鄒 愉，曾凌云,2

(1.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

礦業(yè)權轉讓和礦山企業(yè)股權轉讓是兩種性質不同的交易，受不同的法律法規(guī)調整。礦業(yè)權轉讓的限制條件和審批手續(xù)相對復雜，而礦山企業(yè)股權轉讓相對自由隱蔽，一些礦業(yè)投資者為規(guī)避礦業(yè)權轉讓審批，往往通過礦山企業(yè)股權轉讓的方式變相實現(xiàn)對礦業(yè)權的實際控制或獲得權益，在實質上達到轉讓礦業(yè)權的效果[1-2]。本文在學界相關研究成果基礎上，結合礦業(yè)權管理及司法實踐，深入分析了礦業(yè)權轉讓及礦山企業(yè)股權轉讓異同，梳理分析了自然資源主管部門及司法機關相關實踐，比較了礦山企業(yè)股權轉讓監(jiān)管不同力度后果差異，有針對性地提出了完善股權轉讓監(jiān)管的有關建議。

1 礦業(yè)權轉讓與礦山企業(yè)股權轉讓定義及辦理條件

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，礦業(yè)權轉讓是指礦業(yè)權人將礦業(yè)權轉移的行為，包括出售、作價出資、合作、重組改制等。礦業(yè)權凡涉及需變更主體的，均須由轉讓和受讓雙方向頒發(fā)勘查許可證或采礦許可證的礦業(yè)權登記管理機關提交轉讓變更申請，辦理礦業(yè)權人名稱變更登記手續(xù)。礦山企業(yè)股權轉讓，是指礦業(yè)權人(礦山企業(yè))的股東作為轉讓人，將其持有的礦山企業(yè)的股權以一定的對價轉讓給他人的行為。礦山企業(yè)股權轉讓且礦業(yè)權主體未變的，僅需向市場監(jiān)督管理部門辦理股權變更登記。礦產(chǎn)資源法律法規(guī)及自然資源部(原國土資源部)出臺的制度文件未對礦山企業(yè)股權轉讓管理要求作出明確規(guī)定。

礦業(yè)權轉讓主要受礦產(chǎn)資源法律法規(guī)調整，辦理條件相對復雜。以自然資源部負責登記的礦業(yè)權為例，根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)及自然資源部門戶網(wǎng)站公布的服務指南，礦業(yè)權轉讓條件可總結為以下幾個方面。①礦業(yè)權受讓人具有相關主體資格。探礦權受讓人具有營利法人或事業(yè)單位法人資格，采礦權受讓人具有營利法人資格。②轉讓雙方就礦業(yè)權轉讓達成一致，并簽訂了礦業(yè)權轉讓合同。③礦業(yè)權權屬不存在糾紛，未辦理礦業(yè)權抵押登記，未處于司法部門立案查處、查封、扣押、凍結等狀態(tài)。④礦業(yè)權持有年限符合要求。探礦權轉讓的，須取得探礦權2年及以上，或取得滿1年且達到普查以上，但是以協(xié)議方式取得探礦權的須滿10年；采礦權轉讓的，礦山應投入生產(chǎn)1年時間以上，但是以協(xié)議方式取得采礦權的須滿10年。⑤礦業(yè)權人繳清了礦業(yè)權出讓收益(價款)，無違法違規(guī)勘查或開采行為。 ⑥特殊情形要求。 礦業(yè)權轉讓給外資企業(yè)的，須經(jīng)軍事部門審查批準，并符合有關產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，轉讓人為國有企業(yè)的，須獲得其上級主管部門同意。

礦山企業(yè)股權轉讓主要受《公司法》等法律法規(guī)影響，與礦業(yè)權轉讓條件相比，礦山企業(yè)股權轉讓條件相對簡單，主要涉及礦業(yè)權人為有限責任公司和股份有限公司兩種類型。其中，有限責任公司轉讓股權的，僅需經(jīng)其他股東過半數(shù)同意，變更后30日內到原市場監(jiān)督管理部門辦理股權變更登記；礦業(yè)權人為股份有限公司轉讓股權的，須在公司成立1年以后方能轉讓，且公司董事、監(jiān)事、高級管理人員每年不得轉讓超過其所持股份的25%，并且需公司股票上市須滿1年。 可見，礦山企業(yè)股權轉讓僅和股東意見、持股時間及轉讓份額有關，與礦山企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營及履行法定義務情況、國家產(chǎn)業(yè)政策等無關。

2 礦業(yè)權轉讓與礦山企業(yè)股權轉讓的異同分析

礦業(yè)權轉讓和礦山企業(yè)股權轉讓的相同點是均可實現(xiàn)對礦業(yè)權控制權的變化，均可獲得礦山經(jīng)營收益，但兩者也有明顯區(qū)別。本文在總結業(yè)內學者已有相關研究成果基礎上[3-7]，分析認為兩者區(qū)別主要有六個方面。一是轉讓目的不同。對于礦業(yè)權轉讓中受讓人的目的是取得礦業(yè)權財產(chǎn)權和經(jīng)營權，而礦山企業(yè)股權轉讓的受讓人多數(shù)只是為了分享礦山開采獲得的收益，并不造成礦業(yè)權權屬的轉移，也一般不影響礦山企業(yè)的經(jīng)營權。二是轉讓具體對象不同。礦業(yè)權轉讓交易中，轉讓的是轉讓方持有的礦業(yè)權，而礦山企業(yè)股權轉讓中，轉讓的是礦山企業(yè)的股權，即前者礦業(yè)權權屬發(fā)生轉移，后者則僅是持有礦業(yè)權的礦山企業(yè)的股權發(fā)生轉移，礦業(yè)權權屬未發(fā)生轉移。三是轉讓人不同。礦業(yè)權轉讓的轉讓人是礦業(yè)權人，礦山企業(yè)股權轉讓的轉讓人則是礦業(yè)權人(礦山企業(yè))的股東(法人或自然人)。四是轉讓條件及要求不同。礦業(yè)權轉讓主要受礦產(chǎn)資源法律法規(guī)及規(guī)章的調整，如前所述轉讓條件較多，程序相對復雜。礦業(yè)權股權主要受公司法等法律法規(guī)及規(guī)章的調整，遵循自由轉讓原則，限制性條件相對較少。五是轉讓的管理機關和程序不同。礦業(yè)權轉讓由自然資源主管部門負責辦理礦業(yè)權轉讓變更登記，股權轉讓則僅需到市場監(jiān)督管理部門辦理股權變更登記，不屬于行政審批事項，兩者具體辦理流程也不同。六是轉讓后權利義務變化不同。礦業(yè)權轉讓后，探礦權或采礦權的持有主體發(fā)生變更，同時依附于原礦業(yè)權的法定權利和義務發(fā)生轉移；礦山企業(yè)股權轉讓后，僅是礦山企業(yè)股權持有人(股東)發(fā)生變更，礦業(yè)權主體并沒有變，礦業(yè)權的權利義務主體也不變，法定權利義務未發(fā)生轉移。

3 礦山企業(yè)股權轉讓管理及司法實踐

3.1 自然資源主管部門對礦山企業(yè)股權轉讓的監(jiān)管

自然資源主管部門是負責礦業(yè)權管理的主要部門，因礦產(chǎn)資源法律法規(guī)和自然資源部(原國土資源部)出臺的相關制度文件未對礦山企業(yè)股權轉讓作出明確規(guī)定，自然資源部及大部分省級自然資源主管部門在礦業(yè)權管理實踐中歷來未對礦山企業(yè)股權轉讓行為進行監(jiān)管，從未要求股權轉讓參照礦業(yè)權轉讓辦理變更登記，也未要求股權轉讓的向自然資源主管部門備案。僅有安徽、河南、湖北、西藏、青海、甘肅、陜西等少數(shù)省(區(qū))在2015年以前曾出臺相關規(guī)范性文件，對礦山企業(yè)股權轉讓作出了規(guī)定，對應股權轉讓的不同情形，要求辦理礦業(yè)權轉讓變更登記或向礦業(yè)權登記管理機關備案。如青海省2007年出臺制度，規(guī)定礦山企業(yè)法人或控股股東發(fā)生變化的，應向礦業(yè)權登記機關申請辦理轉讓變更登記；湖北省2009年出臺制度，規(guī)定礦業(yè)企業(yè)控股人發(fā)生變化的應申請辦理礦業(yè)權轉讓變更；西藏自治區(qū)2009年出臺制度，要求礦業(yè)權人在工商部門辦理股權變更登記前應先經(jīng)礦業(yè)權登記管理機關審查同意；山東省2011年出臺制度，規(guī)定凡是采礦權人的股東或股權發(fā)生變化，均須辦理采礦權轉讓變更登記；安徽省2013年出臺制度，要求礦山企業(yè)控股人發(fā)生變化的辦理礦業(yè)權轉讓變更登記。近幾年來，為貫徹落實中央“放管服”改革精神，礦產(chǎn)資源領域大力推進簡政放權，幾乎所有省(區(qū)、市)自然資源主管部門均已不再對礦業(yè)權股權轉讓進行監(jiān)管，礦山企業(yè)股權轉讓無需按照礦業(yè)權轉讓的要求進行審查批準，也無需向自然資源主管部門備案。

3.2 礦山企業(yè)股權轉讓司法實踐

最高人民法院未就礦業(yè)企業(yè)股權轉讓效力認定等內容出臺指導意見或司法解釋，因此在全國層面對自然資源主管部門是否應對礦山企業(yè)股權轉讓進行審查尚無統(tǒng)一司法尺度。從最高人民法院層面看，其審理的礦山企業(yè)股權轉讓有關案例中，傾向于區(qū)別對待礦山企業(yè)股權轉讓與礦業(yè)權轉讓，對股權轉讓遵循自由原則，在不違法其他法規(guī)強制性規(guī)定下，不論礦業(yè)權實際控制權是否轉移均認定股權合同有效。從地方人民法院層面看，部分省份高級人民法院出臺指導意見，對能確認為變相轉讓礦業(yè)權的股權轉讓認定為無效。黑龍江省高級人民法院2011年就煤礦糾紛案件出臺指導意見，明確煤礦企業(yè)全部或部分股權轉讓造成企業(yè)控制權轉移，未經(jīng)礦產(chǎn)資源管理部門審批即進行開采的可認定為變相轉讓礦業(yè)權，應認定股權轉讓無效；云南省高級人民法院2011年出臺指導意見，以判斷股權轉讓是否屬于變相轉讓礦業(yè)權為核心，從審查股權轉讓份額占比、礦山企業(yè)經(jīng)營權及財產(chǎn)權是否變化、勘查許可證或采礦許可證是否移交、控訴雙方爭議是否聚焦于礦業(yè)權的歸屬等方面，對如何判斷礦山企業(yè)股權轉讓是否為變相轉讓礦業(yè)權作出了具體規(guī)定，對于能夠確認礦業(yè)權已變相轉讓的，認定礦山企業(yè)股權轉讓合同無效，反之則認定合同有效；河北省高級人民法院2015年出臺指導意見，也對造成礦業(yè)權變相轉讓的股權轉讓合同認定為無效。 可見，不同層級的人民法院對礦山企業(yè)股權轉讓的審判尺度還不統(tǒng)一。

4 礦山企業(yè)股權轉讓監(jiān)管力度差異后果分析

對礦山企業(yè)股權轉讓交易行為，自然資源主管部門若完全不予監(jiān)管或全面監(jiān)管均不利于礦產(chǎn)資源管理職責的履行，可能影響礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用及礦產(chǎn)資源國家所有者權益的和礦業(yè)權人合法權益的維護，也不利于礦業(yè)健康有序發(fā)展。如果對股權轉讓完全不予監(jiān)管，可能有以下三個方面問題。①若股權交易造成了公司實際控制人的變化，特別是主要股東退出后引起礦山設備、相關技術和管理人員的撤出，或是生產(chǎn)經(jīng)營思路、計劃變化，則可能導致礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平的下降，甚至無法達到礦產(chǎn)資源“三率”指標要求，或不能按要求完成礦山生態(tài)修復，影響自然資源部“兩統(tǒng)一”職責的履行，難以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用及礦區(qū)生態(tài)的整體保護和系統(tǒng)修復，從而在實質上影響礦產(chǎn)資源領域生態(tài)文明建設水平。②若礦山企業(yè)股權轉讓涉及國有資產(chǎn)，因股權轉讓較為自由，市場監(jiān)督管理部門僅在轉讓時候進行股權變更登記，并不進行實質審查，容易造成國有資產(chǎn)流失。③若對股權轉讓不予監(jiān)管，則禁止外商投資勘查、開采礦種的有關產(chǎn)業(yè)政策難以達到實際效果。根據(jù)2019年外商投資負面清單，放射性礦產(chǎn)、稀土、鎢礦禁止外商勘查、開采。若對這幾個礦種的礦山企業(yè)股權轉讓不予監(jiān)管，外資可通過股權轉讓達到實際控制其礦業(yè)權的目的，從而實質上影響該產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果，進而影響我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的資源安全乃至國家安全。

反之，若對所有礦山企業(yè)股權轉讓進行全面監(jiān)管，則又會有如下幾方面問題：①股權轉讓屬民事行為，也是資本行為，其發(fā)生頻率遠高于礦業(yè)權轉讓行為，過于頻繁的股權轉讓如果都要審查，礦業(yè)權登記管理機關難以負荷如此巨大的工作量；②絕大多數(shù)的股權轉讓既不影響正常的礦產(chǎn)資源勘查開采和相關義務履行，也不轉移礦山企業(yè)財產(chǎn)權和經(jīng)營權，多數(shù)也不涉及國有資產(chǎn)交易及外資限制政策，因此監(jiān)管意義不大，反而將增加礦山企業(yè)的運行成本和行政管理成本，大大減緩資本的自由流動速度，不利于激發(fā)礦業(yè)市場活力，也不利于礦業(yè)經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

5 完善礦山企業(yè)股權轉讓監(jiān)管的建議

盡管學界對是否應對礦山企業(yè)股權轉讓進行監(jiān)管及監(jiān)管的具體內容還存在不同認識[8-10]，但基于上述分析，為更好履行自然資源主管部門礦產(chǎn)資源保護和合理開發(fā)利用管理職責，有必要對礦山企業(yè)股權轉讓進行有針對性的監(jiān)管，具體提出以下建議：一是建議自然資源部與最高人民法院就礦山企業(yè)股權轉讓監(jiān)管加強溝通研討，盡可能達成一致認識并出臺指導意見，明確礦山企業(yè)股權轉讓應進行監(jiān)管的具體情形及要求，在國家層面統(tǒng)一礦山企業(yè)股權轉讓的行政管理及司法尺度；二是對礦山企業(yè)股權轉讓可能影響礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用及礦山環(huán)境修復的情形，研究監(jiān)管方式和手段，加強與市場監(jiān)督管理部門的溝通銜接，對于股權控制人發(fā)生變化的，在辦理股東變更工商登記時，以適當方式提醒礦業(yè)權人礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用與生態(tài)修復相關法定義務，既有利于維護新進股東權益，也有利于礦業(yè)權相關法定義務的履行；三是對于放射性礦產(chǎn)、稀土、鎢等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，因現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策不允許外商對其投資進行勘查開采，因此，為保障這些礦產(chǎn)的資源安全，對其礦業(yè)權人股權轉讓，建議加強與市場監(jiān)督管理部門銜接，凡涉及上述礦種的礦業(yè)權人股東變更的，市場監(jiān)督管理部門應事先征求自然資源主管部門意見，自然資源主管部門審查同意后方可辦理變更登記，避免外資以股權轉讓方式進入上述領域，保障國家戰(zhàn)略資源安全；四是礦山企業(yè)股權變更涉及國有資產(chǎn)的，建議市場監(jiān)督管理部門加強與國有資產(chǎn)主管部門的銜接，事先征求其意見，同意后再予工商變更登記，防止國有資產(chǎn)流失。