安明友 賀東航 劉 偉 蔣英州 崔 晶袁方成 李榮娟 羅 靜 馬奇柯

編者按：十九屆四中全會《決定》提出構(gòu)建“基層社會治理新格局”，強(qiáng)調(diào)“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。”在如何貫徹落實(shí)好黨中央的戰(zhàn)略部署，開創(chuàng)出鄉(xiāng)村治理新局面的關(guān)鍵時(shí)刻，以“如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”為主題的第四屆中國縣域治理高層論壇的召開恰逢其時(shí)。該論壇由《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》編輯部、華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院主辦，華中師范大學(xué)中國縣域發(fā)展研究中心、全國民政政策理論研究基地承辦，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》編輯部協(xié)辦。與會專家代表根據(jù)會議主題紛紛各抒己見、建言獻(xiàn)策，本編輯部特根據(jù)會議發(fā)言組成一組筆談，以饗讀者。安明友教授認(rèn)為新時(shí)代推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者新老更替、既得利益群體、思想藩籬的挑戰(zhàn)，同時(shí)也面臨國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升、技術(shù)變革等新機(jī)遇。賀東航教授深入研究中共黨史，認(rèn)為當(dāng)前黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)要遵守正式與非正式制度結(jié)合、黨的價(jià)值體系和鄉(xiāng)村文化結(jié)合、一核和多元平臺相結(jié)合、一元化和獨(dú)立性監(jiān)督相結(jié)合的原則。劉偉教授認(rèn)為鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)了國家權(quán)力，提升了治理效能，豐富了基層治理途徑。蔣英州教授認(rèn)為要理清鄉(xiāng)村治理中的行為主體及其權(quán)力邊界，并發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。崔晶教授通過總結(jié)郡縣制與里甲制的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為正式制度和非正式制度結(jié)合的治理模式創(chuàng)新是解決國家治理難題的有效途徑之一。袁方成教授認(rèn)為新鄉(xiāng)賢能夠最大維度整合多元主體，營造人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的新格局。李榮娟教授認(rèn)為要以健全公共文化服務(wù)體系為抓手，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化振興。羅靜教授認(rèn)為充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的資源效應(yīng)，將有利于增強(qiáng)地方政府服務(wù)群眾能力，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。馬奇柯博士認(rèn)為新時(shí)代基層社會治理現(xiàn)代化有目標(biāo)更明確、體系更完善、方式更豐富的新特點(diǎn)。總而言之，新時(shí)代推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要正確對待新問題，抓住新機(jī)遇，尊重“三農(nóng)”，基層創(chuàng)新，以農(nóng)民為主體，最大維度整合多元主體，形成共建共治共享的新格局。

新時(shí)代推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

安明友(中國財(cái)政科學(xué)研究院博士后、吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授)

目前關(guān)于如何推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有很多觀點(diǎn)和想法，提出很多模式，在討論中國實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化很多具體政策措施之前，我們最好先要正視兩個(gè)現(xiàn)實(shí)，清醒認(rèn)識這些現(xiàn)實(shí)給我們鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來的挑戰(zhàn)。

一是農(nóng)村社會常住人口老齡化和素質(zhì)低的現(xiàn)實(shí)。中國農(nóng)村常住人口老齡化比中國社會整體呈現(xiàn)的老齡化更嚴(yán)重。根據(jù)2019年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截止到2018年12月31日，中國農(nóng)村常住人口56 401萬人，戶籍人口79 020萬人。依據(jù)2018年人口抽樣年齡結(jié)構(gòu)分布測算，農(nóng)村戶籍人口中0～19歲人口為17 342萬人，45歲以上32 702萬人，這兩個(gè)階段人口合計(jì)50 044萬人。我們粗略地認(rèn)為農(nóng)村常住人口主要是這兩部分人，他們合計(jì)占農(nóng)村常住人口88.7%，遠(yuǎn)高于全國總?cè)丝?3.3%的比重。同時(shí)45歲以上的中國農(nóng)村戶籍人口不僅是中國整個(gè)社會，也是整個(gè)農(nóng)村社會中人口素質(zhì)最低的部分，主要是以文盲和小學(xué)畢業(yè)為主。優(yōu)秀人才的流失、大量低素質(zhì)人口的沉聚嚴(yán)重阻礙各項(xiàng)工作的開展，使中國延續(xù)千百年的文化傳統(tǒng)和治理模式失去基礎(chǔ)。

二是未來30年中國農(nóng)村社會會斷崖式萎縮的現(xiàn)實(shí)。伴隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的繼續(xù)深入，現(xiàn)在0～19歲的農(nóng)村戶籍人口，無論他們是出生在農(nóng)村還是城市，他們中的絕大部分會在城市生活，不可能留在農(nóng)村。未來30年，按2015年國家統(tǒng)計(jì)局公布的中國人口預(yù)期壽命，45歲以上的農(nóng)村戶籍人口將基本離世?，F(xiàn)在20～44歲的農(nóng)村戶籍人口，是目前農(nóng)村在城市務(wù)工的主力，按目前城鄉(xiāng)融合的發(fā)展趨勢，他們大部分也會留在城市。這樣，在這30年內(nèi)，中國農(nóng)村常住人口將快速下降，到2050年中國的農(nóng)村社會將巨幅縮小，這一現(xiàn)實(shí)我們必須面對，今天我們的很多投入和制度，隨著人口的減少，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的消失將變得毫無意義。

這樣的現(xiàn)實(shí)，使中國的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化工作面臨諸多挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一：能否建立人口的雙向選擇機(jī)制，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者新老更替，在農(nóng)村社會大幅萎縮的條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這既是挑戰(zhàn)，也是檢驗(yàn)我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)。

按照現(xiàn)在情況，既使國家不干預(yù)，中國農(nóng)業(yè)從業(yè)者也會實(shí)現(xiàn)新老更替，老年人離世土地?zé)o法耕種，必然流轉(zhuǎn)，隨著人口減少，土地必然集中，實(shí)現(xiàn)由市場機(jī)制主導(dǎo)的硬更替。關(guān)鍵問題是，我們能否承受這一過程對農(nóng)業(yè)資源的破壞，對國家糧食安全的威脅，能否實(shí)現(xiàn)人民需要的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

農(nóng)業(yè)是一個(gè)非常需要專業(yè)技術(shù)知識的行業(yè)，之所以存在農(nóng)業(yè)供給側(cè)問題，農(nóng)民生產(chǎn)出來的人民不需要，人民需要的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不出來，主要因素就是現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員年齡大、素質(zhì)低，只能簡單粗放地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中國始終沒有培養(yǎng)出來一支懂得專業(yè)技術(shù)的職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。農(nóng)業(yè)始終是由社會素質(zhì)最低的那部分人從事，如果我們還延續(xù)這一現(xiàn)狀，任由化肥、農(nóng)藥的濫用，我們國家的農(nóng)業(yè)資源將受到徹底破壞，農(nóng)業(yè)供給側(cè)問題將得不到解決，中國的糧食安全得不到有效保障，也不可能實(shí)現(xiàn)真正意義的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

這一挑戰(zhàn)包含兩個(gè)方面。一是能否建立可持續(xù)、全覆蓋的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度，使低素質(zhì)的農(nóng)民盡快順利退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著城鎮(zhèn)化，兒女們進(jìn)城安家，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、以地養(yǎng)老受到?jīng)_擊，老年農(nóng)民頑強(qiáng)地生活在農(nóng)村，既阻礙土地集中、又阻礙科技進(jìn)步。只有建立真正有效的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度，他們才能有經(jīng)濟(jì)能力融入兒女在城市的生活，可以完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是能否建立有利于新型職業(yè)農(nóng)民成長的制度體系。在現(xiàn)在環(huán)境下沒有幾個(gè)青年農(nóng)民樂于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很多都是被迫回農(nóng)村，內(nèi)心仍有一顆到城市的心，他們不會安于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。現(xiàn)實(shí)也是這樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)枯燥、農(nóng)村年輕人越來越少，娶妻生子、子女教育、業(yè)余生活都受到極大限制，更主要的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益難以對應(yīng)，和城市務(wù)工穩(wěn)定的收入相比還是沒有太大的吸引力。我們要建立完整的制度，使更多有知識的年輕人選擇農(nóng)業(yè)、從事農(nóng)業(yè)、安于農(nóng)業(yè)、享受農(nóng)業(yè)。

鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，不僅是硬件環(huán)境優(yōu)越，社會監(jiān)督管理手段先進(jìn)，主要應(yīng)該是農(nóng)民的現(xiàn)代化，應(yīng)該是對農(nóng)民選擇權(quán)和發(fā)展權(quán)的尊重和實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)雙向選擇的過程，而不是一個(gè)單向被驅(qū)趕的過程。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化達(dá)到的狀態(tài)，應(yīng)該是為農(nóng)民創(chuàng)造可以選擇的環(huán)境和狀態(tài)，農(nóng)民可以進(jìn)城務(wù)工，而且在城市受到公平對待，享受和城市居民一樣的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老待遇；農(nóng)民也可以選擇留在農(nóng)村，并且也能獲得足夠的收入和體面的社會地位，享受和全社會一樣的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老待遇，子女也能享受到足夠的教育和關(guān)懷。這樣就會實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源在全社會范圍內(nèi)的最優(yōu)配置，通過制度供給實(shí)現(xiàn)足夠數(shù)量的優(yōu)秀青年安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國農(nóng)業(yè)才有處于世界先進(jìn)水平的可能，中國的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化工作才能成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動(dòng)力。

挑戰(zhàn)二：能否化解大量既得利益者對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的阻礙。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，全國有3萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、50多萬個(gè)行政村，工作在鄉(xiāng)村的行政事業(yè)編制人員上千萬，過去70年他們?yōu)閲业陌l(fā)展，維護(hù)國家在鄉(xiāng)村的管制起到巨大的歷史作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，新的時(shí)代已經(jīng)要求他們從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，但他們能否順應(yīng)時(shí)代變遷實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，并且隨著農(nóng)村社會的萎縮，減少規(guī)模，這才是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最難啃的硬骨頭。

廣大基層干部一方面承擔(dān)城鄉(xiāng)各種社會矛盾的化解，維護(hù)為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社會秩序；另一方面他們當(dāng)中的部分人通過在二元體制內(nèi)游走獲取工資外收入，他們及依附于他們的利益分享者已經(jīng)成為鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)文化規(guī)則的主要參與者，他們的活動(dòng)嚴(yán)重弱化了國家涉農(nóng)支出績效，同時(shí)也是很多矛盾的策源地。

這一挑戰(zhàn)要求我們，正確區(qū)分哪些政策是尊重實(shí)現(xiàn)農(nóng)民選擇權(quán)，真正能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政策，哪些政策是維護(hù)既得利益者利益的政策，還要適時(shí)克服各種阻力推出這部分人員的退出機(jī)制。

挑戰(zhàn)三：能否克服各種不具普遍意義的思想理念和實(shí)踐的干擾，堅(jiān)定走有中國特色的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化道路。中國社會復(fù)雜多元，中國特別是中華人民共和國成立以來的70年，建立在各種土地所有制基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐異常豐富，今天中國的鄉(xiāng)村治理面臨前所未有的復(fù)雜局面，各種思想傾向萌生。我們不能否認(rèn)各種嘗試，但很多已經(jīng)經(jīng)過歷史檢驗(yàn)行不通，長期實(shí)踐惡果叢生的錯(cuò)誤的思想觀念和模式，仍然大行其道，誤國誤民。這里僅舉一例：農(nóng)業(yè)合作化。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點(diǎn)決定，農(nóng)業(yè)合作化只能小范圍，低層次開展，不具普遍意義。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是人的主觀勞動(dòng)和動(dòng)植物自然生長過程的統(tǒng)一，勞動(dòng)成果不僅取決于勞動(dòng)者的努力程度，還取決生長過程中所處的自然條件，勞動(dòng)成果很難和勞動(dòng)者的勞動(dòng)一一對應(yīng)。勞動(dòng)成果少，很難確定是人的努力程度不夠還是自然條件不夠造成的，這一現(xiàn)實(shí)決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難以合作化的方式組織生產(chǎn)，每個(gè)參與者的努力程度的差異，不會在成果分配時(shí)體現(xiàn)，最終大家都不會努力工作。

社會主義國家農(nóng)業(yè)合作化的歷史也說明它不是一種現(xiàn)代化的組織形式。我們黨的合作化理論來自于列寧的實(shí)踐。列寧在1921年提出合作化思想，是在蘇聯(lián)農(nóng)村開展社會主義失敗后不得已的選擇，這一形式既能實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民的管制，又能夠尊重小農(nóng)的意識水平。后來介紹到中國被毛澤東同志采用，作為農(nóng)村未來的發(fā)展方向。土地革命徹底結(jié)束后，中國產(chǎn)生2億多戶小農(nóng)，舊的土地地主所有制被推翻，大量的小農(nóng)存在，無法和國家工業(yè)化城市化戰(zhàn)略相銜接，無法實(shí)現(xiàn)按著國家要求向工業(yè)和城市發(fā)展輸送低價(jià)糧食和有序流動(dòng)的勞動(dòng)力，國家開展合作化運(yùn)動(dòng)，進(jìn)而推進(jìn)人民公社運(yùn)動(dòng)，試圖把整個(gè)鄉(xiāng)村納入到社會主義建設(shè)軌道中來，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村的管制。由于大躍進(jìn)的失敗，我們黨及時(shí)調(diào)整政策，實(shí)行農(nóng)民的集體所有。這一歷史過程說明中國的農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)不是中國農(nóng)業(yè)內(nèi)生的，是外生的，那些還繼續(xù)主張農(nóng)村走合作化道路，把農(nóng)民集中起來的想法是不切實(shí)際的，是徒勞的，只能挫傷農(nóng)民的積極性，浪費(fèi)資源。

中國已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)超一萬美元，困擾中國幾千年的溫飽問題得到根本解決，這一新時(shí)代為我們徹底解決中國的三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)物質(zhì)和實(shí)踐基礎(chǔ)， 創(chuàng)造很多難得的歷史機(jī)遇。

機(jī)遇一：國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大幅提升，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)財(cái)力保障。首先，國家財(cái)政實(shí)力大幅提升，為開展大幅度制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合提供空間。現(xiàn)在涉農(nóng)支出“小散亂”，每年3萬多億的涉農(nóng)支出被條塊分割，修修補(bǔ)補(bǔ)的改革已經(jīng)難以撼動(dòng)各方利益。一方面說明改革艱難，各方利益難以達(dá)成一致；另一方面也為開展大幅度的制度創(chuàng)新提供了可能。其次，民間資金充裕，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供資金保障。改革開放40年，中國積累大量財(cái)富，這些資金只要渠道暢通、體制機(jī)制有保障就會流入三農(nóng)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供強(qiáng)大資金支持。

機(jī)遇二：技術(shù)上變革，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供技術(shù)保障。首先，農(nóng)業(yè)本身的技術(shù)變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，為在從業(yè)人口大量減少的情況下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了可能，育種技術(shù)、種植技術(shù)、大型新式農(nóng)業(yè)機(jī)械的廣泛采用，大大提升單戶農(nóng)民的耕作能力，使從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力大幅減少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值仍然實(shí)現(xiàn)增長。其次，非農(nóng)技術(shù)在農(nóng)業(yè)的廣泛應(yīng)用，為在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可能。例如地理信息系統(tǒng)的廣泛使用，不僅為農(nóng)機(jī)的精準(zhǔn)耕作提供技術(shù)支持，也為集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各種分立組合創(chuàng)新提供可能。

機(jī)遇三：絕大部分農(nóng)戶已經(jīng)從生產(chǎn)單位逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹怂銌挝?，為開展大規(guī)模制度創(chuàng)新，打下堅(jiān)實(shí)組織基礎(chǔ)。我們現(xiàn)在三農(nóng)方面的改革創(chuàng)新，最擔(dān)心的就是是否會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響糧食產(chǎn)量，影響農(nóng)村穩(wěn)定。實(shí)際上隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械的普遍使用、勞動(dòng)力成本的提升，絕大多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)從生產(chǎn)單位轉(zhuǎn)變?yōu)楹怂銌挝?，農(nóng)戶只負(fù)責(zé)決定由誰來播種、除草、收割，生產(chǎn)和經(jīng)營已經(jīng)分離。即使我們開展制度創(chuàng)新，并不直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只是農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)上的利益分配。只要我們堅(jiān)定的維護(hù)農(nóng)民利益，就能夠?qū)崿F(xiàn)改革過程的平穩(wěn)有序。

機(jī)遇四：農(nóng)村人口老齡化即是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。首先，隨著老年人逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的集聚提供了可能?，F(xiàn)在阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的農(nóng)戶承包土地細(xì)碎化問題會逐漸得到化解。隨著年齡增長，越來越多的老年人無力開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只能把土地轉(zhuǎn)包。隨著農(nóng)村老齡化的日益嚴(yán)重，土地集中將是一個(gè)內(nèi)生過程，即使我們不改變土地集體所有的性質(zhì)，隨著人口的減少，土地也會集中。其次，隨著農(nóng)村規(guī)模的縮小，農(nóng)村會多出很多資源。大部分農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)村道路都會轉(zhuǎn)化為耕地，增加全國的耕地?cái)?shù)量，提高中國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量。

只要我們認(rèn)清歷史現(xiàn)實(shí)，直面各種挑戰(zhàn)，打破阻礙改革的各種利益藩籬，開展制度創(chuàng)新就能夠抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，就能夠?qū)崿F(xiàn)2050年建設(shè)現(xiàn)代化社會主義強(qiáng)國的目標(biāo)。

政黨嵌入鄉(xiāng)村治理的歷史啟示與實(shí)踐原則

賀東航(復(fù)旦大學(xué)特聘教授、復(fù)旦大學(xué)社會科學(xué)高等研究院專職研究員)

十九屆四中全會以“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全會主題，由華中師范大學(xué)中國縣域發(fā)展研究中心承辦的“如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”學(xué)術(shù)研討會恰逢其時(shí)，學(xué)界眾多學(xué)者參會并熱烈討論。眾所周知，自20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)村問題已經(jīng)成為人文社會科學(xué)界學(xué)術(shù)研究的聚焦主題，吸引了來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)和政治學(xué)的學(xué)者，而政治學(xué)者以鄉(xiāng)村治理為切入口，系統(tǒng)研究了農(nóng)村的政治關(guān)系、權(quán)力、制度，取得了農(nóng)村治理研究的豐碩成果。

一、 找回政黨、引入歷史

當(dāng)前，在鄉(xiāng)村治理的研究成果中，出現(xiàn)了三個(gè)值得關(guān)注的研究趨勢：一是歷史政治學(xué)的考察，如應(yīng)星所提倡的“回到歷史場景”，結(jié)合歷史學(xué)的知識滋養(yǎng)，歷史性地考察中國農(nóng)村制度、權(quán)力組織和觀念演化邏輯。二是景躍進(jìn)等人所主張的“將政黨帶回來”，帶回到中國政治學(xué)研究的舞臺中央，而非將政黨簡單化地歸為“國家-社會關(guān)系”中的國家一段，以凸現(xiàn)中國國家治理邏輯中隱微但卻十分重要的權(quán)力核心。三是關(guān)注非正式制度，即黃宗智提出的“簡約治理”，關(guān)注在廣袤的中國農(nóng)村基層社會，國家權(quán)力如何與活生生的底層實(shí)踐(包括觀念、習(xí)慣、習(xí)俗)發(fā)生碰撞，從而不斷磨合，制造出嶄新的鄉(xiāng)村秩序。

以上三個(gè)研究趨勢對于我們解讀政黨在鄉(xiāng)村治理中的角色與地位，理解“黨在農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)”有很大的幫助意義。眾所周知，新時(shí)代我國農(nóng)村基層治理體系和治理方式發(fā)生了歷史性的變革。其中，一個(gè)最突出的特點(diǎn)是強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”基因被迅速激活，這需要我們將其放置到百年中國的政治發(fā)展史來考察，作為一種動(dòng)員型政治，中國共產(chǎn)黨是國家和社會政治運(yùn)行和變革的發(fā)動(dòng)機(jī)，中國共產(chǎn)黨的意識形態(tài)充當(dāng)了“啟蒙”和“喚醒”中國民眾的作用。我們有必要從“政黨基因”來研究“黨對農(nóng)村基層的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一命題，借用“政黨基因”探討中國共產(chǎn)黨發(fā)展演變的密碼和持久生命力所在。本文認(rèn)為，這一“政黨基因”是在蘇維埃時(shí)期誕生，在延安時(shí)期成長，在后來的革命和建設(shè)時(shí)空中傳承，因此，我們有必要回顧延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村的治理模式與經(jīng)驗(yàn)。

二、黨嵌入農(nóng)村治理的歷史經(jīng)驗(yàn)：延安模式

從政黨基因來看，雖然中國共產(chǎn)黨是師法蘇俄，按照布爾什維克原則所建立的無產(chǎn)階級政黨，但以毛澤東為代表的第一代領(lǐng)導(dǎo)人，通過與中國實(shí)踐相結(jié)合，走出了一條與蘇俄城市無產(chǎn)階級革命顯著不同的道路。早在獲得全國政權(quán)之前，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)在全國廣大鄉(xiāng)村深深扎根，實(shí)現(xiàn)了對中國部分農(nóng)村地區(qū)的有效治理。

早在土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨就建立了鄉(xiāng)村蘇維?；鶎诱?quán)組織，作為黨的各項(xiàng)具體方針政策貫徹執(zhí)行的平臺，動(dòng)員群眾積極支持和參加土地革命發(fā)揮了重要的作用，不過，由于土地革命時(shí)期戰(zhàn)事吃緊，農(nóng)村基層組織建設(shè)的一系列配套改革措施并沒有跟上。而在延安時(shí)期，黨取得了合法建構(gòu)政權(quán)的地位，對農(nóng)村政權(quán)建設(shè)方面的探索，與土地革命時(shí)期在結(jié)構(gòu)、組織形式等方面有著很大的不同。在某種程度上，延安時(shí)期黨對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)進(jìn)行了豐富的制度創(chuàng)新，中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村社會進(jìn)行了較為全面的重組，在農(nóng)村中建立了青年團(tuán)、婦救會等各種現(xiàn)代意義上的群眾組織來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的宗族組織，通過不同策略的階級斗爭，防止了宗族和地主鄉(xiāng)紳對基層政權(quán)的控制，從而實(shí)現(xiàn)了更廣義的政治平等。鄧小平早期在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中曾指出：“由于農(nóng)民群眾的擁護(hù)，使中國共產(chǎn)黨在政治上取得了真正的優(yōu)勢?！逼涑晒?jīng)驗(yàn)具體如下。

(一)制度構(gòu)建，確保了黨對農(nóng)村基層的政權(quán)滲透

在陜甘寧邊區(qū)，制定了黨在農(nóng)村基層組織的相關(guān)制度，涉及黨小組、支委構(gòu)成、支分部、開會時(shí)間等?！叭齻€(gè)黨員以上的場所中可組織支部；自然村要設(shè)立分支部或小組；支部的領(lǐng)導(dǎo)，如支部書記和支部委員必須是政治堅(jiān)定有工作能力的黨員；支部委員會的多少，以黨員多少和工作的范圍與需要為依據(jù)；在陜甘寧邊區(qū)下設(shè)各種工作委員會，如書記、組織、宣傳、軍事、工會、農(nóng)會等；設(shè)立支部委員會的常委為管理日常工作?！薄班l(xiāng)村的黨支部的人員結(jié)構(gòu)如下：支部委員應(yīng)由七人或者九人組成來分工，主要分工為書記、組織、宣傳、鄉(xiāng)長、連長、鋤奸、工運(yùn)、青運(yùn)、婦運(yùn)；支書脫離生產(chǎn)；三個(gè)小組以上的支部在行政村設(shè)立支分部，可以設(shè)有書記、軍事干事、政府工作干事。鄉(xiāng)村黨組織七天或十天開會召集一次?！?具體可見陜西省檔案館和陜西省社會科學(xué)院所編的《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編(第6輯)》)

延安時(shí)期通過制定黨在農(nóng)村基層組織的各項(xiàng)制度規(guī)章，形成了一套制度性“政治勢能”(見賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢力》，《中國社會科學(xué)》2019年第4期)，有力地促進(jìn)了中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村基層的政權(quán)滲透，具有深遠(yuǎn)的影響。

(二)組織建設(shè)，讓每一位農(nóng)村黨員成為“領(lǐng)頭羊”

為了使陜甘寧邊區(qū)農(nóng)村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和核心作用，組織建設(shè)措施主要有如下幾條。第一，支部自身建設(shè)層面，具體做法有改選支部干事、開支干會、黨員教育等。一般情形是上級區(qū)委提出候選名單，然后經(jīng)過黨員表決。改選黨支部必須有一套完整的程序。農(nóng)村黨支部要按期召開小組會議和支干會，管理黨員的日常工作、生活和學(xué)習(xí)。農(nóng)閑時(shí)，小組會應(yīng)著重在黨員的黨性教育，農(nóng)忙時(shí)，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，以生產(chǎn)為主。第二，加強(qiáng)黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，政府的重要工作，也是黨的工作?！罢囊磺腥粘９ぷ?計(jì)劃、解決較大問題等)，都拿到支干會上討論”(見王帥的《延安時(shí)期黨支部建設(shè)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載《青年與社會》2019年第3期)。第三，平臺組織建設(shè)。組織群眾團(tuán)體，歷來是中國共產(chǎn)黨工作的重要組成部分。尤其在政權(quán)建設(shè)上，群眾團(tuán)體的作用尤其顯得重要。群眾性的政治組織有婦女聯(lián)合會、青年救國會、工會及農(nóng)民會(村民大會的別稱)，群眾的經(jīng)濟(jì)類組織有互濟(jì)會等，群眾性的軍事組織有自衛(wèi)軍。隨著大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)開展，黨越來越重視的群眾性經(jīng)濟(jì)組織廣泛地建立起來。這些組織在宣傳中共宗旨、衛(wèi)生教育、優(yōu)待抗屬、繳納救國公糧、鋤奸剿匪等發(fā)揮重要作用，成為中共在鄉(xiāng)村重要的支柱。

與此同時(shí)，黨員要在邊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮帶頭作用，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)，組織變工隊(duì)，通過幫農(nóng)民制定生產(chǎn)計(jì)劃來開墾荒地等。黨員還承擔(dān)了黨的政策宣講員的職能，隨時(shí)給農(nóng)民群眾宣傳，如利用自衛(wèi)軍訓(xùn)練、群眾集會、廟會等機(jī)會進(jìn)行黨的政策宣傳，有的通過黑板報(bào)、標(biāo)語、宣傳畫，還有的通過組織村民演戲、唱小調(diào)這樣靈活的方式進(jìn)行宣傳。這些農(nóng)村基層黨支部組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)了鄉(xiāng)村黨支部和黨員隊(duì)伍發(fā)展，使中國共產(chǎn)黨經(jīng)受住了歷史考驗(yàn)，并深深扎根農(nóng)村，為中國共產(chǎn)黨取得革命的最終勝利奠定了組織基礎(chǔ)。

(三)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村干部素質(zhì)

廣泛的學(xué)習(xí)培訓(xùn)是延安模式的另一個(gè)重要內(nèi)容。從《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》可以看到，為了保證鄉(xiāng)村干部教育學(xué)習(xí)獲得良好效果，陜甘寧邊區(qū)建立起了學(xué)習(xí)制度，如學(xué)習(xí)日制度、學(xué)習(xí)小組制度、兩小時(shí)學(xué)習(xí)制度，這些制度在鄉(xiāng)村干部學(xué)習(xí)中都發(fā)揮了極大的作用。同時(shí)，黨員的學(xué)習(xí)教育是多元化的，有教材輔導(dǎo)學(xué)習(xí)、案例事例學(xué)習(xí)、生產(chǎn)技能學(xué)習(xí)、沙龍討論學(xué)習(xí)等，以此提高農(nóng)村黨員的馬克思主義素養(yǎng)和階級覺悟。在培訓(xùn)方面，陜甘寧邊區(qū)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了識字組、讀報(bào)組、冬學(xué)等各種訓(xùn)練班，抽調(diào)農(nóng)村干部到分區(qū)黨校和邊區(qū)黨校學(xué)習(xí)等。邊區(qū)還派工作組下鄉(xiāng)對鄉(xiāng)村干部進(jìn)行幫助與指導(dǎo)，有文化的上級干部幫助文化水平低的鄉(xiāng)村干部寫報(bào)告、看文件及正確運(yùn)用政府政策，通過多種形式的培訓(xùn)，干部的思想認(rèn)識有了很大提升，素質(zhì)明顯改變，工作效率也有了極大提高。

(四)群眾路線，解決農(nóng)民利益訴求

在延安時(shí)期，中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步推動(dòng)了“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的工作路線。延安時(shí)期，黨員干部不僅在理論上深刻論述了群眾路線，而且把群眾路線深深融化在陜甘寧邊區(qū)的一切活動(dòng)之中。鄉(xiāng)村黨組織時(shí)時(shí)刻刻關(guān)心著鄉(xiāng)村群眾的疾苦，時(shí)時(shí)刻刻生存于鄉(xiāng)村群眾之中，傾聽著群眾的心聲。延安時(shí)期陜甘寧邊區(qū)的許多實(shí)際工作的完成，如征收公糧、勞動(dòng)競賽、互助合作、選舉投票、鄉(xiāng)村自治、夫妻識字等，都遵循了“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法。一些工作方法，由群眾首創(chuàng)，取得成效和經(jīng)驗(yàn)后，集中起來，經(jīng)過研究，上升為一種政策，然后推廣實(shí)行，逐步完善。比如，在陜甘寧邊區(qū)開展的三次選舉中，所有符合選舉條件的人基本上參加了選舉，包括老人和婦女。由于許多人是不識字的農(nóng)民，便用“投豆法”“燒香燃洞法”等行之有效的方式投票，使廣大人民群眾的利益和愿望得到真實(shí)表達(dá)。延安時(shí)期的群眾路線和群眾運(yùn)動(dòng)成為中國共產(chǎn)黨改造鄉(xiāng)村社會的動(dòng)員手段，通過發(fā)揮群眾主體性，運(yùn)用群眾的力量來推進(jìn)黨的政策，形成了一批具有延安時(shí)代印記的群眾工作路線和印記，開創(chuàng)了中國共產(chǎn)黨歷史上黨群關(guān)系的新篇章。

總的來說，在延安時(shí)期，中國共產(chǎn)黨充分認(rèn)識到基層政權(quán)組織的重要性并且依靠黨的力量建設(shè)基層政權(quán)。在動(dòng)員農(nóng)民群眾和政權(quán)建設(shè)的過程中，中國共產(chǎn)黨扮演著雙重角色，既是更廣泛的農(nóng)民利益的代表者，也是政治權(quán)力的核心領(lǐng)導(dǎo)者。

到解放戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨在廣大解放區(qū)發(fā)展黨員，建立農(nóng)村基層黨組織，推動(dòng)土地改革，將黨在延安時(shí)期的農(nóng)村治理成功經(jīng)驗(yàn)散播全國。

中華人民共和國成立后，通過農(nóng)村社會主義合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社運(yùn)動(dòng)，黨在全國農(nóng)村范圍內(nèi)建立了以黨政合一、政社合一、三級核算為特點(diǎn)的全能型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?；A(chǔ)上建立人民公社，并在行政村和自然村基礎(chǔ)上建立人民公社下轄的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。人民公社作為一個(gè)組織復(fù)合體，將黨組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織融為一體，統(tǒng)一在人民公社內(nèi)，公社實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨組織在人民公社中是絕對的領(lǐng)導(dǎo)核心，這樣一種全能型治理結(jié)構(gòu)使黨在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了空前強(qiáng)大的組織力，但一定程度上束縛了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性。

三、當(dāng)前黨對農(nóng)村全面領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐原則

改革開放是從農(nóng)村開始的，通過尊重農(nóng)民自發(fā)的“包產(chǎn)到戶”實(shí)踐，放活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)農(nóng)民致富，黨雖然從原先的“全能型治理核心”角色退卻，但另一方面通過提高農(nóng)村整體生活水平，增強(qiáng)了農(nóng)民對黨的自發(fā)擁護(hù)。隨著1988年《村民委員會組織法》試行及1998年該法修訂版正式頒布，中國特色社會主義村民基層自治制度正式確立?？v觀改革開放頭20年，黨的農(nóng)村治理是以“退卻收縮”和“放活”為主基調(diào)的。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村的以下問題逐步呈顯性態(tài)勢，對黨的農(nóng)村治理提出全方位挑戰(zhàn)：1.農(nóng)村權(quán)威分化，鄉(xiāng)村“兩委”，即村黨組織和村委會關(guān)系不暢； 2.村民自治民主異化，村委干部宗族化、賄選、“村霸”當(dāng)?shù)垃F(xiàn)象在多地涌現(xiàn)；3.村民利益訴求的多元化分化；4.城鎮(zhèn)化及青壯年勞動(dòng)力外流帶來的農(nóng)村社會殘缺化、空心化；5.基督教、邪教和封建迷信盛行并形成一定規(guī)模的有組織力量。

在這種背景下，中國農(nóng)村基層治理的邏輯再次發(fā)生轉(zhuǎn)換(具體可以參考景躍進(jìn)和王敬堯的論文。景躍進(jìn)：《中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換》，《治理研究》2018年第1期；王敬堯、王承禹：《農(nóng)地制度改革中的村治結(jié)構(gòu)變遷》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第1期)。2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，國家權(quán)力由資源汲取向資源輸入的轉(zhuǎn)型，國家權(quán)力的“回歸”是攜帶各種政策資源而進(jìn)入農(nóng)村，2008年后，各類惠農(nóng)政策陸續(xù)下鄉(xiāng)，全國農(nóng)村程度不同地出現(xiàn)了新一波的村干部行政化趨勢。2012年黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)，推出以駐村第一書記為代表的一系列強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的制度建設(shè)，充分依靠中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的組織體系、動(dòng)員能力和農(nóng)村干部,將中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的“政治勢能”轉(zhuǎn)化為助推精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)的強(qiáng)勁保障。中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村組織體系被重新動(dòng)員起來，各種制度安排被整合進(jìn)一個(gè)以村黨支部為核心，以縣鄉(xiāng)控制為框架的治理結(jié)構(gòu)中去，推動(dòng)了新時(shí)代“黨對農(nóng)村全面領(lǐng)導(dǎo)”的一系列制度實(shí)踐。

(一)制度層面：正式與非正式相結(jié)合

如前所述，中國共產(chǎn)黨本質(zhì)上是一個(gè)具有嚴(yán)格制度邏輯的組織系統(tǒng)。作為中國治理系統(tǒng)中最強(qiáng)有力的主體，黨在制度建構(gòu)、社會資源分配、個(gè)人發(fā)展機(jī)遇等方面發(fā)揮重要和決定性作用。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系建設(shè)中，離不開黨對制度的構(gòu)建、規(guī)制與協(xié)調(diào)。目前我國鄉(xiāng)村治理相關(guān)制度和政策還在探索與完善過程中，比如基層組織建設(shè)、社會組織監(jiān)管、社會治理法治建設(shè)、村民參與治理等領(lǐng)域和方面，還存在一定的制度缺陷，需要盡快從制度層面進(jìn)行完善。當(dāng)前特別需要在鄉(xiāng)村治理系建設(shè)、組織監(jiān)管體制建設(shè)、村民自治制度建設(shè)上著力，提高治理效率。這些都有賴“黨的在場”的有利支撐。

中國共產(chǎn)黨基層組織是有效的動(dòng)員和組織工具。在新的社會背景下提高基層黨組織活力，需要結(jié)合動(dòng)員、組織、利益聚合與協(xié)調(diào)多重政治功能，尤其需要政黨組織履行利益聚合與協(xié)調(diào)的政治功能。政黨基層組織應(yīng)當(dāng)更充分地扮演利益聚合的角色，搭建鄉(xiāng)民參與公共決策的橋梁。如何在各種利益沖突的復(fù)雜社會環(huán)境中來搭建黨在農(nóng)村的基層制度？延安時(shí)期的歷史表明，黨的鄉(xiāng)村及制度“落地”是需要與基層民眾產(chǎn)生某種“默會知識”。村支部受列寧主義政黨基因的深刻塑造，具有獨(dú)特的組織屬性，而支部委員既是黨和國家的代理人，但又是鄉(xiāng)村成員，和鄉(xiāng)村自身的利益緊緊纏繞在一起；他們既認(rèn)同政黨國家又認(rèn)同自己的村莊，并在這兩個(gè)方面烙上各自的印跡。鄉(xiāng)村干部在基層治理時(shí)需要通過正式制度來推行，但同時(shí)，也需要依靠特殊主義與人本取向的人際交往和感情投資的非正式方式，即政黨基因和地方性知識相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)黨在農(nóng)村的制度構(gòu)建。

(二)價(jià)值層面：黨的價(jià)值體系和鄉(xiāng)村文化相結(jié)合

中國共產(chǎn)黨歷來十分重視以價(jià)值為核心的宣傳和意識形態(tài)工作，黨需要通過思想、理論、信仰、觀念等價(jià)值性因素對農(nóng)村進(jìn)行引導(dǎo)和治理。黨的價(jià)值體系嵌入村莊的形式還包括：黨和國家的文本符號在場(各種政策的制定)；黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)在場 (黨員服務(wù)中心、黨建中心、支部等機(jī)構(gòu)掛牌)。在加強(qiáng)黨對農(nóng)村基層的全面領(lǐng)導(dǎo)過程中，要求村支部來承擔(dān)起黨的引導(dǎo)性價(jià)值體系和國家意識形態(tài)的表述工作。同時(shí)，雖然農(nóng)村是一種遠(yuǎn)離政治的純生產(chǎn)生活型場域和廣大農(nóng)民群體生活生產(chǎn)的聚集場，但對黨來說，農(nóng)村是黨和國家意識形態(tài)表述的主要訴求地，能否成功地嵌入其重要性不言而喻。因此，一方面需要一套標(biāo)準(zhǔn)化的國家意識形態(tài)話語，另一方面也需要在國家意識形態(tài)表述與鄉(xiāng)村文化價(jià)值觀念體系之間找到平衡點(diǎn)。在農(nóng)村基層黨建中，黨組織應(yīng)通過樹立社會主義核心價(jià)值和培育公共文化來實(shí)現(xiàn)價(jià)值引領(lǐng)，建塑適應(yīng)我國農(nóng)村社會發(fā)展階段特征的價(jià)值體系。

(三)平臺層面：一核和多元相結(jié)合

這里的“一核”是指以黨支部為核心，“多元”是指農(nóng)村各類村級組織。

延安時(shí)期有很多農(nóng)民組成的民眾團(tuán)體，這些團(tuán)體遍布鄉(xiāng)村，比如工會、農(nóng)會、商會、教育會、青年抗戰(zhàn)團(tuán)、變工隊(duì)、合作社、讀報(bào)小組等等，涉及群眾生活的方方面面。黨支持這些組織和平臺的建設(shè)和發(fā)展，結(jié)合動(dòng)員、組織、利益聚合與協(xié)調(diào)多重功能，使這些組織和平臺在抗日的復(fù)雜環(huán)境發(fā)揮作用。

目前農(nóng)村村級組織多種多樣，有議事會、群團(tuán)組織、鄉(xiāng)賢理事會、經(jīng)濟(jì)合作社、中介型組織等，還有各類平臺，如信息網(wǎng)絡(luò)平臺(農(nóng)村電商)、項(xiàng)目平臺等，他們在農(nóng)村的發(fā)展和村務(wù)治理過程中發(fā)揮著重要作用。但作為非正式部門，組織內(nèi)及其相互間呈現(xiàn) “弱關(guān)系” 狀態(tài)，資源動(dòng)員能力差，可持續(xù)發(fā)展能力有限。因此，需要強(qiáng)有力的黨組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，以黨的基層組織為中心搭建和組織平臺，使其發(fā)展成為具有一定資源動(dòng)員能力和參與能力的治理平臺。同時(shí)，提升黨組織為村民服務(wù)的質(zhì)量，特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村資源開發(fā)、農(nóng)村項(xiàng)目管理等重大事務(wù)的工作機(jī)制，使村黨組織建立健全一整套便民服務(wù)工作機(jī)制。發(fā)揮基層黨組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，將支部建在產(chǎn)業(yè)鏈上，基層黨組織進(jìn)行的黨建還應(yīng)當(dāng)突破黨支部的空間限制，依托農(nóng)業(yè)技術(shù)人員展開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)。

(四)監(jiān)督層面：一元化和獨(dú)立性相結(jié)合

全面推行黨在農(nóng)村的一元化領(lǐng)導(dǎo)后，大大擴(kuò)充了村支部書記的責(zé)任和權(quán)力。如何防范權(quán)力過分集中的風(fēng)險(xiǎn)成為一個(gè)突出的問題，對村黨支部書記的權(quán)力監(jiān)督和制約顯得很重要。在延安時(shí)期，雖然黨對農(nóng)村采取的是“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)，但邊區(qū)政府也大力倡導(dǎo)和鼓勵(lì)民眾有“告狀”權(quán)，實(shí)施對基層政府工作人員的監(jiān)督。事實(shí)上，群眾監(jiān)督、教育約束、基層干部行為改造曾是中國共產(chǎn)黨發(fā)明用來對付官僚主義的有效辦法之一。因此，在加強(qiáng)黨對農(nóng)村“一元化”領(lǐng)導(dǎo)過程中更要完善農(nóng)村基層監(jiān)督體系，強(qiáng)化對“ 一把手” 權(quán)力的制約和監(jiān)督。

當(dāng)前，國家推進(jìn)黨和國家監(jiān)察體制建設(shè)，其中之一就是將村級權(quán)力主體納入黨和國家監(jiān)察體系之中，以實(shí)現(xiàn)對村級責(zé)任主體監(jiān)督的全覆蓋。從已經(jīng)建立的村級權(quán)力監(jiān)督體系(即“村務(wù)監(jiān)督委員會”)來看，要發(fā)揮其作用，需要兩個(gè)要素，即考核管理和獨(dú)立性。從外部來說，縣市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對所轄下的村務(wù)監(jiān)督委員會進(jìn)行年度考核評價(jià)，實(shí)行村務(wù)監(jiān)督委員會向上級工作匯報(bào)。從內(nèi)部來說，“村務(wù)監(jiān)督委員會”需要具備相對的獨(dú)立性、群眾性。值得肯定的是，中辦、國辦在2017年12月印發(fā)的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》中第二條規(guī)定“提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔(dān)任主任，原則上不由村黨組織書記兼任主任?！钡诙l同時(shí)也明確規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得指定、委派村務(wù)監(jiān)督委員會成員?！边@一文件維護(hù)村監(jiān)委會的相對獨(dú)立性，將在很大程度起到對“一把手”的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力的濫用和貪腐。

四、結(jié)語

通過以上學(xué)理性的分析：帶回政黨——回到歷史——回到鄉(xiāng)村，我們深入研究了中國共產(chǎn)黨的歷史，主要是延安時(shí)期黨在農(nóng)村的治理歷史等。察其淵源，觀其流變，尋找政黨基因。中國共產(chǎn)黨在延安時(shí)期建立的農(nóng)村治理體系，對于我們今天理解“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”下的農(nóng)村治理邏輯變化有非常重要的歷史啟示，也可以提供一系列可供操作的實(shí)踐原則。

未來在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，廣大的中國農(nóng)村基層干部與基層群眾會如何進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)和文化實(shí)踐的？過去，正是這些實(shí)踐主體——生活在中國這塊大地的具體社會歷史文化情境中的活生生的黨員干部和群眾，以他們的思想和實(shí)踐構(gòu)成了馬克思主義中國化的具體細(xì)節(jié)，這些細(xì)節(jié)以是豐富多姿的實(shí)踐形式出場的。未來，具體的人及其具體的實(shí)踐(包括其觀念和行為)將成為我們思考下一個(gè)問題的出發(fā)點(diǎn)。[本文為國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“十八大以來中國共產(chǎn)黨治國理政的政治思想”(17AKS005)階段性研究成果]

再思鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉問題

劉 偉(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授)

近年來，我國的國家治理在層級結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出不同的特征。即，在中央層面，權(quán)力集中和權(quán)威加強(qiáng)的進(jìn)程明顯；在地方層面，地方黨政系統(tǒng)的執(zhí)行性增強(qiáng)，地方治理的自主性相比于之前有所下降；在基層，不管城市和鄉(xiāng)村，治理重心的下沉都得到了前所未有的強(qiáng)調(diào)和落實(shí)，基層在國家治理中的基石性地位得以凸顯。這是我們今天討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的宏觀背景。而治理重心的下沉，換言之，也就意味著權(quán)力的下沉。當(dāng)然，在中國，因?yàn)楠?dú)特的黨政體制，政治權(quán)力自然包含了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的權(quán)力。另一方面，對于“權(quán)力”的理解，也需要有一個(gè)更為開闊的視野，也就是將權(quán)力本身和權(quán)力實(shí)現(xiàn)的方式或載體都納入到我們的討論中。只有這樣，我們才能對鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉現(xiàn)象作出立體而深入的解釋。

一、近年來鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉趨向

不管是從黨和國家的相關(guān)文件與舉措，還是從各地鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐看，近年來我國鄉(xiāng)村治理諸領(lǐng)域的權(quán)力下沉現(xiàn)象都越來越突出。就其主要方面來說，權(quán)力下沉實(shí)際上包含了如下幾個(gè)不同的層面。

一是組織/機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和人員的擴(kuò)充。主要是黨政體系向鄉(xiāng)村基層社會的延伸，以及相關(guān)人員的配備。組織/機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和人員的擴(kuò)充，也就意味著相關(guān)的權(quán)力運(yùn)行得到了加強(qiáng)，控制、管理、引導(dǎo)和服務(wù)也就相應(yīng)增加了。比如，鄉(xiāng)村治理中黨建的全面加強(qiáng)，黨建引領(lǐng)的鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)，部分村莊自治單元和黨建單元向自然村的下沉，就屬于這個(gè)方面。又比如，在2006年鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)稅全面取消導(dǎo)致一定的“政權(quán)懸浮”后，國家大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，下派“第一書記”和駐村工作隊(duì)的安排也是這一趨向的集中體現(xiàn)。

二是公共規(guī)則的普遍性適用。包括憲法和法律的普及與實(shí)踐，也包括黨紀(jì)黨規(guī)的全面加強(qiáng)。公共權(quán)力的運(yùn)作最終依靠公共規(guī)則來實(shí)現(xiàn)，規(guī)則普遍適用了，權(quán)力的意圖也就達(dá)到了。包括這些年得到進(jìn)一步落實(shí)的“送法下鄉(xiāng)”，特別是部分地區(qū)將法庭送到田間地頭的實(shí)踐，以及全面反腐、掃黑除惡向鄉(xiāng)村基層社會的縱深推進(jìn)，都屬于這一方面。

三是觀念、符號和意識形態(tài)的宣傳與表達(dá)。這屬于權(quán)力正當(dāng)化和權(quán)威化的方面。可以發(fā)現(xiàn)，近些年來，鄉(xiāng)村基層對主流聲音的宣傳和表達(dá)力度都大于以往各個(gè)時(shí)期。不管是電視、網(wǎng)絡(luò)和標(biāo)語口號，還是相關(guān)的政治學(xué)習(xí)和宣講，都在高頻率地傳遞主流的聲音。這對于公共政策和國家治理的一體化是非常重要的。與此同時(shí)，相關(guān)部門對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、民間信仰的治理力度和對文明鄉(xiāng)風(fēng)(包括家風(fēng))的倡導(dǎo)力度也大大增強(qiáng)了。

四是屬于治理資源的向下分配。主要包括相關(guān)資金、項(xiàng)目和資源的下沉，不管是分配的比例，還是分配的規(guī)模，都有加大的趨勢。鄉(xiāng)村基層現(xiàn)在所能得到的治理資源大都比以前充裕。比如，在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的過程中，不少鄉(xiāng)村獲得了來自不同方面的治理資源，特別是從中央到地方各級政府下?lián)艿母鞣N資源。這些資源有落實(shí)到村莊和農(nóng)民頭上的硬要求，因此激活或重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的主要事務(wù)。

五是治理技術(shù)和治理手段的精密化及其下沉。這主要包括鄉(xiāng)村治理特別是精準(zhǔn)扶貧中“數(shù)目字管理”諸環(huán)節(jié)的加強(qiáng)，網(wǎng)格化管理向鄉(xiāng)村不同治理空間的逐步延伸，也包括在此過程中相關(guān)的監(jiān)控技術(shù)運(yùn)用與數(shù)據(jù)處理過程。不可否認(rèn)，相比于以前，鄉(xiāng)村治理的技術(shù)化和數(shù)字化趨向也越來越明顯了。特別是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的一些省份和地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的科技含量已有明顯提升。由此，權(quán)力觸角通過技術(shù)實(shí)現(xiàn)了向基層的進(jìn)一步延伸。

可以說，雖然不同地區(qū)的鄉(xiāng)村存在具體的差異，但總體上這5個(gè)方面顯然都得到了推進(jìn)，而且構(gòu)成了互相支撐、互相影響的基本格局。討論鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉問題，就需要將這些方面都涵蓋進(jìn)來。

二、鄉(xiāng)村治理研究者對權(quán)力下沉后果的診斷

面對近年來總體推進(jìn)的權(quán)力下沉，鄉(xiāng)村治理研究者的基本研判是什么呢？梳理相關(guān)的討論會發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們的主要判斷也是他們的基本隱憂，大都可以歸結(jié)為一句話，即權(quán)力下沉過程中出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”困局。

問題是，當(dāng)他們說鄉(xiāng)村治理陷入了“內(nèi)卷化”困局時(shí)，他們在說什么呢？換言之，他們所論的“內(nèi)卷化”到底指什么？進(jìn)而言之，鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”這一判斷能否涵蓋權(quán)力下沉所導(dǎo)致的多重后果？

這就需要簡單追溯一下“內(nèi)卷化”的所指與能指。作為翻譯概念的“內(nèi)卷化”，最開始是由格爾茨提出的，他主要是用其來描述某地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定形態(tài)之后無法躍進(jìn)到一個(gè)新的形態(tài)。后來黃宗智所論的“農(nóng)業(yè)過密化”也接近于此，即只是通過在有限土地上勞動(dòng)力的進(jìn)一步投入，邊際收益下降，農(nóng)業(yè)有增長而無發(fā)展。真正對鄉(xiāng)村治理研究中“內(nèi)卷化”界定產(chǎn)生直接影響的，則是美國學(xué)者杜贊奇。他在研究近代中國華北農(nóng)村時(shí)提出了“國家政權(quán)(建設(shè))內(nèi)卷化”，意指單純地依賴機(jī)構(gòu)擴(kuò)充而不是提高效率來完成資源提取目標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致“經(jīng)紀(jì)體制”的形成，國家政權(quán)建設(shè)失敗。而針對近年來我國鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域出現(xiàn)的權(quán)力下沉現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)村治理研究者在調(diào)查基礎(chǔ)上提出的“內(nèi)卷化”，實(shí)際上是指在鄉(xiāng)村治理的過程中，國家投入的資源越來越多，下沉的規(guī)則也越來越多，但鄉(xiāng)村治理的實(shí)際效果卻不甚理想，甚至走向反面?？梢哉f，從概念史的角度看，“內(nèi)卷化”一詞不僅指稱對象發(fā)生了變化，其內(nèi)涵也發(fā)生了一定變化。

那么，當(dāng)學(xué)者診斷說“鄉(xiāng)村治理陷入內(nèi)卷化”時(shí)，他們的潛臺詞和開出的藥方又是什么呢？稍加分析則可以發(fā)現(xiàn)，他們的潛臺詞無非是，當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村治理不夠理想，相關(guān)資源的投入很不劃算，下沉的規(guī)則也不一定有效，至少離黨和國家的政策目標(biāo)有很大距離。相應(yīng)的，他們開出的藥方也就是，要反思權(quán)力下沉的范圍和力度，尊重并保護(hù)基層治理力量的主體性，包括鄉(xiāng)村兩級政權(quán)組織在治理中的主體性，以及農(nóng)民的主體性地位。不可否認(rèn)，不管是這里的潛臺詞還是藥方，都在某種程度上回應(yīng)了鄉(xiāng)村治理的部分現(xiàn)實(shí)。

問題是，一方面，權(quán)力下沉是現(xiàn)代國家展開城鄉(xiāng)基層治理的普遍趨勢，是現(xiàn)代國家建設(shè)的普遍進(jìn)程；在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的總體型社會，權(quán)力的全面下沉可能是無法阻擋的一個(gè)趨勢，具有中國政治內(nèi)在屬性的規(guī)定性。因此，試圖以權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理績效不理想或不劃算來論證權(quán)力體系不應(yīng)熱衷于下沉，可能窄化了對權(quán)力下沉之意義的理解。另一方面，從鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性來看，所謂鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”，可能也不是一個(gè)籠而統(tǒng)之的必然趨勢。不同類型的鄉(xiāng)村基層空間，鄉(xiāng)村治理的不同發(fā)展階段，權(quán)力下沉所帶來的治理后果也是不同的。以中國之大和農(nóng)村之多樣，找到權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的案例容易，找到權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理績效提高的例子也容易。同樣，權(quán)力下沉與鄉(xiāng)村治理的狀況不佳也可能不存在直接或緊密的關(guān)聯(lián)。之所以有這些區(qū)別，主要得看鄉(xiāng)村社會自身的治理能力如何，權(quán)力下沉的具體運(yùn)行方式如何，以及權(quán)力下沉中技術(shù)運(yùn)用或規(guī)則實(shí)施的成本如何——可以想見，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，技術(shù)運(yùn)用的成本可能是趨于下降的。退而言之，如果沒有權(quán)力下沉，我國的鄉(xiāng)村社會自己真的能治理好么？會不會更糟？在現(xiàn)有的政治體制之下，如果沒有從中央到地方的各種規(guī)則和壓力，鄉(xiāng)村政權(quán)組織真的就能自主治理好鄉(xiāng)村？再說，現(xiàn)在的權(quán)力下沉，更多地是強(qiáng)調(diào)資源的同步下沉以及黨建的組織化作用的發(fā)揮，甚至強(qiáng)調(diào)主動(dòng)提供相關(guān)的服務(wù)，這些舉措至少導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的某種正向改變，雖然也有不那么理想的方面。當(dāng)我們說“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化了”時(shí)，我們是不是采用了一個(gè)不切實(shí)際的高標(biāo)準(zhǔn)？

由此看來，試圖用“內(nèi)卷化”來判斷當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理的基本狀況，進(jìn)而以“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”來反駁權(quán)力下沉，仍有值得進(jìn)一步商榷的空間。

三、再思鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉問題

如上所述，部分鄉(xiāng)村治理研究者的診斷不能說錯(cuò)了，但顯然不夠嚴(yán)謹(jǐn)，更不夠全面。面對鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉現(xiàn)象，我們需要回到權(quán)力下沉的多重展開過程，追溯其不同的屬性，并探究其更為復(fù)雜的治理后果，而不是僅僅局限于“內(nèi)卷化”這一界定策略上。

本文開頭講到了權(quán)力下沉的5個(gè)主要方面，從屬性上進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)，它們又主要屬于如下幾個(gè)不同的范疇。

一是屬于執(zhí)政黨加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范疇，體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的方略和意志。這既包括執(zhí)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也包括執(zhí)政黨介入具體治理過程的權(quán)力。東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在廣大的鄉(xiāng)村社會，黨建都得到了前所未有的推進(jìn)，并強(qiáng)調(diào)通過黨建來帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這主要是執(zhí)政黨出于加強(qiáng)執(zhí)政地位，提高領(lǐng)導(dǎo)和治理能力的需要，具有首當(dāng)其沖的政治性。

二是屬于現(xiàn)代國家建構(gòu)的范疇。從大歷史的視野看，近代以來開啟的國家政權(quán)建設(shè)至今并未完全完成，國家對鄉(xiāng)村的整合和再造也一直在路上?，F(xiàn)代國家建構(gòu)從內(nèi)在屬性上，要求政治權(quán)力實(shí)現(xiàn)對所有治理單元的介入和監(jiān)管，并實(shí)現(xiàn)公共規(guī)則的普遍使用；當(dāng)然，也包括在此過程中提升相關(guān)公民的參與度和認(rèn)可度。如果這樣來觀察，就會發(fā)現(xiàn)，公共規(guī)則的普遍適用，相關(guān)觀念、符號和意識形態(tài)的表達(dá)，仍可放在現(xiàn)代國家建構(gòu)的范疇內(nèi)來看。而鄉(xiāng)村治理中相關(guān)技術(shù)的運(yùn)用，也具有國家政權(quán)進(jìn)一步建構(gòu)的屬性。

三是屬于提高治理效能的范疇。不管是正式組織的擴(kuò)張和密集，治理資源的向下分配，還是治理技術(shù)和治理手段的精密化，從其最主要的初衷看，都主要是基于現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和問題導(dǎo)向，意圖解決鄉(xiāng)村治理中的基本問題，提高鄉(xiāng)村治理的有效性。當(dāng)然，這里的治理有效，不僅包括了控制、管理、引導(dǎo)的有效，也包括幫助和服務(wù)的有效。顯然，有效性主要是就解決問題的效率和效果而言的。

說到這里，可以看到，權(quán)力下沉的諸多表現(xiàn)具有不同的屬性，因此其主要的后果也是多重的?；蛘哒f，對鄉(xiāng)村治理而言，不同屬性的權(quán)力下沉過程，其最主要的政治或治理后果也是不同的。我們需要放寬思考的視野，而不是拘泥于治理效能而以偏概全。

首先，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)村基層空間得到了強(qiáng)化。執(zhí)政黨扎根基層、引領(lǐng)基層的能力得到前所未有的增強(qiáng)；同時(shí)，執(zhí)政黨推進(jìn)了對鄉(xiāng)村社會的再組織，政黨重新吸納了社會?，F(xiàn)在如果你到鄉(xiāng)村去調(diào)研，會發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的工作重心往往都是黨建，鄉(xiāng)村社會方方面面的治理事務(wù)，也都可以看到基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)或主持。而治理績效比較好的村莊，其黨建往往也是比較好的；反過來說，黨建不那么理想的，村莊治理理想的則很少。就此而言，正是黨建的加強(qiáng)和黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，才有力推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

其次，是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村基層空間得到了增強(qiáng)。國家對鄉(xiāng)村社會的滲透性與影響力增強(qiáng)了，基礎(chǔ)性國家權(quán)力增強(qiáng)了，國家可以直接面對治理人口和公民個(gè)體了。不管是公共規(guī)則的普遍適用，觀念、符號和意識形態(tài)的表達(dá)，抑或是權(quán)力技術(shù)的普遍使用，國家權(quán)力在其所能觸及的范圍和深度上，都是之前國家所不能比擬的。在某個(gè)意義上，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)在面對一個(gè)具有強(qiáng)大監(jiān)管能力的國家了。國家擁有的信息搜集能力和信息處理能力都很強(qiáng)；基于治理有效，特別是社會秩序和安全感，國家權(quán)力運(yùn)用所能得到的基層民眾認(rèn)同度也有一定增強(qiáng)。

再次，是國家總體意義上的治理能力的提升。無可否認(rèn)，因?yàn)橹卫碣Y源向下沉，鄉(xiāng)村基層社會有了解決具體問題、實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的資源依托；而治理的精密化和技術(shù)運(yùn)用，也使得治理的現(xiàn)代化水平得以提高，治理的效率和有效性都得到大幅度改善。特別是一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)，其治理的現(xiàn)代化水平是非常驚人的，這里無疑需要巨量的資源投入。與此同時(shí)，我們也可以看到技術(shù)不斷吸納政治和治理的過程，政治和治理很多時(shí)候表現(xiàn)為技術(shù)的運(yùn)用。

最后，是鄉(xiāng)村基層空間具體治理過程的多樣性。不同類型的鄉(xiāng)村基層空間，因?yàn)樗塬@得的資源類型和資源規(guī)模畢竟不一樣，黨政權(quán)力的介入力度和方式不同，各地鄉(xiāng)村的村莊類型和社會條件存在差異，其具體的治理過程一定是存在差別的，治理效果也是存在一定差異的。而這一點(diǎn)則需要結(jié)合具體的鄉(xiāng)村治理案例來討論，不能籠統(tǒng)定性。學(xué)界需要做的是從具體的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐出發(fā)，呈現(xiàn)權(quán)力下沉的具體過程，再來評估權(quán)力下沉是否導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，以及如何導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，進(jìn)而提出有效方案。

總之，對一個(gè)正在經(jīng)歷快速城市化和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)大國而言，鄉(xiāng)村基層空間全面而密集的權(quán)力下沉，早已是無法回避的治理現(xiàn)實(shí)和研究課題。對此，我們固然要適當(dāng)反思單向突進(jìn)和盲目自負(fù)的權(quán)力下沉趨向，但同樣也要反思認(rèn)為權(quán)力下沉就必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的思維定勢和片面認(rèn)知。更為重要的是，我們還需要放寬思考的視野，不僅僅從治理上分析問題，更要善于從政治上把握問題的本質(zhì)；不僅僅從鄉(xiāng)村治理本身，更要站在執(zhí)政黨和國家發(fā)展的高度來看待權(quán)力下沉這一復(fù)雜問題。畢竟，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成，更是受到整個(gè)國家發(fā)展的結(jié)構(gòu)性規(guī)范。換言之，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，不僅要滿足鄉(xiāng)村社會發(fā)展的內(nèi)在需要，也要滿足當(dāng)前和今后黨和國家的政治需要。

鄉(xiāng)村治理中的行為主體及其權(quán)力邊界

蔣英州(中共重慶市委黨校教授、《探索》雜志社主任)

從20世紀(jì)80年代以來，隨著村民自治的逐步推行，鄉(xiāng)村治理問題就成為國家關(guān)注的重要議題，同時(shí)也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要問題。尤其是2000年前后因農(nóng)業(yè)賦稅、征地拆遷等問題產(chǎn)生了比較突出的干群沖突、農(nóng)村群體性事件與農(nóng)民越級上訪事件，于是部分學(xué)者從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民自治與農(nóng)村社會穩(wěn)定的角度研究“鄉(xiāng)村治理”。2003年時(shí)這種研究開始興起。正如趙樹凱在該年發(fā)表的文章中指出：農(nóng)村面臨治理危機(jī)，化解沖突是政府和民眾共同關(guān)心的問題。到了2006年，新農(nóng)村建設(shè)的提出和廢止農(nóng)業(yè)稅，使鄉(xiāng)村治理研究進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而研究的重點(diǎn)也與這兩個(gè)主題緊密相關(guān)。2013年11月習(xí)近平總書記考察湘西農(nóng)村提出“精準(zhǔn)扶貧”與黨的十八屆三中全提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，2014年又成為“鄉(xiāng)村治理”研究的新時(shí)間節(jié)點(diǎn)，無論是廣度上還是深度上，鄉(xiāng)村治理研究都進(jìn)入一個(gè)新階段。從報(bào)紙的新聞報(bào)道與宣傳來看，“鄉(xiāng)村治理”選題的興起也是從2014年開始，此前極少出現(xiàn)。通過簡要的學(xué)術(shù)研究回顧，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理研究呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即國家與鄉(xiāng)村社會的雙重需要推動(dòng)學(xué)術(shù)界對它的研究，同時(shí)也說明鄉(xiāng)村社會治理中有很多問題需要我們研究，而研究這些問題需要注意到國家政治力量與鄉(xiāng)村社會力量在鄉(xiāng)村治理這個(gè)場域里的互動(dòng)及其平衡。

一、鄉(xiāng)村治理參與主體的多元數(shù)量權(quán)衡

在理解“治理”時(shí)我們一般強(qiáng)調(diào)多元參與或者多元共治，在社會治理領(lǐng)域，即為“共建共治共享的社會治理格局”。這種治理格局或者社會治理體系的主要內(nèi)涵，也從“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”發(fā)展為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”。黨的十九屆四中全會明確提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度”。這種內(nèi)涵的變化，我們可以從中看到更多的主體參與到社會治理中來。就鄉(xiāng)村社會而言，同樣需要多元主體參與進(jìn)來打造“共建共治共享”的鄉(xiāng)村治理格局。但我們倡導(dǎo)“共建共治”或者“多元共治”時(shí)，在治理實(shí)踐中是否會遇到“多元”到底是“幾元”以及多元如何共治的困惑？前者涉及鄉(xiāng)村治理的主體是誰，即治理的權(quán)力問題；后者涉及參與主體的權(quán)力行使，即在治理中的行為問題。

如果是“多元”，那么其數(shù)量邊界又在哪里？表面上看這不是問題或者不成其為問題，因?yàn)槿齻€(gè)以上即為“多”，講多元治理并不是一定要指出哪些主體才有資格參與鄉(xiāng)村治理。而且從分類來看，鄉(xiāng)村治理中涉及的參與主體至少包括黨委與政府代表的國家政治力量，群團(tuán)組織和社會志愿組織代表的社會力量，國有企業(yè)與民營企業(yè)代表的經(jīng)濟(jì)力量，和村民自治自助性組織與村民個(gè)體代表的鄉(xiāng)村力量。個(gè)別情況下甚至包括國外的個(gè)人與非政府組織，乃至國際組織。但“多元”如果是泛指，那么我們?nèi)绾稳ビ行У?、有針對性地?dòng)員或者要求哪些主體參與鄉(xiāng)村治理？如果沒有一個(gè)比較明確的主體數(shù)量及其權(quán)力邊界來規(guī)范治理行為，則有可能導(dǎo)致治理的無序或者治理成本的虛耗。在扶貧開發(fā)甚至精準(zhǔn)扶貧中都曾出現(xiàn)多元主體參與導(dǎo)致農(nóng)村“負(fù)荷過大”的問題，一哄而至，一哄而上，使財(cái)政資源與社會資源的有效配置及其利用率下降。在治理上我們常常所說的“九龍治水”甚至“十龍治水”，就在于參與主體過多而導(dǎo)致治理趨于低效甚至無效。一些扶貧項(xiàng)目制在流程中出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”及其損耗，也同樣是參與主體過多所致。

因而我們在鄉(xiāng)村治理中談?wù)摗肮步ü仓巍被蛘摺岸嘣仓巍睍r(shí)，可能需要有兩種思維。一是針對不同區(qū)位的鄉(xiāng)村，除了農(nóng)民這個(gè)主體外，參與治理的主體的數(shù)量可能應(yīng)該是有區(qū)別的。在合理界定參與主體的“元”上有所區(qū)別，才有利于落實(shí)治理主體的責(zé)任與效率，才有利于被調(diào)動(dòng)起來的資源得到合理有效的利用。在這個(gè)問題，我們是否有必要像研究政府績效、政府創(chuàng)新那樣量化研究多元主體參與鄉(xiāng)村治理的績效？而在這方面，新農(nóng)村建設(shè)或者精準(zhǔn)扶貧的大量實(shí)踐，為我們對參與主體的多元邊界及其績效進(jìn)行量化研究與比較研究提供了豐富的生動(dòng)案例。二是在這個(gè)意義講，我們與其說“多元共治”“共建共治”，還不如明確地稱為“一體多元共治”。這里的“一體”在不同語境中指兩種行為體：基層黨委(政府)與農(nóng)民。

從國家政治意志的場景來看，基層黨委作為“一體多元共治”中的這“一體”，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮核心的領(lǐng)導(dǎo)作用與組織作用，確保鄉(xiāng)村治理貫徹落實(shí)國家意志(中央政策)，而基層政府則負(fù)責(zé)執(zhí)行。這種“一體”帶來的明確性就是權(quán)力的確定性，即黨委政府在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力與責(zé)任及其行為邊界。其實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理格局，在一定程度上已經(jīng)明確表明了6種類型的參與主體的權(quán)力邊界與權(quán)力責(zé)任(民主協(xié)商，可能更多的是指治理中的主要方法)。這個(gè)原則體現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也代表了國家意志——希望鄉(xiāng)村治理達(dá)到什么樣的圖景。這種國家意志又通過中央政府的決策與政策及其地方政府的具體執(zhí)行來表達(dá)與實(shí)現(xiàn)。但是，這種格局中參與主體的力量與資源在復(fù)雜配置中如何做到有效，可能還值得深入研究。

從鄉(xiāng)村社會意志的場景來看，“一體多元共治”中的這“一體”是指農(nóng)民，因?yàn)樗麄兪青l(xiāng)村治理中的最大群體，鄉(xiāng)村治理的場域也是他們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活的場域，因此他們理應(yīng)是鄉(xiāng)村治理行為中的主要力量。對鄉(xiāng)村治理或鄉(xiāng)村振興而言，他們的渴求最強(qiáng)烈，體會最深，認(rèn)識也最深。然而精準(zhǔn)扶貧也好，還是鄉(xiāng)村振興也好，鄉(xiāng)村治理中的最大難題可能恰恰是如何認(rèn)識與如何對待這“一體”的主體性。正是在這個(gè)難題上，政界學(xué)界都存在認(rèn)識分歧，但部分學(xué)者仍然提出“找回農(nóng)民的主體性”的主張。

二、鄉(xiāng)村治理參與主體的權(quán)力邊界考量

鄉(xiāng)村治理中存在“一體多元”的數(shù)量邊界，也就存在參與主體各自在鄉(xiāng)村治理中不同的功能及其作用。這種功能及其作用通過它們在鄉(xiāng)村治理中的具體行為體現(xiàn)出來。為了更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，也就有必要界定各種參與主體的權(quán)力邊界。那么，黨委政府代表的公共權(quán)力作為其中最主要的一種參與主體，其權(quán)力或者行為邊界在何處？這可能需要我們認(rèn)真總結(jié)扶貧攻堅(jiān)中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。扶貧攻堅(jiān)尤其是精準(zhǔn)扶貧，我們黨委政府的行為(包括建立的各種制度機(jī)制)有許多成功的地方，取得的成效也是有目共睹的，因而有許多值得經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與理論提煉的方面。這應(yīng)該包括黨委(黨組織)和政府需要干什么和如何干好的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；也包括其中的教訓(xùn)，哪些是不需要或者不適合黨委政府干的事情，黨委政府具體行為的手段與方法如何在鄉(xiāng)村治理及其鄉(xiāng)村振興中加以改進(jìn)。

我們常?？梢钥吹揭恍﹤€(gè)案，即為了完成扶貧脫貧任務(wù)或者也有可能是為了應(yīng)付扶貧檢查或驗(yàn)收，基層黨委政府及其派駐的扶貧干部干了應(yīng)屬于扶貧對象自己應(yīng)該干的事。我們常常說的或者批評的“干部在干，群眾在看”的現(xiàn)象和扶貧對象的“等靠要”現(xiàn)象，是不是在一定程度上反映出我們黨委政府干了可以不干甚至不能代干的事情？換句話說，黨委政府在“多干”的時(shí)候其余參與主體尤其是農(nóng)民主體也就可能相應(yīng)地在“少干”。這二者之間好像存在一種張力在此消彼長，即黨委政府代表的公共權(quán)力在自主擴(kuò)展的同時(shí)農(nóng)民的義務(wù)意識好像在縮退而權(quán)利意識在明顯增長。這在增加黨委政府工作量與工作壓力的同時(shí)，也不利于鄉(xiāng)村社會力量尤其是農(nóng)民的自主性增長。但另一方面我們也需要看到，當(dāng)黨委政府代表的公共權(quán)力在收縮權(quán)力邊界時(shí)鄉(xiāng)村社會的非正常性組織就可能出現(xiàn)并擴(kuò)張權(quán)力邊界。

黨委政府在鄉(xiāng)村治理以及鄉(xiāng)村振興中不可能包打天下，因而合理界定自己的權(quán)力邊界，懂得如何發(fā)動(dòng)群眾和放手群眾自己去干事創(chuàng)業(yè)。從我們對部分農(nóng)村的調(diào)查來看，鄉(xiāng)村振興中最主要的需求主要還是水、電、氣、路、訊(通訊與互聯(lián)網(wǎng))等公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及農(nóng)村垃圾收集與處理、農(nóng)村文娛活動(dòng)場所建設(shè)，還有就是一直以來急需的教育醫(yī)療設(shè)施和農(nóng)村公共治安。因此，黨委政府在鄉(xiāng)村治理及其鄉(xiāng)村振興中的權(quán)力邊界應(yīng)主要集中在公共設(shè)施、公共服務(wù)與公共秩序這“三公”方面，把其他的治理與振興任務(wù)交給農(nóng)民和社會組織與企業(yè)去完成。

鄉(xiāng)村振興也好，鄉(xiāng)村治理也好，一方面迫切需要農(nóng)民主體意識的激發(fā)與喚起。當(dāng)農(nóng)民自身的主體意識激發(fā)后鄉(xiāng)村振興或者鄉(xiāng)村治理的速度會更快、效果會更好。另一方面，在鄉(xiāng)村這個(gè)文化場域里，農(nóng)民的文化觀念與生活方式的變遷是一個(gè)比較慢的過程。農(nóng)村生產(chǎn)方式的變遷比較快，可能主要得益于生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步，也與農(nóng)村有效勞動(dòng)力數(shù)量供給不足有很大關(guān)系。因而鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了一種很有意思的現(xiàn)象，即生產(chǎn)方式的進(jìn)步與文化觀念和生活方式的進(jìn)步并不同步，因而鄉(xiāng)村振興以及鄉(xiāng)村治理都不能求快。如果能在慢中出現(xiàn)整體性進(jìn)步，這才有可能達(dá)到鄉(xiāng)村振興或者鄉(xiāng)村治理的比較理想的目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理基本上不可能以理想主義或者浪漫主義的激進(jìn)思維或者激情及其行為去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代過渡中鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)的二元特質(zhì)共存及其復(fù)雜表象，需要我們來自城市的多元參與主體重視這一點(diǎn)，不然開出的“鄉(xiāng)村治理良方”可能無法“對癥下藥”而無效。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)村的千差萬別也決定了鄉(xiāng)村振興或者鄉(xiāng)村治理沒有一個(gè)模式可以照搬復(fù)制。黨委政府或者社會組織或者科研機(jī)構(gòu)在做鄉(xiāng)村治理或者鄉(xiāng)村振興的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，最好不要隨意“越權(quán)”——越過農(nóng)民的大多數(shù)意愿與鄉(xiāng)村社會的發(fā)展訴求。因而還是回到這個(gè)主題上，即黨委政府在鄉(xiāng)村治理中到底應(yīng)該怎樣有效行使權(quán)力去做應(yīng)該做并能做好的事情。這種“有效”不是黨委政府的主觀判斷，而應(yīng)圍繞農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)中的實(shí)際需求為核心多做調(diào)查研究，多了解鄉(xiāng)村的實(shí)際情況。這一點(diǎn)也需要各種社會組織在參與鄉(xiāng)村治理時(shí)做到。只有切實(shí)了解鄉(xiāng)村的真實(shí)情況，尊重村民意愿，采用協(xié)商的方法，來做好規(guī)劃。尤其是實(shí)施項(xiàng)目制的時(shí)候，才可能更好地將國家政治意志與鄉(xiāng)村社會意志有效平衡起來，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)合一。在這個(gè)意義上，我們才可以說各個(gè)鄉(xiāng)村治理或者鄉(xiāng)村振興的參與主體的權(quán)力行為是“有效的”。

三、鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民的主體作用發(fā)揮

鄉(xiāng)村治理參與主體的權(quán)力行為邊界是“有效”，這或許抽象，也或許難以把握。那么，如何做到合理有效？我們可以看到，一些精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目制下的農(nóng)村公共工程建設(shè)花費(fèi)巨大而收效甚微，以及一些工程建設(shè)中種種偷工減料現(xiàn)象，在造成國家財(cái)政資金與社會資源浪費(fèi)的同時(shí)村民也不滿意，諸如此類的現(xiàn)象和一些政策的錯(cuò)位，一個(gè)主要原因可能在于缺乏對鄉(xiāng)村、對農(nóng)民踏實(shí)認(rèn)真的調(diào)查研究，以及決策的民主度不夠。因此，參與鄉(xiāng)村治理或者鄉(xiāng)村振興的多元主體無一例外地需要將眼光投向鄉(xiāng)村的真實(shí)景象。

黨委政府與社會組織在參與鄉(xiāng)村治理中的數(shù)量邊界與權(quán)力邊界在何處，雖然不能給出一個(gè)明確的答案，因?yàn)橹袊l(xiāng)村的差別實(shí)在太大，但有一點(diǎn)可以明確的是，鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民以外的行為主體需要真正地了解鄉(xiāng)村、了解農(nóng)民的意愿，在切實(shí)了解的基礎(chǔ)上再采取治理行為。然而正是不想、不愿、不能了解鄉(xiāng)村治理的真實(shí)意景，因而即使是那些基層黨委政府打造出來的“美麗鄉(xiāng)村”都未必是農(nóng)民的真實(shí)心愿，或者獲得農(nóng)民的真實(shí)好感。在我們的調(diào)查訪談中，某一鄉(xiāng)村振興(精準(zhǔn)扶貧)的示范村盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、村容村貌良好，然而農(nóng)民依然抱怨當(dāng)?shù)攸h委政府在事關(guān)鄉(xiāng)村的重要決策上不聽農(nóng)民的意見建議，農(nóng)民監(jiān)督更談不上，造成大量的財(cái)政資金與集體資產(chǎn)低效使用。因而一個(gè)農(nóng)民黨員直接說黨委政府需要“聽聽農(nóng)民的聲音”。我們常常問，為什么一些好的政策被念歪、干部吃力不討好，在很大程度可能就在于鄉(xiāng)村治理缺乏作為最大的行為主體的農(nóng)民參與。鄉(xiāng)村治理中公共服務(wù)的缺位、公共決策的錯(cuò)位，其主要原因可能既有公共權(quán)力的越位，更有農(nóng)民主體性地位的缺失。

因而鄉(xiāng)村治理中多元行為主體的數(shù)量邊界及其權(quán)力邊界與農(nóng)民的主體性是否彰顯又緊密聯(lián)系在一起。如果農(nóng)民的治理主體性地位與作用被充分地激發(fā)出來，一是鄉(xiāng)村治理要不了那么多“元”，幾個(gè)關(guān)鍵的“元”(黨委、政府、農(nóng)民)就可能治理好；二是黨委政府等多元主體沒有那么累，即權(quán)力的邊界沒有那么寬，行為沒有那么復(fù)雜。正如一位年老退休的村黨支部書記所說：黨委政府把農(nóng)村“水電氣路訊”解決好了，農(nóng)民就知道該干什么。農(nóng)民這個(gè)最大的鄉(xiāng)村治理主體，比我們黨委政府、社會組織、企業(yè)以及學(xué)術(shù)研究者，可能更懂鄉(xiāng)村的實(shí)際情況與訴求，以及鄉(xiāng)村治理之道。在精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興等鄉(xiāng)村治理政策的黨委政府宣傳與感召下，大多數(shù)甚至絕大多數(shù)農(nóng)民對鄉(xiāng)村治理有著強(qiáng)烈的渴求。他們在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治社會建設(shè)中鍛煉了30多年，要相信他們的智慧。當(dāng)然，基層黨委政府司法等部門在“普法”與政策、黨的指導(dǎo)思想宣傳時(shí)，也需要讓農(nóng)民明白自己的義務(wù)與權(quán)利分別是什么。這一點(diǎn)尤其需要反映在村規(guī)民約中，既要讓農(nóng)民清楚在鄉(xiāng)村治理中的作用與權(quán)力邊界，也需要讓他們明白在政策與法律的框架下參與治理。但在很大程度上可以說，他們不是鄉(xiāng)村治理的“學(xué)生”，而是其余主體包括基層黨委政府的“老師”。因而鄉(xiāng)村治理的決策與行為需要從封閉走向開放，讓更多的農(nóng)民參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)商，真正尊重他們的主體意愿，從而在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)國家政治意志與鄉(xiāng)村社會意志的有效融合，切實(shí)有效地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理及其鄉(xiāng)村振興。

基層治理如何實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)的關(guān)聯(lián)及轉(zhuǎn)化？

崔 晶(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授)

在中國歷史上，縣是最低一級由朝廷命官來領(lǐng)導(dǎo)的行政單位，也是唯一一個(gè)直接治民的層級。正是在這個(gè)層級上，政府與民眾直接打交道，進(jìn)行賦稅征收、案件審判、勞役與戶口登記、公共秩序維護(hù)、教育與科舉及舉行宗教儀式等。 自秦朝推行郡縣制以來，郡縣模式影響著此后幾千年中國的府際關(guān)系及基層治理績效?？h級政府與上級政府的關(guān)系、縣與地方社群的互動(dòng)等對后世地方治理的影響尤甚，也為今天中國地方治理的轉(zhuǎn)型提供了某種有益的鏡鑒。因此，郡縣與上級政府、基層社會的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的融合狀態(tài)。然而，中國的基層治理在集權(quán)體制下呈現(xiàn)出的復(fù)雜性與多樣性的淵源何在？在大轉(zhuǎn)型過程中的中國社會，基層治理如何實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)的關(guān)聯(lián)及轉(zhuǎn)化，從而真正走向現(xiàn)代性？我們或許可以從郡縣制與里甲制某些歷史的片段中來找尋這些問題的答案。

一、 郡縣制下中央與地方政府的關(guān)系：從秦朝一個(gè)地方官吏的日常行政工作談起

秦朝開始推行郡縣制度，郡縣的長官是由中央任命他郡之人擔(dān)任，長官之下的吏則由本籍之人充當(dāng)，郡縣的長官是通過與本地錄用的吏相互合作來實(shí)現(xiàn)基層治理。一個(gè)郡縣的長官往往配備數(shù)百甚至上千的本地吏員來幫助完成當(dāng)?shù)氐墓芾?，以達(dá)到諳習(xí)本地風(fēng)土民情，因地敷治的目的?？たh制之下的府際關(guān)系呈現(xiàn)出“以中央集權(quán)之形式，宏地方自治之實(shí)效”之垂拱而治的狀態(tài)。

2002年湖南里耶鎮(zhèn)出土的里耶秦簡印證了這一狀態(tài)。在這些秦簡中，一位秦洞庭郡遷陵縣的普通官吏記載了秦始皇26年(前221)秦統(tǒng)一天下這一年的行政狀況。 然而，里耶秦簡對于這個(gè)重要年份的記錄卻僅僅是遷陵縣的具體行政事務(wù)，而對秦統(tǒng)一天下的歷史事件只字未提。也就是說，秦的地方官吏們在這樣一個(gè)重要的年份里仍然專注于本地的行政事務(wù)。20世紀(jì)70年代湖北云夢縣出土的云夢秦簡還記載了一位秦朝統(tǒng)一前后南郡管轄下的縣級官吏“喜”的行政經(jīng)歷。 喜并不是中央派往地方的高級官員，而是被南郡當(dāng)?shù)劁浻玫耐辽灵L的地方官吏“掾史”。公元前244年，19歲的喜被錄用當(dāng)上了縣史，負(fù)責(zé)閱讀文件、書寫文字，公元前235年，28歲的喜成為了獄吏，這一職務(wù)除了書寫文字，還要能夠通曉法律和案例，負(fù)責(zé)處理犯罪案件、撰述判決書等工作。公元前219年，秦統(tǒng)一六國后，秦始皇出巡各郡，喜終于見到了秦始皇，在竹簡中他寫道“今，過安陸”，也就是“現(xiàn)在，皇帝從我眼前通過”。這簡短的幾個(gè)字描述了他迎接皇帝一行的情景。作為地方官吏，他必須保障皇帝一行在當(dāng)?shù)氐某鲅舶踩偷缆吠〞?，雖然并未言及統(tǒng)一后的秦朝的其他情況，但僅僅幾個(gè)字也透露出了一個(gè)地方官吏對于為秦供職的欣慰。

在走向中央集權(quán)的過程中，隨著官僚體制和組織的不斷擴(kuò)展，以及國家人口的增長，需要越來越多的官吏從事水利管理、公共建設(shè)、福利救濟(jì)、改定稅率、維護(hù)治安等公共事務(wù)的管理。然而，令人驚訝的是中國歷史上地方官員的數(shù)量和縣的數(shù)量卻變化不大，基本保持穩(wěn)定。例如，從唐代至清代，人口總數(shù)增加了8倍，官吏的總數(shù)卻幾乎沒有變化，都是近3萬人，而這些人的全國行政職位即行政都市職位的總數(shù)中縣城級的都市有1300個(gè)左右，府州城級的都市不到300個(gè)，這一結(jié)構(gòu)幾乎一千多年都沒有改變。 同樣地，縣的數(shù)量基本維持在1000至1500個(gè)之間。在兩千年間，中國人統(tǒng)治的地域有巨大的擴(kuò)展，人口也從6000萬增長至5億人，但縣的數(shù)目只增長了50%左右。為了日益繁重的治理的需要，地方官員不得不聘用越來越多的熟悉本地情況的胥吏來進(jìn)行地方管理。 相對于縣和官吏數(shù)量的穩(wěn)定，非正式行政人員的數(shù)量卻在增加，這顯示了官吏分途或管官放吏的局面，也在一定程度上緩解了一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾。當(dāng)然，除了利用胥吏進(jìn)行管理，由民間非官方機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)紳、商人、行會)來提供公共服務(wù)的情況也緩解了政府機(jī)構(gòu)和人員的簡約與人口增長和公共服務(wù)需求增加之間的矛盾。

因此，在郡縣制下，伴隨著行政管理事務(wù)的日益增加和中國人口數(shù)量的增長，縣級政府?dāng)?shù)量和地方官員數(shù)量卻保持了相對穩(wěn)定的狀態(tài)。究其原因，地方政府更多地依賴官僚體制外的非正式行政人員胥吏和士紳進(jìn)行地方治理。這樣一種正式制度與非正式制度結(jié)合的治理方式被顧炎武稱之為“寓封建于郡縣之中”， 也有學(xué)者稱為中央對地方政府及基層社會的簡約治理，即在政策形成和運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，往往使用準(zhǔn)官員和半正式行政的治理方法，政府機(jī)構(gòu)只有在糾紛發(fā)生時(shí)才介入。 這一正式與非正式制度相結(jié)合的治理方式在基層治理中體現(xiàn)較為明顯。尤其是在縣以下的廣闊空間里，參與治理的主體中有相當(dāng)數(shù)量的非官僚體制內(nèi)人員，治理的方式則較多采用非正式行政行為。然而，郡縣制下的基層社會是如何治理的？代表國家的基層政府到底在其中扮演者怎樣的角色？這就需要從里甲制的演變中尋找答案。

二、里甲制、保甲制：寓國家于社會組織之中

在郡縣制下，縣是朝廷命官的最低層級，縣以下的鄉(xiāng)村和城坊則通過非官僚體制的人員(如士紳、胥吏、役員)來進(jìn)行管理。在秦漢時(shí)期，每個(gè)縣被分為3～5個(gè)鄉(xiāng)，其下是里，里中居民則被結(jié)為伍來進(jìn)行管理。 到了明朝，創(chuàng)立了以里甲制為主的基層社會管理形式，以里甲為單位來征收地方賦役和進(jìn)行戶籍管理，并且輔以鄉(xiāng)約組織作為維持秩序、傳布教化、司法救助等。 也就是說，在縣級政府之下，國家采用了里甲的形式對社會進(jìn)行管理，人口統(tǒng)計(jì)與征收稅賦直接掛鉤，但是這樣的管理形式并不意味著國家對社會的直接管理，而是通過國家吸納社會的方式寓各級政府的管理于社會基層治理之中。

在明代，作為社會構(gòu)造核心的里甲制是皇帝頒令給基層社會的一套規(guī)條，但規(guī)條的實(shí)施卻是以國家認(rèn)可地方制度為前提的。國家通過認(rèn)可和承認(rèn)眾多的地方風(fēng)俗、禮儀，以及宗族以之為中心的祠堂，把社會吸納進(jìn)來。例如，在長江下游的福建、廣東一帶，以地方神龕為中心的地域社群“社”在整編到里甲之前就已經(jīng)出現(xiàn)了。里甲制把這樣一個(gè)業(yè)已存在的社群和拜祭活動(dòng)加諸到基層社會的管理結(jié)構(gòu)之中，讓縣令負(fù)擔(dān)起拜祭的職責(zé)，使得禮儀系統(tǒng)化，從而把這樣一個(gè)祭祀社群出乎意料地變成了一個(gè)嚴(yán)密的祭祀層級。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活的大多數(shù)領(lǐng)域，朝廷均沒有介入，而只是把現(xiàn)狀法定化。

與此同時(shí)，地方社群則以一種表面上為官僚所接受的方式活動(dòng)，里甲制也慢慢地?cái)U(kuò)展，逐漸融合進(jìn)宗族。在珠江三角洲的許多家族譜牒中，首先收錄的是明初的里甲登記，繼而收錄的是之后幾個(gè)世紀(jì)內(nèi)的科舉功名。書面文獻(xiàn)和官府功名的突然出現(xiàn)，標(biāo)志著里甲轉(zhuǎn)化為宗族。清代的保甲制延續(xù)了明代里甲制征收賦稅和戶籍管理的傳統(tǒng)，十戶為一甲，設(shè)立甲長，百戶立一總甲長。但隨后，保甲的設(shè)立與查治反抗者、控制人口遷徙聯(lián)系在一起，因此帶有了軍事組織的性質(zhì)。 在清代華南的宗族族譜中，戶籍的內(nèi)容是依據(jù)圖甲制，即“縣—都(巡檢司)—堡—圖—甲—總戶—子戶”各級編制而成的。例如，宋末至民國廣東南?？h一個(gè)以潘有光為始祖的宗族族譜，該族譜第二代有兄弟4人，故其下分居為四“大房”，大房之下不時(shí)分出“私房”。族譜以大房、私房為基準(zhǔn)對族人進(jìn)行分類，包括了大房等血緣性譜系、定居地和戶籍。隨著時(shí)間的推移、潘姓內(nèi)部因譜系上的分化、定居地的分散等而產(chǎn)生了一些差異。但除了最初的遷居地大巷坊外，其余移居的各坊，皆沒有居住著不同大房的人，而且除大巷坊和東表坊之外，各坊的族人均屬于同一個(gè)甲。 從中可以看出，里甲與宗族的相嵌和結(jié)合。

宗族一方面內(nèi)化了王朝國家的制度，一方面也把社會地位、族群差異等有可能“?；钡囊蛩乇M量隱藏起來。 而鄉(xiāng)村宗族在鄉(xiāng)村祭司的默許之下，采納了很多縣令職權(quán)范圍內(nèi)的做法。數(shù)百年來，明代法律中所載的經(jīng)文逐漸成了鄉(xiāng)村祭司的文本，祭司把自己當(dāng)成是國家在祭祀上的代理人。因此，科大衛(wèi)認(rèn)為“地方社會心中有數(shù)，知道中央權(quán)力可以為地方所用，于是屈從于中央。不是皇帝施展他的手腕，而是地方社會給他的地位以應(yīng)有的尊敬，并且將之整合到禮儀之中。王權(quán)必須觸手可及，是這個(gè)過程要達(dá)至的一個(gè)目標(biāo)。但是，這個(gè)目標(biāo)本身卻正是王權(quán)顯現(xiàn)的結(jié)果，而且讓鄉(xiāng)村成為王朝不可分割的、有自尊的一部分。” 從明代的“里甲”到清代的“圖甲”，作為社會管理基本單位的“戶”由原來的家庭登記單位，轉(zhuǎn)變?yōu)榧易寤蜃谧宓摹皯纛^”，反映了國家與社會基層組織之間(包括士紳、宗族、胥吏等)的博弈與妥協(xié)。 在里甲制的實(shí)施過程中，基層社會與王朝共謀，把宗族作為建立社會秩序的基礎(chǔ)。

三、結(jié)語與討論

德國學(xué)者耶格爾(Friedrich Jaeger)認(rèn)為：“歷史意識并非只瞄向過去，歷史恰恰是為了未來而回顧往事”。 從中國郡縣制、里甲制等歷史的片段中，我們能夠找尋到某些國家治理背后的機(jī)制過程，而對于基層治理歷史的回顧與反思恰恰是為了更好地認(rèn)識現(xiàn)在。

從秦漢確立郡縣制以來，中央政府對于地方政府的集權(quán)傳統(tǒng)一直保留至今。在單一制下，地方政府必須遵從中央政府的命令和執(zhí)行中央的決策。然而，郡縣制也留有了足夠的余地來管理廣袤中國多樣化的區(qū)域和地方。在最初的設(shè)計(jì)中，郡縣長官是中央指派的外籍人，但下面的屬吏均為熟悉情況的本地之人，從而達(dá)到因地敷治的目的。因而，府際關(guān)系呈現(xiàn)“以中央集權(quán)之形式，宏地方自治之實(shí)效”之垂拱而治的狀態(tài)。隨后，日益繁重的行政管理事務(wù)和人口數(shù)量的增加，讓有限數(shù)量的地方官不得不聘用更多官僚體制外的胥吏進(jìn)行基層治理。流動(dòng)的地方官員雖然手執(zhí)大權(quán)，但這一權(quán)力在實(shí)施中通過胥吏的實(shí)際運(yùn)作與地方性知識融為一體，表現(xiàn)為國家權(quán)力在各地的靈活性和差異性，并在長期的治理過程中被制度化和穩(wěn)定化了。因此，郡縣制下，國家用最少的地方官員治理了廣袤區(qū)域內(nèi)的社會公共事務(wù)。然而，郡縣制下的簡約治理并不意味著國家對于基層社會的放任不管，里甲制和保甲制的推行則是通過國家吸納社會的方式寓各級政府的管理于社會基層治理之中。在基層社會中，國家通過把現(xiàn)狀法定化，讓里甲與宗族逐漸相嵌與融合，反映了國家與社會基層組織之間的博弈與妥協(xié)。正式制度與非正式制度結(jié)合的治理方式在清代地方政府“沖繁疲難”標(biāo)準(zhǔn)的劃分中也體現(xiàn)的較為明顯。依據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)，圍繞地方官員的任免權(quán)，吏部與地方督撫之間展開了長達(dá)4年的博弈。吏部利用權(quán)力擴(kuò)大了本部門的官員任免權(quán)，縮小了各省督撫對官員的任免權(quán)。但地方督撫利用一部分“任免的自由裁量權(quán)”和皇權(quán)“特旨”這兩項(xiàng)靈活性權(quán)力，達(dá)到擴(kuò)大地方官員任免權(quán)的目的，也充分體現(xiàn)了中央與地方的博弈和妥協(xié)，即在維系帝國一統(tǒng)性的同時(shí)帶給各地松散聯(lián)結(jié)的靈活性。

在幾千年的歷史發(fā)展過程中，中央對地方政府和基層社會的簡約治理，正式制度與非正式制度的結(jié)合使用仍然存續(xù)。國家正式制度的“不變”正是以非正式制度和行為的適應(yīng)性調(diào)節(jié)變化來應(yīng)對不同區(qū)域、不同時(shí)間點(diǎn)的千變?nèi)f化。 改革開放后，無論是以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放為重點(diǎn)的“中國特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”， 以設(shè)立各種特區(qū)、新區(qū)為特點(diǎn)的中央政府對地方政府的放權(quán)，還是地方政府聘用各種臨時(shí)工、協(xié)管員等非正式行政人員來參與基層治理，以及社區(qū)、村莊這些基層治理組織的行政末梢化，這些一統(tǒng)與靈活、正式與非正式的簡約治理行為在當(dāng)今的治理過程中仍然發(fā)揮著重要的作用。然而，隨著中國社會的多元化發(fā)展，“權(quán)宜之計(jì)的分權(quán)或權(quán)力下放并不能使集權(quán)導(dǎo)致的種種困境迎刃而解，這一點(diǎn)在當(dāng)代中國集權(quán)與放權(quán)間不斷轉(zhuǎn)換和震蕩過程中已經(jīng)顯露無遺”。 在當(dāng)今中國社會大轉(zhuǎn)型的過程中，相對于之前占主導(dǎo)地位的中央權(quán)威與地方權(quán)力關(guān)系，另外一種關(guān)系即國家與民眾的關(guān)系從幕后走上了前臺，中央政府與民眾建立了直接的、全面的關(guān)系。因而，區(qū)域發(fā)展不平衡、民生的壓力等方面對一統(tǒng)體制提出了新的負(fù)荷和挑戰(zhàn)。如何通過新的治理模式來減緩和轉(zhuǎn)化一統(tǒng)體制與有效治理的矛盾，減少各級政府的某些管理功能，從而減輕權(quán)威體制的運(yùn)行負(fù)荷，逐步穩(wěn)妥地走向法理權(quán)威，建立法治國家，就成為未來中國國家治理面臨的主要問題。

新時(shí)代鄉(xiāng)賢興村的邏輯及路徑

袁方成(華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授)

鄉(xiāng)村治理一直是國家治理體系的重中之重。黨的十九大報(bào)告指出“要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”

鄉(xiāng)村是集政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)諸多功能的場域，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村面臨著自治空轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)滯后、產(chǎn)業(yè)凋敝、鄉(xiāng)風(fēng)衰敗、環(huán)境蛻化等問題。而形成現(xiàn)有困境的原因在于，國家力量從鄉(xiāng)村社會的撤退導(dǎo)致農(nóng)民群體的原子化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后導(dǎo)致村民自治規(guī)則失靈、組織乏力，而城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差異使得農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、資源快速流失，缺乏鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)匱乏。

傳統(tǒng)中國社會，基于宗族血緣關(guān)系而共同生產(chǎn)生活的村落，以傳統(tǒng)道德倫理和宗法制度來約束和規(guī)范鄉(xiāng)村個(gè)體行為，向國家承擔(dān)賦稅徭役，在鄉(xiāng)村內(nèi)部自發(fā)生成秩序和規(guī)則。但是落后生產(chǎn)力難以驅(qū)動(dòng)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向著更高級形式的共同體進(jìn)化，雖然傳統(tǒng)村落仍然具備一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，但是封建等級與宗族管理下的普通村民難以分享更多的權(quán)益。

中華人民共和國成立以來，傳統(tǒng)秩序下的鄉(xiāng)村被納入國家政權(quán)的管理體制之內(nèi)。行政主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村經(jīng)歷了中華人民共和國成立初期的分田到戶和隨之而來的農(nóng)村集體化過程。國家強(qiáng)制干預(yù)鄉(xiāng)村社會事務(wù)并塑造鄉(xiāng)村形態(tài)，并以高度規(guī)訓(xùn)的政治手段動(dòng)員農(nóng)民，構(gòu)造了具有空前凝聚力的農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)，但是國家主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村共同體缺乏較為穩(wěn)固的社會心理基礎(chǔ)，以行政力量形塑的鄉(xiāng)村治理體系嚴(yán)重束縛農(nóng)民的主體性發(fā)揮，缺乏制度彈性，體制愈發(fā)僵化。經(jīng)濟(jì)上的農(nóng)業(yè)集體化產(chǎn)出效益低下，難以為政治上的農(nóng)村集體提供穩(wěn)固的物質(zhì)基礎(chǔ)，行政驅(qū)動(dòng)下農(nóng)村共同體的弊端日益突出。

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)上農(nóng)村地區(qū)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立和政治上農(nóng)村村民自治制度的確立，國家試圖通過基層群眾自治制度在農(nóng)村基層建立村委會來領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民，但是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的共同體基礎(chǔ)被削弱后，自治制度缺乏有效運(yùn)轉(zhuǎn)的社會土壤。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村事務(wù)的管理力度和管理能力也越發(fā)被削弱，農(nóng)村集體功能難以得到有效地保障和鞏固，農(nóng)民群體日益原子化、分散化、無序化。這一階段的鄉(xiāng)村治理失效在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡下顯得格外突出，盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家逐步向鄉(xiāng)村傾斜輸入海量資源，試圖扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰敗的困境，然而多年來鄉(xiāng)村社會的分散化，難以有組織的整合各類資源，激發(fā)鄉(xiāng)村自我發(fā)展的內(nèi)生性動(dòng)力。

當(dāng)前，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的社會洪流中，鄉(xiāng)村共同體進(jìn)一步走向萎縮，其性質(zhì)、內(nèi)涵、功能均大大削弱。鄉(xiāng)村共同體的逐漸瓦解，是鄉(xiāng)村衰敗的重要原因，它導(dǎo)致了村民參與缺位、村莊資源閑置、基層治理疲軟等一系列問題。農(nóng)村社區(qū)作為社群的生活共同體，它的有效治理離不開社區(qū)社群共同體的組織支撐和動(dòng)力支持，它的維系力量存在于社區(qū)社群共同體所認(rèn)同的群體文化中。因此，只有實(shí)現(xiàn)多元主體的聯(lián)動(dòng)參與，才能筑牢鄉(xiāng)村振興的根基。

何以在新時(shí)代以鄉(xiāng)村共同體建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要找到當(dāng)代鄉(xiāng)村共同體的凝聚基礎(chǔ)、回歸路徑、組織形式、建設(shè)方式與維持動(dòng)力，以共同體的回歸來搭建一個(gè)共建共治共享的平臺，吸納各方資源投入鄉(xiāng)村共同體建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的機(jī)制完善和體系完備，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。而目前我國鄉(xiāng)村振興的困境在于，如何以一種有效的社會網(wǎng)絡(luò)把村民、村“兩委”、企業(yè)、社會組織、基層政府等多元主體聯(lián)系起來，并把行政機(jī)制、市場機(jī)制、志愿機(jī)制等多種運(yùn)行機(jī)制囊括其中，有效銜接，參與鄉(xiāng)村共同體建設(shè)。

多元主體聯(lián)系和多種機(jī)制銜接的過程，實(shí)際就是鄉(xiāng)村共同體回歸的過程，而鄉(xiāng)村共同體的回歸又是鄉(xiāng)村振興的必由路徑。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入人心，我們必須回答：激活鄉(xiāng)村共同體的力量之源何在？它又將遵循什么樣的路徑？這既是擺在我國廣大鄉(xiāng)村治理過程中的理論問題，也是實(shí)踐難題。自改革開放特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，為推動(dòng)共同體的重構(gòu)，不同地區(qū)作出了各種嘗試，取得了一系列的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。而從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，鄉(xiāng)賢參與是一種行之有效的途徑。

談及鄉(xiāng)賢，傳統(tǒng)社會意義上的鄉(xiāng)賢主要是指鄉(xiāng)紳。所謂鄉(xiāng)紳，主要來源于因科舉而功成名就的人士，其中一類是入仕卻棄官之人，另一類則是雖中舉而未能入仕之人。而我們現(xiàn)在所說的鄉(xiāng)賢，可通俗地理解為在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面居于優(yōu)勢地位并且受人尊重的鄉(xiāng)村社會精英。

現(xiàn)代新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理格局中具有顯著優(yōu)勢。在道德教化方面，鄉(xiāng)賢作為地區(qū)的楷模，其蘊(yùn)含的文化道德力量，既能夠整合傳統(tǒng)的文化和價(jià)值體系，也能夠弘揚(yáng)新時(shí)代社會主義核心價(jià)值觀，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村的文化軟實(shí)力；在聯(lián)系群眾方面，鄉(xiāng)賢具有高度的社區(qū)認(rèn)同度，能夠援引、整合各方資源，激發(fā)村民參與基層治理的熱情；此外，作為村“兩委”與村民之間的中間層，鄉(xiāng)賢還有助于化解社會矛盾、改善基層干群關(guān)系、保障社會穩(wěn)定。

鑒于鄉(xiāng)賢優(yōu)勢，2015年中央一號文件直接提出要“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚(yáng)善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明”。近年印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中也明確提出要“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”。毋庸置疑，鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理的重要參與主體，他們能夠在鄉(xiāng)村振興過程中大有作為。其重要功能之一，即通過推動(dòng)鄉(xiāng)村共同體的打造，解決鄉(xiāng)村建設(shè)中組織渙散、干群疏離、人才外流等諸多困惑。鄉(xiāng)賢對振興共同體的作用，主要體現(xiàn)在4大方面。

一是聯(lián)系“兩委”，暢通對話渠道。在治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)賢和村“兩委”通常保持著緊密而友好的合作關(guān)系。然而，在實(shí)施鄉(xiāng)村治理的過程中，也不可避免地發(fā)生思路和理念的碰撞。究其原因，村“兩委”成員的處事邏輯大多體現(xiàn)行政色彩。而鄉(xiāng)賢的行動(dòng)邏輯，或是精于計(jì)算的商業(yè)頭腦，或是科學(xué)縝密的行動(dòng)計(jì)劃，或是實(shí)用主義的小農(nóng)意識。面對風(fēng)格迥異的認(rèn)知模式，鄉(xiāng)賢會嘗試耐心勸導(dǎo)或調(diào)解，使沖突和分歧不斷磨合，盡最大可能使鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃融合自身的設(shè)計(jì)理念。

二是動(dòng)員村民、凸顯公共精神。鄉(xiāng)村治理的一大困境，表現(xiàn)為村民不能參與或不愿參與問題。這既是長久以來農(nóng)村社會分散化局面導(dǎo)致的結(jié)果，又是鄉(xiāng)村社會需要著重解決的突破口。要破除此窘境，關(guān)鍵是要促進(jìn)村民結(jié)成利益或責(zé)任群體，在權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值和群體價(jià)值。鄉(xiāng)賢作為村莊有威望和話語權(quán)的人士，相對于村“兩委”成員，他們通常具備更好的示范和帶動(dòng)效應(yīng)。在鄉(xiāng)賢的引領(lǐng)下，村民主動(dòng)融入到社區(qū)治理行動(dòng)中來，如開展環(huán)境整治、改善交通環(huán)境、入股村莊集體經(jīng)濟(jì)等等，并在此過程中逐漸深化責(zé)權(quán)意識，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共同利益而努力。

三是聯(lián)系政府，獲取資源支持。在“鄉(xiāng)政村治”格局中，政府由于具備物力、人力、財(cái)力等資源優(yōu)勢，且和農(nóng)村基層保持密切聯(lián)系，因此同樣構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的重要一環(huán)。鄉(xiāng)賢通常具有相對發(fā)達(dá)的社會資本，他們能夠通過這樣或那樣的聯(lián)系渠道主動(dòng)和政府部門及其工作人員取得聯(lián)系。在這一過程中，鄉(xiāng)賢能夠更好地把握上級政府的政策導(dǎo)向，也能了解到政策指向的資源輸送和落地條件，同時(shí)還能掌握資源分配的決策者。通過信息的搜集，鄉(xiāng)賢動(dòng)員村“兩委”和全體村民主動(dòng)響應(yīng)政策要求，努力承接并消費(fèi)相關(guān)資源。

四是引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，激活外生動(dòng)力。企業(yè)是創(chuàng)造財(cái)富的助推劑，對鄉(xiāng)村治理具有重要意義。事實(shí)也充分證明，沒有以一定經(jīng)濟(jì)體量和產(chǎn)業(yè)引進(jìn)作依托的鄉(xiāng)村社會，勢必將面臨內(nèi)生動(dòng)力不足的問題。然而，在市場經(jīng)濟(jì)的背景之下，產(chǎn)業(yè)通常對發(fā)展?fàn)顩r不佳或發(fā)展?jié)摿ΨαΦ泥l(xiāng)村持疏遠(yuǎn)態(tài)度。作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的鄉(xiāng)賢，他們通常會將資本、技術(shù)直接輸入到鄉(xiāng)村之中。而作為其他領(lǐng)域的鄉(xiāng)賢，則通常援引個(gè)人和村莊的存量社會資本，盡可能地引入企業(yè)或合作社，提升村莊發(fā)展的產(chǎn)業(yè)潛能。

由此觀之，鄉(xiāng)賢以知識、財(cái)富、產(chǎn)業(yè)、機(jī)會等資源回饋家鄉(xiāng)的過程實(shí)際就是鄉(xiāng)賢撬動(dòng)鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的過程。通過對上述資源的整合利用，推動(dòng)鄉(xiāng)賢與村“兩委”、普通村民、基層政府、社會組織等多元主體深度聯(lián)合，形成新的鄉(xiāng)村治理主體的必然過程。正是在這一過程中，鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了由共同體迷失到共同體回歸的轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)村共同體回歸重構(gòu)的意義就在于能夠引導(dǎo)多方力量參與鄉(xiāng)村治理、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。將鄉(xiāng)村共同體的打造置于恢宏的鄉(xiāng)村振興圖景中考察，其重要意義在于為農(nóng)村社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的組建與完善提供了組織支持。將多元主體全部置于一個(gè)有序互動(dòng)、靈活高效的治理共同體中，以共同體的組織形式參與鄉(xiāng)村振興中各個(gè)領(lǐng)域建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村組織網(wǎng)絡(luò)化水平。這樣就能發(fā)現(xiàn)這種組織的內(nèi)在要義實(shí)際是將原本分散的主體進(jìn)行力量整合，進(jìn)而以合力形式努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的既定方針。

因此，新時(shí)代鄉(xiāng)賢回歸，就是要在多主體之間形成統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理思路和達(dá)成穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興共識，要確保農(nóng)民的主體地位不動(dòng)搖，逐步培育農(nóng)民群體的組織化能力和水平。而穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、合理的利益分配機(jī)制、科學(xué)的增值收益機(jī)制是以鄉(xiāng)村共同體促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，這一過程中，厘清利益主體對理解鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)尤為關(guān)鍵。農(nóng)民群體是鄉(xiāng)村振興最大的利益主體，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的落腳點(diǎn)在于向廣大農(nóng)民釋放國家發(fā)展的政策紅利。

首先是整合思路，共識發(fā)展。村莊如何定位與發(fā)展，何以整合鄉(xiāng)村建設(shè)的各方利益訴求是治理共同體的存在前提。就此而言，鄉(xiāng)賢回歸的鄉(xiāng)村能夠擺脫原有社會關(guān)系和利益分配的束縛，通過知識、技術(shù)、社會網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢找準(zhǔn)鄉(xiāng)村發(fā)展的軌道，充分配置資源、減少發(fā)展阻力、打造村莊特色。鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)，成為治理共同體有機(jī)組成部分的優(yōu)勢在當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理“空轉(zhuǎn)”、自治乏力的情況下取得了很好的效果。鄉(xiāng)村振興要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求。就要因地制宜的樹立科學(xué)有效的發(fā)展理念，通過共同體建設(shè)培育鄉(xiāng)村發(fā)展的價(jià)值追求，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體對發(fā)展方式、發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)同。以此觀之，通過文化建設(shè)來促進(jìn)村民素質(zhì)的提升，走文化興村路線是彌補(bǔ)我國鄉(xiāng)村治理過程中共識性資源不足的有效途徑。通過形成具有特色的鄉(xiāng)村文化特征，不僅為鄉(xiāng)村發(fā)展能夠找到一條新的路徑，還能為整合村民認(rèn)識，凝聚共識，規(guī)范治理共同體的行為準(zhǔn)則奠定基礎(chǔ)。

其次是共定制度，引導(dǎo)行為。確保村莊公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展和長效化運(yùn)行，共同體建立后應(yīng)當(dāng)建立健全一系列制度規(guī)則，為不同主體在統(tǒng)一框架下展開合作確立運(yùn)行機(jī)制。如在鄉(xiāng)賢理事會指導(dǎo)下制定并實(shí)施的“關(guān)愛行動(dòng)”，有具體的行動(dòng)方案指南，旨在充分發(fā)揮農(nóng)村婦女在鄉(xiāng)村振興的作用，進(jìn)而幫助村里的留守兒童、殘疾群眾和孤寡老人。又如“時(shí)間銀行”機(jī)制，它將社區(qū)義工志愿服務(wù)時(shí)間折算成“時(shí)間銀行”里的“錢”，讓公益行為可記錄、可分享、可激勵(lì)，使義工也可以在需要的時(shí)候享受到村莊提供的公益服務(wù)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社區(qū)義工和全體村民投身志愿服務(wù)的主動(dòng)性與積極性。上述治理規(guī)則的建設(shè)對于共同體內(nèi)部的利益分配是有益的嘗試，通過共同體內(nèi)部的制度行為，發(fā)揮不同群體的功能，增強(qiáng)各個(gè)群體對共同體的認(rèn)同感。

再次是共立規(guī)則，形成公約。村規(guī)民約具有“軟法”屬性，相對于國家“硬法”，它反映了更廣泛的共同體意志，有助于健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代化基層社會治理體系。一方面，村規(guī)民約在懲惡揚(yáng)善、匡扶正義方面具有支撐作用，它的變革溝通品性還使其自身可以通過修改與法律法規(guī)相違的內(nèi)容來凸顯法治精神。另一方面，村規(guī)民約通過遏制違法亂紀(jì)、吃酒送禮、大擺宴席等不良風(fēng)氣，有力地推動(dòng)了鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)。此外，村規(guī)民約由村民會議制定，遵循“討論—協(xié)商—決策”流程，有力促進(jìn)了自治權(quán)回歸、政治生態(tài)改善和村民政治參與。

最后是共引力量，整合資源。鄉(xiāng)賢回歸參與鄉(xiāng)村建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興就在于將內(nèi)生型力量和外嵌型力量有機(jī)整合。通過引進(jìn)企業(yè)等市場主體參與鄉(xiāng)村建設(shè)，激活土地、勞動(dòng)力、自然資源等各類要素向市場流動(dòng)，拓展農(nóng)民增收渠道，搭建企業(yè)主體與鄉(xiāng)村的密切聯(lián)系。此外，以各種形式將高流動(dòng)、原子化的村民有效組織起來，通過村民訴求反饋和村務(wù)公開宣講的形式，促進(jìn)全體村民自覺融入到創(chuàng)建美好家園的公共行動(dòng)中。并鼓勵(lì)和引導(dǎo)在外務(wù)工的青壯年農(nóng)民群體回流扎根，參與鄉(xiāng)村建設(shè)。讓全體村民在共建共治共享的場域中實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益和公共利益。把內(nèi)外力量、資源的引進(jìn)整合，為鄉(xiāng)村多領(lǐng)域、全方位的發(fā)展提供了有力保障。

鄉(xiāng)村振興是時(shí)代的命題，它必須經(jīng)過一個(gè)由振興共同體到共同體振興的過程。在共同體迷失的背景下，鄉(xiāng)賢的進(jìn)入能夠最大程度把碎片化或孤立化的多元主體進(jìn)行有機(jī)銜接、對接和連接，可以讓我們以一種社會化的要素、社會化的方式、社會化的思維來理解打造鄉(xiāng)村振興共同體的應(yīng)有之義。誠然，無論是共同體的打造抑或鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)，都絕非一蹴而就的。關(guān)鍵在于，要把著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)放在多元主體特別是全體村民的共同參與上，努力營造人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的新格局。

健全公共文化服務(wù)體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化振興

李榮娟(湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授、湖北縣域治理研究院院長)

一、公共文化服務(wù)體系的完善是鄉(xiāng)村文化振興的重要環(huán)節(jié)

伴隨著文化在綜合國力中的作用日益凸顯，文化建設(shè)在鄉(xiāng)村振興中也越來越受到重視。公共文化作為文化建設(shè)的重要組成部分，是保障人民群眾基本文化權(quán)益、滿足群眾基本文化需求的主要途徑，在實(shí)現(xiàn)文化大發(fā)展大繁榮過程中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)2016年12月25日發(fā)布的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，公共文化服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)。公共文化服務(wù)體系的完善是鄉(xiāng)村文化振興的重要環(huán)節(jié)，這是因?yàn)楣参幕?wù)體系在鄉(xiāng)村文化振興方面具有四個(gè)重要功能。第一，基本文化權(quán)益的保護(hù)功能。公共文化服務(wù)屬于政府提供的基本公共服務(wù)，這是公共文化與其他文化態(tài)型相比最突出的特點(diǎn)，公共文化服務(wù)體系的建設(shè)目的是通過政府主導(dǎo)和公共財(cái)政支撐來保障群眾基本文化權(quán)益、滿足基本文化需求，其本身具有基本性、公益性、均等性的特點(diǎn)，完善的公共文化服務(wù)體系能夠?yàn)槿罕娞峁┹^充分的參與公共文化互動(dòng)的平臺和豐富的公共文化產(chǎn)品，是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好鄉(xiāng)村群眾基本文化權(quán)益的主要途徑。第二，文化生活核心價(jià)值的引導(dǎo)功能。通過公共文化服務(wù)體系供給符合社會主義核心價(jià)值觀的文化產(chǎn)品，發(fā)揮政府的主流意識形態(tài)引導(dǎo)作用，促進(jìn)社會主義核心價(jià)值觀對鄉(xiāng)村文化建設(shè)、鄉(xiāng)村社會公共文化生活的引領(lǐng)規(guī)范作用，是將公共文化建設(shè)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會價(jià)值重塑的重要手段。第三，文化資源的合理配置功能。政府通過對鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃、宏觀指導(dǎo)，可以有效地整合與配置公共文化資源，最大程度、最大效益地為公眾提供豐富多元的文化服務(wù)與產(chǎn)品。第四，文化生產(chǎn)力的整合功能。鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)可以與鄉(xiāng)村文化體制改革、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)力，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村文化生產(chǎn)力的發(fā)展、鄉(xiāng)村文化的大繁榮和鄉(xiāng)村振興。

二、公共文化服務(wù)體系建設(shè)績效評價(jià)所反映的鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)問題

(一)公共文化服務(wù)體系建設(shè)績效評價(jià)的指標(biāo)體系

為全面了解湖北省公共文化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展，優(yōu)化文化建設(shè)政策指導(dǎo)及資源配置效果，2017年以來，受湖北省文化與旅游廳(原湖北省文化廳)委托，湖北縣域治理研究院課題組每年對湖北省公共文化服務(wù)體系建設(shè)績效狀況進(jìn)行綜合評價(jià)。

課題組依據(jù)《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(中辦發(fā)〔2015〕2號)》和《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實(shí)施意見(鄂辦發(fā)〔2015〕62號)》等法律、法規(guī)、文件，從公共文化投入、設(shè)施、服務(wù)、隊(duì)伍和效果5個(gè)一級指標(biāo)對湖北省公共文化服務(wù)體系建設(shè)情況進(jìn)行評價(jià)。5個(gè)一級指標(biāo)下包括文化資金投入、文化資金落實(shí)、文化資金管理、文化場館建設(shè)、新聞廣電設(shè)施、文化體育設(shè)施、公共文化設(shè)備、文化場館服務(wù)、公共文化活動(dòng)、數(shù)字文化服務(wù)、基層文化服務(wù)、特殊群體文化服務(wù)、文化機(jī)構(gòu)人員、文化人員培訓(xùn)、社會文化團(tuán)隊(duì)、公共文化知曉度、參與度、滿意度等18個(gè)二級指標(biāo)，以及人均公共文化財(cái)政投入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站達(dá)標(biāo)率等69個(gè)具體測量指標(biāo)。69個(gè)具體測量指標(biāo)中直接涉及鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)的指標(biāo)有20個(gè)，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站建筑面積達(dá)標(biāo)率、村(社區(qū))綜合文化服務(wù)中心建筑面積達(dá)標(biāo)率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視直播衛(wèi)星戶戶通工程達(dá)標(biāo)率、農(nóng)村智能廣播網(wǎng)村村響工程達(dá)標(biāo)率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站文體設(shè)施達(dá)標(biāo)率、村(社區(qū))體育設(shè)施覆蓋率、村(社區(qū))文化設(shè)施配備率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)免費(fèi)文藝演出場次達(dá)標(biāo)率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站平均舉辦活動(dòng)次數(shù)、村(社區(qū))綜合文化服務(wù)中心平均舉辦活動(dòng)次數(shù)、農(nóng)村廣播節(jié)目數(shù)量達(dá)標(biāo)率、農(nóng)村電視節(jié)目數(shù)量達(dá)標(biāo)率、農(nóng)村數(shù)字電影放映率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站事業(yè)編制人員配備達(dá)標(biāo)率(含公務(wù)員編制)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站工作人員人數(shù)、村(社區(qū))公益文化崗位配備達(dá)標(biāo)率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公共文化從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)達(dá)標(biāo)率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站指導(dǎo)社會文化團(tuán)隊(duì)支數(shù)、村(社區(qū))綜合文化服務(wù)中心指導(dǎo)社會文化團(tuán)隊(duì)支數(shù)、公共文化滿意度。

(二)績效評價(jià)所反映的鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)問題

調(diào)研結(jié)果表明，近年來，湖北省公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著成績，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系基本建立，公共文化設(shè)施不斷完善，公共文化產(chǎn)品供給能力不斷增強(qiáng)，群眾公共文化生活日益豐富，人民群眾的基本文化權(quán)益得到了更好的保障。調(diào)研也呈現(xiàn)出一些鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是資金短缺與財(cái)政資金分配簡單平均化。無論是資金投入總量還是人均量，還是財(cái)政投入還是社會籌資，公共文化投入與產(chǎn)出難以滿足人民群眾對文化的需求。從2019年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)看，湖北省人均公共文化財(cái)政投入指標(biāo)完成情況僅為12.99%，人均文化事業(yè)費(fèi)達(dá)標(biāo)率僅為71.84%，財(cái)政投入嚴(yán)重不足。財(cái)政不足及分配的平均化趨勢，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同群體之間的公共文化服務(wù)供給存在較大差距，如圖書館、博物館等場所建設(shè)參差不齊，“戶戶通”“村村響”等設(shè)備設(shè)施配備程度不同，文化工作人員素質(zhì)良莠不齊，阻礙公共文化服務(wù)均等化發(fā)展。

二是鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)供給總量少、質(zhì)量不高。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站平均舉辦文藝活動(dòng)次數(shù)達(dá)標(biāo)率不足七成 ?！逗笔』竟参幕?wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(2015-2020年)》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站(中心)年組織開展群眾文體活動(dòng)不少于12次，2018年未達(dá)標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站達(dá)474個(gè)，達(dá)標(biāo)率僅為62.87%。再如《湖北省基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(2015-2020年)》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站(中心)年開展文化藝術(shù)知識普及和培訓(xùn)不少于10次，統(tǒng)計(jì)表明，2018年未達(dá)標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站共935個(gè)，達(dá)標(biāo)率僅為27.30%，不足三成。從公共文化滿意度的問卷調(diào)查情況來看，群眾對當(dāng)前公共文化活動(dòng)滿意率不高，約18%的民眾對政府舉辦的公共文化活動(dòng)表示不滿意，其原因主要在于：活動(dòng)太少無法滿足基本需求；宣傳不夠無法獲知信息；活動(dòng)流于形式缺乏吸引；活動(dòng)門檻太高不接地氣等。

三是鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。縣級圖書館、文化館等公共文化設(shè)施向村一級的延伸服務(wù)能力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站功能發(fā)揮有限，村級公共文化設(shè)施缺乏人員管理，基礎(chǔ)公共文化設(shè)施的利用率不高，不少鄉(xiāng)村公共文化設(shè)施空置或利用率較低。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)為例，《湖北省基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(2015-2020年)》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置綜合文化站(中心)，按照服務(wù)人口設(shè)置文化站(中心)規(guī)模。調(diào)查顯示，2018年湖北省1282個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站中，未達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)300平方米的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站有65家。其中，部分文化服務(wù)中心建筑面積不足100平方米，場館設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖北省省級以及各市屬的博物館、文化館、圖書館等達(dá)標(biāo)率均在90%以上，與之對應(yīng)的是全省有30%的縣級文化場館沒有達(dá)標(biāo)、16%的文化站沒有陣地，公共文化服務(wù)“最后一公里”仍沒有真正打通。

四是鄉(xiāng)村公共文化人才隊(duì)伍嚴(yán)重短缺。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站具有事業(yè)編制的文化工作人員相對缺乏，文化服務(wù)人員數(shù)量有待提高。按國家以及湖北省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站人員配備數(shù)規(guī)定，其事業(yè)編制數(shù)應(yīng)該≥1人。調(diào)查顯示，湖北省1282個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站中，有557個(gè)綜合文化站沒有配備具有事業(yè)編制的專任文化工作人員，有725個(gè)綜合文化站配備了一名以上具有事業(yè)編制的文化工作人員，該項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)率為56.55%，約43%的文化站沒有事業(yè)編制人員。人才短缺是鄉(xiāng)村文化建設(shè)中的突出問題，直接影響了鄉(xiāng)村文化服務(wù)水平的發(fā)揮，制約了文化服務(wù)效能的提升。

三、以健全公共文化服務(wù)體系為抓手，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化振興

當(dāng)前我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對美好生活包括文化生活的向往與追求是鄉(xiāng)村振興的力量源頭和動(dòng)力場。有效化解當(dāng)前我國鄉(xiāng)村公共文化供給不平衡、不充分等社會主要矛盾，必須以公共文化服務(wù)體系建設(shè)為抓手，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化振興。

一是建立以群眾需求為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)供給機(jī)制。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，思想是行為的指南。無論是鄉(xiāng)村公共文化資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)，還是鄉(xiāng)村公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給，這些活動(dòng)開展和成效產(chǎn)出無一不受制于決策者、政策執(zhí)行者和活動(dòng)實(shí)施者思想和觀念的引領(lǐng)和指導(dǎo)。當(dāng)前鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)中普遍存在的群眾獲得感、滿足感不足與公共文化服務(wù)供給中“行政本位”的思想偏差有很大關(guān)系。有的地方老百姓不愿意看戲，喜歡看歌舞，因?yàn)橐蟆八蛻蛳锣l(xiāng)”，老百姓就只能看戲，這樣的事情并不是個(gè)例。面對人民群眾日益增長的文化需求與文化發(fā)展的不均衡和不充分的現(xiàn)實(shí)矛盾，滿足人民群眾對美好文化生活的需要必須建立以群眾需求為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)供給機(jī)制。要轉(zhuǎn)變“唯上”“唯標(biāo)”的公共文化服務(wù)觀念和供給套路，建構(gòu)“唯民”“唯實(shí)”的鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)理念和供給模式。秉持人民中心、群眾需求導(dǎo)向，擴(kuò)大鄉(xiāng)村公共文化決策制定的社會參與，通過完善地方黨委、政府與文旅管理部門主導(dǎo)，企業(yè)、社會組織與民眾參與的鄉(xiāng)村公共文化政策制定的協(xié)商機(jī)制，特別是發(fā)揮文化智庫的作用，提升公共文化決策的科學(xué)性、民主性和可行性，充分實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化政策與群眾文化需求的協(xié)調(diào)與耦合。

二是建立公共財(cái)政主導(dǎo)與多元供給相結(jié)合的資金長效保障機(jī)制。資金是公共文化服務(wù)生產(chǎn)和供給的基本保障，拓展公共文化資金來源渠道、豐富公共文化資金供給，加大財(cái)政資金投入、優(yōu)化財(cái)政支持結(jié)構(gòu)、完善財(cái)稅杠桿調(diào)節(jié)，促進(jìn)鄉(xiāng)村公共文化供求均衡，提升群眾公共文化服務(wù)的獲得感、滿意度是新時(shí)代鄉(xiāng)村公共文化發(fā)展的基本目標(biāo)和重要內(nèi)容。

鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)需要滿足多層次需求并適應(yīng)各地區(qū)非均衡發(fā)展實(shí)際。一方面要發(fā)揮省、縣各級政府的財(cái)政優(yōu)勢，在明確省、縣級政府的事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相匹配的原則，建立省級和縣級財(cái)政共同分擔(dān)的整體性協(xié)同文化投入機(jī)制。另一方面，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使財(cái)政資金在不同地區(qū)、不同人群之間進(jìn)行合理的分配，逐步縮小地區(qū)之間、群體之間公共文化服務(wù)的差距。另外，充分發(fā)揮市場和社會作用，鼓勵(lì)并吸收社會資本參與公共文化建設(shè)與服務(wù)，完善融資、用地、稅費(fèi)等相關(guān)政策，引導(dǎo)社會力量舉辦公益文化項(xiàng)目，支持廠商資本、民間資金和外資參與公益性文化建設(shè)，完善公共文化建設(shè)與發(fā)展的營商環(huán)境，推進(jìn)鄉(xiāng)村公共文化產(chǎn)品供給與服務(wù)的市場化與社會化進(jìn)程，建立起政府主導(dǎo)、市場推動(dòng)和社會參與的人民文化人民建、建設(shè)文化為人民的長效機(jī)制。

三是大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公共文化基礎(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)村公共文化發(fā)展與服務(wù)的載體與物質(zhì)基礎(chǔ)。提升鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)質(zhì)量和水平、提高鄉(xiāng)村公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給，必須強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對我國鄉(xiāng)村公共文化設(shè)施建設(shè)實(shí)際，考量鄉(xiāng)村振興需求和人民的文化生活需要，當(dāng)前要強(qiáng)化縣級圖書館、文化館、博物館、劇場等為中心的“三館一場”建設(shè)，著力推進(jìn)“三館一場”服務(wù)鏈向廣大鄉(xiāng)村延伸。特別要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)文化站和村(社區(qū))綜合文化服務(wù)中心的建設(shè)，在場館的“便利性”上做好文章，避免“孤島效應(yīng)”。要增強(qiáng)流動(dòng)文化車等便民利民文化設(shè)施的配備，提高鄉(xiāng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，扎實(shí)推動(dòng)公共文化服務(wù)重心下移、資源下移、服務(wù)下移。

四是強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。公共文化人才隊(duì)伍是公共文化產(chǎn)品供給與服務(wù)提供的主體，也是公共文化服務(wù)實(shí)施落實(shí)與質(zhì)量保證的關(guān)鍵。針對我國鄉(xiāng)村公共文化人才嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實(shí)，地方黨委、政府與文化旅游管理部門要以“文化強(qiáng)國”“文化興國”為思想引領(lǐng)，建構(gòu)“文化興鄉(xiāng)”“文化興民”“文化富民”的人才培養(yǎng)與使用模式，通過完善培養(yǎng)政策與激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化鄉(xiāng)村公共文化隊(duì)伍建設(shè)。人才選拔堅(jiān)持德藝雙馨，人才激勵(lì)堅(jiān)持物質(zhì)和精神的雙向作用，人才培養(yǎng)實(shí)行公共文化服務(wù)職業(yè)資格準(zhǔn)入制，人才管理實(shí)行選派、配備、聘任多種方式，打造一批有熱情、懂專業(yè)、深入基層、服務(wù)群眾的鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍。另外，探索文化志愿者獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼機(jī)制，完善發(fā)展公共文化服務(wù)志愿者服務(wù)體系。

五是建構(gòu)與現(xiàn)代科技融合發(fā)展的高效公共文化服務(wù)體系。大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代科技發(fā)展，不僅為鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)提供了新技術(shù)，更大大拓展了鄉(xiāng)村公共文化空間。需要充分利用現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)文化資源，推動(dòng)智力、高新科技與公共文化空間建設(shè)的結(jié)合，探討與現(xiàn)代科技融合發(fā)展的公共文化服務(wù)體系。嘗試對分散異構(gòu)的公有或私有文化資源進(jìn)行有效整合，使其實(shí)現(xiàn)“云聚合”，快速而精準(zhǔn)地進(jìn)行資源管理和配置。充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)，完善公共文化服務(wù)供給目錄，為民眾提供菜單式、訂單式、差異化的文化服務(wù)。拓展人工智能在公共文化服務(wù)中的應(yīng)用，重塑鄉(xiāng)村公共文化場館服務(wù)環(huán)境和流程，打造虛擬公共文化服務(wù)空間，提升鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)供給質(zhì)量，用科技創(chuàng)新助推鄉(xiāng)村文化振興。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化探索

羅 靜(華中師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院教授)

行政區(qū)劃是國家實(shí)施分級管理的區(qū)域劃分制度，即國家根據(jù)政治和行政管理的需要，遵循一定的法律規(guī)定或原則 (自然地理?xiàng)l件、政治、經(jīng)濟(jì)、民族、歷史、國防等)所實(shí)施的行政區(qū)域劃分制度。行政區(qū)劃是國家行政管理的重要手段，是政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，是影響區(qū)域發(fā)展格局的重要因素。習(xí)近平總書記提出“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”， 這一重要思想可以從空間、權(quán)力、行政和政策的角度解讀。

黨的十八大以來，黨中央將行政區(qū)劃作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民依據(jù)憲法法律、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會，將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置作為全面深化改革的重要工作部署推動(dòng)。2018年，國務(wù)院頒布實(shí)施《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，深化和拓展了行政區(qū)劃管理的內(nèi)涵和外延。黨的十九屆四中全會《決定》提出了構(gòu)建“基層社會治理新格局”和“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”的新思路，為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃管理制度優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，解決鄉(xiāng)村治理的難題，要從基層著力，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃這個(gè)重要載體出發(fā)，持續(xù)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化探索。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的類型與湖北省實(shí)踐

從調(diào)整方案來劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整可分為不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整和改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整兩類。其中，不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整方案可分為撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)型、撤鄉(xiāng)設(shè)街型和撤鎮(zhèn)設(shè)街型三種。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整方案可分為拆分型、合并型和拆并復(fù)合型三種。2019年，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的實(shí)踐類型多樣，包括松滋市撤銷新江口鎮(zhèn)，設(shè)立新江口街道、樂鄉(xiāng)街道；京山市撤銷新市鎮(zhèn)、永興鎮(zhèn)，分別設(shè)立為新市街道、永興街道、溫泉街道；恩施市撤銷盛家壩鄉(xiāng)，設(shè)立盛家壩鎮(zhèn)；神農(nóng)架林區(qū)將陽日鎮(zhèn)古水村、白蓮村行政區(qū)劃調(diào)整到松柏鎮(zhèn)和黃石市恢復(fù)設(shè)立黃石港區(qū)沈家營街道、黃石港街道、勝陽港街道等。

恩施市盛家壩鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)屬于不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整。盛家壩鄉(xiāng)是恩施市、利川市、咸豐縣邊貿(mào)交易中心，是少數(shù)民族聚集鄉(xiāng)。近年來，其集鎮(zhèn)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)增長較快，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善。優(yōu)越的區(qū)位條件和資源稟賦給盛家壩鄉(xiāng)帶來了良好的招商引資環(huán)境。但調(diào)整前的行政管理體制機(jī)制在城鎮(zhèn)管理、社會服務(wù)等工作上較為薄弱，已不能滿足盛家壩鄉(xiāng)的發(fā)展需求。盛家壩鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的必要性包括以下幾方面。一是完善管理體制機(jī)制的需要。相比鄉(xiāng)的建制，鎮(zhèn)擁有更多的執(zhí)法權(quán)，有利于優(yōu)化營商環(huán)境、發(fā)揮口子鎮(zhèn)的優(yōu)勢。二是滿足經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的需要。撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)將會促進(jìn)工作重心的轉(zhuǎn)移，促使盛家壩在更高層次上走出去、在更深層次上引進(jìn)來，增強(qiáng)招商引資能力和政府服務(wù)能力，引導(dǎo)資金、勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料等向鎮(zhèn)區(qū)聚集，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。三是促進(jìn)特色旅游業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)全域旅游。旅游業(yè)作為盛家壩鄉(xiāng)的新興產(chǎn)業(yè)，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)將有利于完善全域旅游和精品旅游布局，提升地區(qū)知名度，充分展示盛家壩的吸引力，建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、鄉(xiāng)風(fēng)文明的商貿(mào)型綠色城鎮(zhèn)。

除盛家壩撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)外，恩施州還有A鄉(xiāng)啟動(dòng)了撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整程序。21世紀(jì)初，A鄉(xiāng)由2個(gè)鄉(xiāng)合并成立，之后基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)發(fā)展等方面出現(xiàn)不均衡發(fā)展，造成鄉(xiāng)內(nèi)其他集鎮(zhèn)與中心集鎮(zhèn)發(fā)展差距不斷拉大，偏遠(yuǎn)地區(qū)老百姓辦事不便，各片區(qū)間交通不便利，部分群眾心理不平衡。因此，A鄉(xiāng)行政區(qū)劃調(diào)整有利于解決歷史遺留問題方面，有利于提高行政辦事效率，促進(jìn)學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)和人口向中心集鎮(zhèn)集中，強(qiáng)化中心鎮(zhèn)的輻射作用，提高公共服務(wù)水平。

湖北省B 市新設(shè)街道辦屬于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的拆分型調(diào)整。B 市位于湖北省西北部，主城區(qū)僅轄一個(gè)街道辦事處。此次行政區(qū)劃調(diào)整擬將主城區(qū)街道辦合理拆分為兩個(gè)街道辦，即新組建一個(gè)街道辦。B 市新設(shè)街道辦的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是提升城區(qū)社會治理能力。其主城區(qū)原有街道管轄人口20余萬人，招商引資、征地拆遷等工作任務(wù)繁重，嚴(yán)重超過了一個(gè)街道辦的治理能力，社會治理間存在諸多矛盾亟待解決。二是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。新設(shè)街道辦有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有利于充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，加快中心城區(qū)建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是加快實(shí)施城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略。主城區(qū)新設(shè)街道辦有利于提高城鎮(zhèn)治理能力和社會經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并且在區(qū)域協(xié)作中更充分地發(fā)揮優(yōu)勢，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作中有更強(qiáng)的競爭優(yōu)勢。

松滋市撤銷新江口鎮(zhèn)，設(shè)立新江口街道、樂鄉(xiāng)街道屬于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的拆并復(fù)合型調(diào)整。松滋市處于平原和丘陵結(jié)合地區(qū)，焦柳鐵路與長江的交匯處，是一座集工業(yè)農(nóng)業(yè)商貿(mào)旅游于一體的新興城市，自1995年設(shè)市后一直沿襲鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，是湖北省唯一沒有設(shè)立街道辦事處的縣級市，行政區(qū)劃建制亟待完善。松滋市撤銷新江口鎮(zhèn)設(shè)立新江口街道、樂鄉(xiāng)街道的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是健全行政建制和城鎮(zhèn)管理體制機(jī)制。松滋市行政建制不完備，急需對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制有序改設(shè)街道辦事處，進(jìn)一步吸納人口和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理法制化、規(guī)范化和長效化。二是優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系建設(shè)，發(fā)揮地區(qū)獨(dú)特影響力的需要。松滋市撤鎮(zhèn)設(shè)街有利于推進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)全面均衡發(fā)展。三是精簡地方政府機(jī)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變政府職能的需要。撤鎮(zhèn)設(shè)街有利于提高轄區(qū)內(nèi)各級政府辦事效率、減少行政成本，通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理方式，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，改善營商環(huán)境，實(shí)行高起點(diǎn)規(guī)劃、高規(guī)格布局、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理。四是加快社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。調(diào)整后的松滋市主城區(qū)范圍擴(kuò)大，空間邊界界定清晰，城市空間格局基本形成，將為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的集聚與發(fā)展提供強(qiáng)大支撐。

神農(nóng)架林區(qū)將陽日鎮(zhèn)古水村、白蓮村行政區(qū)劃調(diào)整到松柏鎮(zhèn)，也屬于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的拆并復(fù)合型調(diào)整。神農(nóng)架林區(qū)位于湖北省西部，自然資源豐富，但交通便利度受地形地勢影響大。此次調(diào)整的陽日鎮(zhèn)古水村、白蓮村與松柏鎮(zhèn)麻灣村在20世紀(jì)90年代由原古水鄉(xiāng)劃分形成，三村彼此相鄰，聯(lián)系緊密，卻分屬兩鎮(zhèn)管轄。神農(nóng)架林區(qū)將陽日鎮(zhèn)的古水村、白蓮村調(diào)整至松柏鎮(zhèn)的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是解決早期行政區(qū)劃的遺留問題，優(yōu)化神農(nóng)架城鎮(zhèn)空間布局。二是有利于促進(jìn)全域旅游，構(gòu)建“四位一體”的發(fā)展格局，探索符合純生態(tài)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。調(diào)整后，麻灣村、古水村、白蓮村、清泉村、龍溝村形成一塊自然行政片區(qū)，形成山水一體、經(jīng)濟(jì)一體、文化一體的格局，有利于土地、森林和水利資源等各類資源整合利用和整體開發(fā)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)一體化。

湖北省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)踐均體現(xiàn)了地方治理的不同訴求，結(jié)合不同縣市的發(fā)展背景，解決了基層治理的多種難題，這將有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整是鄉(xiāng)村基層治理的重要改革，通過行政邊界的調(diào)整與明晰，改善行政權(quán)力和管理機(jī)構(gòu)配置，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域化、城鎮(zhèn)化發(fā)展打下行政管理、人口集聚、空間布局、產(chǎn)業(yè)功能等全方位的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的多源動(dòng)力機(jī)制與面臨挑戰(zhàn)

改革開放前，湖北省是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，具有人口規(guī)模大、發(fā)展基礎(chǔ)弱、地區(qū)不平衡的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制多以鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)管理為目標(biāo)。當(dāng)前，湖北社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)深刻變化，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是當(dāng)務(wù)之急。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整具有內(nèi)生、外生和復(fù)合等多源動(dòng)力機(jī)制，共同推動(dòng)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。內(nèi)生動(dòng)力來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提檔升級的驅(qū)動(dòng)，包括人口規(guī)模擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)升級、建設(shè)用地增長等。因此，需要通過優(yōu)化行政區(qū)劃建制提升發(fā)展定位，改善營商環(huán)境。外生動(dòng)力為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接國家或區(qū)域重大發(fā)展決策，需要提升自身戰(zhàn)略地位而形成，主要包括產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作與競爭要求、區(qū)域城鎮(zhèn)體系與行政區(qū)劃建制體系完善要求、國家政策與戰(zhàn)略導(dǎo)向等。復(fù)合型動(dòng)力表現(xiàn)為內(nèi)生和外生動(dòng)力的綜合性驅(qū)動(dòng)，主要包括由于資源設(shè)施配置不均、區(qū)域發(fā)展歷史遺留問題、行政管理效率與能力不足等形成的行政區(qū)劃調(diào)整動(dòng)力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整是鄉(xiāng)村治理問題的新視角、新思路，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的新要求，但調(diào)整過程中也面臨各種挑戰(zhàn)。一是通過行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)對政府管理權(quán)限、教育、醫(yī)療等公共資源配置不均衡的挑戰(zhàn)。二是應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)管理的挑戰(zhàn)，積極化解群眾及鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益、手續(xù)調(diào)整與債權(quán)債務(wù)、歷史文化傳承和人民群眾歸屬感等各類社會風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)糾紛、群眾上訪等突出問題。三是應(yīng)對城鄉(xiāng)協(xié)同共治的挑戰(zhàn)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、社區(qū)、村組的一體化管理和社會治理評價(jià)“全覆蓋、無盲點(diǎn)”的要求。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的資源效應(yīng)與鄉(xiāng)村治理探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整會伴隨著轄區(qū)人口、面積、治所等資源配置的變化，并引致更深層次的系統(tǒng)變革，為優(yōu)化基本公共服務(wù)設(shè)施布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生、共建共治共享社會治理等提供治理基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整與鄉(xiāng)村治理不是兩個(gè)孤立的主題，而是相互影響、相互促進(jìn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整為重組空間、權(quán)利、政策、組織資源等提供了新路徑，為解決鄉(xiāng)村治理問題提供了新思路。發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整的資源效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)力。

一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)要素資源與空間資源的優(yōu)化配置，加強(qiáng)和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)化治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整可以發(fā)揮優(yōu)化配置人口資源、產(chǎn)業(yè)要素布局的作用，還能平衡區(qū)域差異、重塑城鄉(xiāng)格局。因此，實(shí)施行政區(qū)劃調(diào)整后，應(yīng)結(jié)合調(diào)整后的行政區(qū)劃編制發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能空間，劃定城鎮(zhèn)增長邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線“三條線”。以行政區(qū)劃調(diào)整為契機(jī)，優(yōu)化社區(qū)、村等基層治理單元，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理，完善鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理水平。

二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)組織資源的科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織有效治理。抓住行政區(qū)劃調(diào)整的機(jī)遇期，可以優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理由“管理型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。推動(dòng)縣級審批管理權(quán)限進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)下放，降低行政管理成本。推進(jìn)“放管服”和“最多跑一次”改革向基層延伸，提高辦事效率。

三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整保障權(quán)力資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村市場治理有效。借力鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的改革紅利，可以優(yōu)化基層的社會經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)，提升社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力與自由度。建立健全農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)督制度，制定權(quán)力責(zé)任清單，探索形成農(nóng)村居民、村務(wù)監(jiān)督委員會和上級部門等多方監(jiān)督體系，規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力運(yùn)行。

四是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整促進(jìn)政策資源的整合聚焦，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化治理有效。借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的形象重塑，合理提升公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，完善扶持政策、落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。聚焦群眾普遍關(guān)心的基本公共服務(wù)問題，健全綜合性便民服務(wù)平臺，并向村組延伸，實(shí)現(xiàn)“一站式服務(wù)”“一門式辦理”。優(yōu)化教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等資源布局，健全農(nóng)村留守兒童、空巢老人等特殊困難群體的關(guān)愛機(jī)制，培育和諧的社會氛圍。

總的來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整以優(yōu)化空間布局、改善資源配置、提高行政效率和鞏固基層治理能力為目標(biāo)，綜合考慮地理區(qū)位、文化脈絡(luò)、社會發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局等因素，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、社區(qū)和村級建制調(diào)整為主要手段，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的資源效應(yīng)，將有利于增強(qiáng)服務(wù)群眾能力，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

新時(shí)代基層社會治理現(xiàn)代化的新特點(diǎn)

馬奇柯(中共重慶市武隆區(qū)委常委、政法委書記)

黨的十九屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確指出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。這為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理提供了科學(xué)指引，體現(xiàn)了我們黨對社會治理規(guī)律認(rèn)識的不斷深化與精準(zhǔn)把握。中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會治理理論與實(shí)踐也進(jìn)入了新時(shí)代，基層社會治理現(xiàn)代化也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

一、基層社會治理的目標(biāo)更加明確

基層社會治理是社會建設(shè)和國家治理的重要方面，是社會建設(shè)和國家治理在基層的落地生根、具體體現(xiàn)和生動(dòng)實(shí)踐。我們要把握“從全局謀劃一域、以一域服務(wù)全局”的要求，注重從大局出發(fā)考慮問題、謀劃工作，在服務(wù)全局中實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，既為一域爭光、又為全局添彩，不斷夯實(shí)社會治理的基層基礎(chǔ)，不斷創(chuàng)新基層社會治理，以基層社會治理的成效，鞏固社會建設(shè)和國家治理的成果。

《決定》明確指出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。這里特別強(qiáng)調(diào)“保持社會穩(wěn)定”而不是維護(hù)社會穩(wěn)定或保持社會秩序，我認(rèn)為“保持社會穩(wěn)定”在國家安全大前提下有四個(gè)標(biāo)志。

一是保持良好的社會秩序。習(xí)近平總書記指出，平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境。正如習(xí)近平總書記在2020年新年賀詞所說的那樣：“沒有和諧穩(wěn)定的環(huán)境，怎會有安居樂業(yè)的家園！”人民安居樂業(yè)，國家才能安定有序。堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，立足“穩(wěn)”這個(gè)大局，時(shí)刻繃緊安全穩(wěn)定這根弦，強(qiáng)化防風(fēng)險(xiǎn)、保安全、護(hù)穩(wěn)定各項(xiàng)措施，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，保障社會運(yùn)行有序、社會生活正常、社會和諧穩(wěn)定。

二是提供優(yōu)良的社會服務(wù)。當(dāng)社會秩序達(dá)到一定目標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境后，如何提供優(yōu)良的社會服務(wù)就成為重點(diǎn)。搞好社會治理、維護(hù)社會穩(wěn)定，基礎(chǔ)是切實(shí)做好各項(xiàng)民生工作。堅(jiān)持盡力而為、量力而行，從最困難的群體入手，從最突出的問題著眼，從最具體的工作抓起，通堵點(diǎn)、疏痛點(diǎn)、消盲點(diǎn)，全面解決好同老百姓生活息息相關(guān)的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、環(huán)保、社會治安等問題，集中全力做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。

三是有著自覺的文化認(rèn)同。《決定》指出，堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進(jìn)文化的制度，鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。發(fā)展社會主義先進(jìn)文化、廣泛凝聚人民精神力量，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深厚支撐。文化最根本的作用就是以文化人，人創(chuàng)造了文化，也生活于文化之中，被文化塑造。文化塑造人，文化是怎樣的，在此文化氛圍下生長起來的人也是怎樣的。有了對包括中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會主義先進(jìn)文化在內(nèi)的中華文化的高度認(rèn)同，有了對當(dāng)今中國特色社會主義偉大實(shí)踐的堅(jiān)定信念，就會賦予社會治理更基本、更深沉、更持久的力量，并將這種力量轉(zhuǎn)化為社會治理的實(shí)踐自覺。

四是形成有效的治理格局。社會秩序穩(wěn)定了，社會服務(wù)跟上了，文化自覺認(rèn)同了，才可以為社會治理創(chuàng)新奠定較好的基礎(chǔ)。當(dāng)社會秩序和社會服務(wù)達(dá)到一定程度后，社會治理體制創(chuàng)新就成為新的重點(diǎn)。社會治理體制創(chuàng)新，就是要建立起社會治理的“四梁八柱”，目的是要加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。沒有穩(wěn)定，就沒有一切；有了穩(wěn)定，人們更向往有品質(zhì)的幸福生活；然而，有品質(zhì)的幸福生活，都是靠奮斗出來的。這個(gè)奮斗，更多的是靠全體人民的自覺認(rèn)同、共同奮斗，共建共治所換來的共享！基層社會治理的四個(gè)層次是相互聯(lián)系、相互區(qū)別的，它們是一個(gè)不可分割的有機(jī)整體。

二、基層社會治理的體系更加完善

黨中央、國務(wù)院對推進(jìn)社會治理體系建設(shè)高度重視。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，主要以社會管控為主。改革開放后，則從社會管控逐漸向社會管理過渡。黨的十六屆六中全會作出了《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！秉h的十七大繼而指出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”黨的十八大指出，“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！秉h的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出，要推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制。黨的十八屆五中全會進(jìn)一步提出“推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局?！秉h的十九大報(bào)告明確提出，“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局?！秉h的十九屆四中全會《決定》指出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。無論是從 “社會管控”到“社會管理”，再到“社會治理”，無論是從“社會管理格局”到“社會治理體制”，再到“社會治理體系”，這說明社會治理不僅要以制度為基礎(chǔ)，還要強(qiáng)調(diào)運(yùn)行體系，體現(xiàn)了把社會治理制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為社會治理效能的要求，標(biāo)志著我們黨對社會治理規(guī)律認(rèn)識的不斷深化和階段性特征的精準(zhǔn)把握，以科學(xué)完備的社會治理制度助推中國特色社會主義制度更加成熟定型，以社會治理現(xiàn)代化助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

新時(shí)代基層社會治理體系是一個(gè)有機(jī)的整體。黨委領(lǐng)導(dǎo)，是社會治理始終堅(jiān)持正確政治方向的根本保障。黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能夠有效動(dòng)員整合各種資源，團(tuán)結(jié)各方面的社會力量。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會治理就會失去靈魂，失去主心骨，其目標(biāo)也就不可能實(shí)現(xiàn)，我們要牢牢把握黨對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到社會治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，推動(dòng)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力。政府負(fù)責(zé)，是國家履行社會治理職能的必然要求。國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。在完善社會治理體系過程中，政府要進(jìn)一步完善社會管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府，做到既不越位也不錯(cuò)位、缺位。民主協(xié)商，既是充分發(fā)揮人大、政協(xié)組織職能參與社會治理的需要，也是強(qiáng)化社會治理過程民主化的必然要求。堅(jiān)持社會主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。社會協(xié)同，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要途徑，是整合社會管理資源、調(diào)動(dòng)社會各方力量積極參與社會建設(shè)和社會治理的必由之路。發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織、行業(yè)協(xié)會商會組織在提供社會服務(wù)、化解社會矛盾、維護(hù)和諧穩(wěn)定、弘揚(yáng)核心價(jià)值等方面發(fā)揮重要作用。公眾參與，是人民當(dāng)家作主的有效實(shí)現(xiàn)形式，堅(jiān)持依靠人民群眾治理國家和社會，優(yōu)化社會治理多元主體格局，支持人民群眾參與社會治理，保證人民當(dāng)家作主落到實(shí)處。法治保障，就是把依法治國貫穿到社會治理的全過程和各方面，嚴(yán)格執(zhí)行國家的各項(xiàng)法律法規(guī)，建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，不斷提升基層社會治理制度化、規(guī)范化、法治化水平?？萍贾危褪羌纫槕?yīng)科技為社會治理創(chuàng)造的機(jī)遇條件，也要有效防范科技給社會治理帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，善于把大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代科技與社會治理深度融合起來，通過現(xiàn)代科技推進(jìn)社會溝通、改進(jìn)管理服務(wù)，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、人機(jī)協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能化治理新模式。

基層社會治理體系，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)憲法和法律參與基層社會治理，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，使政府有形之手、市場無形之手、公眾勤勞之手同向發(fā)力，主導(dǎo)性與多樣性、底線性與前瞻性、系統(tǒng)性與協(xié)同性的有機(jī)統(tǒng)一，形成共建共治共享新格局。

《決定》還指出，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。黨的十八大以來習(xí)近平總書記提出了一系列共同體理念，主要包括倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、鑄牢中華民族共同體意識、人與自然是生命共同體、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體、兩岸同胞是命運(yùn)與共的骨肉兄弟、網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體、海洋命運(yùn)共同體等，《決定》又提出“建設(shè)社會治理共同體”。這表明構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，要靠社會治理共同體來支撐，沒有離得開平安穩(wěn)定的人，沒有離得開平安穩(wěn)定的事，沒有離得開平安穩(wěn)定的地區(qū)，彰顯了共存共進(jìn)共榮的理念，需要共建共治共享。堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對保障全體人民參與社會建設(shè)、社會治理權(quán)利的重視，對全體人民享有社會治理成果權(quán)益的維護(hù)。

三、基層社會治理的方式更加豐富

新時(shí)代推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化，應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，聚焦深化改革、制度完善、機(jī)制創(chuàng)新，不斷豐富社會治理的方式。

一是在處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾過程中，堅(jiān)持解決利益問題、思想問題與解決心理問題有機(jī)統(tǒng)一。始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，是社會主義本質(zhì)及尊重人民群眾主體地位在新時(shí)代的重要體現(xiàn)和實(shí)踐展開。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、服務(wù)不缺位”。暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層?！稕Q定》還在十九大報(bào)告提出的“加強(qiáng)社會心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)“健全社會心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制”。這說明更加重視公眾心理健康、社會心理疏導(dǎo)、心理健康服務(wù)。近年來，社會發(fā)生的各種個(gè)人極端事件，絕大多數(shù)都與心理情緒、心理問題相關(guān)。解決心理問題，一定要結(jié)合中國的文化土壤，吸收中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的養(yǎng)分，加之發(fā)揮我們黨思想政治工作優(yōu)勢，而不是盲目照抄照搬西方心理學(xué)那一套。這就要求在解決群眾訴求問題時(shí)，事要解決、人要服氣，把解決利益問題、思想問題與解決心理問題有機(jī)結(jié)合起來。

二是在完善社會治安防控體系過程中，堅(jiān)持提高立體化、專業(yè)化、智能化與法治化水平有機(jī)統(tǒng)一。社會治安防控體系是社會治安綜合治理及基層社會治理的主要依托。要形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)社會治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性。黨的十九大提出“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，進(jìn)一步加快建設(shè)社會治安防控體系，推進(jìn)立體化、信息化、全覆蓋，努力構(gòu)建全方位的公共安全防控網(wǎng)絡(luò)?！稕Q定》進(jìn)一步指出“堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治，提高社會治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平”，特別是提出要提高公共安全防控體系“法治化水平”，這是社會的一大進(jìn)步，法治是社會治理的最優(yōu)模式，是社會治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，保護(hù)人民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)，也包括保護(hù)人民隱私權(quán)。

三是在健全公共安全體制機(jī)制過程中，堅(jiān)持責(zé)任落實(shí)、管理制度與有效處置有機(jī)統(tǒng)一。牢固樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，時(shí)刻把人民群眾生命安全放在第一位。完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，把安全責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人頭。完善和落實(shí)安全生產(chǎn)相關(guān)法律制度和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系。構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。加強(qiáng)和改進(jìn)食品藥品安全監(jiān)管制度，保障人民身體健康和生命安全。健全公共安全體制機(jī)制，既要強(qiáng)化源頭治理、動(dòng)態(tài)管理，也要強(qiáng)化應(yīng)急處理，發(fā)現(xiàn)的早，處置得好，把人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)損失減少到最低限度。

四是在構(gòu)建基層社會治理新格局的過程中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與自治、法治、德治有機(jī)統(tǒng)一。黨的十九大提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，黨的十九屆四中全會《決定》進(jìn)一步提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，這說明要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到基層社會治理全過程，行政治理與居民自治、法治與德治相結(jié)合，讓黨的基層組織在基層社會治理中發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，提高黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)有力量、社會治理有成效、人民群眾有收獲”的目標(biāo)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)社會治理的“服務(wù)”功能，如，社會心理服務(wù)體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織、行業(yè)協(xié)會、商會的服務(wù)作用，推動(dòng)社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理下沉到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)?！稕Q定》還指出，構(gòu)建基層社會治理新格局，應(yīng)加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化。市域，既強(qiáng)調(diào)治理的層級邊界，又強(qiáng)調(diào)治理的重心。市域不僅是城市，而應(yīng)是城鄉(xiāng)一體的，市域社會治理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會治理的一個(gè)重要抓手，重點(diǎn)還是應(yīng)該區(qū)縣落實(shí)，必須要落到基層。當(dāng)然，要加強(qiáng)城市常態(tài)化管理，聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，如政治安全、社會穩(wěn)定、公共安全、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、城市管理等。

五是在推進(jìn)基層社會治理過程中，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的有機(jī)統(tǒng)一。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。有效整合黨政、人大政協(xié)、市場、社會、公眾等社會主體力量，形成多元共治的良好局面。堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。堅(jiān)持綜合治理，綜合運(yùn)用法律、行政、道德、文化、心理、科技、市場等多種要素手段規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，搞好社會治理、維護(hù)社會穩(wěn)定，基礎(chǔ)是切實(shí)做好各項(xiàng)民生工作，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。[本文為教育部高校示范馬克思主義學(xué)院和優(yōu)秀教學(xué)團(tuán)隊(duì)建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目“把培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀貫穿思想政治理論課教學(xué)全過程教學(xué)模式研究”(19JDSK032)的階段性研究成果]