基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是我國(guó)在發(fā)展過(guò)程中非常重視的建設(shè)項(xiàng)目，一般來(lái)說(shuō)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是由政府獨(dú)立出資進(jìn)行建設(shè)，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府壟斷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不利之處也越來(lái)越明顯，一方面加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使財(cái)政支出大大增加；另一方面政府的壟斷經(jīng)營(yíng)也使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)效率比較低，同時(shí)沒(méi)有提高改進(jìn)的動(dòng)力。BOT英文原意是指Build-Operate-Transfer，在公共基礎(chǔ)建設(shè)中引入私人資本進(jìn)行投資，有效降低了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高了基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)理念和經(jīng)營(yíng)效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、BOT的內(nèi)涵

（一）BOT的含義和性質(zhì)。BOT模式是指在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中由私人進(jìn)行投資建設(shè)并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)維護(hù)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，用經(jīng)營(yíng)所獲得的收益用來(lái)償還私人的投資，并使其獲得經(jīng)濟(jì)效益，最后將基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)和所有權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。它有別于一般的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，雖然在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，私人資本會(huì)使用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和更高效的機(jī)械設(shè)備來(lái)進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)私人資本在經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施中，也會(huì)使用比較先進(jìn)的管理辦法來(lái)獲取更大的收益，但是這些并不是私人資本的根本目的，只是在過(guò)程當(dāng)中讓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所在國(guó)家政府間接學(xué)習(xí)到了技術(shù)和方法。政府雖然獲得了先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，但并不需要像技術(shù)轉(zhuǎn)讓中那樣支付資金。政府同私人資本之間沒(méi)有通常意義上的租賃關(guān)系，只是給與私人資本一定時(shí)間內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，私人資本的主體既可以是個(gè)人，也可以是組織，在經(jīng)營(yíng)期限達(dá)到時(shí)間后將基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償?shù)慕唤o政府。BOT模式最早出現(xiàn)于17世紀(jì)的英國(guó)，用于在港口修建燈塔便于船只運(yùn)行，有效的解決了政府基礎(chǔ)建設(shè)資金不足的問(wèn)題，但是此模式出現(xiàn)之后并沒(méi)有立刻得到廣泛的應(yīng)用，直到幾百年后的全球一體化時(shí)期才受到了廣泛的重視。BOT有一個(gè)很顯著的特征就是它是政府給私營(yíng)企業(yè)的項(xiàng)目的特許權(quán)，并且由自身負(fù)責(zé)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。不需要政府的投資，通過(guò)對(duì)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓就能夠建設(shè)大的項(xiàng)目并且取得經(jīng)濟(jì)效益。

（二）BOT在我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為各地政府的一項(xiàng)難題，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須不斷完善，但是因?yàn)榈胤秸Y金短缺，沒(méi)有能力大規(guī)?？焖龠M(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這一情況下BOT模式開(kāi)始走進(jìn)中國(guó)，中國(guó)改革開(kāi)放的環(huán)境以及不斷提高的經(jīng)濟(jì)水平，完善的投資環(huán)境為BOT提供了運(yùn)行的條件。同時(shí)我國(guó)政府也公布了一系列的相關(guān)政策鼓勵(lì)BOT方式廣泛應(yīng)用，大量的標(biāo)題模式項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)行建設(shè)。多年以來(lái)，BOT在我國(guó)已經(jīng)取得了一定的發(fā)展成果，在電力，水利，公路等各種基礎(chǔ)設(shè)施中廣泛使用，甚至在北京奧運(yùn)場(chǎng)館的建設(shè)上也進(jìn)行了應(yīng)用，有效吸引了大量私人資本進(jìn)行投資，緩解了政府資金不足的問(wèn)題，有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是，發(fā)展過(guò)程中必定會(huì)遇到一定的阻礙或者是其他的制約因素，許多的企業(yè)會(huì)考慮到采用BOT模式會(huì)不會(huì)有大的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)沒(méi)有足夠的了解。

（三）發(fā)展BOT的意義。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各方面對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求不斷增加，比如說(shuō)北方普遍比較缺水，農(nóng)業(yè)，工業(yè)以及居民生活用水的需求量較大，因此我國(guó)建設(shè)了南水北調(diào)工程來(lái)解決供水問(wèn)題，整個(gè)工程設(shè)計(jì)到的主線和相關(guān)支線非常復(fù)雜，規(guī)模較大。同時(shí)隨著城市不斷發(fā)展，對(duì)于垃圾處理，停車場(chǎng)，天然氣等必需設(shè)施的需求也較高。如果這些都僅僅依靠政府投資的話，交給政府很大的資金壓力，通過(guò)BOT模式可以多方面引入資金，解決資金不足的困境，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，讓政府可以把資金用到更迫切的地方，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展。我國(guó)政府在不斷引進(jìn)外資的情況下，負(fù)債比例也越來(lái)越高，如果負(fù)債金額得不到有效控制，還款的壓力會(huì)越來(lái)越大，導(dǎo)致沒(méi)有資金進(jìn)行其他建設(shè)。而B(niǎo)OT模式所需資金通過(guò)融資手段得來(lái)，不需要政府為工程項(xiàng)目借款，也不需要政府投入資金，私人資本對(duì)整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施工程進(jìn)行設(shè)計(jì)建設(shè)，建設(shè)完成后也由私人資本進(jìn)行維護(hù)和經(jīng)營(yíng)，即便經(jīng)營(yíng)虧損也不需要政府負(fù)責(zé)，這樣就使政府有效躲避了大量可能出現(xiàn)的投資風(fēng)險(xiǎn)，降低政府的負(fù)債金額。同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中一直存在不平衡的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍在東部，因?yàn)闁|部地區(qū)具有各項(xiàng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)能夠有效地吸引利用外商投資，西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)較慢?？梢酝ㄟ^(guò)BOT模式使大量投資投入到西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，這樣就可以充分利用外來(lái)投資有效帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展速度，有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面平衡發(fā)展。

二、BOT在我國(guó)面臨的法律問(wèn)題分析

（一）BOT面臨的法律制度問(wèn)題分析。目前我國(guó)立法還不是十分完善，對(duì)于BOT沒(méi)有專門(mén)的法律，只有一些政府的相關(guān)規(guī)定可以依據(jù)，但是規(guī)定相較于法律來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制力度不夠，缺少權(quán)威性。BOT模式作為一項(xiàng)非常復(fù)雜的投資融資方式，涉及到的法律問(wèn)題很多，對(duì)《公司法》，《合同法》等相關(guān)法律都有涉及，如果政府的規(guī)定同法律規(guī)定出現(xiàn)矛盾時(shí)，按照法律“上位法優(yōu)于下位法”的原則來(lái)說(shuō)只能依照法律條文進(jìn)行執(zhí)行，一定程度上損害了BOT項(xiàng)目中各方的利益。比如說(shuō)BOT模式是由政府授權(quán)私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但是《公司法》中明確規(guī)定，公司成立時(shí)必須經(jīng)由相關(guān)的法定機(jī)構(gòu)對(duì)公司成立資本進(jìn)行檢查，并出具證明，然后由股東的代表或者代理人向相關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)公司成立登記方可成立。從這一條法律規(guī)定來(lái)說(shuō)BOT項(xiàng)目的公司成立都是不合法的。同時(shí)政務(wù)制定的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容也比較寬泛，不是特別具體詳細(xì)，對(duì)于BOT中一些比較重要的問(wèn)題如特許權(quán)協(xié)議如何救濟(jì)等都沒(méi)有明確規(guī)定，這就造成了法律規(guī)定的空白。同時(shí)政府的規(guī)定重點(diǎn)對(duì)外來(lái)資本進(jìn)行了明確，而缺失了對(duì)國(guó)內(nèi)私人資本的規(guī)定，這些問(wèn)題都導(dǎo)致了BOT在發(fā)展過(guò)程中受到阻礙。

（二）BOT面臨的法律內(nèi)容問(wèn)題分析。雖然比BOT模式在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始廣泛的應(yīng)用，但是我國(guó)政策對(duì)外國(guó)資本投資我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是存在一定限制的，比如說(shuō)電網(wǎng)相關(guān)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)完全不允許外商進(jìn)行投資，而一些涉及民生的天然氣使用和供暖等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不允許只有外商資本進(jìn)行投資。但是在實(shí)際的應(yīng)用過(guò)程中，各地方政府因?yàn)橘Y金短缺，沒(méi)有足夠的資金進(jìn)行完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又不得不使用BOT模式，從而使相應(yīng)的政府規(guī)定失去了效力。目前我國(guó)一直沒(méi)有一個(gè)專門(mén)的部門(mén)BOT項(xiàng)目進(jìn)行管理，這就使得BOT項(xiàng)目需要到許多不同的政府部門(mén)進(jìn)行審批，極大拖慢了BOT項(xiàng)目的進(jìn)展速度，而且如果有任何一個(gè)部門(mén)的審批沒(méi)有通過(guò)就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目取消。特許權(quán)是私人資本在BOT模式中盈利的最主要手段。私人資本都是追求經(jīng)濟(jì)效益的，必須在這個(gè)項(xiàng)目中能獲得一定的效益才會(huì)進(jìn)行投資。但是在我國(guó)的法律中，對(duì)特許權(quán)協(xié)議一直沒(méi)有一個(gè)比較明確的定義，這就直接導(dǎo)致了特許權(quán)協(xié)議適用的法律不明確，容易造成爭(zhēng)議，使私人資本的權(quán)益得不到法律的保證，進(jìn)而導(dǎo)致私人資本不愿意在國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中進(jìn)行投資。

（三）政府在BOT中面臨的問(wèn)題。政府是BOT模式中的重要參與者，發(fā)揮著非常重要的作用，雖然我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制改革很多年，但是與西方資本主義經(jīng)濟(jì)制度還是有著本質(zhì)性的差別，許多材料的價(jià)格并不是完全由市場(chǎng)決定的。一般我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中都會(huì)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，使建設(shè)項(xiàng)目中相關(guān)的材料價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格，而在BOT模式中由。私人資本進(jìn)行建設(shè)是政府就不會(huì)給予補(bǔ)貼，導(dǎo)致私人資本使用的材料價(jià)格會(huì)大大高于政府使用的價(jià)格，這就對(duì)項(xiàng)目審批造成了一定的困難。如果私人資本降低材料價(jià)格就會(huì)使投資收益率就會(huì)受到很大，但是政府又無(wú)法保證一定能使投資的私人資本盈利，這就產(chǎn)生了很大矛盾。一直以來(lái)我國(guó)對(duì)各級(jí)政府的考核指標(biāo)主要是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，雖然近些年開(kāi)始改變考核方式，但是這種觀念一直還在地方政府的心中。各級(jí)地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，彰顯自己的政績(jī)，會(huì)想盡方法的吸引投資。甚至給與投資商高于一般標(biāo)準(zhǔn)的好處，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看損害了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。還有一些地方政府不考慮實(shí)際情況，盡量縮短工期打造形象工程，極大影響了項(xiàng)目的質(zhì)量。一些政府的理念還沒(méi)有轉(zhuǎn)化為服務(wù)型政府，仍是傳統(tǒng)的監(jiān)管者的姿態(tài)，對(duì)整個(gè)BOT項(xiàng)目中進(jìn)行了全方位的干預(yù)，比如說(shuō)項(xiàng)目中使用的材料，建設(shè)中要應(yīng)用的設(shè)備甚至使用什么樣的技術(shù)都進(jìn)行監(jiān)管，這就使得政府的多個(gè)部門(mén)都可以對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)，影響了整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，一定程度上導(dǎo)致了腐敗的發(fā)生。

三、BOT面臨法律問(wèn)題的解決措施

（一）加強(qiáng)BOT相關(guān)立法。我國(guó)應(yīng)加快與BOT相關(guān)的專門(mén)立法工作，解決BOT模式目前沒(méi)有專門(mén)法律適用的情況比如說(shuō)建立項(xiàng)目公司等問(wèn)題。同時(shí)在法律中要明確BOT模式可以應(yīng)用的范圍，主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)在不影響國(guó)家安全的情況下，可以對(duì)外國(guó)資本的進(jìn)入可以放寬一定的限制，讓更多的基礎(chǔ)設(shè)施可以利用外資進(jìn)行建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，政府應(yīng)該從全局出發(fā)，重點(diǎn)考慮建立專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)管理BOT，各地方政府也要建立配套的部門(mén)行使相關(guān)職能。這個(gè)部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)BOT進(jìn)行規(guī)劃，確定哪些項(xiàng)目需要使用BOT模式，在什么時(shí)候開(kāi)展，涉及的范圍大小等問(wèn)題。同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)BOT項(xiàng)目地整體審批，減少以往多個(gè)部門(mén)進(jìn)行審批的復(fù)雜程序，簡(jiǎn)化審批的時(shí)間和流程，促進(jìn)BOT項(xiàng)目的盡快開(kāi)展和實(shí)施。為了避免地方政府過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生于損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的情況，可以要求地方政府審批的BOT項(xiàng)目都要向國(guó)家進(jìn)行備案。

（二）完善BOT法律內(nèi)容。對(duì)于BOT模式中私人資本獲取利益最大的手段——特許協(xié)議，必須進(jìn)行法律上的明確。簽約雙方一方是國(guó)家政府，另一方是私人資本。政府將本屬于自己的專屬經(jīng)營(yíng)權(quán)限期轉(zhuǎn)讓給私人資本使用而簽訂的合同。因?yàn)楹灱s雙方的地位不對(duì)等，可以在合同中加入對(duì)私人資本的保護(hù)條款，不因?yàn)檎恼吆头勺兓顾饺速Y本的利益受到損害。同時(shí)政府因?yàn)楦鞣N原因發(fā)生較大變化，影響合同正常執(zhí)行時(shí)，雙方可以對(duì)合同的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，使雙方利益都得到保障。我國(guó)政策和法律都不允許政府保證投資一定會(huì)獲得收益，但是為了保證私人資本的投資積極性，政府可以和私人資本設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)回報(bào)率，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的收益由政府所有，而在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的收益全部由私人資本所有，可以最大限度地保障雙方的利益。在BOT項(xiàng)目中，整個(gè)項(xiàng)目是由私人資本出資設(shè)計(jì)以及建造的，在建造完成之后的一段時(shí)間內(nèi)有私人資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在這段時(shí)間內(nèi)法律應(yīng)該規(guī)定項(xiàng)目的所有權(quán)屬于BOT公司。如果所有權(quán)不歸公司所有，會(huì)導(dǎo)致公司沒(méi)有足夠的資產(chǎn)用來(lái)?yè)?dān)保進(jìn)行融資，而且政府也不具備貸款擔(dān)保的資格。當(dāng)然這種資產(chǎn)的抵押必須提前通知政府，政府同意之后才可以進(jìn)行，并且政府可以隨時(shí)撤銷抵押。在特許經(jīng)營(yíng)的時(shí)間內(nèi)給予公司項(xiàng)目所有權(quán)避免了因?yàn)楣緵](méi)有資產(chǎn)而產(chǎn)生的許多經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，同時(shí)有利于吸引私人資本進(jìn)行投資，并且在一定程度上防止了政府對(duì)項(xiàng)目的過(guò)多干預(yù)，政府也不必承擔(dān)項(xiàng)目在特許經(jīng)營(yíng)期間出現(xiàn)由各種問(wèn)題引發(fā)的損失。

（三）規(guī)范政府行為。政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變自己的理念，在與私人資本簽訂合同的過(guò)程中雙方是平等的法律主體，在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程之中政府要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，保證項(xiàng)目按時(shí)完成以及工程質(zhì)量符合要求。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)盡可能地對(duì)企業(yè)進(jìn)行更多的幫助，促進(jìn)企業(yè)健康經(jīng)營(yíng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。同時(shí)政府也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)管，對(duì)于過(guò)多干預(yù)企業(yè)或者從企業(yè)收受賄賂的人員進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。在BOT項(xiàng)目中，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行合理的審查和謀劃，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的考核指標(biāo)而盲目進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，多方聽(tīng)取專家和群眾對(duì)項(xiàng)目的意見(jiàn)，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行修改和完善，確保項(xiàng)目能夠順利的開(kāi)展進(jìn)行。在招投標(biāo)過(guò)程中，政府必須堅(jiān)持原則，公開(kāi)向社會(huì)尋找投標(biāo)單位，公正的對(duì)待每一個(gè)項(xiàng)目參與者，對(duì)參與者都進(jìn)行必要的審查，確保項(xiàng)目中標(biāo)者具備足夠的資質(zhì)進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)，能夠按照政府的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)完成建設(shè)。這也是政府公信力和權(quán)威性的具體體現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

BOT模式是一種在國(guó)際上已經(jīng)廣泛應(yīng)用的投融資方式，它能夠吸引國(guó)內(nèi)和國(guó)外的私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，可以有效減低政府投入的資金，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。因此我國(guó)政府必須為BOT的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，對(duì)其進(jìn)行專門(mén)的立法，明確其法律意義，完善相關(guān)法律的內(nèi)容，使特許協(xié)議能夠保證雙方利益，提升私人資本的投資積極性，政府明確自身定位，規(guī)范自身行為，減少對(duì)項(xiàng)目干預(yù)，促進(jìn)項(xiàng)目的高效開(kāi)展，這樣就可以使我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況產(chǎn)生巨大的進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，提升居民的生活水平。