（作者單位：安徽省潁上縣水利工程管理所 236200）

黨中央十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展。農田基礎設施、高標準農田建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容之一，是保障國家糧食安全的重要抓手，是加快推進農業(yè)供給側改革、推進農業(yè)現代化的基礎保障。本文結合本地實際，對潁上縣農田基本建設及存在問題進行深度剖析后，提出了解決問題的方法及建議，對今后農田基礎設施建設具有一定的引導作用和參考價值。

一、潁上縣農田建設綜述

2019 年以前，潁上縣農田基礎設施建設呈“五牛下田”形式，縣委縣政府高度重視農田建設工作，財政、原國土、農業(yè)、水利、發(fā)改等部門積極開展農田建設活動，建設類型有高標準農田、小農水重點縣、高效節(jié)水灌溉、農田灌溉“最后一公里”、中低產田改造、中型灌區(qū)改造等。通過多年的治理，有效地改善了農業(yè)生產條件，增強了農業(yè)抗御自然災害能力，取得了良好的成效。一是改造了一批中低產田，建成了一批高產穩(wěn)產、旱澇保收的高標準農田，為糧食生產安全提供基礎保障。二是改善了農田生態(tài)環(huán)境，促進了農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是加快了貧困村農民脫貧步伐，農田建設優(yōu)先扶持貧困村，改善貧困村農業(yè)生產基礎設施，為脫貧后，當地農業(yè)產業(yè)持續(xù)發(fā)展提供助力。四是提高了農業(yè)生產效率，農業(yè)基礎設施的改善，推動了農業(yè)機械化的普及和農業(yè)技術的推廣，改善了農業(yè)生產經營條件和生產模式，降低了農業(yè)工作的勞動強度，解放了生產力。五是增強了黨在群眾中的凝聚力和向心力，農業(yè)生產條件的改善，農民收入的提高，切實增強了群眾的獲得感、幸福感，取得了良好的社會效益。六是促進了鄉(xiāng)村振興和現代農業(yè)的發(fā)展，通過治理，改善了農業(yè)生產條件，為促進農業(yè)供給側改革，推進農業(yè)種植結構調整，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)布局夯實基礎，為農業(yè)現代化發(fā)展提供了堅實保障。

二、存在問題

1.農田建設任重道遠

“十三五”以來，國家把高標準農田建設作為農田建設的一項重要內容，并納入政府目標考核范疇，2018 年機構改革之機，更是把農田建設項目和資金整合，由農業(yè)農村部門統(tǒng)籌規(guī)劃實施，建設高標準農田。截至2018 年，潁上縣耕地面積約186.69萬畝，其中建成高標準農田100.15 萬畝，僅占全縣耕地面積的53.64%。已建高標準農田中，“十二五”期間建設64.47 萬畝，2016～2018 年建設35.68 萬畝，2019 年正在實施13 萬畝，仍有約73.54 萬畝耕地尚未治理，農田建設任重道遠。

2.社會資金參與度不高

近年來，政府積極鼓勵引導社會資本參與農田建設，但效果不太明顯，現行政策要求，新型農業(yè)經營主體申報承建高標準農田，需自籌一部分資金，部分經營主體不愿出資，更偏向流轉治理后的耕地，流轉后調整種植結構，致使原規(guī)劃建設內容與新型農業(yè)經營主體調整種植結構后的實際需求不太適應。部分經營主體由于種植類似西瓜等不能連作的農作物，需要“打一槍換一個地方”，對固定的農田基礎設施投資的積極性不高。

3.基礎現狀尚未理清

原農田基礎設施建設呈“五牛下田”形式。各部門承建的各類型農田基礎設施建設，側重點不一，治理區(qū)域交叉重疊，雖然提高了建設標準，但無匯總建設資料，農田基礎設施底數不清，能夠正常發(fā)揮效益的基礎設施情況不清。

4.投資標準亟需提高

截至2018 年末，全縣高標準農田建設財政總投資約8.77 億元，其中“十二五”期間總投資約4.37億元，治理面積64.47 萬畝，畝均投資約688.5 元，2016～2018 年總投資約4.4 億元，治理面積35.68 萬畝，畝均投資約1233 元。各部門建設內容側重點不同、建設標準不一、畝均投資標準不一，特別是部分“十二五”期間建設的高標準農田，畝均投入僅在500 元左右，很難滿足現代農業(yè)發(fā)展的要求?！笆濉逼陂g，畝均投資雖然達到1000 元以上，2019 年更是達到了1500 元，較往年有了很大的提高，但與其他省市畝均2500～3000 元的標準相比還是有較大差距，加之前期欠賬較多，有限的資金只能解決群眾最迫切最急需的問題，難以達到土地平整、集中連片、設施完善、農電配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災能力強，旱澇保收、高產穩(wěn)產、與現代農業(yè)生產和經營方式相適應的高標準要求。

5.項目前期工作有待提升

部分鎮(zhèn)村缺乏總體規(guī)劃和對基本農田產業(yè)布局、土地整治、灌排水系和配套設施建設的整體規(guī)劃意識，前期未做規(guī)劃，項目批復后僅局限于基于現狀的修修補補、避免群眾矛盾上，未從整體連片推進、綜合整治和今后現代農業(yè)發(fā)展上考慮，未從根本上解決問題，項目效益不明顯。筆者在一次項目評審過程中就發(fā)現有個項目在規(guī)劃設計時，由于總體規(guī)劃思路不清晰，不了解現狀，在上級主管部門“充分征求項目區(qū)村干部和群眾意愿”的要求下，只是充當了一個搬運工的角色，把不同群眾的各種想法生搬到初步設計中，在一萬畝耕地上計劃修建了總長10 公里左右的幾十條混凝土機耕路，其中一小半路只有幾十米或100 多米，全是連接各種斷頭路和制造各種斷頭路，這個生產隊一小段、那個生產隊一小段，為的是避免生產隊之間的矛盾。整個設計完全失去了推動農業(yè)現代化發(fā)展的初衷。

6.項目協調管理應再加強

農田建設總體上極大促進了項目區(qū)現代農業(yè)的發(fā)展，但施工時會因少量挖壓占地和作物的損毀，損害個別農戶的利益，由于農田建設無賠償資金，如何協調集體與個體的利益關系，給管理人員增加了難度。施工監(jiān)管難度主要體現在三個方面：一是農田建設項目單項工程小、分布散、各單項工程距離遠且交通不便的特點，為全程監(jiān)督帶來不便；二是各地農田建設管理業(yè)務人員一般2 ～3 個人，業(yè)務人員不足；三是由于部分工程規(guī)劃不合理、建后維護不到位，致使部分單項工程達不到設計年限就遭到損毀、重建，部分施工單位了解現狀后，存在選擇性偷工減料的心理，加大了監(jiān)管的工作量。

7.管護機制仍需完善

一方面各部門建設后，沒有精力管理維護，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有建立統(tǒng)一的管護機構；另一方面家庭聯產承包責任制下的農戶耕地數量零碎，農民只關心自身一家一戶的生產，對農田公共基礎設施維護不關注，部分農民為方便自己生產，還對公共基礎設施進行破壞。管護機制的不健全導致部分農業(yè)基礎設施使用效率不高，個別工程被損毀無法正常使用。

三、幾點建議

1.整合資金，提高建設投資標準

一是積極爭取上級立項和資金，有效減輕本級財政的壓力。二是統(tǒng)籌好各類農田建設資金，各部門集中投入、各司其職、各負其責，成熟一片、建成一片，帶動一片。三是積極引導鼓勵社會資本和新型農業(yè)經營主體參與承建高標準農田。四是積極申請利用地方政府專項債券項目籌集資金建設高標準農田。五是結合土地復墾和耕地占補平衡，新增耕地用于占補平衡，收益用于農田基礎設施建設。

2.提前謀劃，做好項目總體規(guī)劃

根據鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，結合美好鄉(xiāng)村建設和人居環(huán)境整治，摸清農田基礎設施現狀，對標高標準農田標準，找準差距，補齊短板，立足當前，著眼長遠，做好農田建設總體規(guī)劃，實施區(qū)域化整體治理、整鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進。一是摸清項目區(qū)現狀，項目區(qū)在總體規(guī)劃中的位置和發(fā)展方向。二是要站在農業(yè)現代化發(fā)展的高度去規(guī)劃設計，建設高標準農田是加快鄉(xiāng)村振興建設的一項重要內容，要把農田建設與新型農業(yè)種植結構調整相結合，與土地流轉和托管相結合，與現代農業(yè)發(fā)展相適應。三是把規(guī)劃設計思想向群眾解釋透，把各個單項工程布置的原因、群眾能夠得到的效益、對今后發(fā)展的影響、能夠發(fā)揮的效益向群眾解釋清，充分征求群眾和鎮(zhèn)村意見，而不是到村里問群眾要建什么，簡簡單單當個搬運工。四是積極引進地埋滴灌等先進的高效節(jié)水灌溉技術，探索設計、施工、管護運營的EPC 模式，加速推進農業(yè)現代化。

3.加強宣傳，建立群眾參與機制

農田建設是一項惠民工程、受益面廣，要把好事辦好，就要引導群眾參與項目規(guī)劃、建設和驗收全過程，通過宣傳發(fā)動，讓農民群眾意識到這項工程是他們自己的工程，讓農民群眾從旁觀者變成參與者。一是在項目立項時就要召開村民一事一議大會，宣傳解釋農田建設政策、標準，把為農民辦變成農民主動辦。二是利用村民會議、宣傳欄、廣播等對項目擬建內容進行公示、解釋，聽取項目區(qū)群眾意見。三是施工過程中，由項目區(qū)群眾選出農民監(jiān)督員配合建設和監(jiān)理單位參與施工監(jiān)督，建立農民監(jiān)督員、村、鎮(zhèn)政府、監(jiān)理和建設單位五位一體的監(jiān)督管理機制，監(jiān)督施工過程、協調施工矛盾。這樣既解決了建設和監(jiān)理方人員不足的問題，又充分調動農民的積極性，讓群眾從事不關己的旁觀者變成參與者。

4.健全機構，完善建后管護機制

農田基礎設施建成后能夠發(fā)揮多大效益，主要還是看后期運行管護。因此在項目立項時，就要按照“誰受益、誰管護，誰使用、誰管護”的原則確立工程管護主體，明確管護職責。建議工程建成后，作為國有資產和工程管護費交由項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據使用或受益情況，把管護主體落實到人，建議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農田設施管護組織，負責整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農田基礎設施管護。管護組織建立管護制度，根據具體情況進行管理。一是由新型農業(yè)經營主體或托管單位使用的工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護組織與其簽訂工程使用和管護合同，由新型農田經營主體或托管單位負責管護。二是對單農戶使用的機井等工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護組織可委托工程所在地農戶或村集體管護并根據管護情況給予一定報酬。三是對機耕路、農田防護林、排灌站渠道等不適宜一家一戶管理的共用設施，可由管護組織自行管護或委托所在村集體進行管護。

四、結語

今后，進一步研究把農田基礎設施建設如何同糧食安全、農業(yè)現代化、人居環(huán)境整治和美好鄉(xiāng)村建設有機結合起來，從而更好地發(fā)揮效益、促進鄉(xiāng)村振興作為農田建設的一項重要工作■