陶珊珊 肖 凡

2019年10月，十九屆四中全會通過了《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，這一決定將對當前和今后一個時期的鄉(xiāng)村治理工作產(chǎn)生重大影響。在此背景下，第四屆中國縣域治理高層論壇——如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，于2019年12月7日在武漢順利召開。會議以大會報告和分論壇形式展開，專家們就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理機制、關鍵領域和經(jīng)驗供給等有關問題進行了深入探討。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理機制

新時代深入推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要遵循治理的一般規(guī)律，引入現(xiàn)代治理理念和要素，構建現(xiàn)代化治理機制，確保鄉(xiāng)村充滿活力、和諧有序。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進離不開中國共產(chǎn)黨的領導，黨領導下的自治、法治、德治三者有機融合，能夠很好地適應地方治理中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，有效回應鄉(xiāng)村社會的治理需求。黨的十九大報告提出了要通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理必須放在城鄉(xiāng)融合的大背景下穩(wěn)步推進。同時，隨著鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型，多元主體、要素共同參與的協(xié)同互動機制是必然要求。

(一)黨領導下的“三治融合”機制

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》指出，堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領導，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路。許多學者在發(fā)言中都肯定了黨在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。馬奇柯(中共重慶市武隆區(qū)委常委、政法委書記)注意到十九屆四中全會對“三治融合”的新提法中特別突出了黨組織領導。項繼權(華中師范大學政治與國際關系學院教授)從新時代黨支部書記“一肩挑”的法律銜接問題切入，認為黨的全面領導是一項根本的政治原則，不可動搖。劉義強(華中師范大學中國農(nóng)村研究院教授)從不同角度表達了類似觀點，他指出解決鄉(xiāng)村治理分散性問題的關鍵是建構黨對農(nóng)村工作全面領導體制機制。

十九屆四中全會指出堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，完善黨領導各項事業(yè)的具體制度。具體到鄉(xiāng)村領域，就是要堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的全面有效領導。為增強黨在鄉(xiāng)村治理中的領導能力，必須進一步改革、完善和創(chuàng)新黨的領導機制和領導方式。項繼權對此提出了一些具有啟發(fā)性的觀點：一是進一步依法理順農(nóng)村基層黨組織、村委會、村集體等的權能關系，合理分工；二是明確村支部書記通過村委會選舉和村集體選舉的法定程序?qū)崿F(xiàn)“一肩挑”；三是完善村委會選舉辦法，從村民選舉向居民選舉轉(zhuǎn)變，為跨村任職提供法律依據(jù)；四是實行農(nóng)村集體公共投入資本化、股份化管理，為黨組織領導和參與集體決策及干部兼職提供合法通道；五是加強和完善農(nóng)村基層監(jiān)督體系，強化對“一把手”權力的制約和監(jiān)督。

自治、法治、德治相融合是新型鄉(xiāng)村治理體系構建的根本遵循，三者互相銜接、促進和補充。堅持自治為本，以自治增活力；堅持法治為綱，以法治強保障；堅持德治為先，以德治揚正氣。陳文勝(湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、教授)著重分析了“三治”之間的關系。他強調(diào)自治代表現(xiàn)代鄉(xiāng)村的“民主秩序”；法治代表現(xiàn)代鄉(xiāng)村的“法治秩序”；德治代表傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“禮治秩序”。無論是黨的領導還是依法治國，無論是德治還是法治，都要通過自治來實現(xiàn)和推進，才能在鄉(xiāng)村治理中更好地實現(xiàn)村民群眾當家作主，更好地體現(xiàn)村民群眾利益，維護村民群眾權益，增進村民群眾福祉，更好地調(diào)動和激發(fā)社會各個方面的活力。

(二)城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制

十九大報告首次提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，并將建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興五大目標的主要路徑。這是基于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元分割、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的客觀矛盾做出的戰(zhàn)略部署，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、加快推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方向。黨國英(中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)指出，鄉(xiāng)村治理不應作為一個獨立的研究題目，鄉(xiāng)村治理必須要在城鄉(xiāng)社會治理一體化前提下進行研究。

在大會報告階段，宋亞平(湖北省政協(xié)文史和學習委員會副主任、研究員)回顧中國農(nóng)村社會治理的歷史后，認為真正剝奪農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余和農(nóng)民勞動剩余，使農(nóng)業(yè)成為弱勢產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)民變成貧困的元兇，主要是當時國家既定的工業(yè)化、城市化發(fā)展戰(zhàn)略，即以重工輕農(nóng)、厚工薄農(nóng)為主要內(nèi)涵的城鄉(xiāng)二元社會結構。

田北海(華中農(nóng)業(yè)大學文法學院院長、教授)則從人民獲得感角度剖析城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實背景。中國鄉(xiāng)村社區(qū)治理面臨著在分化型社會提升群眾幸福感和獲得感的挑戰(zhàn)。改革開放40多年來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)以年均9.8%的速度持續(xù)高速增長，但勞動報酬占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重沒有上升反而在下降，人民獲得感沒有增強，城鄉(xiāng)差距比較突出。

劉義強在分析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史向度、現(xiàn)實限度基礎上提出：高度集中的計劃經(jīng)濟體制和放活社會已經(jīng)不再是鄉(xiāng)村的主要障礙，因此要從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化出發(fā)，在鄉(xiāng)村社會確立國家治理、民主治理與社會治理的結合，為日漸開放、流動的鄉(xiāng)村確立一個城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制框架。賈康(新供給經(jīng)濟學研究院首席經(jīng)濟學家、中國財政科學研究院研究員)指出城鄉(xiāng)發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些突出矛盾，要在城鄉(xiāng)一體化概念下進行化解。農(nóng)民工兩地分居、留守兒童、土地撂荒、進城農(nóng)民保障房供給等現(xiàn)實問題日益突出，亟待解決。他進一步強調(diào)彌合城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合的關鍵是要發(fā)揮市場驅(qū)動要素流動的作用和破除城鄉(xiāng)分割的體制藩籬。

(三)多元復合協(xié)同治理機制

《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中要求，支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理。加強婦聯(lián)、團支部、殘協(xié)等組織建設，充分發(fā)揮其聯(lián)系群眾、團結群眾、組織群眾參與民主管理和民主監(jiān)督的作用。與會專家一致同意，在豐富治理主體的同時，治理的手段和方式也應廣泛吸納多種資源要素。

1.治理主體方面。田北海認為國家已不再是唯一的治理主體，黨委、政府、社會組織與居民成為社區(qū)治理的共同主體。賈康在發(fā)言中指出，應該積極引導、培育和發(fā)展志愿者組織、非營利性的環(huán)保組織、公益慈善機構等，使它們進一步發(fā)揮作用。隨著主體日益多元，各主體間的邊界就顯得尤為重要。蔣英州(《探索》主編、中共重慶市委黨校教授)對此進行了考察，他認為“一體多元”可以更為精準地表達治理主體間的關系，“一體”主要是指中國共產(chǎn)黨的基層組織，“多元”中最重要的一元是農(nóng)民。他發(fā)現(xiàn)黨委和政府的權力行使與農(nóng)民義務意識之間存在負相關關系，當黨委和政府過度行使權力時，農(nóng)民的義務意識在收縮。因此各主體在參與鄉(xiāng)村共治過程中，應該有各自的權力邊界。黨委和政府應該發(fā)揮規(guī)劃、組織、動員、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，特別是在有效供給基礎設施、保障信息透明度有效性方面。此外，鄉(xiāng)村振興也迫切需要激發(fā)和喚起農(nóng)民主體意識和主體身份意識。劉義強、吳理財(安徽大學社會與政治學院院長、教授)以及陳文勝等專家也都從各自角度闡述了要使廣大農(nóng)民成為鄉(xiāng)村治理的真正主體。

2.治理手段方面。在深入分析社區(qū)治理基礎變遷后，田北海認為在新時代，社會由封閉走向開放，人們對血緣關系、地緣關系乃至對單位的依附性逐漸減弱，“家國同構”與“差序格局”的社會結構模式被打破，社區(qū)成員的主體意識、平等意識和民主意識不斷得到張揚。相應地，治理手段也要適應治理基礎的變化與時俱進。陳文勝、田北海和劉義強一致提出，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本對策是要構建從單一治理向多元制衡轉(zhuǎn)變的治理機制，行政政治手段不再是唯一的治理手段，將以法治為保障的自上而下基礎性制度建構，與以自治、德治為目標的自下而上差異化多元化治理機制建構相結合，才能有效提升鄉(xiāng)村治理效能。

3.治理方式方面。田北海認為傳統(tǒng)的單方位、單指向、縱向垂直、自上而下的線型控制形態(tài)日漸被現(xiàn)代的民主協(xié)商與集中治理相結合、直接治理與間接治理相結合、縱向垂直治理與橫向協(xié)同治理相結合的現(xiàn)代治理方式所取代。劉義強則認為新時代的鄉(xiāng)村治理體制要形成政黨中心統(tǒng)合、國家治理下沉、服務能力擴展和村治復合治理的結合體。在創(chuàng)新治理方式的實踐方面，田北海介紹了廣東佛山桂城街道，由社區(qū)黨組織牽頭構建了黨建引領、協(xié)商共治、公眾參與的社區(qū)治理體系，通過制度建設強化法治、通過推行樓長制筑牢社區(qū)自治基石，通過“創(chuàng)建熟人社區(qū)”項目基金強化德治。這一系列探索對創(chuàng)新新時代協(xié)同治理提供了有益啟發(fā)。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關鍵領域

鄉(xiāng)村作為國家治理體系的末梢，其治理體系和治理能力關乎整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。為推動鄉(xiāng)村發(fā)展，與會專家就各自研究課題和學科深入討論了構建鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系的重要著力點。其中包括重視鄉(xiāng)村文化資源為鄉(xiāng)村治理筑牢精神根基，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)夯實鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間治理，為改善公共產(chǎn)品供給提供重要平臺。

(一)重視鄉(xiāng)村文化資源

鄉(xiāng)村治理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石，而治理不能脫離文化傳統(tǒng)與根基。鄉(xiāng)村文化資源不僅極其豐富還蘊含著寶貴的經(jīng)驗智慧。趙秀玲(中國社會科學院政治學研究所研究員)梳理了對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化仍具價值和意義的傳統(tǒng)資源。首先是對家庭的重視，在傳統(tǒng)社會中，家庭發(fā)揮了經(jīng)濟功能、教育功能、穩(wěn)定功能和贍養(yǎng)功能；其次是強調(diào)鄉(xiāng)村社會的互動合作，即德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤等內(nèi)在互助精神；三是正式制度與非正式制度相結合；四是精英治理，縣級以下基本上由本地精英治理，本地人才既熟悉基層、了解民情，在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部能夠形成很強的凝聚力；五是教養(yǎng)為先、德主刑輔的治理方式。對于豐富的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源的利用，她提出不僅要改變傳統(tǒng)的關系對立思維，更要學會運用現(xiàn)代意識進行融通再造。

劉偉(武漢大學政治與公共管理學院教授)深有感觸地談到，在文化資源方面，國家權力和鄉(xiāng)村自身的規(guī)則秩序之間的關系應該得到進一步妥善處理。他以武漢市黃陂區(qū)M街道僵獅子活動為考察對象，總結出政府要明確在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化治理中的引導作用，把握“保護性傳承”的治理邏輯，用文化治理機制創(chuàng)新來引導和規(guī)范鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的發(fā)展，為鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化活動發(fā)展營造良好的氛圍。袁學國(尚濃智庫秘書長)則通過印跡鄉(xiāng)村文化工程在鄉(xiāng)村文化振興實踐方面作出了諸多有益探索，如策劃“印跡鄉(xiāng)村檔案館”公益項目以記錄、分享和傳承鄉(xiāng)愁。

柯錦華(國務院參事、《中國社會科學》編審)和胡順平(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司政策調(diào)研處處長)都注意到了鄉(xiāng)風文明這個重要的現(xiàn)實議題。“風俗者，天下之大事，求治之道，莫先于正風俗?！笨洛\華強調(diào)鄉(xiāng)風民德是鄉(xiāng)村治理的靈魂，其引領風氣、凝聚人心的作用無可替代。她認為現(xiàn)代鄉(xiāng)村框架下的倫理建構，只有通過傳統(tǒng)道德精神和民主法治理念的互鑒融合才能走上善治之道。胡順平則對進一步推動建設文明鄉(xiāng)風提出了幾大原則：一是堅持黨的領導；二是依靠群眾自治；三是依法治理；四是傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)；五是因地制宜。

此外，鄉(xiāng)村治理離不開公共文化的振興。李榮娟(湖北大學政法與公共管理學院教授)介紹了其參與的湖北省公共文化績效評估指標體系的構建及評估情況，她既肯定了基層公共文化的不斷發(fā)展和完善，又看到了基層存在文化投入不足，城鄉(xiāng)差距較大等問題。

(二)提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，是實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮的基礎。推動鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是更好解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展“短板”的突破口。賈康從此思路出發(fā)，提出要以產(chǎn)業(yè)集群概念將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)進行融合，對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從大農(nóng)業(yè)角度出發(fā)，充分利用后發(fā)優(yōu)勢，對接互聯(lián)網(wǎng)促進農(nóng)村發(fā)展。

除產(chǎn)業(yè)融合外，眾多學者將視角轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)本身的思考。農(nóng)業(yè)的根本出路在于現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的基礎和支撐，更是鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎。左停(中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授)嘗試從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)角度切入，他認為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的根本差別在于嵌入其中的管理制度的差別。同時，從多個維度比較了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)小戶農(nóng)業(yè)的制度特征。傳統(tǒng)小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之爭在學界討論頗盛，左停提出獨到見解：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的本質(zhì)是創(chuàng)造一個環(huán)境幫助傳統(tǒng)小戶農(nóng)業(yè)真正融入到現(xiàn)代制度中。他表示，政府首先要做的是要把生產(chǎn)型的農(nóng)業(yè)公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則供給為主的農(nóng)業(yè)公共管理，更多使用促進型的治理手段，綜合運用農(nóng)業(yè)的保護手段。楊成章(四川省發(fā)展和改革委員會項目管理協(xié)調(diào)處副處長)注意到農(nóng)業(yè)的多種功能和資源，提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園經(jīng)濟，不僅有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的綜合效益，而且與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度契合。但要注意莊園經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)選擇和區(qū)位問題，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃。鄧磊(湖北民族大學副校長、教授)則前瞻性的思考了鄉(xiāng)村振興目標實現(xiàn)后將是工業(yè)化農(nóng)業(yè)、智能化農(nóng)業(yè)和體驗式農(nóng)業(yè)并存的農(nóng)業(yè)社會。黨國英在發(fā)言中提出，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢是機械化、智能化，特別是對農(nóng)業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，距離城市半小時車程半徑內(nèi)的區(qū)域，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平高。換句話說農(nóng)業(yè)要與城市要素緊密相連才能實現(xiàn)快速發(fā)展。城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供必要的硬件和軟件支撐，如機械設備、技術、信息、人才以及社會化服務等。更為重要的是，市場對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)與量的需求是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展最直接有效的驅(qū)動力。

(三)優(yōu)化鄉(xiāng)村空間治理

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村空間發(fā)生著不同程度的變遷，鄉(xiāng)村空間形態(tài)的變化主要包括行政區(qū)劃調(diào)整、社區(qū)網(wǎng)格化管理、網(wǎng)絡空間營造等?？梢哉f，鄉(xiāng)村空間變遷不僅是物理空間上實體的改變，更是人口、利益和權力的變革，直接影響到鄉(xiāng)村治理的有效性。

羅靜(華中師范大學城市與環(huán)境科學學院教授)從行政區(qū)劃調(diào)整角度切入，將鄉(xiāng)村治理分為社會治理和空間治理兩種，行政區(qū)劃調(diào)整是空間治理的重要內(nèi)容。他認為行政區(qū)劃調(diào)整是要素、空間、組織、權利和政策資源的再重組過程，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整必然會對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生影響。具體來說包括鄉(xiāng)村治理方式、村級權力監(jiān)管機制、村民議事協(xié)商機制以及現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段等方面?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的豐富實踐，他梳理了操作過程中鄉(xiāng)村治理面臨的挑戰(zhàn)主要是資源劃分不均衡和治理體系滯后。在行政區(qū)劃調(diào)整過程中，面臨政府管理權限、教育、醫(yī)療等公共資源劃分不均等情況，相伴而來的就是風險管理、基層工作、協(xié)同共治和考核評價等具體的治理困境。最后，他認為行政區(qū)劃的資源效應有利于解決鄉(xiāng)村治理問題，同時能為鄉(xiāng)村治理提供新思路。

社區(qū)網(wǎng)格化管理則是通過打破基層行政區(qū)劃界限，將社區(qū)分解為以戶為單位的網(wǎng)格。鄉(xiāng)村社區(qū)通過重組鄉(xiāng)村空間形態(tài)，使政府行政權力末梢下沉至網(wǎng)格，實現(xiàn)治理范圍全覆蓋。其實質(zhì)是細化空間范圍，提升基層社會治理與公共服務的有效性和精準度。網(wǎng)絡空間是指借助信息技術平臺構建的虛擬場域。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村人口外流較多，因此網(wǎng)絡空間就成為國家政策、鄉(xiāng)村事務傳達、村民情感交流的重要聯(lián)結平臺。但是網(wǎng)絡空間信息傳遞存在隱蔽性，容易引發(fā)惡性輿論事件，因此要加強政府監(jiān)管，構建網(wǎng)絡空間規(guī)則，積極推動網(wǎng)絡空間重塑鄉(xiāng)村社會。

鄉(xiāng)村空間形態(tài)的調(diào)整、重組和創(chuàng)造，都離不開鄉(xiāng)村公共空間的治理。公共空間與村民公共生活有著密切聯(lián)系，是國家與鄉(xiāng)村對接、實施公共管理與公共服務的重要平臺，其發(fā)展程度直接影響鄉(xiāng)村生活的活躍度和鄉(xiāng)村共同體的凝聚程度。要積極引導、規(guī)范各類新型公共空間，使其成為提升鄉(xiāng)村治理有效性的重要資源。

(四)改善公共產(chǎn)品供給

農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給關乎農(nóng)民日益增長的美好生活需要，提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎性任務。劉強(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部離退休干部局處長)認為，人們對純公共產(chǎn)品的認識高度一致，而對于準公共產(chǎn)品則存在一些模糊甚至錯誤認識。首先，準公共產(chǎn)品的供給主體是受益群體而不是政府；其次，農(nóng)村準公共產(chǎn)品的供給成本應由該集中居住區(qū)的住戶共同承擔?；诖?，他提出農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給應該參照城市探索依據(jù)宅基地面積繳納費用的物業(yè)管理制度。

楊振杰(中南財經(jīng)政法大學公共管理學院副教授)回顧了“一事一議”財政獎補政策出臺的背景和目標，他發(fā)現(xiàn)政策實施以來，村莊基礎設施建設確實得到明顯改善，但是越來越多的村莊出現(xiàn)農(nóng)民參與度和積極性不高、項目建設與農(nóng)村實際需求錯位以及農(nóng)戶受益不均等困境。他從政策再定位、地方執(zhí)行和受眾回應三個維度對上述問題進行分析：一是政策再定位對民生目標的偏離；二是地方實踐對項目分配的政治考量；三是民眾消極行動加劇政策執(zhí)行偏差。最后，他在結語中提到，“一事一議”財政獎補政策本意是希望通過村莊內(nèi)的民主協(xié)商機制，在政府財政資金引導下，推動由下而上的農(nóng)村公共服務項目建設，然而隨著后期財力的不斷增強，政府的強勢介入打破了政府與村莊之間舊的平衡。他提出或許可以推出新的政策以改善農(nóng)村公共服務供給。

冷向明(華中師范大學公共管理學院教授)從項目制角度出發(fā)以期破解農(nóng)村公共服務供給的可持續(xù)性問題。分稅制以后，項目制已經(jīng)逐漸成為國家治理的重要制度方式。通過對項目制的特點與物理形態(tài)視角下公共產(chǎn)品供給方式進行匹配，他發(fā)現(xiàn)項目制更適合“硬公共產(chǎn)品”供給。而公共服務需求這類“軟公共產(chǎn)品”具有的普遍性、長期性以及側重主觀體驗等屬性，決定著這類項目具有人力資源的消耗型、時間消耗型與服務型特點，因此即使是短周期項目也必須在實施中探索出能夠調(diào)動村民積極性、實現(xiàn)制度激勵的自組織運轉(zhuǎn)模式。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗供給

有益經(jīng)驗的汲取有利于鄉(xiāng)村治理的快速推進，與會專家結合各自研究領域帶來了許多鮮活的實踐案例，其中包括土地利用方面以及鄉(xiāng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的新思考、新探索，但更為重要的是，尊重農(nóng)民主體地位的經(jīng)驗在現(xiàn)實中逐漸得到重視和實踐。

(一)根本經(jīng)驗：尊重農(nóng)民主體地位

習近平總書記指出，在鄉(xiāng)村全面振興中，要尊重廣大農(nóng)民意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中感受到更多獲得感、幸福感、安全感。學者們從各自角度闡述了農(nóng)民主體地位的重要性。在談及農(nóng)村政治改革的邏輯時，趙樹凱(國務院發(fā)展研究中心研究員)強調(diào)農(nóng)民是根本的改革力量。陳文勝也就農(nóng)民主體問題與之進行了對話，他認為從中國全面現(xiàn)代化的戰(zhàn)略指向、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治宗旨、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本目的和推進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求角度分析，滿足農(nóng)民需求，實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展無疑是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心目標。蔣英州進一步提出鄉(xiāng)村振興迫切需要農(nóng)民主體意識和主體身份意識的激發(fā)和喚起。

除了對農(nóng)民主體身份的重視，有學者還深入剖析了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村實踐的利益聯(lián)結訴求。施維(《農(nóng)民日報》評論部主任)以人居環(huán)境整治為切入點談到，農(nóng)村人居環(huán)境整治是密切與農(nóng)民之間聯(lián)結的重要抓手，最能夠有效發(fā)動廣大農(nóng)民、凝聚農(nóng)民、調(diào)動農(nóng)民、聚集農(nóng)民。她發(fā)現(xiàn)凡是農(nóng)村人居環(huán)境整治工作開展得好的地區(qū)，都是農(nóng)民主體作用發(fā)揮得好的地區(qū)。人居環(huán)境整治的全國實踐效果表明，農(nóng)民主體身份意識的激活關鍵在于觸發(fā)利益聯(lián)結。吳理財?shù)挠^點與之不謀而合，他分析鄉(xiāng)村民眾參與性不強有歷史性根源，但更為本質(zhì)的是，在現(xiàn)有的農(nóng)地制度中，鄉(xiāng)村民眾與村集體、基層政府之間已經(jīng)不存在利益關聯(lián)。如今的狀況是，鄉(xiāng)村民眾與行政村、基層政府之間處于一種看似美好、和諧的“相安無事”狀態(tài)中。但如果二者都不能進行互動，治理便無從談起。

(二)基礎經(jīng)驗：完善農(nóng)村土地利用

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎，土地無疑是鄉(xiāng)村治理的基石。朱亞鵬(《公共行政評論》主編、中山大學政治與公共事務學院教授)介紹了廣東肇慶在土地流轉(zhuǎn)方面的新做法，隨著肇慶新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，土地問題成為關鍵。在此背景下，肇慶創(chuàng)新采用農(nóng)地集體入股方式，通過村級土地資產(chǎn)管理公司和肇慶新區(qū)土地股份總公司“兩級土地股份化”改革，建立“集體入股國有”的混合所有制形態(tài)，使村集體能夠以股權形式享有土地開發(fā)增值收益。同時，通過建立城鎮(zhèn)化社會保障機制，促進村民向市民轉(zhuǎn)化，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。他在發(fā)言中表示，通過土地入股的制度創(chuàng)新，肇慶為破解中國城鎮(zhèn)化的難題提供了可借鑒的思路。肇慶實踐表明，建立多元參與和利益共享的機制和制度創(chuàng)新，有利于推動經(jīng)濟發(fā)展、社會整合和可持續(xù)發(fā)展。

賈康在發(fā)言中高度贊揚重慶地票制度，認為其是實踐“占補平衡”理念，保障“基本農(nóng)田”的制度創(chuàng)新。重慶地票制度調(diào)動了遠離城鄉(xiāng)結合部區(qū)域的農(nóng)民實施土地集約化措施的積極性，其做法是通過與市場對接，把宅基地復墾、小田變大田增加的農(nóng)地區(qū)別產(chǎn)出當量作5檔確認，進入地票市場轉(zhuǎn)化為用地指標進行交易。他認為這一舉措一方面使農(nóng)民能夠共享改革開放成果、滿足美好生活訴求；另一方面城鄉(xiāng)結合部得以憑地票解決矛盾突出的用地有效供給問題，通過土地收儲制度，增加土地供給滿足建設需要，推動城鎮(zhèn)化。地票制度本質(zhì)上是城鄉(xiāng)一體化共享共榮的發(fā)展，值得總結經(jīng)驗進行推廣。

吳理財在發(fā)言中提到，經(jīng)濟學家認為，農(nóng)村改革之初實行的以均田承包為特征的家庭承包制存在兩大制度缺陷：一是農(nóng)戶對承包使用的土地的期限預期不足，對預期凈收益能否實現(xiàn)的顧慮不能形成有效的農(nóng)業(yè)投入和積累機制；二是農(nóng)戶擁有的土地使用權屬不充分，無法在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，影響資源的配置效率。于是，在20世紀80年代中后期，在貴州湄潭縣、山東平度市、安徽阜陽市等地先后開始對農(nóng)村土地家庭經(jīng)營體制進行改革創(chuàng)新，形成了富有特色的農(nóng)村土地經(jīng)營制度。其中貴州湄潭進行的“增人不增地，減人不減地”試驗后推廣至全國。從當下和以往的豐富實踐中不難發(fā)現(xiàn)，完善農(nóng)村土地利用的發(fā)展趨勢無不彰顯著城鄉(xiāng)融合、利益共享的價值內(nèi)涵。

(三)發(fā)展經(jīng)驗：創(chuàng)新鄉(xiāng)村社區(qū)治理

社會治理的基礎在基層，基礎不牢，地動山搖。社區(qū)是鄉(xiāng)村治理的基礎，它是社會利益的發(fā)生源，社會矛盾的聚合源，社會秩序的基礎源和社會價值的共生源。因此不少學者聚焦于鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展研究，在清醒認知鄉(xiāng)村社區(qū)現(xiàn)狀基礎上，提出了許多創(chuàng)新和實踐性的經(jīng)驗。田北海系統(tǒng)分析了新時代鄉(xiāng)村社區(qū)治理將轉(zhuǎn)向自主型、開放型、發(fā)展型、復合型和法治型治理。同時，鄉(xiāng)村社區(qū)要面臨的挑戰(zhàn)集中在以下幾個方面：一是在陌生人世界建立社會生活共同體；二是在流動型社會增強社會認同感；三是在分化型社會提升群眾幸福感；四是在風險型社會提升社會安全感；五是在社區(qū)治理體系中理順多元主體關系的難題。對于困境的紓解，他介紹了佛山南海區(qū)桂城街道以創(chuàng)建熟人社會理念開展的創(chuàng)新實踐，并提到以“三治融合”、協(xié)同治理和“互聯(lián)網(wǎng)+”為手段，提高了社區(qū)治理成效。姜曉萍(四川大學公共管理學院黨委書記、教育部“長江學者”特聘教授)以成都社區(qū)治理的案例來談鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，她總結了實踐中體現(xiàn)出的成都特色，第一是人民性，這是鄉(xiāng)村社區(qū)治理的基因。以提升鄉(xiāng)村群眾安全感、幸福感、獲得感和成就感為導向；第二是引領性，強調(diào)黨建引領；第三是發(fā)展和治理的互動，以高質(zhì)量的發(fā)展來推動高效能的治理，以高效能的治理來保障高質(zhì)量的發(fā)展；第四強調(diào)協(xié)同治理，既強調(diào)硬治理，也強調(diào)了軟治理；第五是智能化，通過智能化的平臺引領居民生活方式轉(zhuǎn)變，由增長導向回歸到民生導向，用工業(yè)邏輯回歸到人本邏輯，從維穩(wěn)訴求回歸到維權訴求。陳榮卓(全國民政政策理論研究基地主任、華中師范大學政治與國際關系學院教授)在發(fā)言中談到，《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中“把數(shù)字鄉(xiāng)村擺在建設數(shù)字中國的重要位置”，其中要求推動“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”向農(nóng)村延伸，當前智慧社區(qū)建設更多的是在管理和硬件上的投入，往后應基于人的主體性和社區(qū)的民主性，要秉持以人和物為服務對象的原則，未來智慧社區(qū)要有理念和溫度，通過居民的參與迸發(fā)出更多智慧。