兩個體系”規(guī)劃依法治水要求

法治思維，是指以法治作為判斷是非和處理事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的思維，它要求崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解決問題和推進工作。在依法治水方面，“十四五”規(guī)劃應(yīng)主要體現(xiàn)完善水法規(guī)體系和構(gòu)建水行政執(zhí)法體系。

1.完善水法規(guī)體系

近年來，我國許多流域和區(qū)域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境形勢發(fā)生了顯著變化，全國水治理理念、思路和水安全保障的要求等均發(fā)生了變化，“十四五”期間需要加快出臺地下水管理、節(jié)約用水、飲水安全等方面的法律法規(guī)，適時研究修訂水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)，地方政府需要規(guī)劃水安全領(lǐng)域的地方性法規(guī)、規(guī)章和制度，通過完善水法規(guī)體系，增強依法治水的能力。

2.構(gòu)建水行政執(zhí)法體系

規(guī)劃加強執(zhí)法隊伍和能力建設(shè)，構(gòu)建水行政執(zhí)法體系，加大對未經(jīng)許可進行水資源開發(fā)、侵占河湖、河道違規(guī)建設(shè)工程、非法采砂等水事違法行為的制裁和懲處力度，加強水事矛盾糾紛調(diào)處能力。

六、底線思維：強化“三個意識”優(yōu)化規(guī)劃方案

底線思維，是指從客觀設(shè)定最低目標(biāo)出發(fā)爭取最大期望值的一種科學(xué)思維。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)“要善于運用‘底線思維’的方法，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果，這樣才能有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權(quán)”。底線是不可逾越的紅線，是事物從量變到質(zhì)變的臨界點，一旦突破這條線，將會造成無法接受的后果?！笆奈濉币?guī)劃中，應(yīng)從強化原則意識、短板意識、風(fēng)險意識三個方面注重優(yōu)化規(guī)劃方案。

1.強化原則意識

原則意識亦即紅線意識，是最低條件和最低價值標(biāo)準(zhǔn)。在水資源開發(fā)利用方面必須堅守以水資源承載能力為剛性約束，落實最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”指標(biāo)，對于水資源超載或超過紅線指標(biāo)的流域和地區(qū)禁止規(guī)劃本地水源新增供水項目；在河湖水生態(tài)環(huán)境保護方面，要保障河湖基本生態(tài)流量（水量）、河湖岸線水域空間，這些都是規(guī)劃中不可逾越的紅線。

2.強化短板意識

補齊短板是“底線思維”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)式運用，是解決好發(fā)展不平衡不全面問題的關(guān)鍵，是確保行穩(wěn)致遠的基礎(chǔ)性工程。當(dāng)前，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡，一些工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，一些區(qū)域水安全保障能力不足，存在突出短板。規(guī)劃中，必須樹立以人民為中心的思想，堅守“為民”底線，“十四五”期間應(yīng)全面解決好農(nóng)村群眾飲水安全問題、完善防洪減災(zāi)工程體系、加強灌區(qū)工程薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)等涉及民生問題的突出短板，為群眾提供基本生活生產(chǎn)保障。

3.強化風(fēng)險意識

底線思維蘊含著憂患意識，體現(xiàn)了發(fā)揮主觀能動性積極防御風(fēng)險的意識。未來一個時期，氣候變化，侵占河湖空間、廢污水排放污染水體、過度增加灌溉面積等不合理的涉水活動，恐怖活動、國際關(guān)系變化等各種水安全影響因素相互交織、相互影響，水安全風(fēng)險將會增加?！笆奈濉币?guī)劃中應(yīng)加強風(fēng)險分析，分析本流域或本區(qū)域水安全可能存在的主要風(fēng)險，識別風(fēng)險因子，堅持預(yù)防和應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，從最不利的情況考慮，規(guī)劃好應(yīng)急預(yù)案。