賴 鍇

(鐵道警察學院 法學系，鄭州 450053)

近些年，黨和政府高度重視食品安全，特別是進入2019年以來，食品安全政策、立法、標準密集出臺和生效，為加強食品安全監(jiān)管，保障人們健康、生命和財產安全提供了有力的保障。隨著食品安全“四個最嚴”、“黨政干部食品安全責任制”、“醬油、醋、復合調味料新國標”等的陸續(xù)貫徹落實，食品安全監(jiān)管將迎來新的情勢。作為食品安全的重要組成部分，調味品及其質量安全具有獨特的行業(yè)地位、發(fā)展特點和問題屬性，因此，有必要對調味品安全及其監(jiān)管展開專門的探討。

1 調味品行業(yè)需要進一步加強安全監(jiān)管

1.1 調味品產業(yè)在新時代發(fā)揮著多方面作用

調味品產業(yè)對食品經濟增長具有重要貢獻。近些年，調味品產業(yè)發(fā)展迅速，產業(yè)規(guī)模、銷售額穩(wěn)步增長，并始終保持著較高的市場增長率，已成為我國食品行業(yè)中新的經濟增長點[1]。此外，調味品還成為了食品工業(yè)、餐飲業(yè)必備的原料[2]。 調味品產業(yè)的發(fā)展帶動了原料、食品加工、餐飲業(yè)等上下游產業(yè)的繁榮發(fā)展。進入新時代，調味品行業(yè)積極進行供給側結構性調整，積極優(yōu)化同質產品，不斷推出滿足不同地域、不同群體需要的新型產品，如營養(yǎng)醋、功能醬油等，在豐富調味品產品的同時，促進了科技、文化的發(fā)展，對整體國民經濟的發(fā)展具有重要意義。

當前，人們日益增長的美好生活的需要對調味品質量安全提出了更高的要求，不僅要求調味品滿足味蕾需要，還要求調味品符合健康、綠色、營養(yǎng)的需求。調味品不再僅僅是人們的生活必需品，還與民生福祉密切相關。從一定意義上講，調味品產業(yè)被賦予了一定的政治擔當，成為改善民生、滿足人們美好生活需要的一個重要抓手。

1.2 調味品安全問題需要加強安全監(jiān)管

調味品行業(yè)發(fā)展成就顯著，總體安全質量較好。2015年、2016年、2017年和2018年調味品總體平均抽檢合格率分別為96.9%、97.6%、97.6%和98.6%[3]。2019年第二季度，調味品抽檢樣品批次23062，不合格330批次，樣品不合格率達1.4%[4]。從歷次抽檢及專項檢查查處的案件情況看，調味品行業(yè)存在的問題也為數(shù)不少，調味品仍然存在諸多質量安全問題，包括生產經營假冒偽劣調味品、非法添加非食用物質、使用過期調味品、超量添加食品添加劑、重金屬超標、微生物污染及主要質量指標不合格等安全。這些安全問題不僅會影響食品安全，危害人們的身體健康，而且會因得不到監(jiān)管而損害合格調味品廠家的利益，進而損害守法合規(guī)調味品生產者和經營者的權益，不利于調味品行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。從食品行業(yè)抽檢情況看，調味品不合格被通報頻率較高，說明調味品安全問題是長期存在的。從調味品質量安全問題危害看，由于使用量少，其對人體健康及食品質量的危害較為隱蔽和深遠。因此，對調味品安全問題，決不能放任不管，必須加強監(jiān)管，建立長效監(jiān)管機制。

2 當前調味品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國調味品的安全監(jiān)管被納入到食品安全監(jiān)管的范疇中，遵循食品安全監(jiān)管的體制機制。當前調味品監(jiān)管在監(jiān)管主體、機制、制度、標準、模式和追責等方面都有據可查，基本展現(xiàn)了調味品監(jiān)管工作的全貌。調味品監(jiān)管部門積極履職，為保障調味品質量安全做了大量監(jiān)管工作，實現(xiàn)了調味品總體質量可靠，監(jiān)管工作總體效果優(yōu)良。

隨著2018年國務院機構改革，市場監(jiān)管部門整合了食品監(jiān)督、質檢、工商部門的職責，對包括調味品在內的食品進行全過程全環(huán)節(jié)的監(jiān)管。目前，調味品監(jiān)管實行縣級以上政府統(tǒng)籌協(xié)調，市場監(jiān)管部門和衛(wèi)生等有關部門分工協(xié)作的監(jiān)管體制，通過對調味品行業(yè)實行風險監(jiān)測、監(jiān)督檢查、抽樣檢驗、專項整治、案件稽查等多方面監(jiān)控管理，形成了預防為主、打防并舉、全程控制的監(jiān)管機制。

當前調味品監(jiān)管構建了較為完善的監(jiān)管制度框架和安全標準體系。調味品監(jiān)管在相關食品安全法律法規(guī)的框架下健全了監(jiān)管制度，實施生產經營許可制度，加強許可事后監(jiān)管，實行調味品產品準出和準入管理及調味品原料管理，對調味品生產、流通、餐飲環(huán)節(jié)實行全鏈條監(jiān)管的制度框架初步形成。同時，逐步完善了調味品安全的通用標準和產品標準，使其成為衡量調味品質量遵循的基本標準。

經監(jiān)督抽查，發(fā)現(xiàn)問題后進行公告和處理是實踐中常見的監(jiān)管模式。對調味品的監(jiān)管既有以不限于調味品的食品品類為對象的監(jiān)督抽檢，也有以調味品為唯一抽檢對象的專項檢查。監(jiān)督檢查有定期和不定期之分，并能側重對重點區(qū)域、重點調味品品類進行監(jiān)督抽查。通過監(jiān)督抽檢、專項整治、案件查處等對問題調味品采取下架等強制措施，并依法進行查處。對于生產銷售假冒偽劣調味品、有毒有害調味品的，建立有行刑銜接機制，符合移送條件的，依法移送公安機關追究責任人員的刑事責任。

3 當前調味品安全監(jiān)管中存在的問題分析

目前，我國調味品監(jiān)管機制不斷完善，監(jiān)管力度不斷加強，調味品監(jiān)管成效顯著，有力地保證了調味品質量安全，增強了人們消費調味品的信心。但是，調味品監(jiān)管工作中還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

系統(tǒng)是若干部分在相互聯(lián)系、相互作用之中形成的具有某種確定功能的整體。因此有必要對司法鑒定管理信息系統(tǒng)中主要相關概念進行梳理。下圖為司法鑒定管理信息框架圖（圖1）。

3.1 監(jiān)管主體方面

目前調味品的監(jiān)管主要是納入到大食品監(jiān)管格局，沒有獨立的、專門的調味品監(jiān)管力量。調味品的監(jiān)管主體主要是各級市場監(jiān)督管理部門，具體對其生產、流通、餐飲環(huán)節(jié)進行質量監(jiān)管。由于調味品的生產、經營和餐飲消費較為分散，市場監(jiān)管部門進行全過程全覆蓋無縫隙監(jiān)管難度較大。再加上市場監(jiān)管部門實行屬地監(jiān)管，即便在本轄區(qū)發(fā)現(xiàn)問題調味品，也無法對本轄區(qū)以外的問題調味品生產經營者進行后續(xù)處理，或雖能進行線索移送，但無法保證查處效果和力度。

從監(jiān)管隊伍和監(jiān)管人員方面看，各地監(jiān)管隊伍和監(jiān)管人員人數(shù)普遍不足，既懂調味品專業(yè)知識，又懂行政監(jiān)管知識的監(jiān)管人員更為有限。此外，調味品監(jiān)管隊伍的專業(yè)性不強，監(jiān)管能力和監(jiān)管水平有待提高。基層監(jiān)管人員在人數(shù)及監(jiān)管專業(yè)性水平上存在極大不足，尤其在農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為突出，這與農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結合部問題調味品泛濫迫切需要加強監(jiān)管的需要不相稱。

3.2 監(jiān)管依據方面

監(jiān)管依據是指對調味品行業(yè)進行監(jiān)管執(zhí)法的遵循，主要包括相關立法和標準。沒有法定依據的監(jiān)管在法治國家屬于違法監(jiān)管。在立法方面，調味品安全監(jiān)管的相關立法主要是一般的食品安全法律法規(guī)，沒有專門的調味品監(jiān)管立法。就現(xiàn)有相關立法而言，缺乏對調味品的專門性規(guī)定，只是有關食品安全的通用性規(guī)定。食品安全法及其實施條例沒有“調味品”的表述，在有關調味品立法上存在立法空白，調味品法律概念、調味品與食品添加劑的界限等缺乏具有法律效力的權威界定，監(jiān)管實踐中存在對一些新興品種是否屬于調味品的爭論，并造成不同的處理結果，造成執(zhí)法監(jiān)管不規(guī)范現(xiàn)象。

在調味品相關標準方面，判斷調味品合格與否的標準包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準等。調味品標準不一，強制性標準缺失將會嚴重制約依標監(jiān)管的實效。目前，調味品品類眾多，調味品標準采取一品一標，如GB 2717-2018《食品安全國家標準 醬油》、GB 2719-2018《食品安全國家標準 食醋》等，缺乏調味品各品類通用的基本的強制性標準，缺乏調味品家族的“標準庫”，缺乏原則性、綱領性的標準和指標要求，也存在新品類調味品標準空白或指標缺失的情形。此外，在有的調味品安全標準中，“部分調味品里的食品添加劑尚無使用種類數(shù)量規(guī)定[5]”。調味品標準及其內容的缺失或不協(xié)調，成為阻礙調味品安全監(jiān)管的一大待解問題。

3.3 監(jiān)管機制方面

調味品監(jiān)管信息溝通共享機制有待完善。我國調味品行業(yè)生產經營集中度不高，生產、經營企業(yè)數(shù)量多且分布較為分散，僅靠市場監(jiān)管部門一家之力難免存在因信息不足而導致監(jiān)管覆蓋面不全、監(jiān)管不及時等問題。另外，調味品產業(yè)與上下游產業(yè)密切相關，調味品安全監(jiān)管離不開上下游產業(yè)相關的其他職能部門的配合協(xié)作。農業(yè)、海關、公安等部門在履行職責的過程中發(fā)現(xiàn)的問題調味品線索應當及時共享，但實踐中存在共享信息效率較低等問題，影響了調味品行業(yè)治理能力的整體提高。

調味品監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動機制存在不足。調味品生產、經營和消費往往跨越不同的行政區(qū)域，在某個區(qū)域的一個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)調味品質量安全問題，根據調味品追根溯源制度，往往需要跨區(qū)域追究查處。但由于屬地管理設計，在本地區(qū)發(fā)現(xiàn)的調味品違法行為后，除采取相應的查處措施外，還要將線索移送到調味品生產地等其他地區(qū)的相關部門進行查處。但生產地監(jiān)管機構如何查處卻缺少監(jiān)督制約和反饋機制，跨區(qū)域監(jiān)管合力、同時跟進查處機制尚待細化落實。

調味品質量安全社會共治機制尚需完善。有效的調味品監(jiān)管機制需要充分發(fā)揮政府、社會和個人的作用，形成監(jiān)管合力。維護調味品安全，同調味品違法違規(guī)行為作斗爭是全社會的責任和義務。但目前的調味品監(jiān)管仍然是以政府部門監(jiān)管為主，行業(yè)組織、社會團體和公民個人的監(jiān)管作用缺乏充分發(fā)揮的渠道。以公民個人為例，人們對調味品知識及相關監(jiān)督知識了解不多，缺乏調味品產品的專業(yè)知識教育，辨識調味品質量完全靠感官，投訴舉報問題調味品的能力不足，參與到調味品保衛(wèi)戰(zhàn)中的積極性不高等。

3.4 監(jiān)管措施方面

當前調味品監(jiān)管措施忽略綜合手段的運用。監(jiān)管措施側重對調味品違法行為選擇罰款的方式，有的地方以罰代管、以罰代刑，將監(jiān)管措施限縮為罰款，忽視吊銷許可證、追究刑事責任等其他措施的綜合運用，忽視行政強制措施的多管齊下。

3.5 監(jiān)管保障方面

調味品監(jiān)管實效需要充分的人、財、物的保障。長期以來，多地調味品監(jiān)管財政投入不足，監(jiān)管經費、和技術裝備、執(zhí)法裝備長期欠缺，監(jiān)管執(zhí)法車輛、監(jiān)管執(zhí)法裝備、快速檢測工具設備配備不足，影響監(jiān)管工作效率和效果。另外，根據《食品安全法》及《食品安全抽樣檢驗管理辦法》的規(guī)定，抽檢調味品時應當支付相應的費用?？梢?，費用保障不足，會影響抽檢調味品產品的數(shù)量和覆蓋面，最終影響抽檢結果的客觀、公正性。

此外，監(jiān)管工作中存在違法監(jiān)管情況嚴重影響監(jiān)管實效。監(jiān)管實踐中，有的地方性監(jiān)管執(zhí)法人員辦關系案人情案，徇私枉法，致使監(jiān)管執(zhí)法不公正，放縱或變相放縱違法行為人，致使法律責任和法律制裁不能落實，調味品安全秩序不能得到有效保障。從程序保障角度看，有的監(jiān)管工作中，忽視監(jiān)管程序，抽檢頻率隨意主觀，使監(jiān)管執(zhí)法失去了程序保障。以“雙隨機”為例，“通過‘雙隨機’抽選產生的企業(yè)與執(zhí)法檢查人員可能不符合回避制度的要求[6]?！笨梢?，程序不細化、不完善會影響調味品執(zhí)法監(jiān)管的公正性與實效。

4 我國調味品安全監(jiān)管對策改善建議

4.1 加強監(jiān)管隊伍建設，進一步提高監(jiān)管能力和水平

專業(yè)的調味品監(jiān)管隊伍是監(jiān)管主體履行調味品安全監(jiān)管職責、保證監(jiān)管實效的基本保障。針對基層監(jiān)管執(zhí)法人員缺編和監(jiān)管執(zhí)法任務重的問題，以問題為導向，尤其要加強基層執(zhí)法監(jiān)管隊伍建設，補充監(jiān)管執(zhí)法人員，穩(wěn)定監(jiān)管隊伍，減少人員流失，保障隊伍數(shù)量能滿足基層監(jiān)管執(zhí)法需要。

調味品行業(yè)品種多、構成成分多樣、基礎標準和產品標準復雜，各地還有具有區(qū)域特色的地方標準，新型食品添加劑不斷涌現(xiàn)，再加上調味品違法犯罪手法更加隱蔽，網絡交易、定制調味品等新業(yè)態(tài)、新交易行為出現(xiàn)，調味品安全監(jiān)管更需要監(jiān)管人員具有豐富的專業(yè)知識。因此，加強對調味品監(jiān)管人員的培訓教育，健全其行政監(jiān)管和調味品專業(yè)知識，明確監(jiān)管權限和管轄區(qū)域，強化監(jiān)管人員程序意識，不斷提高調味品監(jiān)管隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化程度，探索建立調味品監(jiān)管人員定崗定責制度，實現(xiàn)專職人員專門負責，切實提高監(jiān)管主體的整體監(jiān)管能力和水平。

4.2 完善調味品監(jiān)管立法，嚴格規(guī)范調味品安全標準

完善的調味品法律規(guī)范和嚴謹?shù)恼{味品安全標準是調味品監(jiān)管主體進行監(jiān)管執(zhí)法的重要衡量基準和依據。要加緊制定食品安全等相關法律法規(guī)，明確調味品的法律概念和法律屬性，細化調味品的法律分類，厘清調味品和食品添加劑的區(qū)別，避免調味品和食品添加劑的區(qū)分混淆，細化監(jiān)管流程，落實監(jiān)管程序制度，細化監(jiān)管程序步驟，彌補法律法規(guī)漏洞和立法空白，如“繼續(xù)出臺食品追溯制度的配套法規(guī)”[7]，鼓勵調味品安全監(jiān)管地方立法，為調味品的綜合治理探索治理經驗。對各地探索的有效做法和制度安排，應考慮上升到法律法規(guī)層面，賦予其法律效力。進一步完善法律責任種類、信用懲戒機制等，擴大違法成本。

建立健全調味品標準體系，豐富完善調味品安全國家標準，補充完善調味品安全國家標準中食品添加劑的限制與限量、污染物限量、重金屬限量等，增強標準的可操作性，注重與國際標準的協(xié)調，加強與國外調味品行業(yè)的接軌，制定調味品基本標準，豐富、細化調味品的基本質量指標，加強對行業(yè)標準和地方標準的監(jiān)管，完善標準備案、審批制度。

4.3 進一步完善調味品安全監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管機制

當前的調味品監(jiān)管體制屬于大食品監(jiān)管格局，沒有專門的調味品監(jiān)管體制。調味品監(jiān)管仍然是政府統(tǒng)一領導，各職能部門分工負責監(jiān)管的體制。結合調味品行業(yè)特點和行業(yè)監(jiān)管機構的不同，需要進一步完善監(jiān)管體制，突出調味品行業(yè)特色，明確監(jiān)管機構各自職責，厘清相應權限，建立健全相互配合協(xié)作機制。

建立健全區(qū)域聯(lián)動和信息共享機制。發(fā)生在不同環(huán)節(jié)、不同過程的調味品安全問題會涉及不同的監(jiān)管部門，或者說涉及調味品上下游監(jiān)管部門，則跨部門跨區(qū)域監(jiān)管機構溝通協(xié)調聯(lián)動機制就尤為重要。暢通信息溝通渠道，建立信息共享平臺，相互傳遞反饋相應信息，為各地各監(jiān)管部門同時同步開展監(jiān)管執(zhí)法提供信息支持。完善區(qū)域聯(lián)動的啟動方式、實施程序、查處反饋、責任追究等具體制度，切實形成齊抓共管、共同治理的合力。

完善調味品安全監(jiān)管的社會共治機制。充分發(fā)揮政府、社會和公民三方合力的作用，形成共治合力。政府要搭建共治平臺，“社會共治首先是搭建共治平臺，其次是人員保障和激勵問題”[8]。完善不合格調味品發(fā)布公告機制，增加曝光率，擴大不良產品知情面。落實調味品生產者、經營者主體責任，落實調味品企業(yè)安全管理人員，加強對企業(yè)調味品安全管理人員的培訓考核，提高其安全管理的水平。調味品生產經營企業(yè)要“細化(了)生產現(xiàn)場細節(jié)的管理，強化(了)所有員工的誠信意識，將食品安全責任落實到每一個工作崗位”[9]。重視發(fā)揮調味品行業(yè)協(xié)會的自我教育、自我管理、自我服務作用，強化行業(yè)自律。加強調味品安全知識的宣傳教育，提高公民辨識調味品品質的能力，暢通問題調味品投訴舉報渠道，鼓勵公民積極同調味品違法行為作斗爭。

4.4 完善監(jiān)管措施，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能

調味品安全監(jiān)管需多措并舉，規(guī)范監(jiān)管主體自由裁量權，綜合運用影響財產的、資格的、信譽的監(jiān)管措施，加大信用懲戒，將調味品違法行為與信用掛鉤，探索“政銀”等合作機制，將調味品企業(yè)信用與銀行貸款等掛鉤，形成倒逼機制。實施從業(yè)限制制度，對多次實施調味品違法行為的人實施從業(yè)限制，規(guī)定在一定期限內不得從事調味品工作。建立健全調味品風險分級管理機制，并根據不同級別風險設計不同的監(jiān)管形式。

實行調味品安全智慧監(jiān)管。充分利用互聯(lián)網、大數(shù)據等現(xiàn)代信息技術，創(chuàng)新調味品安全監(jiān)管方式，建立信息數(shù)據平臺，建設數(shù)據收集分析處理系統(tǒng)，將調味品的生產、流通、消費環(huán)節(jié)的各節(jié)點數(shù)據匯聚到信息數(shù)據平臺，實現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)管一網打盡，實現(xiàn)政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會調味品安全監(jiān)管系統(tǒng)互通互聯(lián)，實現(xiàn)監(jiān)管的智慧化、智能化，提高監(jiān)管措施的科技含金量，提高調味品安全監(jiān)管的治理能力。

4.5 完善調味品安全監(jiān)管保障制度，建立監(jiān)管長效機制

加大調味品安全監(jiān)管力度，離不開完善的保障制度。保證調味品安全監(jiān)管必要的財政支持，加大監(jiān)管的科技化、現(xiàn)代化經費投入，配齊配足執(zhí)法車輛和裝備，保障抽檢樣品費用支出，逐步提高調味品抽檢量，保障抽檢樣品的覆蓋面和代表性。重視程序保障設計，完善細化相應監(jiān)管程序，完善調味品抽查檢測機制，規(guī)范檢測復測程序和時間，進一步加強“雙隨機”制度建設，明確監(jiān)管人員權力清單和邊界，保障監(jiān)管執(zhí)法依法行使，不斷提高監(jiān)管執(zhí)法能力。

嚴格違法監(jiān)管人員責任追究。落實黨政領導調味品安全責任，堅持最嚴肅的問責，對監(jiān)管不作為、選擇性監(jiān)管執(zhí)法等進行嚴厲問責，保障違法必受罰、罰過必相當，保障查處力度，保證監(jiān)管實效，使依法依規(guī)監(jiān)管成為常態(tài)，把監(jiān)管制度落到實處，切實保障對調味品違法行為的監(jiān)管效力。