徐佳妮

（華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042）

自工業(yè)時代開始以來，海洋表層水酸度增加了約30%[1]。據(jù)預(yù)測，到2050年，海洋酸度可能會提高150%。這一速度比過去2 000萬年以來海洋環(huán)境所經(jīng)歷的酸度變化速度要快100倍，幾乎沒有給生態(tài)系統(tǒng)留下適應(yīng)的時間[2]。海洋酸化正在逐漸惡化。據(jù)研究，海洋酸化對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的影響是復(fù)雜且多變的，對海洋生物的生存造成了極大的威脅，同時，還會產(chǎn)生重大的社會經(jīng)濟影響，特別是對依賴海洋及其資源的行業(yè)和部門。由于海洋酸化帶來的嚴重后果以及酸化程度的日趨加重，國際社會逐漸重視海洋酸化，大批全球性和區(qū)域的政府間組織都在討論海洋酸化問題。

本研究回顧并梳理了目前國際社會存在的可能適用于海洋酸化或者對海洋酸化能夠直接或間接產(chǎn)生抑制作用的國際法文件，包括條約、協(xié)定、宣言、行動計劃等，為改善海洋酸化問題尋求一條明晰的法律路徑，并嘗試提出一些法律建議。

1 現(xiàn)有的治理海洋酸化的國際法概況

從法律層面看，專門針對海洋酸化制定的法律文件較少。當前國際社會主要把減少CO2的排放作為解決海洋酸化問題的主要途徑，從源頭問題進行解決?？刂茰厥覛怏w的排放能夠?qū)刂坪Ｑ笏峄a(chǎn)生間接作用。但由于國際環(huán)境法的分散性與不連貫性，海洋酸化治理呈現(xiàn)碎片化。鑒于此，有必要對相關(guān)法律制度、法律文件進行梳理，以明晰解決海洋酸化問題的下一步路徑。

在氣候變化制度方面，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 （UNFCCC）第二條規(guī)定了溫室氣體的總體目標，即“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平”。眾所周知，大氣中排放的過量CO2溶于海洋成為海洋酸化的主要原因，同時，海洋酸化又會影響氣候系統(tǒng)所有因素的相互作用。因此，氣候與海洋是聯(lián)系緊密、互相影響的兩個系統(tǒng)，將海洋酸化納入“危險的人為干擾”的范圍是合乎邏輯的，由此，海洋酸化可以被納入UNFCCC的考量范圍。《京都議定書》（Kyoto Protocol）通過制定具有國際約束力的減排目標來使各方承諾，為每個成員國設(shè)定量化的排放限值。但是，議定書只關(guān)注溫室氣體的排放總量。因此，根據(jù)議定書負有義務(wù)的國家可能不會選擇減少CO2，而是減少其他溫室氣體的排放量，但這對抑制海洋酸化無益。值得注意的是，議定書并不限制發(fā)展中國家，且美國和加拿大兩國均已退出《京都議定書》，因此其能發(fā)揮的影響也較為有限?！栋屠鑵f(xié)定》（Paris Agreement）重申了限制全球氣溫升高的目標，強調(diào)通過生態(tài)系統(tǒng)方法進行減排，把重點放在發(fā)展中國家的森林保護、可持續(xù)管理和森林碳儲量上。但是會議沒有具體討論海洋問題，由于政治錯綜復(fù)雜，海洋問題具有跨界性質(zhì)，而且UNFCCC主要側(cè)重于要求各國控制其領(lǐng)土范圍內(nèi)溫室氣體的排放，因此《巴黎協(xié)定》沒有具體解決海洋環(huán)境問題，會議高度關(guān)注的是政治而非環(huán)境[3]?！赌{哥宣言》強調(diào)基于海洋酸化定義的大氣中CO2的穩(wěn)定目標應(yīng)當與基于海洋表面溫度升高、氣候變化的穩(wěn)定目標不同，但是并沒有提出具體的海洋酸化定義下大氣中CO2的穩(wěn)定目標的計算方式，也沒有提供一個計算的思路。因此該宣言更多的是一個倡議性的文件。

在海洋污染控制制度方面，《聯(lián)合國海洋法公約》 （UNCLOS）主要從原則性規(guī)定方面對海洋酸化的遏制產(chǎn)生影響。在原則層面上規(guī)定了各締約國保護海洋環(huán)境的義務(wù)?！秱惗毓s》和《倫敦公約議定書》主要是關(guān)于防止由廢物及其他物質(zhì)引起的海洋污染?！堵?lián)合國海洋法公約》第二百一十條第6款規(guī)定，傾倒造成的海洋污染的國內(nèi)法律、規(guī)章和措施在防止、減少和控制這種污染方面的效力應(yīng)不低于全球性規(guī)則和標準。這樣，即使不是《倫敦公約》的成員國，這一條款的存在，也受《倫敦公約》的約束[4]。2006年通過的修正案在附件一中規(guī)定了CO2可以在海洋中進行處置，但是必須要滿足一定的條件：（1）在海底地質(zhì)構(gòu)造上進行處置；（2）絕大多數(shù)物質(zhì)是CO2，可能包含偶然的來自于原料和捕獲、封存過程中的相關(guān)物質(zhì)；（3）沒有添加其他任何廢物或物質(zhì)。此外，傾倒附件一中列舉的物質(zhì)需要許可證，締約方應(yīng)采取行政或立法措施以確保許可證的頒發(fā)和許可條件符合附件二的規(guī)定。因此，議定書解決了CO2向海底的封存問題，并且2012年通過了評估海底地質(zhì)構(gòu)造中的CO2封存的具體指導(dǎo)原則，補充了決策者在決定是否批準海底封存CO2時應(yīng)考慮的各種因素，例如，其他處置方案的可行性、潛在的滲漏途徑、泄漏的CO2可能造成的環(huán)境影響（包括pH值的變化）等[5]。《防止船舶造成海洋污染國際公約》（MARPOL）主要涉及防止船舶因操作或意外原因而造成海洋環(huán)境污染。2011年修訂的附件六新增了第四章，涉及旨在減少船舶溫室氣體排放的強制性技術(shù)和能效措施[6]。該規(guī)定旨在通過一系列技術(shù)性能標準提高船舶能效，從而減少任何來源于燃油和其燃燒過程中產(chǎn)生的物質(zhì)。《保護海洋環(huán)境免受陸源污染的全球行動綱領(lǐng)》 （GPA）是一個軟法文件，旨在防止陸地來源的污染造成海洋環(huán)境的退化，敦促各國制定國家行動計劃以防止海洋環(huán)境因陸地污染而退化[7]。然而，GPA只是一個軟法文件，并沒有強制執(zhí)行效力，在全球范圍內(nèi)沒有拘束力，原因在于許多國家認為這些問題屬于區(qū)域性的，而非全球性的，區(qū)域差異使得共同的國際做法變得困難，過分強硬的國際監(jiān)管是對他們國內(nèi)事務(wù)的侵犯[8]?！稏|北大西洋海洋環(huán)境保護公約》 （OSPAR公約）旨在要求締約方采取一切可能的措施防止和消除污染，保護海洋區(qū)域免受人類活動的不利影響。與1996年《倫敦公約議定書》附件一相似的是，OSPAR公約也規(guī)定了向海洋處置CO2的嚴格條件。在OSPAR評估中委員會也關(guān)注氣候和海洋酸化的情況，并通過建模的形式加深對氣候系統(tǒng)的了解，這將有助于對短期海洋氣候進行預(yù)測并對未來的評估產(chǎn)生作用[9]。

其他國際法文件也對海洋酸化的抑制能產(chǎn)生一定的影響，如《生物多樣性公約》 （CBD）?！?011—2020年生物多樣性戰(zhàn)略計劃和愛知生物多樣性目標》中的目標十提到：到2015年，將受氣候變化或海洋酸化影響的珊瑚礁和其他脆弱生態(tài)系統(tǒng)的多重人為壓力降至最低，以保持其完整性和功能[10]。CBD主要在四個方面對治理海洋酸化產(chǎn)生作用：（1）跟蹤和總結(jié)海洋酸化對生物多樣性影響的科學(xué)知識狀況，目前已經(jīng)形成了關(guān)于影響的兩份綜合報告[11]；（2） 強調(diào)采取適應(yīng)措施來對抗海洋酸化；（3）強調(diào)采取緩解措施來應(yīng)對氣候變化。通過生態(tài)方法，如保護天然林、可持續(xù)濕地管理等手段應(yīng)對氣候變化，此種方法也有助于減少CO2的排放，從而對海洋酸化的抑制產(chǎn)生間接作用；（4）收集與氣候有關(guān)的地球工程信息并鼓勵對未來的地球工程采取一定的預(yù)防措施[12]。強調(diào)地球工程項目必須在理論上有充分的科學(xué)依據(jù)以及有效的監(jiān)管機制，否則不應(yīng)被允許[13]。因為不合理的地球工程項目不僅不能緩解海洋酸化，甚至可能會使其加劇。此外，聯(lián)合國大會的某些決議也對海洋酸化表示關(guān)切。

2 上述國際法文件的局限性

2.1 政策的復(fù)雜性與不一致

尊重條約的法律獨立性阻礙了政策的連貫性[14]。分散的法律制度和制度安排、不同條約之間缺乏協(xié)調(diào)可能會導(dǎo)致效率低下。如前所述，在解決海洋酸化問題上，有多個政策與之相關(guān)，并且這些政策是相互獨立的，沒有體系化，存在一定程度的沖突、重疊，缺乏協(xié)調(diào)。比如各議定書、協(xié)定設(shè)定的減排目標就存在不同，關(guān)于溫室氣體的匯和庫問題的立場也不同?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》重視海洋生態(tài)系統(tǒng)中溫室氣體的匯和庫的作用，《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》都要求保護和增強溫室氣體的匯和庫，但是《倫敦公約議定書》和《OSPAR公約》對于CO2向海底的封存問題規(guī)定了嚴格的條件，采取了較為謹慎的態(tài)度。

2.2 缺乏針對性

大多數(shù)條約都未明確提及海洋酸化，缺乏明確的與海洋pH值水平直接相關(guān)的CO2減排目標，難以衡量這些措施對治理海洋酸化的總體效果，也可能導(dǎo)致治理海洋酸化的效果不夠明顯。

具體來說，UNCLOS沒有具體規(guī)定各國應(yīng)如何履行保護海洋環(huán)境的義務(wù)，它要求各國在其管轄或控制范圍內(nèi)采取措施防止海洋污染，但主要是一種原則性的規(guī)定，并沒有具體的措施。UNFCCC雖然直接針對海洋酸化的源頭問題——CO2排放，但是，基于海洋酸化定義的大氣中CO2的穩(wěn)定目標應(yīng)當與基于海洋表面溫度升高與氣候變化的穩(wěn)定目標不同，用后者的目標來應(yīng)對前者的問題將不可避免地導(dǎo)致效率低下，治理效果不明顯。此外，有學(xué)者研究得出，假如各締約國保持在《京都議定書》的排放限值范圍內(nèi)，即使美國也參與議定書，到2100年氣溫也只會下降0.5℃，CO2濃度也會繼續(xù)上升。因此，目前的氣候制度不能有效改善海洋酸化的負面影響。并且，上述氣候變化控制條約基本都將溫室氣體作為一個整體進行控制，而不是特定地針對CO2，從而可能對海洋酸化的治理效果有所限制。

2.3 措施缺乏多樣化

總體來看，上述條約與海洋酸化治理直接相關(guān)的方面就是控制CO2排放，因此措施不免存在較為狹隘的可能性。實際上，除了控制CO2排放，還有其他途徑可以對抑制海洋酸化產(chǎn)生作用。比如，管理通過雨水、河流和地下水到達海洋系統(tǒng)的陸地物質(zhì)可以減少或消除許多海洋壓力因素。維持近自然水平的淡水徑流也將保持沿海生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。這些可以通過要求締約國對國內(nèi)的河流、雨水和地下水進行治理，防止來自陸地群落的營養(yǎng)物質(zhì)和淤泥的徑流對海洋造成影響，使沿海生態(tài)系統(tǒng)維持在正常范圍內(nèi)。

化石燃料燃燒導(dǎo)致大氣污染物溶解在雨水中，雨水進入海洋會進一步降低近海區(qū)域的pH值。對于化石燃料的燃燒也可以要求制定具體政策來規(guī)范。此外，消除破壞性捕撈，例如禁止在脆弱的棲息地進行底拖網(wǎng)捕撈，防止沿海漁民對海洋底棲環(huán)境的物理破壞，使沿海生態(tài)系統(tǒng)保持更大的生物多樣性和恢復(fù)力，使海洋生態(tài)環(huán)境能夠得到更好地維持。

2.4 義務(wù)規(guī)定較弱

上述國際法文件對于義務(wù)規(guī)定得較為寬泛，違反的后果規(guī)定得較少，且缺乏具有拘束力的執(zhí)法程序。例如，UNCLOS第一百九十四條第1款中的“按照其能力使用其所掌握的最切實可行方法”的說法似乎更加削弱了各締約國的義務(wù)。各締約國只需按照自己的能力來履行防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的義務(wù)，這給了締約國一定的逃脫義務(wù)的空間。公約本身并沒有包含具體的海洋污染標準，也沒有明確表明違法行為的構(gòu)成以及后果。因此UNCLOS對海洋環(huán)境的保護似乎并不足以遏制海洋環(huán)境污染。雖然海洋酸化是一個海洋問題，但是根據(jù)UNCLOS處理海洋酸化問題可能不是最合適的方法。

此外，對于是否可以對未能減輕海洋酸化的國家進行索賠，是否可以針對海洋酸化對某個國家追責，UNCLOS是否可以成為追責的根據(jù)，這些問題都懸而未決。

3 治理海洋酸化的下一步路徑

3.1 促進法規(guī)、政策間的溝通協(xié)調(diào)

鑒于目前國際法治理海洋酸化的碎片化狀態(tài)以及缺乏針對性，有學(xué)者指出，應(yīng)當在上述公約、議定書之外重新談判、制定一個治理海洋酸化的公約，專門應(yīng)對海洋酸化問題。筆者認為這沒有必要。重新談判、制定一個海洋酸化公約過于耗費人力、物力以及時間成本，現(xiàn)有的國際條約和論壇已經(jīng)在解決海洋酸化問題，當前需要做的應(yīng)當是在這些國際條約和論壇之間進行溝通協(xié)調(diào)，以期達到一個統(tǒng)一的減排標準以遏制海洋酸化。目前來說，遏制海洋酸化的全球主要應(yīng)對途徑應(yīng)當是聯(lián)合國氣候變化框架公約制度。雖然聯(lián)合國氣候變化框架公約制度下的CO2排放量可能進一步減緩的程度仍然不確定，京都議定書之后的新議定書尚未成型，主張通過新議定書實現(xiàn)海洋酸化的減緩也不失為一種途徑。當然新的議定書要將海洋酸化納入考慮范圍。

3.2 制定和實施適應(yīng)措施

如前所述，僅僅采取緩解措施（即減少CO2排放量和CO2去除措施）還不足以解決海洋酸化和其遺存問題。酸化的影響已經(jīng)發(fā)生，并且由于已經(jīng)排放的CO2，未來酸度的增加是一定的。在排放開始下降后，酸度將持續(xù)增加幾十年，并且只有在大氣CO2穩(wěn)定后才會停止這種情況。即使積極行使了減緩措施，由于酸化和氣候變化的復(fù)合威脅，溫水珊瑚和殼類所面臨的風險也會持續(xù)在很高的程度。由于緩解措施無法避免與海洋酸化有關(guān)的所有后果，因此需要考慮制定和實施適應(yīng)措施以減輕損害。適應(yīng)措施可以為管理不可避免的影響提供重要手段。

適應(yīng)措施也意味著增強海洋系統(tǒng)的適應(yīng)能力。在觀察到不利影響之前，可以主動地進行適應(yīng)，或者一旦觀察到不利影響，就立即作出反應(yīng)。適應(yīng)可以是自主的，在人類或生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)自發(fā)進行調(diào)整，或者由政策進行計劃，包括人為干預(yù)自然系統(tǒng)。例如可以通過海洋空間規(guī)劃保護海洋生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，包括建立海洋保護區(qū)和減少過度開發(fā)、減少海洋酸化的負面影響。海洋保護區(qū)不僅提供了增強生態(tài)系統(tǒng)的整體潛力，而且還可以通過保護能夠緩和海洋化學(xué)變化的植被和魚類來緩和海洋酸化。此外，減少過度捕撈，保護和增加魚類的豐度，也可以大大提高漁業(yè)適應(yīng)能力。保護特定類型的棲息地免受過度開發(fā)或破壞，例如那些被底層捕撈破壞的棲息地，可以幫助保護易受害群體，因為棲息地偏好可能是海洋酸化對特定類型海產(chǎn)品影響的預(yù)測因素。

3.3 建議增加關(guān)于船舶能效技術(shù)轉(zhuǎn)移的規(guī)定

國際海事組織（IMO）海上環(huán)境保護委員會（MEPC） 已經(jīng)出臺了《IMO船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略》，該初步戰(zhàn)略從背景、愿景、減排力度和指導(dǎo)原則、短期/中期/長期候選減排措施及其影響、存在的障礙及支持性措施、后續(xù)行動、定期審議等7個方面，對國際航運業(yè)如何應(yīng)對氣候變化作了總體安排，旨在與《巴黎協(xié)定》中規(guī)定的溫室氣體控制目標保持一致，推動國際航運業(yè)盡快減排。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，目前的初步戰(zhàn)略關(guān)于船舶能效技術(shù)轉(zhuǎn)移的規(guī)定較少，雖然海上環(huán)境保護委員會已經(jīng)意識到這一問題，同時認為，開發(fā)和制造全球可用的、對船舶安全的新能源可能是實施措施的一個難題。但是初步戰(zhàn)略也僅是提到了委員會應(yīng)當繼續(xù)提供促進信息共享、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)和技術(shù)合作的機制，同時把MEPC.229（65） 號決議中關(guān)于改進船舶能效的技術(shù)合作和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定納入考慮范疇[15]。

考慮到知識產(chǎn)權(quán)保護制度的存在，要制定此方面技術(shù)合作和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的條款并獲得廣泛的認可不是一件易事。畢竟目前擁有船舶能效相關(guān)技術(shù)的主體是發(fā)達國家中的私人機構(gòu)，兩類國家之間的技術(shù)合作與轉(zhuǎn)移本質(zhì)上取決于能否有效調(diào)動這些企業(yè)參與其中，而發(fā)達國家私人機構(gòu)出于對發(fā)展中國家知識產(chǎn)權(quán)保護體制不完善的擔憂，而極少同這些國家的企業(yè)開展相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)移活動，不少發(fā)展中國家企業(yè)則因獲取技術(shù)所需支付的高昂費用而放棄獲取這些技術(shù)。因此，實踐中發(fā)達國家與發(fā)展中國家間的船舶能效技術(shù)轉(zhuǎn)移活動依舊舉步維艱。在這種情況下，發(fā)展中國家往往無法較快擁有國際海運減排所需的能效技術(shù)，相應(yīng)的國際海運溫室氣體減排活動也隨之停滯。

考慮到目前擁有減排技術(shù)的主體是發(fā)達國家的私人機構(gòu)，發(fā)達國家無法直接要求這些機構(gòu)向發(fā)展中國家進行技術(shù)轉(zhuǎn)移，因此，發(fā)達國家相關(guān)的技術(shù)轉(zhuǎn)移義務(wù)最合適的實現(xiàn)方式是提供資金。發(fā)展中國家應(yīng)當承諾該資金是用來投入本國船舶能效技術(shù)的開發(fā)或者用于向發(fā)達國家的私人機構(gòu)購買這些技術(shù)。針對以購買方式獲得技術(shù)的發(fā)展中國家，其在利用受讓技術(shù)時應(yīng)當履行妥善的保護義務(wù)，不得隨意侵犯技術(shù)轉(zhuǎn)移方的合法權(quán)利。具體來講，即完善本國的法制環(huán)境，強化對知識產(chǎn)權(quán)的保護，使發(fā)達國家那些參與技術(shù)轉(zhuǎn)移的企業(yè)能夠免除后顧之憂[16]。

3.4 強化治理海洋酸化的義務(wù)

鑒于當前國際法文件對于治理海洋酸化的義務(wù)規(guī)定得較為寬泛，且缺乏具有約束力的執(zhí)法程序，筆者建議可以通過聯(lián)合國氣候變化框架公約新議定書的形式增加明確的治理海洋酸化的義務(wù)規(guī)定，以及違法必究的執(zhí)法程序規(guī)定。氣候變化框架公約的議定書在全球的接受面相對較廣，能夠?qū)Χ鄶?shù)國家起到約束作用。新的議定書應(yīng)當有明確具體的抑制乃至治理海洋酸化的義務(wù)，并且應(yīng)當增強懲罰措施，加大違法成本，促使國家及時采取措施制止加劇海洋酸化的行為。

4 結(jié)語

由于現(xiàn)有的國際條約、協(xié)定、宣言以及行動計劃等已經(jīng)存在并正在解決海洋酸化問題，遏制全球海洋酸化的主要應(yīng)對途徑應(yīng)當是促進這些國際法文件之間的溝通與協(xié)調(diào)。以期目標與行動的一致性。全球海洋酸化觀測網(wǎng)絡(luò)、海洋酸化國際協(xié)調(diào)中心等平臺應(yīng)當發(fā)揮其作用，通過論壇、研討會等方式進行成果的交流和問題的溝通，促進科學(xué)數(shù)據(jù)的收集和研究，以供決策機構(gòu)參考。同時還要通過建立海洋保護區(qū)，減少過度開發(fā)、過度捕撈，保護和增加魚類的豐度，保護特定類型的棲息地等適應(yīng)措施，輔助治理海洋酸化，通過對生態(tài)系統(tǒng)的保護增強海洋的自我調(diào)節(jié)能力。鑒于船舶排放的CO2量不容小覷，雖然國際航運業(yè)就如何應(yīng)對氣候變化已作了總體安排，但具體實施上，考慮到國家間的船舶技術(shù)水平不一，船舶能效技術(shù)轉(zhuǎn)移是能夠幫助各國統(tǒng)一減少船舶CO2排放的必要手段。