趙曼婷 河南農(nóng)業(yè)大學(xué)應(yīng)用科技學(xué)院

一、國土規(guī)劃與國土空間規(guī)劃提出的時(shí)間和背景

國土規(guī)劃：20 世紀(jì)80 年代初期，隨著國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和大規(guī)模國土開發(fā)活動(dòng)的展開，建設(shè)無序、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題日益加重。針對(duì)當(dāng)時(shí)的情況，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出要開展國土整治與國土規(guī)劃工作，中國總結(jié)了1949 年以來國土資源開發(fā)利用正反兩方面的成功經(jīng)驗(yàn)，開始全面部署和開展國土規(guī)劃和國土整治工作。1985 年3 月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委《關(guān)于編制全國國土總體規(guī)劃綱要的報(bào)告》。1987年國家計(jì)委印發(fā)了《國家規(guī)劃編制辦法》。1987 年10 月，國家計(jì)委完成《全國國土總體規(guī)劃綱要》（實(shí)行稿），并與990 年2 月形成《全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）》（以下簡稱《全國綱要》）。

國土空間規(guī)劃：各級(jí)各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。自然資源部于2019 年5 月23 日發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

二、國土與國土空間、國土規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的定義

國土：我國的國土包括陸地國土和海洋國土，其中陸地國土面積960 萬平方公里，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)定和我國主張，管轄海域面積約300 萬平方公里。——全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030 年）

國土空間：國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，包括陸地國土空間和海洋空間。

國土規(guī)劃：偏重于土地資源開發(fā)利用，很少涉及森林、濕地、海洋等其他自然資源的統(tǒng)籌保護(hù)利用。根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的戰(zhàn)略方向和目標(biāo)以及規(guī)劃區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)等條件，按規(guī)定程序制定的全國的或一定地區(qū)范圍內(nèi)的國土開發(fā)整治方案。

國土空間規(guī)劃：國土空間規(guī)劃則是全域全要素，也就是行政轄區(qū)內(nèi)的土地、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)、海洋、水域等自然資源部統(tǒng)一行使所有權(quán)的自然資源要素。對(duì)國土空間的保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)作出的總體部署與統(tǒng)籌安排。國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?！妒〖?jí)國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）

三、國土規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的規(guī)劃任務(wù)

國土規(guī)劃：根據(jù)規(guī)劃地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，從地域總體上協(xié)調(diào)國土資源開發(fā)利用和治理保護(hù)的關(guān)系，協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展。

國土空間規(guī)劃：綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國。

四、國土規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

國土規(guī)劃是上游的一條支流，國土空間規(guī)劃是一條干流。國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等各級(jí)各類空間規(guī)劃，是多條支流。國土空間規(guī)劃是這幾條支流匯入后形成的干流。

五、小結(jié)

從規(guī)劃的對(duì)象來看，國土和國土空間均指的是陸地國土和海洋國土。從規(guī)劃的內(nèi)容來看國土規(guī)劃主要是制定開發(fā)和整治方案，國土空間規(guī)劃包括保護(hù)、開發(fā)、利用和修復(fù)，相比國土規(guī)劃在開發(fā)和整治（利用）的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)了保護(hù)和修復(fù)。不過，原則上講空間規(guī)劃相對(duì)于國土規(guī)劃應(yīng)更側(cè)重空間結(jié)構(gòu)和功能整體安排。國土規(guī)劃開展的目的是為了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)，社會(huì)的和諧發(fā)展。國土空間規(guī)劃一是解決規(guī)劃類型過多，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，二強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)文明的建設(shè)。國土規(guī)劃主要是計(jì)劃領(lǐng)域的指導(dǎo)性規(guī)劃，主要涵蓋資源、建設(shè)、環(huán)境幾個(gè)方面。而國土空間規(guī)劃范圍更廣更為基礎(chǔ)，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。國土規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是通過協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展。國土空間規(guī)劃師進(jìn)一步明確了協(xié)調(diào)人口、資源和環(huán)境等方面的因素，通過科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，來實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)方式和生活方式、建設(shè)生態(tài)文明。應(yīng)該說從國土規(guī)劃到空間規(guī)劃體現(xiàn)的是國家發(fā)展戰(zhàn)略的變化。