文｜南通市固定資產(chǎn)投資審核中心 張育紅

1 固定資產(chǎn)投資審計(jì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

1.1 法律風(fēng)險(xiǎn)

目前投資審計(jì)主要是通過政府令、政府規(guī)章等形式明確政府審計(jì)職能，很多地方要求政府投資項(xiàng)目以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。對(duì)此，法律界人士、建筑業(yè)協(xié)會(huì)等組織多有異議，如2015年，全國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)即向全國(guó)人大法工委發(fā)函，認(rèn)為地方性法規(guī)中規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為政府投資項(xiàng)目結(jié)算依據(jù)”混淆了行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的界限，與《審計(jì)法》《合同法》的有關(guān)規(guī)定相抵觸。地方政府制訂的規(guī)章制度偏離相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，容易使外界對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履責(zé)行為產(chǎn)生疑義甚至導(dǎo)致法律訴訟。

1.2 質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

由于建設(shè)項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的結(jié)合體，而技術(shù)問題很難通過條條框框加以完整規(guī)范。因此審計(jì)過程中，遇到具體問題時(shí)，常發(fā)生工程技術(shù)規(guī)范界定模糊甚至無規(guī)可依的情況。此時(shí)，對(duì)一些問題的定性、處理有賴于審計(jì)組、審計(jì)人員的主觀判斷或通過與項(xiàng)目參建方的協(xié)商談判去確定。但由于不同的審計(jì)人員對(duì)技術(shù)規(guī)范的理解有異同，對(duì)相同的事件有可能作出不同甚至截然相反的判斷，卻沒有明確的依據(jù)判別孰是孰非。在依據(jù)不充分的情況下，有可能得出不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)結(jié)論及審計(jì)結(jié)果，造成質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)一旦出現(xiàn)質(zhì)量、安全事故，除追究建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察等責(zé)任主體單位責(zé)任，監(jiān)督部門也難辭其咎。如西安地鐵的電纜質(zhì)量事件，質(zhì)監(jiān)局等監(jiān)督部門的相關(guān)人員被追責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督部門，同樣面臨此類風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 廉政風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)人員“自由裁量權(quán)”的存在也帶了廉政風(fēng)險(xiǎn)，如果審計(jì)人員缺乏嚴(yán)于律己、慎獨(dú)慎微的意識(shí)，不能正確處理自己與被監(jiān)督方的關(guān)系，極易在問題的定性、高估冒算的核減等方面進(jìn)行權(quán)力尋租，造成廉政風(fēng)險(xiǎn)。

2 固定資產(chǎn)投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

2.1 部分地方政府對(duì)“審計(jì)監(jiān)督”含義的理解存在偏差

《審計(jì)法》及其實(shí)施條例明確規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)……單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)署《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》也要求：審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高工程造價(jià)審計(jì)質(zhì)量，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多計(jì)工程價(jià)款等問題，應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位據(jù)實(shí)結(jié)算。但對(duì)于審哪些項(xiàng)目、審什么內(nèi)容、什么時(shí)候?qū)?、怎么審等具體問題，均由各地自行把握。很多地方往往將“審價(jià)”等同于對(duì)單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算的審計(jì)監(jiān)督，將“審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多計(jì)工程價(jià)款等問題，應(yīng)當(dāng)責(zé)令相關(guān)單位據(jù)實(shí)結(jié)算”理解為“以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)”。執(zhí)行尺度的不統(tǒng)一以及對(duì)“審計(jì)監(jiān)督”概念理解的偏差，使投資審計(jì)容易超越職責(zé)范圍，造成法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 投資審計(jì)方面的專業(yè)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)缺乏、滯后

投資審計(jì)的依據(jù)主要是《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)以及各類工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范、工程量計(jì)算規(guī)則、專業(yè)定額、材料指導(dǎo)價(jià)等規(guī)范性文件，它們是判斷建設(shè)程序規(guī)范性、建設(shè)行為合規(guī)性、建設(shè)管理到位情況以及審查工程量的計(jì)算、定額的使用、費(fèi)用的計(jì)取是否正確的重要法尺，但法律法規(guī)無法涵蓋工程建設(shè)的方方面面，如設(shè)計(jì)變更的必要性、材料認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)的準(zhǔn)確性、合同或補(bǔ)充協(xié)議的合規(guī)性、特殊工藝及材料計(jì)價(jià)的合理性等，難以用一紙文件全部加以規(guī)范。規(guī)則的缺乏、滯后是影響投資審計(jì)工作的開展的重要瓶頸。

2.3 工程建設(shè)涉及專業(yè)廣泛而審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)相對(duì)局限

工程建設(shè)涉及土建、安裝、裝飾、市政、交通、水利等多個(gè)專業(yè)，且新材料、新工藝、新技術(shù)層出不窮，項(xiàng)目建設(shè)的管理及運(yùn)作模式也日益多元化。大部分審計(jì)人員所學(xué)知識(shí)是以某一個(gè)專業(yè)為主輔之以其他專業(yè)或僅局限于某一個(gè)專業(yè)，單一的知識(shí)結(jié)構(gòu)難以勝任審計(jì)需求。而專業(yè)知識(shí)的拓展及審計(jì)業(yè)務(wù)水平的提高需要長(zhǎng)期的積累。無論是業(yè)務(wù)水平，還是工作經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)迅速變化的客觀情況不一定能快速適應(yīng)，直接影響了審計(jì)工作開展的深度和廣度，導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

2.4 外界對(duì)審計(jì)職能認(rèn)識(shí)的模糊，影響審計(jì)部門獨(dú)立、規(guī)范地履責(zé)

由于部分建設(shè)單位對(duì)審計(jì)職能沒有清晰的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致審計(jì)的獨(dú)立性受到影響，尤其是對(duì)于一些重大項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，他們往往把跟蹤審計(jì)看作是項(xiàng)目建設(shè)的參與者，處處依賴審計(jì)，一些重大事項(xiàng)甚至直接請(qǐng)審計(jì)人員決策、定奪，不少地方政府也要求審計(jì)機(jī)關(guān)參與各類與審計(jì)法定職責(zé)無關(guān)的、可能影響依法獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而一旦出了問題，審計(jì)卻難以回避連帶責(zé)任。大量的介入建設(shè)過程的具體事項(xiàng)，不利于審計(jì)人員以更超脫的心態(tài)、更獨(dú)立的視角履行好監(jiān)督職能，從而加大審計(jì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3 固定資產(chǎn)投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

3.1 各地應(yīng)制訂符合法律精神的投資審計(jì)監(jiān)督辦法

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)引導(dǎo)地方政府對(duì)照《審計(jì)法》及審計(jì)署的相關(guān)要求，全面梳理本地區(qū)投資審計(jì)監(jiān)督相關(guān)的辦法和制度，對(duì)與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的內(nèi)容及時(shí)修訂完善，杜絕出現(xiàn)“超越地方立法權(quán)限、擴(kuò)大審計(jì)決定的效力范圍、以行政行為限制民事權(quán)利”等不規(guī)范行為，尤其應(yīng)注意不能將“審價(jià)”等同于審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求對(duì)審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法等進(jìn)一步細(xì)化，使投資審計(jì)有法可依，有據(jù)可循，既符合上位法的規(guī)定，又能切實(shí)服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

3.2 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)自身職能有正確的定位，有所為有所不為

審計(jì)機(jī)關(guān)不是建設(shè)單位的審價(jià)部門，應(yīng)扭轉(zhuǎn)將政府審計(jì)作為工程價(jià)款結(jié)算的前置環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀，將建設(shè)單位作為工程建設(shè)的主體責(zé)任單位和審計(jì)對(duì)象，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目開展竣工決算審計(jì)，關(guān)注并披露項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的超概算、建設(shè)程序不規(guī)范、工程款超付、變更不合理、計(jì)價(jià)不正確等問題，通過審計(jì)監(jiān)督，促推政府投資項(xiàng)目的規(guī)范管理。對(duì)于審計(jì)職責(zé)以外的各類事項(xiàng)應(yīng)予以回絕，不應(yīng)參與投資建設(shè)項(xiàng)目可研論證、項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、合同簽訂、物資采購(gòu)、各類驗(yàn)收等具體的工程建設(shè)管理事項(xiàng)及簽署相關(guān)書面文件。同時(shí)，在客觀上要不斷提醒被審計(jì)對(duì)象認(rèn)清其項(xiàng)目建設(shè)主體的身份，促使其充分履行決策、管理職能，并承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)，杜絕事事依賴審計(jì)的思想，為自己營(yíng)造規(guī)范履責(zé)的氛圍。

3.3 加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平

投資審計(jì)方面的專業(yè)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)缺乏、滯后對(duì)審計(jì)人員的判斷力提出了更高的要求，這就需要審計(jì)人員對(duì)各類工程專業(yè)知識(shí)均熟練掌握，體現(xiàn)全面性與專業(yè)性的有機(jī)統(tǒng)一，并與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)掌握新知識(shí)、新規(guī)范。一是要重視個(gè)體的學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)新專業(yè)，關(guān)注新工藝、新材料、新政策、新行情，不斷拓展知識(shí)范圍，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，適應(yīng)日益提高的投資審計(jì)需求。二是要重視集體學(xué)習(xí)。處室及審計(jì)組可以形成定期學(xué)習(xí)制度，通過集中學(xué)習(xí)，加強(qiáng)交流，彼此促進(jìn)，共同提高。

3.4 繃緊廉政這根弦，多舉措防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

一是加強(qiáng)對(duì)固定資產(chǎn)投資審計(jì)人員的職業(yè)道德和廉政紀(jì)律教育，針對(duì)投資審計(jì)工作容易出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，完善內(nèi)部制度，強(qiáng)化管理；二是減少審計(jì)人員的自由裁量權(quán)，遇到爭(zhēng)議問題，可以根據(jù)爭(zhēng)議事項(xiàng)涉及的金額大小設(shè)置重大事項(xiàng)的權(quán)限節(jié)點(diǎn)，按照不同的權(quán)限節(jié)點(diǎn)分別向?qū)徲?jì)組、審計(jì)組所在部門、分管領(lǐng)導(dǎo)直至主管領(lǐng)導(dǎo)逐級(jí)匯報(bào)，通過集體會(huì)商，最大程度的避免個(gè)人的局限而造成對(duì)問題判斷、定性的偏頗；三是加強(qiáng)對(duì)協(xié)審機(jī)構(gòu)和人員的廉政教育，堅(jiān)決杜絕單純依靠中介機(jī)構(gòu)的思想，建立完善對(duì)協(xié)審中介機(jī)構(gòu)的選聘、使用、管理和費(fèi)用結(jié)算的管理辦法、考核細(xì)則和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。