局部抗戰(zhàn)時(shí)期《外交評(píng)論》修廢不平等條約主張?zhí)轿?/h1>
2020-01-19 02:57余英
余 英
中外條約是近代中國(guó)的一個(gè)基本問(wèn)題，有關(guān)修廢不平等條約問(wèn)題研究，近年來(lái)受到學(xué)界廣泛關(guān)注，取得了大量研究成果。王建朗于2000年出版的《中國(guó)廢除不平等條約的歷程》和李育民于2005年出版的《中國(guó)廢約史》為該領(lǐng)域建立了一個(gè)完整的研究體系。由于“九一八”事變導(dǎo)致廢約交涉停頓，直至第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，中國(guó)一直處于廢約低潮，加之此間幾無(wú)實(shí)質(zhì)性廢約成果，故而這一階段的研究相對(duì)不足①。盡管廢約外交止步，但南京國(guó)民政府和社會(huì)各界對(duì)條約問(wèn)題仍保持關(guān)注，因此，低潮中的廢約努力和理論探討，無(wú)論是整體透視還是個(gè)案研究均有拓展的空間。1932年6月創(chuàng)辦、1937年7月終刊的《外交評(píng)論》是“國(guó)民黨政府外交部主辦的刊物”，“集中反映了國(guó)民黨政府的外交政策”[1]，是局部抗戰(zhàn)時(shí)期頗有影響、以討論外交問(wèn)題為主旨的政論性雜志?！巴饨划?dāng)局如果不得輿論的同情，則欲獲推行外交政策的助力，必然無(wú)望。”[2]為形成外交輿論制高點(diǎn)，雜志社主要邀請(qǐng)官員和專(zhuān)家學(xué)者撰稿，尤以外交官員居多。雖值廢約低潮，但作為宣傳平臺(tái)，在評(píng)論外交政策的同時(shí)，《外交評(píng)論》刊發(fā)數(shù)篇關(guān)于條約問(wèn)題的文章，深化條約認(rèn)知和理論探討。因創(chuàng)辦背景和撰稿人群體的特殊性，可以認(rèn)為該刊是局部抗戰(zhàn)時(shí)期內(nèi)政外交的記錄載體，是官員和學(xué)者基于當(dāng)時(shí)政府外交立場(chǎng)的發(fā)聲渠道，表達(dá)了廢約低潮時(shí)期外交界和學(xué)界修廢不平等條約的愿望和立場(chǎng)。
一、廢約進(jìn)程的無(wú)奈變奏
《外交評(píng)論》的創(chuàng)刊及其修廢不平等條約主張，是在“九一八”事變后這一特殊背景下提出的，反映了中國(guó)廢約進(jìn)程的無(wú)奈變奏。條約問(wèn)題始終是近代中國(guó)的基本問(wèn)題和核心問(wèn)題，從民國(guó)初年守約外交到第一次世界大戰(zhàn)勝利后北洋政府提出修約要求，從中俄不平等條約廢止到廢約運(yùn)動(dòng)全面興起，一部分先進(jìn)的中國(guó)人和政治力量為收回國(guó)權(quán)接續(xù)奮爭(zhēng)，廢約外交漸收成效。然而“九一八”事變使中國(guó)陷入亡國(guó)滅種的險(xiǎn)境，中日矛盾上升、外交重心改變使南京國(guó)民政府停止修約交涉，廢約外交只得轉(zhuǎn)為輿論探討，《外交評(píng)論》正是在這一背景下提出種種主張，為解除不平等條約的束縛提供思想資源。
巴黎和會(huì)是中國(guó)廢約史上一個(gè)重要界標(biāo)，中國(guó)第一次全面提出修改不平等條約要求，真正啟動(dòng)官方交涉，代表團(tuán)在民眾支持下與列強(qiáng)正面交鋒，唱響廢約序曲，盡管結(jié)果令人失望，但拒簽和約之舉使列強(qiáng)不得不重視中國(guó)廢約訴求。隨后華盛頓會(huì)議上，北洋政府提出“十條原則”，再次表達(dá)廢約愿望，雖列強(qiáng)無(wú)意放棄條約特權(quán)，但代表團(tuán)竭力爭(zhēng)回一些權(quán)力，并在《九國(guó)公約》確認(rèn)“尊重中國(guó)之主權(quán)與獨(dú)立暨領(lǐng)土與行政之完整”等原則，為之后廢約交涉提供了一定的條件和依據(jù)。十月革命勝利后，蘇俄政府首先主動(dòng)放棄在華條約特權(quán)，極大地鼓舞了中國(guó)政府的廢約斗爭(zhēng)。
在中國(guó)共產(chǎn)黨和共產(chǎn)國(guó)際的幫助和推動(dòng)下，以孫中山為代表的資產(chǎn)階級(jí)革命派接受了廢約反帝主張。1924年1月，國(guó)共合作確立廢除不平等條約政綱，廢約運(yùn)動(dòng)與國(guó)民革命相結(jié)合，奏響了全民族廢約運(yùn)動(dòng)新樂(lè)章。1925年6月，國(guó)民黨打出“革命外交”旗幟，1927年收回漢口和九江英租界，收回租界的交涉取得一定進(jìn)展。南京國(guó)民政府成立之初宣布遵循總理遺訓(xùn)，堅(jiān)持廢約外交方針，但受內(nèi)部派系斗爭(zhēng)和國(guó)際形勢(shì)影響，退而放棄“革命外交”以換取列強(qiáng)承認(rèn)。1928年7月，外交部宣布處理?xiàng)l約問(wèn)題三原則：一是與各國(guó)條約已期滿(mǎn)的另訂新約；二是尚未期滿(mǎn)的由政府通過(guò)相關(guān)手續(xù)解除后重訂；三是舊約期滿(mǎn)尚未訂新約的由政府另訂臨時(shí)辦法[3]?？梢?jiàn)南京國(guó)民政府企望以緩和方式達(dá)成廢舊約訂新約的目標(biāo)，由廢約轉(zhuǎn)向修約的立場(chǎng)變化。關(guān)稅自主交涉漸有成果后，蔣介石在1929年元旦文告中樂(lè)觀(guān)地表示，三年內(nèi)“以和平之方法實(shí)現(xiàn)總理所主張，廢除不平等條約”[4]。1930年南京國(guó)民政府頒布新稅則結(jié)束了片面協(xié)定關(guān)稅時(shí)代，繼而向各國(guó)發(fā)出廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的照會(huì)。1931年初外交部預(yù)定五期廢約進(jìn)程，計(jì)劃分階段收回關(guān)稅自主權(quán)、治外法權(quán)、租界、租借地、鐵路利權(quán)、內(nèi)河航行權(quán)、沿海貿(mào)易權(quán)[5]。1931年5月，國(guó)民會(huì)議第五次大會(huì)發(fā)布《廢除不平等條約宣言》，并在8月與英美等國(guó)達(dá)成初步協(xié)定，廢約漸成大勢(shì)所趨。
“九一八”事變是中國(guó)廢約史上又一重要拐點(diǎn)。日本侵占東北不僅使正在推進(jìn)的撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)交涉猝然夭折，而且迅速改變了中外條約關(guān)系走向。國(guó)內(nèi)主要任務(wù)轉(zhuǎn)為抗日救亡，中日兩國(guó)修約談判直接中斷，與英美等國(guó)的修約交涉也陷入停滯?！吨醒肴?qǐng)?bào)》疾呼：“日本的外交機(jī)能已經(jīng)全部動(dòng)員，充分的活躍于國(guó)際之間。而我們中國(guó)卻只有一部殘缺不全，調(diào)動(dòng)不靈的機(jī)器?！盵6]《國(guó)聞周報(bào)》直批當(dāng)局“徒揭革命外交之旗幟，泛作隨時(shí)隨事之周旋”[7]，而未及早根據(jù)環(huán)境變化確立長(zhǎng)遠(yuǎn)撤廢綱領(lǐng)。這些尖銳的批評(píng)反映了各界對(duì)外交的諸多不滿(mǎn)。由于外交政策既有延續(xù)性也有因變性，事變后南京國(guó)民政府不得不調(diào)整對(duì)外方針，廢約進(jìn)程雖然被動(dòng)地畫(huà)上了休止符，但國(guó)民革命以來(lái)形成的反帝廢約輿論沒(méi)有靜音，尤其在《大公報(bào)》《東方雜志》等報(bào)刊上時(shí)起波瀾。在應(yīng)對(duì)中日問(wèn)題的同時(shí)，國(guó)民政府外交部也急于向民眾傳導(dǎo)其外交主張，爭(zhēng)取輿論同情和助力。
《外交評(píng)論》可謂應(yīng)時(shí)而生，發(fā)刊詞稱(chēng)其最重要的使命是“供給國(guó)人比較正確的材料”，增進(jìn)國(guó)人對(duì)政府外交的理智分析和常識(shí)判斷，其辦刊初衷是希冀“站在民眾之上”，對(duì)外交作“文字上之貢獻(xiàn)，與言論方面的指導(dǎo)”[8]。雜志社邀請(qǐng)的主要撰稿人都是政界和學(xué)界精英，大多有海外留學(xué)和專(zhuān)業(yè)背景，在國(guó)際法和外交學(xué)等領(lǐng)域頗有造詣。主編吳頌皋1932年7月任職于行政院，1933年11月任外交部參事，1935年7月任外交部國(guó)際司司長(zhǎng)兼中央政治會(huì)議外交組秘書(shū)。辦刊期間，金問(wèn)泗是職業(yè)外交家，徐公肅任外交部秘書(shū)、總務(wù)司司長(zhǎng)，高宗武任外交部幫辦、亞洲司司長(zhǎng)，王齡希任司法院參事、行政法院院長(zhǎng)，于能模任外交部條約委員會(huì)專(zhuān)任委員，王洸任交通部國(guó)防設(shè)計(jì)委員會(huì)航政組組長(zhǎng)；周鯁生、江鴻治等后來(lái)也由學(xué)入政。從他們的身份可推斷，《外交評(píng)論》與南京國(guó)民政府聯(lián)系緊密、并受外交部直接影響，其政論文章既是個(gè)人思想表達(dá)，也在某種程度上反映了政府意圖。局部抗戰(zhàn)時(shí)期的輿論主調(diào)無(wú)疑是抗日救亡，但經(jīng)過(guò)20世紀(jì)20年代轟轟烈烈的廢約運(yùn)動(dòng)后，廢除不平等條約的觀(guān)念已深入人心，此時(shí)探討條約問(wèn)題也是廢約進(jìn)程變奏后不可或缺的重音符。
二、條約及其特權(quán)的重點(diǎn)關(guān)注
中外不平等條約及其特權(quán)范圍較廣，是當(dāng)時(shí)最為緊迫、對(duì)中國(guó)危害最為顯著的歷史困局，引起了《外交評(píng)論》的重點(diǎn)關(guān)注，改、廢約也成為局部抗戰(zhàn)特殊背景下的基本訴求。自《南京條約》肇始，近代中國(guó)被迫簽訂了一系列不平等條約，列強(qiáng)從中攫取的領(lǐng)事裁判權(quán)、租界特權(quán)、片面協(xié)定關(guān)稅特權(quán)、海關(guān)行政權(quán)、沿海和內(nèi)河航行權(quán)、宗教與教育特權(quán)、租借地和勢(shì)力范圍特權(quán)、駐軍和使館區(qū)特權(quán)、路礦及工業(yè)投資特權(quán)以及鴉片貿(mào)易與苦力貿(mào)易和自由雇募權(quán)等蔓生為條約特權(quán)體系，侵蝕到我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方方面面。其中，領(lǐng)事裁判權(quán)、租界和協(xié)定關(guān)稅被丹麥駐華公使歐哀深列為破壞中國(guó)主權(quán)完整的三大魔鬼[9]，南京國(guó)民政府建立之初將這些危害至巨的條約特權(quán)作為修約交涉重點(diǎn)，改訂新約運(yùn)動(dòng)主要著力于關(guān)稅自主和廢除領(lǐng)事裁判權(quán)，雖取得一些進(jìn)展，但遠(yuǎn)未徹底解決。修約交涉中斷后，這些嚴(yán)重?fù)p害主權(quán)且符合國(guó)際法修廢規(guī)定的條約及有關(guān)特權(quán)仍是《外交評(píng)論》關(guān)注的重點(diǎn)。
其一，力主改訂中日商約。中日商約是指1896年10月20日訂立的《中日通商行船條約》及附件、《公立文憑》和1903年《通商行船續(xù)約》。根據(jù)《中日通商行船條約》第26款規(guī)定，如一方提出重修稅則和條款, 則從雙方換約之日算起十年為一期,“期滿(mǎn)后須于六個(gè)月內(nèi)知照, 酌量更改”[10]。若均未聲明更改，則條款稅則不變, 再過(guò)十年修訂。盡管十年之期的修約交涉在北洋政府后期啟動(dòng)，但久拖未達(dá)成意向。到1926年已第三次期滿(mǎn)，修約成為中日間能否訂立平等條約的試金石。南京國(guó)民政府多次照會(huì)日方并確定了擬交涉草案原則：一是關(guān)稅自主，二是取消領(lǐng)事裁判權(quán)，三是收回沿岸內(nèi)河航權(quán)， 四是收回租界[11]。以此表達(dá)主權(quán)國(guó)家的正當(dāng)要求。但日本的意圖是先訂關(guān)稅協(xié)定，而不是訂立通商新約。經(jīng)反復(fù)磋商，在1930年新訂關(guān)稅協(xié)定后，日方表面承諾“協(xié)定簽字后，即行修約”[12]，實(shí)則無(wú)視中國(guó)的修約權(quán)，為繼續(xù)拖延找借口。
“九一八”事變后外交重心轉(zhuǎn)向中日關(guān)系處理。1933年，中英、中美通商續(xù)約先后到期，南京國(guó)民政府再次提出修約，相比于英美，此時(shí)中日已處于對(duì)立狀態(tài)，修約交涉更為艱難。吳頌皋指出，“兩國(guó)締約通商，目的原在增進(jìn)雙方貿(mào)易，與保障僑民之地位”，僑華日商在領(lǐng)事裁判權(quán)庇護(hù)下享受特殊利益，而僑日華商不僅經(jīng)商權(quán)受到干涉，有時(shí)居住權(quán)也被剝奪，“故就調(diào)整中日經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，平等商約之改訂，與領(lǐng)事裁判權(quán)之廢除，尤為刻不容緩之事”[13]。對(duì)新訂的中日關(guān)稅協(xié)定，于能模認(rèn)為雖以平等互惠為原則，而實(shí)際“日貨之來(lái)中國(guó)者如此其多，華貨之往日者，焉能與之相抵？”[14]不僅中日間商業(yè)關(guān)系不平等，中國(guó)與世界各國(guó)商業(yè)來(lái)往也如此，這是近代中國(guó)對(duì)外商業(yè)存在的普遍問(wèn)題。在條約上無(wú)論規(guī)定如何平等，都是外方獨(dú)占便宜，中方在互惠稅率上損失巨大。王正廷也坦言，因我國(guó)工商業(yè)不發(fā)達(dá)，“與各國(guó)定互惠條款，中國(guó)惠少，他國(guó)惠多”。商約中通常對(duì)“當(dāng)事國(guó)人民居住之自由，生產(chǎn)及制造貨物輸出入之自由，關(guān)稅等”[15]都有互惠條款，相比日本商人在華享有特權(quán)，中國(guó)商人在日本正常的經(jīng)商權(quán)和居住權(quán)都缺乏保障，加之日貨來(lái)華遠(yuǎn)超過(guò)華貨往日，表面平等互利的商約實(shí)為民族經(jīng)濟(jì)的掣肘。尤其是中日通商條約的內(nèi)容，與關(guān)稅、領(lǐng)事裁判權(quán)、居住經(jīng)商和土地權(quán)、航權(quán)等密切相關(guān)，涉及經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題的核心。“九一八”事變后，日本推行“大陸政策”，對(duì)南京國(guó)民政府外交部提出的商約談判和法權(quán)交涉均極力反對(duì)，實(shí)際上，中日商約早在1926年到期，《外交評(píng)論》力主改訂商約是宣示中國(guó)政府的合法權(quán)利。
其二，聚焦撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)。領(lǐng)事裁判權(quán)是指一國(guó)可以由駐外領(lǐng)事等根據(jù)本國(guó)法律對(duì)在他國(guó)領(lǐng)土的本國(guó)國(guó)民行使司法管轄權(quán)，其惡果不僅是限制中國(guó)政府對(duì)在華外國(guó)人行使管轄權(quán)，允許列強(qiáng)在中國(guó)行使屬人管轄權(quán)，更嚴(yán)重的是對(duì)中國(guó)司法管轄權(quán)和主權(quán)造成直接損害。在不平等條約關(guān)系中，領(lǐng)事裁判權(quán)居于中心地位，是其他條約特權(quán)的基礎(chǔ)。這一特權(quán)“構(gòu)成每一條約的基礎(chǔ)，貫穿于每一條約的條款中”，是“造成一切損害的根源”。從外國(guó)立場(chǎng)來(lái)看，這一特權(quán)“被各條約國(guó)視為對(duì)華條約中最重要、最有價(jià)值”而且“也是最為根本的一點(diǎn)”。也就是說(shuō)，這一特權(quán)是列強(qiáng)向中國(guó)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)和文化侵略，行使其他特權(quán)的重要保障，它嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)主權(quán)和尊嚴(yán)，造成種種弊害是近代中外不平等條約關(guān)系最基本的體現(xiàn)[16]。
列強(qiáng)對(duì)“最最重要的”特權(quán)當(dāng)然不肯輕易放棄，南京國(guó)民政府在建立后便向各訂約國(guó)提出撤廢要求，直至1928年方與12國(guó)重訂新約，各條約正文對(duì)收回關(guān)稅主權(quán)和取消領(lǐng)事裁判權(quán)雖有明確規(guī)定，但提出苛刻附帶條件都是以他國(guó)撤廢為前提，這樣一來(lái)反形成各國(guó)“相約不撤”的局面。薰琴指出這一特權(quán)“已不適用于現(xiàn)時(shí)之中國(guó)，值此收回法權(quán)運(yùn)動(dòng)積極進(jìn)行之時(shí)，凡擴(kuò)張?jiān)谌A領(lǐng)事裁判權(quán)之主張，吾人當(dāng)極力反對(duì)”[17]。為攫取利益，列強(qiáng)常將治外法權(quán)和領(lǐng)事裁判權(quán)混同一律，二者雖有關(guān)聯(lián)，但意義不同。按英美國(guó)家和中國(guó)近代的習(xí)慣用法，治外法權(quán)是有兩層含義的廣義概念，第一層含義是指根據(jù)國(guó)際法僅限于外國(guó)國(guó)家元首和外交代表在外國(guó)境內(nèi)享有的特權(quán)和豁免；另一層含義即指領(lǐng)事裁判權(quán)是列強(qiáng)在亞非各國(guó)的領(lǐng)事依據(jù)本國(guó)法律對(duì)其僑民行使司法管轄的片面特權(quán)[18]。周還提出“此種外僑不應(yīng)享受之特殊權(quán)益與地位，最足以破壞所在國(guó)之統(tǒng)一法權(quán)，甚至危害所在國(guó)之根本生存”[19]。對(duì)于損害國(guó)權(quán)的情形，例如國(guó)聯(lián)調(diào)查團(tuán)調(diào)解中日糾紛，要求中國(guó)允許東北自治或給日本更多利權(quán)以平息爭(zhēng)端的提議，薰琴直指其根本錯(cuò)誤：“一是漠視或故意忘卻中國(guó)政府歷來(lái)以撤廢領(lǐng)判權(quán)為開(kāi)放內(nèi)地先決條件之政策，二是在中國(guó)政府積極收回法權(quán)之時(shí)，反欲提議擴(kuò)張領(lǐng)判權(quán)。”[17]批駁以退讓換取和平是無(wú)視中國(guó)主權(quán)的做法。彼時(shí)，撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)交涉被打斷，當(dāng)時(shí)政府頒布的《管轄在華外國(guó)人實(shí)施條例》成為一紙具文，《外交評(píng)論》繼續(xù)討論撤廢無(wú)疑是符合國(guó)家主權(quán)原則的合理訴求。
其三，急于收回航權(quán)。近代以前中國(guó)沒(méi)有航權(quán)概念，航權(quán)是“交通主權(quán)之最要一部也，按照國(guó)際通例可分為沿海貿(mào)易權(quán)與內(nèi)河航行權(quán)兩項(xiàng)”[20]，依國(guó)際慣例，航權(quán)只賦予本國(guó)人民，喪失航權(quán)的最直接影響是利源外流、主權(quán)受損。王洸分析航權(quán)喪失除由條約曲解附會(huì)而來(lái)外，還有其他端由：一是清政府“不識(shí)國(guó)際間直接貿(mào)易與本國(guó)沿岸內(nèi)河航運(yùn)之分”；二是“清室注重稅課而不計(jì)航權(quán)”；三是“自認(rèn)外輪足以發(fā)達(dá)商務(wù)，故盡量引進(jìn)不加限制”；四是外人攫取權(quán)力，“每于條約之外，先從事實(shí)上試行侵占，我國(guó)不知防微杜漸，積非成是”[20]。20世紀(jì)初，重視航政和收回航權(quán)成為外爭(zhēng)國(guó)權(quán)的重要呼聲，北洋政府提出收回航權(quán)主張，但交涉成效甚微，直至1930年南京國(guó)民政府打算在關(guān)稅問(wèn)題解決后著手航權(quán)問(wèn)題，并與英美等國(guó)開(kāi)始磋商。
航權(quán)交涉在“九一八”事變后被迫擱淺，王洸指出：“一國(guó)航運(yùn)之盛衰，與其政治經(jīng)濟(jì)交通國(guó)防，關(guān)系至巨。江海要道，外輪暢行無(wú)阻，洋商復(fù)挾其巨額資金，過(guò)剩船舶及碼頭等種種優(yōu)越地位，以與國(guó)人競(jìng)爭(zhēng)，勝敗之機(jī)不判自明?！盵20]從經(jīng)濟(jì)方面看，外國(guó)商船倚仗內(nèi)河航行權(quán)駛?cè)胫袊?guó)腹地自由貿(mào)易，并憑借條約低稅額和最惠國(guó)待遇攫取最大利益，而中國(guó)交通原本不發(fā)達(dá)，貨物流通艱難，外貨越是暢銷(xiāo)無(wú)阻，國(guó)貨就愈難發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)便愈受打擊；從政治方面看，外輪自由航行極大損害國(guó)家主權(quán)，尤其是列強(qiáng)兵艦在各海港及內(nèi)河口岸自由駛?cè)耄馕吨糠诸I(lǐng)土主權(quán)完全喪失；從軍事方面看，按國(guó)際慣例，外國(guó)兵艦須經(jīng)中國(guó)同意后方能駛?cè)牒８郏?dāng)時(shí)卻不但可以在沿海港口自由出入，甚至能隨時(shí)調(diào)增兵艦至內(nèi)河口岸，不但任意測(cè)量?jī)?nèi)河航路，甚至隨地測(cè)量軍事要塞，嚴(yán)重影響國(guó)防安全。如果不收回航權(quán)，政治經(jīng)濟(jì)固受重大影響，“一遇戰(zhàn)事，尤屬不堪設(shè)想”，在日本加劇擴(kuò)張，中日全面戰(zhàn)爭(zhēng)隨時(shí)可能爆發(fā)的境況下，從戰(zhàn)略安全角度收回航權(quán)確為當(dāng)務(wù)之急。
其四，收回租界司法權(quán)。租界是鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后從通商口岸外國(guó)人居留或貿(mào)易區(qū)域中發(fā)展形成的一種畸形制度，列強(qiáng)起初以非法手段侵奪中國(guó)行政權(quán)和司法權(quán)，進(jìn)而通過(guò)不平等條約確定并建立不受中國(guó)政權(quán)體系管轄的行政管理機(jī)關(guān)，被稱(chēng)為“國(guó)中之國(guó)”的租界是中國(guó)半殖民地的重要象征[21]。租界和租界司法權(quán)密切關(guān)聯(lián)，收回租界司法權(quán)和撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)均關(guān)乎法權(quán)獨(dú)立，南京國(guó)民政府經(jīng)過(guò)艱難談判，1930年2月簽訂《關(guān)于上海公共租界內(nèi)中國(guó)法院之協(xié)定》，上海臨時(shí)法院得以基本收回，但由于該問(wèn)題與租界相關(guān)，租界沒(méi)有取消，中國(guó)司法主權(quán)仍有所受限。《外交評(píng)論》第一卷刊發(fā)徐公肅評(píng)論文章，提出協(xié)定即將期滿(mǎn)，“司法行政部準(zhǔn)備于期滿(mǎn)時(shí)，從事改組法院，使上海公共租界司法機(jī)關(guān)成為一純粹的中國(guó)法院，不再受外人之干涉與限制”[22]，并就租界司法權(quán)喪失由來(lái)、司法現(xiàn)狀缺點(diǎn)和特區(qū)法院改組等問(wèn)題加以進(jìn)敘，指出“司法機(jī)關(guān)為國(guó)家根本組織之一，法院的設(shè)立應(yīng)完全由主權(quán)國(guó)自由規(guī)定，外人不得侵犯與干涉”[22]是現(xiàn)代國(guó)際法所公認(rèn)的原則。
事實(shí)上，租界內(nèi)中國(guó)法制難以全面自主施行。徐公肅闡析其原因：一是“洋涇浜章程及附則之兼用”，中國(guó)政府從未正式承認(rèn)其章程及附則，而令特區(qū)法院必須顧及，不僅損及中國(guó)法律尊嚴(yán)，而且承認(rèn)外國(guó)人非法取得特殊權(quán)利；二是“檢查官職權(quán)之限制”，除辦理法院管轄區(qū)域內(nèi)檢驗(yàn)事務(wù)外，限定只在“中華民國(guó)”刑法部分條款案件可依中國(guó)法律執(zhí)行職務(wù)；三是“司法警察之推薦”由高等法院分院院長(zhǎng)與工部局推薦后委派，使法院行政權(quán)支離破碎；四是“外國(guó)律師對(duì)一切案件仍有出庭之機(jī)會(huì)”；五是“法院名義上已收回，而監(jiān)獄乃由工部局管理”。他建議政府立定收回司法權(quán)的決心，“與其以修改之計(jì)劃與外人磋商，何如以情理為依，據(jù)理力爭(zhēng)，直接收回，自行組織中國(guó)法院”[22]。但上海租界主要是英美等國(guó)主導(dǎo)，南京國(guó)民政府擔(dān)心“兩國(guó)確無(wú)修約之意，而我方又迫過(guò)甚，則難免不發(fā)生反響，適足妨礙固有睦誼”[23]。局部抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民黨對(duì)徹底收回租界既無(wú)勇氣也缺乏現(xiàn)實(shí)條件，因此，廢除租界司法特權(quán)只能視為收回租界的一種過(guò)渡辦法。
其時(shí)，隨著國(guó)民對(duì)國(guó)家主權(quán)原則的認(rèn)知日益明晰，“不適用之條約可廢止”的觀(guān)念逐漸傳導(dǎo)為公眾所接受，要求平等和獨(dú)立成為國(guó)民普遍呼聲。不平等條約體系中，商約、領(lǐng)事裁判權(quán)、航權(quán)和租界司法權(quán)均居于主干地位，尤其領(lǐng)事裁判權(quán)是條約特權(quán)的核心，曾受其束縛的日本、暹羅等國(guó)已成功撤廢，加之中日商約、法院協(xié)定等即將期滿(mǎn)，關(guān)注這些重點(diǎn)條約特權(quán)成為《外交評(píng)論》題中應(yīng)有之義?！案锩饨弧薄案亩ㄐ录s”雖無(wú)奈中斷，但修約目標(biāo)尚未達(dá)成，民眾對(duì)廢約仍有期待，1934和1937年前后，以修訂商約和撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)為中心，社會(huì)各界紛紛建言，形成了兩次修廢約輿論小高潮。除《外交評(píng)論》外，如《東方雜志》1934年第31卷第12號(hào)便特設(shè)修約專(zhuān)號(hào)，《國(guó)聞周報(bào)》《外交月報(bào)》《大公報(bào)》《申報(bào)》《晨報(bào)》《民族雜志》等報(bào)刊也對(duì)重點(diǎn)條約特權(quán)持續(xù)關(guān)注，為延續(xù)廢約輿論構(gòu)建了一方空間，對(duì)政府當(dāng)局形成一定輿論壓力。盡管局部抗戰(zhàn)期間，南京國(guó)民政府為爭(zhēng)取列強(qiáng)支持，實(shí)施妥協(xié)退讓的對(duì)外政策，修約外交環(huán)境嚴(yán)重缺失，但《外交評(píng)論》關(guān)注條約特權(quán)問(wèn)題在一定意義上表明了政府修廢不平等條約的政治姿態(tài)。
三、修廢不平等條約主張的理性發(fā)聲
如何修廢不平等條約？《外交評(píng)論》作了認(rèn)真探討，涉及基本依據(jù)、具體方式和方法等等。從當(dāng)時(shí)中外形勢(shì)來(lái)看，這些主張是一種頗具理性的發(fā)聲，既堅(jiān)持了維護(hù)中國(guó)領(lǐng)土完整和主權(quán)獨(dú)立的原則，又有著對(duì)國(guó)際慣例和國(guó)際形勢(shì)的綜合考量。局部抗戰(zhàn)時(shí)期，保國(guó)權(quán)避戰(zhàn)禍、謀求中日問(wèn)題和平解決成為外交首要目標(biāo)，南京國(guó)民政府改變了廢約運(yùn)動(dòng)時(shí)的強(qiáng)硬姿態(tài)，《外交評(píng)論》中所提出的修廢主張亦趨于現(xiàn)實(shí)理性。
其一是運(yùn)用國(guó)際法原則。條約是國(guó)際法的淵源，國(guó)際法又為之確立基本準(zhǔn)則，江鴻治提出“情勢(shì)變遷原則，未當(dāng)不是今日要求修改和約之法律根據(jù)”[24]。他詳細(xì)闡釋情勢(shì)變遷的含義，如情勢(shì)發(fā)生重大變化以致無(wú)法履行條約或履約結(jié)果將危害訂約國(guó)切身利益，則該訂約國(guó)可合法取消條約。同時(shí)，該原則“適用之范圍不僅限于物質(zhì)情形之改易，道義問(wèn)題亦得適用”。雖有些條約設(shè)定了有效期，原則上訂約任何一方不得隨意撤銷(xiāo)，但國(guó)際法已認(rèn)可：“當(dāng)一個(gè)國(guó)家之存在及發(fā)展，與其所訂條約之義務(wù)發(fā)生不可避免之沖突時(shí)，該條約自難再予維持，因國(guó)家之自衛(wèi)及其發(fā)展為任何國(guó)家之神圣權(quán)利也?！盵24]日本侵華使中國(guó)內(nèi)外局勢(shì)發(fā)生重大變化，任何條約皆含情勢(shì)變遷可以解除的條件。這些見(jiàn)解豐富了民眾對(duì)國(guó)際法的認(rèn)知，為修廢約提供了法理支撐。盡管在強(qiáng)權(quán)政治下，這種和平解約方法須以他國(guó)同意為前提，但這一主張反映了《外交評(píng)論》中的理性廢約思路和建議。1933年12月，南京國(guó)民政府就是以“情勢(shì)變遷”為由照會(huì)美使及英代辦提出改訂新約。
王齡希也依據(jù)國(guó)際法提出兩種方法：一種是另訂新約，在平等互利基礎(chǔ)上撤廢舊約另訂新條款；一種是依據(jù)舊約將條款作部分或全部修改。他主張“如舊約不能適應(yīng)現(xiàn)時(shí)之環(huán)境，則其訂約目的，現(xiàn)已完全失其存在，而有完全廢棄之必要”，同時(shí)以新約“須不背國(guó)際法之平等與自由原則”[15]提出，新訂商約一是要依國(guó)際法關(guān)于商約內(nèi)容的原則劃定必要范圍；二是有保留必要的原義務(wù)條款納入新約；三是原有獨(dú)立的片務(wù)條款，如對(duì)方堅(jiān)不讓步則改為雙務(wù)加入新約；四是牽涉其他交涉如稅則、領(lǐng)事裁判權(quán)和內(nèi)地貿(mào)易居住航行等條約單獨(dú)另訂。如交涉達(dá)不到目的寧作懸案擱置，至少可免去一條不利束縛以爭(zhēng)取變機(jī)。在國(guó)際法由傳統(tǒng)向現(xiàn)代演進(jìn)的過(guò)程中，這些修約建議以國(guó)際法為理論支持，在盡量避免與列強(qiáng)發(fā)生沖突的同時(shí)，盡可能防止主權(quán)利益受損的消極后果，較之堅(jiān)決的廢約要求雖有所緩和，但使修廢訴求更易為列強(qiáng)所認(rèn)同和接受，不失為外交重心轉(zhuǎn)移后的權(quán)宜之策。
其二是主張談判交涉。就撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)而言，單方面宣告撤廢和要求各國(guó)自覺(jué)撤廢的方式最干脆也最能滿(mǎn)足民眾心理需求，當(dāng)時(shí)法學(xué)界在《申報(bào)》提出“自動(dòng)撤廢領(lǐng)判權(quán)建議”[25]，認(rèn)為“自動(dòng)取消可以免除國(guó)際間的阻撓”[19]。然而，就當(dāng)時(shí)國(guó)家實(shí)力和國(guó)際形勢(shì)而言還不具備單方面撤廢的條件，《外交評(píng)論》就此刊發(fā)商榷文章，周還認(rèn)為“自希特勒?qǐng)?zhí)政以來(lái)，對(duì)于凡爾賽和約的束縛，毅然片面廢止”之法在德國(guó)行得通，然而當(dāng)時(shí)中國(guó)所處地位與德國(guó)迥然不同，如單方面宣布撤廢并在各國(guó)反對(duì)下強(qiáng)制執(zhí)行將會(huì)遇到更多窒礙。對(duì)于單方面撤廢，他坦陳如果按國(guó)際法平等原則和情勢(shì)變遷條款，領(lǐng)事裁判權(quán)等飽受詬病的畸形制度理應(yīng)毅然廢除，但外國(guó)是通過(guò)條約獲得，“又曾經(jīng)我國(guó)簽字承諾，如今想要解除條約束縛，自不能不先得對(duì)方同意”[19]。他建議與原訂約國(guó)分別折沖，以談判方式達(dá)到撤廢目的。這一主張?jiān)谧迦酥蓄H具代表性，周鯁生也認(rèn)同：“一締約國(guó)要根據(jù)情勢(shì)變遷不得不廢止舊約的時(shí)候，不應(yīng)當(dāng)悍然獨(dú)自宣布解除條約上的義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)先向?qū)Ψ教岢鰪U止要求，和平磋商，說(shuō)明廢止的理由。如果遭到對(duì)方拒絕，然后再自行宣布廢止?！盵26]國(guó)際法中，外交談判是和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的首要方式。另外，為爭(zhēng)取英美法等國(guó)支持，片面撤廢尚非其時(shí)，談判交涉更具現(xiàn)實(shí)合理性，《前途》等雜志也發(fā)文支持“國(guó)別交涉的辦法”[27]。相較于20世紀(jì)20年代盛行的自動(dòng)廢約呼聲，主張談判交涉為主要方式，體現(xiàn)了以國(guó)際法則為基本依據(jù)融入國(guó)際社會(huì)的期待。
關(guān)于撤廢法權(quán)的時(shí)機(jī)與辦法，周還提出“惟默察國(guó)際局勢(shì)之錯(cuò)綜變幻，權(quán)衡自身利益之輕重緩急”[19]，呼吁國(guó)人力戒情感沖動(dòng)，多加理智判斷。由于列強(qiáng)總以中國(guó)司法不完善為借口拒絕撤廢，他建議當(dāng)局主動(dòng)改善司法，不斷鞏固統(tǒng)治權(quán)力，加強(qiáng)地方自治，恪守司法規(guī)范，讓外國(guó)人看到蘇德等國(guó)撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)后，其僑民同樣受中國(guó)法律保護(hù)，如此，對(duì)中國(guó)司法的疑慮就不成其為抵制撤廢的理由。為穩(wěn)妥撤廢，周還建議作全方位準(zhǔn)備，等待國(guó)際形勢(shì)發(fā)生有利于中國(guó)的變化，國(guó)力充實(shí)之時(shí)，便直接向各條約國(guó)提出徹底解決辦法?！洞蠊珗?bào)》《文化月刊》等也刊發(fā)了修明內(nèi)政和整頓司法等建議，贊同先充實(shí)國(guó)力奠定談判基礎(chǔ)的觀(guān)點(diǎn)。
其三是借鑒效法日本。《外交評(píng)論》對(duì)日本、土耳其和暹羅等國(guó)關(guān)注較多，認(rèn)為相對(duì)于埃及廢約的不徹底性和土耳其廢約的反復(fù)性，日本的成功經(jīng)驗(yàn)似乎更值得效法。高宗武分析日本領(lǐng)事裁判權(quán)成因與中國(guó)頗為類(lèi)似：一是當(dāng)時(shí)日本普遍缺乏國(guó)際法知識(shí)，不明領(lǐng)事裁判權(quán)含義；二是自居“日出之國(guó)”實(shí)行鎖國(guó)攘夷政策；三是當(dāng)時(shí)日本國(guó)勢(shì)不振民貧地瘠，以致外交軟弱；四是法典不完備，給歐美各國(guó)留有口實(shí)。通過(guò)對(duì)其條約撤廢歷史的考察，他總結(jié)了四點(diǎn)可鑒經(jīng)驗(yàn)：首先是編纂新法典、健全司法體制，使列強(qiáng)無(wú)法借“無(wú)新式法典，不能保護(hù)外國(guó)人生命財(cái)產(chǎn)”為由推遲廢約；其次是采取分國(guó)別談判的最佳方式，談判程序上“先與外交界最有力量之英國(guó)談判”，與英國(guó)交涉成功后，美國(guó)便會(huì)緊隨其后；再次是整理內(nèi)政增強(qiáng)國(guó)勢(shì)，以中日撤廢交涉為例，日本倚仗勝利“兩三年間，所有從來(lái)締結(jié)之不平等條約，全體廢除”；最后，條約撤廢關(guān)乎全局，政府努力的同時(shí)，廣大民眾要支持政府對(duì)外交涉，在輿論和行動(dòng)上與政府保持一致，政府亦須依靠民眾，廢約方能取得真正意義上的成功[28]?！锻饨辉u(píng)論》以鄰國(guó)日本為例，說(shuō)明廢約交涉須以實(shí)力為后盾，以英美為主要對(duì)象，加之民眾與政府互為依靠，條約撤廢可以依勝利者的意愿而改變。高宗武等外交要員的分析在一定程度上對(duì)外交部制定政策形成了引導(dǎo)力，例如，撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)方式上更傾向于仿效日本，1937年社會(huì)輿論基本認(rèn)同由政府與各國(guó)分別交涉的外交方式，以盡快實(shí)現(xiàn)撤廢目標(biāo)。
簡(jiǎn)言之，與20世紀(jì)20年代廢約運(yùn)動(dòng)相比，“九一八”事變后國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了重大變化。毛澤東指出：“什么更為迫切？是修改條約，還是民族救亡？顯然，對(duì)我們來(lái)說(shuō)更為重要的是抗日?！盵29]可以說(shuō)，服從挽救民族危亡這一中心任務(wù)，調(diào)整廢約方針是一項(xiàng)理性決策?！锻饨辉u(píng)論》匯聚的外交和國(guó)際法專(zhuān)家，對(duì)中外關(guān)系格局有較為全面的認(rèn)識(shí)，不僅在理論原則，而且在方式方法上提出理性修廢主張。一方面，不放棄廢約總目標(biāo)，在理論原則上，強(qiáng)調(diào)以國(guó)際法為依據(jù)，運(yùn)用用國(guó)際法和國(guó)家主權(quán)理論剖析不平等條約特權(quán)的危害，闡釋廢約的正當(dāng)性；另一方面，遵循國(guó)際交往慣例，在方式方法上，主張以政府為主體開(kāi)展談判交涉，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，最大限度爭(zhēng)取國(guó)際支持；同時(shí)，對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民眾提出的急進(jìn)、單方面撤廢方式，《外交評(píng)論》提出了反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“言論界的責(zé)任是指導(dǎo)民眾，而不是附和民眾”，呼吁撰稿人解脫民眾情緒的支配，“從理性方面想出可行之路指導(dǎo)民眾、挽救國(guó)事”[30]，認(rèn)為向民眾普及國(guó)際法知識(shí)和外交常識(shí)是理性參與外交的基礎(chǔ)，也是引導(dǎo)廢約輿論不斷理性成熟的重要方式。民族危機(jī)之時(shí)最緊要的是抗日救亡，在外交環(huán)境惡化、兵力財(cái)力不足以抗?fàn)幍男蝿?shì)下，相對(duì)于激進(jìn)廢約言論，《外交評(píng)論》更傾向于為當(dāng)時(shí)政府外交政策作注解，從政府立場(chǎng)對(duì)公眾輿論作疏導(dǎo)，為爭(zhēng)取國(guó)際道義和經(jīng)濟(jì)支持所提出的修廢主張更趨現(xiàn)實(shí)性。
結(jié)語(yǔ)
廢除不平等條約是近代中華民族的最強(qiáng)呼聲，在中國(guó)共產(chǎn)黨的直接推動(dòng)下，20世紀(jì)20年代廢約運(yùn)動(dòng)和國(guó)民革命相結(jié)合形成蓬勃之勢(shì)，國(guó)共兩黨合作取得的修廢約成果激發(fā)了民族覺(jué)醒。然“九一八”事變后，面對(duì)日本侵略擴(kuò)張和中日全面戰(zhàn)爭(zhēng)隨時(shí)爆發(fā)的現(xiàn)實(shí)，南京國(guó)民政府?dāng)R置廢約交涉，把爭(zhēng)取列強(qiáng)對(duì)中國(guó)在日本問(wèn)題上的支持作為外交中心，一方面希望以妥協(xié)退讓取得列強(qiáng)支持，另一方面也不能全然拋卻修廢不平等條約任務(wù)。彼時(shí)，社會(huì)各界的輿論重心轉(zhuǎn)向中日關(guān)系，但廢約呼聲并未銷(xiāo)匿，《外交評(píng)論》圍繞條約問(wèn)題的理論探討，正是在矛盾境況中努力尋找平衡點(diǎn)。民族危亡之際的理論探討立足于現(xiàn)實(shí)國(guó)情，強(qiáng)調(diào)理性思考，呼吁民眾分清抗日與廢約之輕重緩急，同時(shí)引導(dǎo)民眾支持政府外交，具有很強(qiáng)的目的性和現(xiàn)實(shí)性。但不同于20世紀(jì)20年代民眾輿論對(duì)政府形成巨大壓力、政府利用民氣展開(kāi)廢約交涉取得突破，《外交評(píng)論》主要強(qiáng)調(diào)政府交涉，其依據(jù)國(guó)際法原則，按照程序達(dá)成修廢目標(biāo)的主張，較之激進(jìn)的“革命外交”有所退卻。金問(wèn)泗解釋說(shuō)：“中山先生欲聯(lián)合世界上以平等待我之民族共同奮斗，詢(xún)?yōu)榱?guó)之要固。凡對(duì)我無(wú)領(lǐng)土侵占之野心，而表示希望我有一個(gè)強(qiáng)盛鞏固之政府者，雖其國(guó)與我所訂條約尚未加以修正，亦未當(dāng)不可視為以平等待我之民族，如多方聯(lián)絡(luò)以期造成較優(yōu)的國(guó)際形勢(shì)，以利于我外交上之進(jìn)行，此當(dāng)前刻不容緩之事也。”[31]這映射出南京國(guó)民政府外交上的妥協(xié)性和軟弱性，英美列強(qiáng)更捏住這一軟肋堅(jiān)持條約特權(quán)，因而局部抗戰(zhàn)時(shí)期廢約交涉舉步維艱，也不可能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
《外交評(píng)論》集結(jié)了一批有專(zhuān)業(yè)背景、有政治地位且深諳外交事務(wù)的官員和學(xué)者撰文，其觀(guān)點(diǎn)與當(dāng)時(shí)政府主張基本一致，表達(dá)了合理的廢約愿望，有整體修廢約意識(shí)；同時(shí)，向大眾傳播國(guó)際觀(guān)念和外交知識(shí)，以理智的言論引導(dǎo)民眾由強(qiáng)烈的情緒表達(dá)發(fā)展為理性的修廢約思考，一方面，從學(xué)理層面條剖縷析，提升民眾對(duì)條約和國(guó)際法的理性認(rèn)知：另一方面，站在民族主義和愛(ài)國(guó)主義的立場(chǎng)，始終強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)與民族獨(dú)立，提出了以重點(diǎn)條約及其特權(quán)為交涉目標(biāo)、以國(guó)際法和國(guó)際慣例為理論依據(jù)、以政府談判交涉為主要方法、以國(guó)別交涉為具體方式的修廢約主張。這些政論和主張符合當(dāng)時(shí)中外關(guān)系和民族危亡的客觀(guān)形勢(shì)，對(duì)政府外交有一定的參謀作用，對(duì)公眾輿論有積極的引導(dǎo)作用，為1943年中美、中英簽訂新約，基本實(shí)現(xiàn)廢約目標(biāo)奠定了一定的基礎(chǔ)。
總體而言，局部抗戰(zhàn)階段，南京國(guó)民政府以“攘外必先安內(nèi)”作為內(nèi)政外交的基本準(zhǔn)則，對(duì)外妥協(xié)避戰(zhàn)，對(duì)內(nèi)謀求集權(quán)，在應(yīng)對(duì)日本侵略時(shí)，常常以外交上不屈服的表象來(lái)掩蓋軍事上不抵抗的本質(zhì)。在特殊的歷史背景下，《外交評(píng)論》中的修廢不平等條約主張大多停留在分析建言和理論探討層面，鮮少形成可行的外交政策，作為受外交部直接影響的政論雜志，其傳導(dǎo)政治姿態(tài)和政治宣傳的意義更為明顯。同時(shí)，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，廢除不平等條約是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，廢約進(jìn)程是階段性和連續(xù)性辯證統(tǒng)一的歷史過(guò)程，政府廢約交涉被迫中斷，《外交評(píng)論》在低潮時(shí)期的理論探討，在“文字上之貢獻(xiàn)，與言論方面的指導(dǎo)”，對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代外交知識(shí)和國(guó)際法傳播，提升國(guó)家主權(quán)和民族獨(dú)立意識(shí)不乏增益之功，為解除不平等條約的束縛提供了思想資源。
注釋?zhuān)?/p>
① 相關(guān)研究有楊莎的《1931—1937年國(guó)內(nèi)廢約輿論研究》(湖南師范大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文),主要對(duì)《東方雜志》《民族雜志》《求是月刊》《外交月報(bào)》《申報(bào)月刊》等十余種報(bào)刊中發(fā)表的廢約觀(guān)點(diǎn)作了一定的梳理和歸納，其中，對(duì)《外交評(píng)論》有所提及，但全面深入研究尚有不足?！锻饨辉u(píng)論》是研究中國(guó)近現(xiàn)代史的重要參考資料，反映和折射了局部抗戰(zhàn)時(shí)期南京國(guó)民政府外交政策的變化，學(xué)界專(zhuān)題研究卻甚少。
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余 英
中外條約是近代中國(guó)的一個(gè)基本問(wèn)題，有關(guān)修廢不平等條約問(wèn)題研究，近年來(lái)受到學(xué)界廣泛關(guān)注，取得了大量研究成果。王建朗于2000年出版的《中國(guó)廢除不平等條約的歷程》和李育民于2005年出版的《中國(guó)廢約史》為該領(lǐng)域建立了一個(gè)完整的研究體系。由于“九一八”事變導(dǎo)致廢約交涉停頓，直至第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，中國(guó)一直處于廢約低潮，加之此間幾無(wú)實(shí)質(zhì)性廢約成果，故而這一階段的研究相對(duì)不足①。盡管廢約外交止步，但南京國(guó)民政府和社會(huì)各界對(duì)條約問(wèn)題仍保持關(guān)注，因此，低潮中的廢約努力和理論探討，無(wú)論是整體透視還是個(gè)案研究均有拓展的空間。1932年6月創(chuàng)辦、1937年7月終刊的《外交評(píng)論》是“國(guó)民黨政府外交部主辦的刊物”，“集中反映了國(guó)民黨政府的外交政策”[1]，是局部抗戰(zhàn)時(shí)期頗有影響、以討論外交問(wèn)題為主旨的政論性雜志?！巴饨划?dāng)局如果不得輿論的同情，則欲獲推行外交政策的助力，必然無(wú)望。”[2]為形成外交輿論制高點(diǎn)，雜志社主要邀請(qǐng)官員和專(zhuān)家學(xué)者撰稿，尤以外交官員居多。雖值廢約低潮，但作為宣傳平臺(tái)，在評(píng)論外交政策的同時(shí)，《外交評(píng)論》刊發(fā)數(shù)篇關(guān)于條約問(wèn)題的文章，深化條約認(rèn)知和理論探討。因創(chuàng)辦背景和撰稿人群體的特殊性，可以認(rèn)為該刊是局部抗戰(zhàn)時(shí)期內(nèi)政外交的記錄載體，是官員和學(xué)者基于當(dāng)時(shí)政府外交立場(chǎng)的發(fā)聲渠道，表達(dá)了廢約低潮時(shí)期外交界和學(xué)界修廢不平等條約的愿望和立場(chǎng)。
一、廢約進(jìn)程的無(wú)奈變奏
《外交評(píng)論》的創(chuàng)刊及其修廢不平等條約主張，是在“九一八”事變后這一特殊背景下提出的，反映了中國(guó)廢約進(jìn)程的無(wú)奈變奏。條約問(wèn)題始終是近代中國(guó)的基本問(wèn)題和核心問(wèn)題，從民國(guó)初年守約外交到第一次世界大戰(zhàn)勝利后北洋政府提出修約要求，從中俄不平等條約廢止到廢約運(yùn)動(dòng)全面興起，一部分先進(jìn)的中國(guó)人和政治力量為收回國(guó)權(quán)接續(xù)奮爭(zhēng)，廢約外交漸收成效。然而“九一八”事變使中國(guó)陷入亡國(guó)滅種的險(xiǎn)境，中日矛盾上升、外交重心改變使南京國(guó)民政府停止修約交涉，廢約外交只得轉(zhuǎn)為輿論探討，《外交評(píng)論》正是在這一背景下提出種種主張，為解除不平等條約的束縛提供思想資源。
巴黎和會(huì)是中國(guó)廢約史上一個(gè)重要界標(biāo)，中國(guó)第一次全面提出修改不平等條約要求，真正啟動(dòng)官方交涉，代表團(tuán)在民眾支持下與列強(qiáng)正面交鋒，唱響廢約序曲，盡管結(jié)果令人失望，但拒簽和約之舉使列強(qiáng)不得不重視中國(guó)廢約訴求。隨后華盛頓會(huì)議上，北洋政府提出“十條原則”，再次表達(dá)廢約愿望，雖列強(qiáng)無(wú)意放棄條約特權(quán)，但代表團(tuán)竭力爭(zhēng)回一些權(quán)力，并在《九國(guó)公約》確認(rèn)“尊重中國(guó)之主權(quán)與獨(dú)立暨領(lǐng)土與行政之完整”等原則，為之后廢約交涉提供了一定的條件和依據(jù)。十月革命勝利后，蘇俄政府首先主動(dòng)放棄在華條約特權(quán)，極大地鼓舞了中國(guó)政府的廢約斗爭(zhēng)。
在中國(guó)共產(chǎn)黨和共產(chǎn)國(guó)際的幫助和推動(dòng)下，以孫中山為代表的資產(chǎn)階級(jí)革命派接受了廢約反帝主張。1924年1月，國(guó)共合作確立廢除不平等條約政綱，廢約運(yùn)動(dòng)與國(guó)民革命相結(jié)合，奏響了全民族廢約運(yùn)動(dòng)新樂(lè)章。1925年6月，國(guó)民黨打出“革命外交”旗幟，1927年收回漢口和九江英租界，收回租界的交涉取得一定進(jìn)展。南京國(guó)民政府成立之初宣布遵循總理遺訓(xùn)，堅(jiān)持廢約外交方針，但受內(nèi)部派系斗爭(zhēng)和國(guó)際形勢(shì)影響，退而放棄“革命外交”以換取列強(qiáng)承認(rèn)。1928年7月，外交部宣布處理?xiàng)l約問(wèn)題三原則：一是與各國(guó)條約已期滿(mǎn)的另訂新約；二是尚未期滿(mǎn)的由政府通過(guò)相關(guān)手續(xù)解除后重訂；三是舊約期滿(mǎn)尚未訂新約的由政府另訂臨時(shí)辦法[3]?？梢?jiàn)南京國(guó)民政府企望以緩和方式達(dá)成廢舊約訂新約的目標(biāo)，由廢約轉(zhuǎn)向修約的立場(chǎng)變化。關(guān)稅自主交涉漸有成果后，蔣介石在1929年元旦文告中樂(lè)觀(guān)地表示，三年內(nèi)“以和平之方法實(shí)現(xiàn)總理所主張，廢除不平等條約”[4]。1930年南京國(guó)民政府頒布新稅則結(jié)束了片面協(xié)定關(guān)稅時(shí)代，繼而向各國(guó)發(fā)出廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的照會(huì)。1931年初外交部預(yù)定五期廢約進(jìn)程，計(jì)劃分階段收回關(guān)稅自主權(quán)、治外法權(quán)、租界、租借地、鐵路利權(quán)、內(nèi)河航行權(quán)、沿海貿(mào)易權(quán)[5]。1931年5月，國(guó)民會(huì)議第五次大會(huì)發(fā)布《廢除不平等條約宣言》，并在8月與英美等國(guó)達(dá)成初步協(xié)定，廢約漸成大勢(shì)所趨。
“九一八”事變是中國(guó)廢約史上又一重要拐點(diǎn)。日本侵占東北不僅使正在推進(jìn)的撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)交涉猝然夭折，而且迅速改變了中外條約關(guān)系走向。國(guó)內(nèi)主要任務(wù)轉(zhuǎn)為抗日救亡，中日兩國(guó)修約談判直接中斷，與英美等國(guó)的修約交涉也陷入停滯?！吨醒肴?qǐng)?bào)》疾呼：“日本的外交機(jī)能已經(jīng)全部動(dòng)員，充分的活躍于國(guó)際之間。而我們中國(guó)卻只有一部殘缺不全，調(diào)動(dòng)不靈的機(jī)器?！盵6]《國(guó)聞周報(bào)》直批當(dāng)局“徒揭革命外交之旗幟，泛作隨時(shí)隨事之周旋”[7]，而未及早根據(jù)環(huán)境變化確立長(zhǎng)遠(yuǎn)撤廢綱領(lǐng)。這些尖銳的批評(píng)反映了各界對(duì)外交的諸多不滿(mǎn)。由于外交政策既有延續(xù)性也有因變性，事變后南京國(guó)民政府不得不調(diào)整對(duì)外方針，廢約進(jìn)程雖然被動(dòng)地畫(huà)上了休止符，但國(guó)民革命以來(lái)形成的反帝廢約輿論沒(méi)有靜音，尤其在《大公報(bào)》《東方雜志》等報(bào)刊上時(shí)起波瀾。在應(yīng)對(duì)中日問(wèn)題的同時(shí)，國(guó)民政府外交部也急于向民眾傳導(dǎo)其外交主張，爭(zhēng)取輿論同情和助力。
《外交評(píng)論》可謂應(yīng)時(shí)而生，發(fā)刊詞稱(chēng)其最重要的使命是“供給國(guó)人比較正確的材料”，增進(jìn)國(guó)人對(duì)政府外交的理智分析和常識(shí)判斷，其辦刊初衷是希冀“站在民眾之上”，對(duì)外交作“文字上之貢獻(xiàn)，與言論方面的指導(dǎo)”[8]。雜志社邀請(qǐng)的主要撰稿人都是政界和學(xué)界精英，大多有海外留學(xué)和專(zhuān)業(yè)背景，在國(guó)際法和外交學(xué)等領(lǐng)域頗有造詣。主編吳頌皋1932年7月任職于行政院，1933年11月任外交部參事，1935年7月任外交部國(guó)際司司長(zhǎng)兼中央政治會(huì)議外交組秘書(shū)。辦刊期間，金問(wèn)泗是職業(yè)外交家，徐公肅任外交部秘書(shū)、總務(wù)司司長(zhǎng)，高宗武任外交部幫辦、亞洲司司長(zhǎng)，王齡希任司法院參事、行政法院院長(zhǎng)，于能模任外交部條約委員會(huì)專(zhuān)任委員，王洸任交通部國(guó)防設(shè)計(jì)委員會(huì)航政組組長(zhǎng)；周鯁生、江鴻治等后來(lái)也由學(xué)入政。從他們的身份可推斷，《外交評(píng)論》與南京國(guó)民政府聯(lián)系緊密、并受外交部直接影響，其政論文章既是個(gè)人思想表達(dá)，也在某種程度上反映了政府意圖。局部抗戰(zhàn)時(shí)期的輿論主調(diào)無(wú)疑是抗日救亡，但經(jīng)過(guò)20世紀(jì)20年代轟轟烈烈的廢約運(yùn)動(dòng)后，廢除不平等條約的觀(guān)念已深入人心，此時(shí)探討條約問(wèn)題也是廢約進(jìn)程變奏后不可或缺的重音符。
二、條約及其特權(quán)的重點(diǎn)關(guān)注
中外不平等條約及其特權(quán)范圍較廣，是當(dāng)時(shí)最為緊迫、對(duì)中國(guó)危害最為顯著的歷史困局，引起了《外交評(píng)論》的重點(diǎn)關(guān)注，改、廢約也成為局部抗戰(zhàn)特殊背景下的基本訴求。自《南京條約》肇始，近代中國(guó)被迫簽訂了一系列不平等條約，列強(qiáng)從中攫取的領(lǐng)事裁判權(quán)、租界特權(quán)、片面協(xié)定關(guān)稅特權(quán)、海關(guān)行政權(quán)、沿海和內(nèi)河航行權(quán)、宗教與教育特權(quán)、租借地和勢(shì)力范圍特權(quán)、駐軍和使館區(qū)特權(quán)、路礦及工業(yè)投資特權(quán)以及鴉片貿(mào)易與苦力貿(mào)易和自由雇募權(quán)等蔓生為條約特權(quán)體系，侵蝕到我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方方面面。其中，領(lǐng)事裁判權(quán)、租界和協(xié)定關(guān)稅被丹麥駐華公使歐哀深列為破壞中國(guó)主權(quán)完整的三大魔鬼[9]，南京國(guó)民政府建立之初將這些危害至巨的條約特權(quán)作為修約交涉重點(diǎn)，改訂新約運(yùn)動(dòng)主要著力于關(guān)稅自主和廢除領(lǐng)事裁判權(quán)，雖取得一些進(jìn)展，但遠(yuǎn)未徹底解決。修約交涉中斷后，這些嚴(yán)重?fù)p害主權(quán)且符合國(guó)際法修廢規(guī)定的條約及有關(guān)特權(quán)仍是《外交評(píng)論》關(guān)注的重點(diǎn)。
其一，力主改訂中日商約。中日商約是指1896年10月20日訂立的《中日通商行船條約》及附件、《公立文憑》和1903年《通商行船續(xù)約》。根據(jù)《中日通商行船條約》第26款規(guī)定，如一方提出重修稅則和條款, 則從雙方換約之日算起十年為一期,“期滿(mǎn)后須于六個(gè)月內(nèi)知照, 酌量更改”[10]。若均未聲明更改，則條款稅則不變, 再過(guò)十年修訂。盡管十年之期的修約交涉在北洋政府后期啟動(dòng)，但久拖未達(dá)成意向。到1926年已第三次期滿(mǎn)，修約成為中日間能否訂立平等條約的試金石。南京國(guó)民政府多次照會(huì)日方并確定了擬交涉草案原則：一是關(guān)稅自主，二是取消領(lǐng)事裁判權(quán)，三是收回沿岸內(nèi)河航權(quán)， 四是收回租界[11]。以此表達(dá)主權(quán)國(guó)家的正當(dāng)要求。但日本的意圖是先訂關(guān)稅協(xié)定，而不是訂立通商新約。經(jīng)反復(fù)磋商，在1930年新訂關(guān)稅協(xié)定后，日方表面承諾“協(xié)定簽字后，即行修約”[12]，實(shí)則無(wú)視中國(guó)的修約權(quán)，為繼續(xù)拖延找借口。
“九一八”事變后外交重心轉(zhuǎn)向中日關(guān)系處理。1933年，中英、中美通商續(xù)約先后到期，南京國(guó)民政府再次提出修約，相比于英美，此時(shí)中日已處于對(duì)立狀態(tài)，修約交涉更為艱難。吳頌皋指出，“兩國(guó)締約通商，目的原在增進(jìn)雙方貿(mào)易，與保障僑民之地位”，僑華日商在領(lǐng)事裁判權(quán)庇護(hù)下享受特殊利益，而僑日華商不僅經(jīng)商權(quán)受到干涉，有時(shí)居住權(quán)也被剝奪，“故就調(diào)整中日經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，平等商約之改訂，與領(lǐng)事裁判權(quán)之廢除，尤為刻不容緩之事”[13]。對(duì)新訂的中日關(guān)稅協(xié)定，于能模認(rèn)為雖以平等互惠為原則，而實(shí)際“日貨之來(lái)中國(guó)者如此其多，華貨之往日者，焉能與之相抵？”[14]不僅中日間商業(yè)關(guān)系不平等，中國(guó)與世界各國(guó)商業(yè)來(lái)往也如此，這是近代中國(guó)對(duì)外商業(yè)存在的普遍問(wèn)題。在條約上無(wú)論規(guī)定如何平等，都是外方獨(dú)占便宜，中方在互惠稅率上損失巨大。王正廷也坦言，因我國(guó)工商業(yè)不發(fā)達(dá)，“與各國(guó)定互惠條款，中國(guó)惠少，他國(guó)惠多”。商約中通常對(duì)“當(dāng)事國(guó)人民居住之自由，生產(chǎn)及制造貨物輸出入之自由，關(guān)稅等”[15]都有互惠條款，相比日本商人在華享有特權(quán)，中國(guó)商人在日本正常的經(jīng)商權(quán)和居住權(quán)都缺乏保障，加之日貨來(lái)華遠(yuǎn)超過(guò)華貨往日，表面平等互利的商約實(shí)為民族經(jīng)濟(jì)的掣肘。尤其是中日通商條約的內(nèi)容，與關(guān)稅、領(lǐng)事裁判權(quán)、居住經(jīng)商和土地權(quán)、航權(quán)等密切相關(guān)，涉及經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題的核心。“九一八”事變后，日本推行“大陸政策”，對(duì)南京國(guó)民政府外交部提出的商約談判和法權(quán)交涉均極力反對(duì)，實(shí)際上，中日商約早在1926年到期，《外交評(píng)論》力主改訂商約是宣示中國(guó)政府的合法權(quán)利。
其二，聚焦撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)。領(lǐng)事裁判權(quán)是指一國(guó)可以由駐外領(lǐng)事等根據(jù)本國(guó)法律對(duì)在他國(guó)領(lǐng)土的本國(guó)國(guó)民行使司法管轄權(quán)，其惡果不僅是限制中國(guó)政府對(duì)在華外國(guó)人行使管轄權(quán)，允許列強(qiáng)在中國(guó)行使屬人管轄權(quán)，更嚴(yán)重的是對(duì)中國(guó)司法管轄權(quán)和主權(quán)造成直接損害。在不平等條約關(guān)系中，領(lǐng)事裁判權(quán)居于中心地位，是其他條約特權(quán)的基礎(chǔ)。這一特權(quán)“構(gòu)成每一條約的基礎(chǔ)，貫穿于每一條約的條款中”，是“造成一切損害的根源”。從外國(guó)立場(chǎng)來(lái)看，這一特權(quán)“被各條約國(guó)視為對(duì)華條約中最重要、最有價(jià)值”而且“也是最為根本的一點(diǎn)”。也就是說(shuō)，這一特權(quán)是列強(qiáng)向中國(guó)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)和文化侵略，行使其他特權(quán)的重要保障，它嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)主權(quán)和尊嚴(yán)，造成種種弊害是近代中外不平等條約關(guān)系最基本的體現(xiàn)[16]。
列強(qiáng)對(duì)“最最重要的”特權(quán)當(dāng)然不肯輕易放棄，南京國(guó)民政府在建立后便向各訂約國(guó)提出撤廢要求，直至1928年方與12國(guó)重訂新約，各條約正文對(duì)收回關(guān)稅主權(quán)和取消領(lǐng)事裁判權(quán)雖有明確規(guī)定，但提出苛刻附帶條件都是以他國(guó)撤廢為前提，這樣一來(lái)反形成各國(guó)“相約不撤”的局面。薰琴指出這一特權(quán)“已不適用于現(xiàn)時(shí)之中國(guó)，值此收回法權(quán)運(yùn)動(dòng)積極進(jìn)行之時(shí)，凡擴(kuò)張?jiān)谌A領(lǐng)事裁判權(quán)之主張，吾人當(dāng)極力反對(duì)”[17]。為攫取利益，列強(qiáng)常將治外法權(quán)和領(lǐng)事裁判權(quán)混同一律，二者雖有關(guān)聯(lián)，但意義不同。按英美國(guó)家和中國(guó)近代的習(xí)慣用法，治外法權(quán)是有兩層含義的廣義概念，第一層含義是指根據(jù)國(guó)際法僅限于外國(guó)國(guó)家元首和外交代表在外國(guó)境內(nèi)享有的特權(quán)和豁免；另一層含義即指領(lǐng)事裁判權(quán)是列強(qiáng)在亞非各國(guó)的領(lǐng)事依據(jù)本國(guó)法律對(duì)其僑民行使司法管轄的片面特權(quán)[18]。周還提出“此種外僑不應(yīng)享受之特殊權(quán)益與地位，最足以破壞所在國(guó)之統(tǒng)一法權(quán)，甚至危害所在國(guó)之根本生存”[19]。對(duì)于損害國(guó)權(quán)的情形，例如國(guó)聯(lián)調(diào)查團(tuán)調(diào)解中日糾紛，要求中國(guó)允許東北自治或給日本更多利權(quán)以平息爭(zhēng)端的提議，薰琴直指其根本錯(cuò)誤：“一是漠視或故意忘卻中國(guó)政府歷來(lái)以撤廢領(lǐng)判權(quán)為開(kāi)放內(nèi)地先決條件之政策，二是在中國(guó)政府積極收回法權(quán)之時(shí)，反欲提議擴(kuò)張領(lǐng)判權(quán)。”[17]批駁以退讓換取和平是無(wú)視中國(guó)主權(quán)的做法。彼時(shí)，撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)交涉被打斷，當(dāng)時(shí)政府頒布的《管轄在華外國(guó)人實(shí)施條例》成為一紙具文，《外交評(píng)論》繼續(xù)討論撤廢無(wú)疑是符合國(guó)家主權(quán)原則的合理訴求。
其三，急于收回航權(quán)。近代以前中國(guó)沒(méi)有航權(quán)概念，航權(quán)是“交通主權(quán)之最要一部也，按照國(guó)際通例可分為沿海貿(mào)易權(quán)與內(nèi)河航行權(quán)兩項(xiàng)”[20]，依國(guó)際慣例，航權(quán)只賦予本國(guó)人民，喪失航權(quán)的最直接影響是利源外流、主權(quán)受損。王洸分析航權(quán)喪失除由條約曲解附會(huì)而來(lái)外，還有其他端由：一是清政府“不識(shí)國(guó)際間直接貿(mào)易與本國(guó)沿岸內(nèi)河航運(yùn)之分”；二是“清室注重稅課而不計(jì)航權(quán)”；三是“自認(rèn)外輪足以發(fā)達(dá)商務(wù)，故盡量引進(jìn)不加限制”；四是外人攫取權(quán)力，“每于條約之外，先從事實(shí)上試行侵占，我國(guó)不知防微杜漸，積非成是”[20]。20世紀(jì)初，重視航政和收回航權(quán)成為外爭(zhēng)國(guó)權(quán)的重要呼聲，北洋政府提出收回航權(quán)主張，但交涉成效甚微，直至1930年南京國(guó)民政府打算在關(guān)稅問(wèn)題解決后著手航權(quán)問(wèn)題，并與英美等國(guó)開(kāi)始磋商。
航權(quán)交涉在“九一八”事變后被迫擱淺，王洸指出：“一國(guó)航運(yùn)之盛衰，與其政治經(jīng)濟(jì)交通國(guó)防，關(guān)系至巨。江海要道，外輪暢行無(wú)阻，洋商復(fù)挾其巨額資金，過(guò)剩船舶及碼頭等種種優(yōu)越地位，以與國(guó)人競(jìng)爭(zhēng)，勝敗之機(jī)不判自明?！盵20]從經(jīng)濟(jì)方面看，外國(guó)商船倚仗內(nèi)河航行權(quán)駛?cè)胫袊?guó)腹地自由貿(mào)易，并憑借條約低稅額和最惠國(guó)待遇攫取最大利益，而中國(guó)交通原本不發(fā)達(dá)，貨物流通艱難，外貨越是暢銷(xiāo)無(wú)阻，國(guó)貨就愈難發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)便愈受打擊；從政治方面看，外輪自由航行極大損害國(guó)家主權(quán)，尤其是列強(qiáng)兵艦在各海港及內(nèi)河口岸自由駛?cè)耄馕吨糠诸I(lǐng)土主權(quán)完全喪失；從軍事方面看，按國(guó)際慣例，外國(guó)兵艦須經(jīng)中國(guó)同意后方能駛?cè)牒８郏?dāng)時(shí)卻不但可以在沿海港口自由出入，甚至能隨時(shí)調(diào)增兵艦至內(nèi)河口岸，不但任意測(cè)量?jī)?nèi)河航路，甚至隨地測(cè)量軍事要塞，嚴(yán)重影響國(guó)防安全。如果不收回航權(quán)，政治經(jīng)濟(jì)固受重大影響，“一遇戰(zhàn)事，尤屬不堪設(shè)想”，在日本加劇擴(kuò)張，中日全面戰(zhàn)爭(zhēng)隨時(shí)可能爆發(fā)的境況下，從戰(zhàn)略安全角度收回航權(quán)確為當(dāng)務(wù)之急。
其四，收回租界司法權(quán)。租界是鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后從通商口岸外國(guó)人居留或貿(mào)易區(qū)域中發(fā)展形成的一種畸形制度，列強(qiáng)起初以非法手段侵奪中國(guó)行政權(quán)和司法權(quán)，進(jìn)而通過(guò)不平等條約確定并建立不受中國(guó)政權(quán)體系管轄的行政管理機(jī)關(guān)，被稱(chēng)為“國(guó)中之國(guó)”的租界是中國(guó)半殖民地的重要象征[21]。租界和租界司法權(quán)密切關(guān)聯(lián)，收回租界司法權(quán)和撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)均關(guān)乎法權(quán)獨(dú)立，南京國(guó)民政府經(jīng)過(guò)艱難談判，1930年2月簽訂《關(guān)于上海公共租界內(nèi)中國(guó)法院之協(xié)定》，上海臨時(shí)法院得以基本收回，但由于該問(wèn)題與租界相關(guān)，租界沒(méi)有取消，中國(guó)司法主權(quán)仍有所受限。《外交評(píng)論》第一卷刊發(fā)徐公肅評(píng)論文章，提出協(xié)定即將期滿(mǎn)，“司法行政部準(zhǔn)備于期滿(mǎn)時(shí)，從事改組法院，使上海公共租界司法機(jī)關(guān)成為一純粹的中國(guó)法院，不再受外人之干涉與限制”[22]，并就租界司法權(quán)喪失由來(lái)、司法現(xiàn)狀缺點(diǎn)和特區(qū)法院改組等問(wèn)題加以進(jìn)敘，指出“司法機(jī)關(guān)為國(guó)家根本組織之一，法院的設(shè)立應(yīng)完全由主權(quán)國(guó)自由規(guī)定，外人不得侵犯與干涉”[22]是現(xiàn)代國(guó)際法所公認(rèn)的原則。
事實(shí)上，租界內(nèi)中國(guó)法制難以全面自主施行。徐公肅闡析其原因：一是“洋涇浜章程及附則之兼用”，中國(guó)政府從未正式承認(rèn)其章程及附則，而令特區(qū)法院必須顧及，不僅損及中國(guó)法律尊嚴(yán)，而且承認(rèn)外國(guó)人非法取得特殊權(quán)利；二是“檢查官職權(quán)之限制”，除辦理法院管轄區(qū)域內(nèi)檢驗(yàn)事務(wù)外，限定只在“中華民國(guó)”刑法部分條款案件可依中國(guó)法律執(zhí)行職務(wù)；三是“司法警察之推薦”由高等法院分院院長(zhǎng)與工部局推薦后委派，使法院行政權(quán)支離破碎；四是“外國(guó)律師對(duì)一切案件仍有出庭之機(jī)會(huì)”；五是“法院名義上已收回，而監(jiān)獄乃由工部局管理”。他建議政府立定收回司法權(quán)的決心，“與其以修改之計(jì)劃與外人磋商，何如以情理為依，據(jù)理力爭(zhēng)，直接收回，自行組織中國(guó)法院”[22]。但上海租界主要是英美等國(guó)主導(dǎo)，南京國(guó)民政府擔(dān)心“兩國(guó)確無(wú)修約之意，而我方又迫過(guò)甚，則難免不發(fā)生反響，適足妨礙固有睦誼”[23]。局部抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民黨對(duì)徹底收回租界既無(wú)勇氣也缺乏現(xiàn)實(shí)條件，因此，廢除租界司法特權(quán)只能視為收回租界的一種過(guò)渡辦法。
其時(shí)，隨著國(guó)民對(duì)國(guó)家主權(quán)原則的認(rèn)知日益明晰，“不適用之條約可廢止”的觀(guān)念逐漸傳導(dǎo)為公眾所接受，要求平等和獨(dú)立成為國(guó)民普遍呼聲。不平等條約體系中，商約、領(lǐng)事裁判權(quán)、航權(quán)和租界司法權(quán)均居于主干地位，尤其領(lǐng)事裁判權(quán)是條約特權(quán)的核心，曾受其束縛的日本、暹羅等國(guó)已成功撤廢，加之中日商約、法院協(xié)定等即將期滿(mǎn)，關(guān)注這些重點(diǎn)條約特權(quán)成為《外交評(píng)論》題中應(yīng)有之義?！案锩饨弧薄案亩ㄐ录s”雖無(wú)奈中斷，但修約目標(biāo)尚未達(dá)成，民眾對(duì)廢約仍有期待，1934和1937年前后，以修訂商約和撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)為中心，社會(huì)各界紛紛建言，形成了兩次修廢約輿論小高潮。除《外交評(píng)論》外，如《東方雜志》1934年第31卷第12號(hào)便特設(shè)修約專(zhuān)號(hào)，《國(guó)聞周報(bào)》《外交月報(bào)》《大公報(bào)》《申報(bào)》《晨報(bào)》《民族雜志》等報(bào)刊也對(duì)重點(diǎn)條約特權(quán)持續(xù)關(guān)注，為延續(xù)廢約輿論構(gòu)建了一方空間，對(duì)政府當(dāng)局形成一定輿論壓力。盡管局部抗戰(zhàn)期間，南京國(guó)民政府為爭(zhēng)取列強(qiáng)支持，實(shí)施妥協(xié)退讓的對(duì)外政策，修約外交環(huán)境嚴(yán)重缺失，但《外交評(píng)論》關(guān)注條約特權(quán)問(wèn)題在一定意義上表明了政府修廢不平等條約的政治姿態(tài)。
三、修廢不平等條約主張的理性發(fā)聲
如何修廢不平等條約？《外交評(píng)論》作了認(rèn)真探討，涉及基本依據(jù)、具體方式和方法等等。從當(dāng)時(shí)中外形勢(shì)來(lái)看，這些主張是一種頗具理性的發(fā)聲，既堅(jiān)持了維護(hù)中國(guó)領(lǐng)土完整和主權(quán)獨(dú)立的原則，又有著對(duì)國(guó)際慣例和國(guó)際形勢(shì)的綜合考量。局部抗戰(zhàn)時(shí)期，保國(guó)權(quán)避戰(zhàn)禍、謀求中日問(wèn)題和平解決成為外交首要目標(biāo)，南京國(guó)民政府改變了廢約運(yùn)動(dòng)時(shí)的強(qiáng)硬姿態(tài)，《外交評(píng)論》中所提出的修廢主張亦趨于現(xiàn)實(shí)理性。
其一是運(yùn)用國(guó)際法原則。條約是國(guó)際法的淵源，國(guó)際法又為之確立基本準(zhǔn)則，江鴻治提出“情勢(shì)變遷原則，未當(dāng)不是今日要求修改和約之法律根據(jù)”[24]。他詳細(xì)闡釋情勢(shì)變遷的含義，如情勢(shì)發(fā)生重大變化以致無(wú)法履行條約或履約結(jié)果將危害訂約國(guó)切身利益，則該訂約國(guó)可合法取消條約。同時(shí)，該原則“適用之范圍不僅限于物質(zhì)情形之改易，道義問(wèn)題亦得適用”。雖有些條約設(shè)定了有效期，原則上訂約任何一方不得隨意撤銷(xiāo)，但國(guó)際法已認(rèn)可：“當(dāng)一個(gè)國(guó)家之存在及發(fā)展，與其所訂條約之義務(wù)發(fā)生不可避免之沖突時(shí)，該條約自難再予維持，因國(guó)家之自衛(wèi)及其發(fā)展為任何國(guó)家之神圣權(quán)利也?！盵24]日本侵華使中國(guó)內(nèi)外局勢(shì)發(fā)生重大變化，任何條約皆含情勢(shì)變遷可以解除的條件。這些見(jiàn)解豐富了民眾對(duì)國(guó)際法的認(rèn)知，為修廢約提供了法理支撐。盡管在強(qiáng)權(quán)政治下，這種和平解約方法須以他國(guó)同意為前提，但這一主張反映了《外交評(píng)論》中的理性廢約思路和建議。1933年12月，南京國(guó)民政府就是以“情勢(shì)變遷”為由照會(huì)美使及英代辦提出改訂新約。
王齡希也依據(jù)國(guó)際法提出兩種方法：一種是另訂新約，在平等互利基礎(chǔ)上撤廢舊約另訂新條款；一種是依據(jù)舊約將條款作部分或全部修改。他主張“如舊約不能適應(yīng)現(xiàn)時(shí)之環(huán)境，則其訂約目的，現(xiàn)已完全失其存在，而有完全廢棄之必要”，同時(shí)以新約“須不背國(guó)際法之平等與自由原則”[15]提出，新訂商約一是要依國(guó)際法關(guān)于商約內(nèi)容的原則劃定必要范圍；二是有保留必要的原義務(wù)條款納入新約；三是原有獨(dú)立的片務(wù)條款，如對(duì)方堅(jiān)不讓步則改為雙務(wù)加入新約；四是牽涉其他交涉如稅則、領(lǐng)事裁判權(quán)和內(nèi)地貿(mào)易居住航行等條約單獨(dú)另訂。如交涉達(dá)不到目的寧作懸案擱置，至少可免去一條不利束縛以爭(zhēng)取變機(jī)。在國(guó)際法由傳統(tǒng)向現(xiàn)代演進(jìn)的過(guò)程中，這些修約建議以國(guó)際法為理論支持，在盡量避免與列強(qiáng)發(fā)生沖突的同時(shí)，盡可能防止主權(quán)利益受損的消極后果，較之堅(jiān)決的廢約要求雖有所緩和，但使修廢訴求更易為列強(qiáng)所認(rèn)同和接受，不失為外交重心轉(zhuǎn)移后的權(quán)宜之策。
其二是主張談判交涉。就撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)而言，單方面宣告撤廢和要求各國(guó)自覺(jué)撤廢的方式最干脆也最能滿(mǎn)足民眾心理需求，當(dāng)時(shí)法學(xué)界在《申報(bào)》提出“自動(dòng)撤廢領(lǐng)判權(quán)建議”[25]，認(rèn)為“自動(dòng)取消可以免除國(guó)際間的阻撓”[19]。然而，就當(dāng)時(shí)國(guó)家實(shí)力和國(guó)際形勢(shì)而言還不具備單方面撤廢的條件，《外交評(píng)論》就此刊發(fā)商榷文章，周還認(rèn)為“自希特勒?qǐng)?zhí)政以來(lái)，對(duì)于凡爾賽和約的束縛，毅然片面廢止”之法在德國(guó)行得通，然而當(dāng)時(shí)中國(guó)所處地位與德國(guó)迥然不同，如單方面宣布撤廢并在各國(guó)反對(duì)下強(qiáng)制執(zhí)行將會(huì)遇到更多窒礙。對(duì)于單方面撤廢，他坦陳如果按國(guó)際法平等原則和情勢(shì)變遷條款，領(lǐng)事裁判權(quán)等飽受詬病的畸形制度理應(yīng)毅然廢除，但外國(guó)是通過(guò)條約獲得，“又曾經(jīng)我國(guó)簽字承諾，如今想要解除條約束縛，自不能不先得對(duì)方同意”[19]。他建議與原訂約國(guó)分別折沖，以談判方式達(dá)到撤廢目的。這一主張?jiān)谧迦酥蓄H具代表性，周鯁生也認(rèn)同：“一締約國(guó)要根據(jù)情勢(shì)變遷不得不廢止舊約的時(shí)候，不應(yīng)當(dāng)悍然獨(dú)自宣布解除條約上的義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)先向?qū)Ψ教岢鰪U止要求，和平磋商，說(shuō)明廢止的理由。如果遭到對(duì)方拒絕，然后再自行宣布廢止?！盵26]國(guó)際法中，外交談判是和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的首要方式。另外，為爭(zhēng)取英美法等國(guó)支持，片面撤廢尚非其時(shí)，談判交涉更具現(xiàn)實(shí)合理性，《前途》等雜志也發(fā)文支持“國(guó)別交涉的辦法”[27]。相較于20世紀(jì)20年代盛行的自動(dòng)廢約呼聲，主張談判交涉為主要方式，體現(xiàn)了以國(guó)際法則為基本依據(jù)融入國(guó)際社會(huì)的期待。
關(guān)于撤廢法權(quán)的時(shí)機(jī)與辦法，周還提出“惟默察國(guó)際局勢(shì)之錯(cuò)綜變幻，權(quán)衡自身利益之輕重緩急”[19]，呼吁國(guó)人力戒情感沖動(dòng)，多加理智判斷。由于列強(qiáng)總以中國(guó)司法不完善為借口拒絕撤廢，他建議當(dāng)局主動(dòng)改善司法，不斷鞏固統(tǒng)治權(quán)力，加強(qiáng)地方自治，恪守司法規(guī)范，讓外國(guó)人看到蘇德等國(guó)撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)后，其僑民同樣受中國(guó)法律保護(hù)，如此，對(duì)中國(guó)司法的疑慮就不成其為抵制撤廢的理由。為穩(wěn)妥撤廢，周還建議作全方位準(zhǔn)備，等待國(guó)際形勢(shì)發(fā)生有利于中國(guó)的變化，國(guó)力充實(shí)之時(shí)，便直接向各條約國(guó)提出徹底解決辦法?！洞蠊珗?bào)》《文化月刊》等也刊發(fā)了修明內(nèi)政和整頓司法等建議，贊同先充實(shí)國(guó)力奠定談判基礎(chǔ)的觀(guān)點(diǎn)。
其三是借鑒效法日本。《外交評(píng)論》對(duì)日本、土耳其和暹羅等國(guó)關(guān)注較多，認(rèn)為相對(duì)于埃及廢約的不徹底性和土耳其廢約的反復(fù)性，日本的成功經(jīng)驗(yàn)似乎更值得效法。高宗武分析日本領(lǐng)事裁判權(quán)成因與中國(guó)頗為類(lèi)似：一是當(dāng)時(shí)日本普遍缺乏國(guó)際法知識(shí)，不明領(lǐng)事裁判權(quán)含義；二是自居“日出之國(guó)”實(shí)行鎖國(guó)攘夷政策；三是當(dāng)時(shí)日本國(guó)勢(shì)不振民貧地瘠，以致外交軟弱；四是法典不完備，給歐美各國(guó)留有口實(shí)。通過(guò)對(duì)其條約撤廢歷史的考察，他總結(jié)了四點(diǎn)可鑒經(jīng)驗(yàn)：首先是編纂新法典、健全司法體制，使列強(qiáng)無(wú)法借“無(wú)新式法典，不能保護(hù)外國(guó)人生命財(cái)產(chǎn)”為由推遲廢約；其次是采取分國(guó)別談判的最佳方式，談判程序上“先與外交界最有力量之英國(guó)談判”，與英國(guó)交涉成功后，美國(guó)便會(huì)緊隨其后；再次是整理內(nèi)政增強(qiáng)國(guó)勢(shì)，以中日撤廢交涉為例，日本倚仗勝利“兩三年間，所有從來(lái)締結(jié)之不平等條約，全體廢除”；最后，條約撤廢關(guān)乎全局，政府努力的同時(shí)，廣大民眾要支持政府對(duì)外交涉，在輿論和行動(dòng)上與政府保持一致，政府亦須依靠民眾，廢約方能取得真正意義上的成功[28]?！锻饨辉u(píng)論》以鄰國(guó)日本為例，說(shuō)明廢約交涉須以實(shí)力為后盾，以英美為主要對(duì)象，加之民眾與政府互為依靠，條約撤廢可以依勝利者的意愿而改變。高宗武等外交要員的分析在一定程度上對(duì)外交部制定政策形成了引導(dǎo)力，例如，撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)方式上更傾向于仿效日本，1937年社會(huì)輿論基本認(rèn)同由政府與各國(guó)分別交涉的外交方式，以盡快實(shí)現(xiàn)撤廢目標(biāo)。
簡(jiǎn)言之，與20世紀(jì)20年代廢約運(yùn)動(dòng)相比，“九一八”事變后國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了重大變化。毛澤東指出：“什么更為迫切？是修改條約，還是民族救亡？顯然，對(duì)我們來(lái)說(shuō)更為重要的是抗日?！盵29]可以說(shuō)，服從挽救民族危亡這一中心任務(wù)，調(diào)整廢約方針是一項(xiàng)理性決策?！锻饨辉u(píng)論》匯聚的外交和國(guó)際法專(zhuān)家，對(duì)中外關(guān)系格局有較為全面的認(rèn)識(shí)，不僅在理論原則，而且在方式方法上提出理性修廢主張。一方面，不放棄廢約總目標(biāo)，在理論原則上，強(qiáng)調(diào)以國(guó)際法為依據(jù)，運(yùn)用用國(guó)際法和國(guó)家主權(quán)理論剖析不平等條約特權(quán)的危害，闡釋廢約的正當(dāng)性；另一方面，遵循國(guó)際交往慣例，在方式方法上，主張以政府為主體開(kāi)展談判交涉，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，最大限度爭(zhēng)取國(guó)際支持；同時(shí)，對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民眾提出的急進(jìn)、單方面撤廢方式，《外交評(píng)論》提出了反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“言論界的責(zé)任是指導(dǎo)民眾，而不是附和民眾”，呼吁撰稿人解脫民眾情緒的支配，“從理性方面想出可行之路指導(dǎo)民眾、挽救國(guó)事”[30]，認(rèn)為向民眾普及國(guó)際法知識(shí)和外交常識(shí)是理性參與外交的基礎(chǔ)，也是引導(dǎo)廢約輿論不斷理性成熟的重要方式。民族危機(jī)之時(shí)最緊要的是抗日救亡，在外交環(huán)境惡化、兵力財(cái)力不足以抗?fàn)幍男蝿?shì)下，相對(duì)于激進(jìn)廢約言論，《外交評(píng)論》更傾向于為當(dāng)時(shí)政府外交政策作注解，從政府立場(chǎng)對(duì)公眾輿論作疏導(dǎo)，為爭(zhēng)取國(guó)際道義和經(jīng)濟(jì)支持所提出的修廢主張更趨現(xiàn)實(shí)性。
結(jié)語(yǔ)
廢除不平等條約是近代中華民族的最強(qiáng)呼聲，在中國(guó)共產(chǎn)黨的直接推動(dòng)下，20世紀(jì)20年代廢約運(yùn)動(dòng)和國(guó)民革命相結(jié)合形成蓬勃之勢(shì)，國(guó)共兩黨合作取得的修廢約成果激發(fā)了民族覺(jué)醒。然“九一八”事變后，面對(duì)日本侵略擴(kuò)張和中日全面戰(zhàn)爭(zhēng)隨時(shí)爆發(fā)的現(xiàn)實(shí)，南京國(guó)民政府?dāng)R置廢約交涉，把爭(zhēng)取列強(qiáng)對(duì)中國(guó)在日本問(wèn)題上的支持作為外交中心，一方面希望以妥協(xié)退讓取得列強(qiáng)支持，另一方面也不能全然拋卻修廢不平等條約任務(wù)。彼時(shí)，社會(huì)各界的輿論重心轉(zhuǎn)向中日關(guān)系，但廢約呼聲并未銷(xiāo)匿，《外交評(píng)論》圍繞條約問(wèn)題的理論探討，正是在矛盾境況中努力尋找平衡點(diǎn)。民族危亡之際的理論探討立足于現(xiàn)實(shí)國(guó)情，強(qiáng)調(diào)理性思考，呼吁民眾分清抗日與廢約之輕重緩急，同時(shí)引導(dǎo)民眾支持政府外交，具有很強(qiáng)的目的性和現(xiàn)實(shí)性。但不同于20世紀(jì)20年代民眾輿論對(duì)政府形成巨大壓力、政府利用民氣展開(kāi)廢約交涉取得突破，《外交評(píng)論》主要強(qiáng)調(diào)政府交涉，其依據(jù)國(guó)際法原則，按照程序達(dá)成修廢目標(biāo)的主張，較之激進(jìn)的“革命外交”有所退卻。金問(wèn)泗解釋說(shuō)：“中山先生欲聯(lián)合世界上以平等待我之民族共同奮斗，詢(xún)?yōu)榱?guó)之要固。凡對(duì)我無(wú)領(lǐng)土侵占之野心，而表示希望我有一個(gè)強(qiáng)盛鞏固之政府者，雖其國(guó)與我所訂條約尚未加以修正，亦未當(dāng)不可視為以平等待我之民族，如多方聯(lián)絡(luò)以期造成較優(yōu)的國(guó)際形勢(shì)，以利于我外交上之進(jìn)行，此當(dāng)前刻不容緩之事也。”[31]這映射出南京國(guó)民政府外交上的妥協(xié)性和軟弱性，英美列強(qiáng)更捏住這一軟肋堅(jiān)持條約特權(quán)，因而局部抗戰(zhàn)時(shí)期廢約交涉舉步維艱，也不可能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
《外交評(píng)論》集結(jié)了一批有專(zhuān)業(yè)背景、有政治地位且深諳外交事務(wù)的官員和學(xué)者撰文，其觀(guān)點(diǎn)與當(dāng)時(shí)政府主張基本一致，表達(dá)了合理的廢約愿望，有整體修廢約意識(shí)；同時(shí)，向大眾傳播國(guó)際觀(guān)念和外交知識(shí)，以理智的言論引導(dǎo)民眾由強(qiáng)烈的情緒表達(dá)發(fā)展為理性的修廢約思考，一方面，從學(xué)理層面條剖縷析，提升民眾對(duì)條約和國(guó)際法的理性認(rèn)知：另一方面，站在民族主義和愛(ài)國(guó)主義的立場(chǎng)，始終強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)與民族獨(dú)立，提出了以重點(diǎn)條約及其特權(quán)為交涉目標(biāo)、以國(guó)際法和國(guó)際慣例為理論依據(jù)、以政府談判交涉為主要方法、以國(guó)別交涉為具體方式的修廢約主張。這些政論和主張符合當(dāng)時(shí)中外關(guān)系和民族危亡的客觀(guān)形勢(shì)，對(duì)政府外交有一定的參謀作用，對(duì)公眾輿論有積極的引導(dǎo)作用，為1943年中美、中英簽訂新約，基本實(shí)現(xiàn)廢約目標(biāo)奠定了一定的基礎(chǔ)。
總體而言，局部抗戰(zhàn)階段，南京國(guó)民政府以“攘外必先安內(nèi)”作為內(nèi)政外交的基本準(zhǔn)則，對(duì)外妥協(xié)避戰(zhàn)，對(duì)內(nèi)謀求集權(quán)，在應(yīng)對(duì)日本侵略時(shí)，常常以外交上不屈服的表象來(lái)掩蓋軍事上不抵抗的本質(zhì)。在特殊的歷史背景下，《外交評(píng)論》中的修廢不平等條約主張大多停留在分析建言和理論探討層面，鮮少形成可行的外交政策，作為受外交部直接影響的政論雜志，其傳導(dǎo)政治姿態(tài)和政治宣傳的意義更為明顯。同時(shí)，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，廢除不平等條約是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，廢約進(jìn)程是階段性和連續(xù)性辯證統(tǒng)一的歷史過(guò)程，政府廢約交涉被迫中斷，《外交評(píng)論》在低潮時(shí)期的理論探討，在“文字上之貢獻(xiàn)，與言論方面的指導(dǎo)”，對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代外交知識(shí)和國(guó)際法傳播，提升國(guó)家主權(quán)和民族獨(dú)立意識(shí)不乏增益之功，為解除不平等條約的束縛提供了思想資源。
注釋?zhuān)?/p>
① 相關(guān)研究有楊莎的《1931—1937年國(guó)內(nèi)廢約輿論研究》(湖南師范大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文),主要對(duì)《東方雜志》《民族雜志》《求是月刊》《外交月報(bào)》《申報(bào)月刊》等十余種報(bào)刊中發(fā)表的廢約觀(guān)點(diǎn)作了一定的梳理和歸納，其中，對(duì)《外交評(píng)論》有所提及，但全面深入研究尚有不足?！锻饨辉u(píng)論》是研究中國(guó)近現(xiàn)代史的重要參考資料，反映和折射了局部抗戰(zhàn)時(shí)期南京國(guó)民政府外交政策的變化，學(xué)界專(zhuān)題研究卻甚少。
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