唐皇鳳，汪 燕

（1.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

近年，鄉(xiāng)村治理場域涌現(xiàn)出一批創(chuàng)新性實踐，形成了各具特色的鄉(xiāng)村社會治理模式。其中，浙江省桐鄉(xiāng)市于2013 年首創(chuàng)的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式效果顯著，業(yè)已成為鄉(xiāng)村治理的“桐鄉(xiāng)樣板”。在系統(tǒng)總結(jié)全國各地“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式的基礎(chǔ)上，黨的十九大報告正式提出，要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，并將其視為構(gòu)建基層社會治理新格局的重要內(nèi)容。構(gòu)建“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式既是對長期以來鄉(xiāng)村社會治理乏力、民主基礎(chǔ)薄弱、治理效能不高等問題的理論反思和直接回應(yīng)，同時也有效契合了鄉(xiāng)村振興和基層社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。但是，一種創(chuàng)新性治理模式的正式出場，需要在實踐場域中檢視其可行性和有效性，而形成一種成熟且定型的治理模式則需要反復(fù)試驗和漸進調(diào)適。在中國特色社會主義新時代的背景下，通過對全國各地“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐的全面梳理，系統(tǒng)總結(jié)該模式在實踐過程中所遇到的主要問題，并尋求破解其運行困境的優(yōu)化路徑，就成為本文關(guān)注的核心。

一、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式的生成邏輯

在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式中，特別強調(diào)治理者的道德品質(zhì)及其率先垂范與榜樣示范作用，道德教育與倫理教化成為鄉(xiāng)村治理的主要工具，德治是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理模式的核心特質(zhì)。20 世紀(jì)80 年代以來，村民自治成為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性制度安排，“鄉(xiāng)政村治”成為我國農(nóng)村社會的基本治理架構(gòu)。同時，隨著社會主義民主法治建設(shè)進程的加快，鄉(xiāng)村治理的法治化現(xiàn)代化進程帶來了社會結(jié)構(gòu)的急劇變遷和社會階層的快速分化，簡單化、單向度的鄉(xiāng)村治理模式越來越難以滿足億萬農(nóng)民的權(quán)利訴求和利益期待，更難以承載鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對治理有效的要求。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式成為破解鄉(xiāng)村治理困境的可行路徑。面對鄉(xiāng)村社會多重的矛盾問題和復(fù)雜的治理生態(tài)，引入自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式，充分發(fā)揮其系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的優(yōu)勢是解決鄉(xiāng)村“治理失靈”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的治本之策。

（一）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式難以適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求

鄉(xiāng)村治，天下安。開創(chuàng)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村治理新局面是新時代對鄉(xiāng)村治理提出的總體要求。改革開放以來，我國已經(jīng)從以農(nóng)為本、以村而治的“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)土變故土、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)的“城鄉(xiāng)中國”[1]。我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理采用的正式村民自治與非正式鄉(xiāng)村德治相結(jié)合的模式存在一定的局限性，已難以適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求。（1）村民自治存在一定的運行困境。農(nóng)村社會精英和青壯勞力是村民自治的主體力量，但我國有近2.9 億的農(nóng)民進城務(wù)工，“三留守”“空心村”等問題日益突出。農(nóng)村大量青壯勞力外出務(wù)工使村委會換屆選舉時的村干部人選受到限制，村民自治的效能也因此受到削弱。（2）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村德治的封閉性和守舊性與現(xiàn)代社會的流動性和開放性形成強烈反差。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不僅是自然形成的村落共同體，更體現(xiàn)為維系情感和道義的社會共同體和命運共同體，它是以禮俗規(guī)約為核心的鄉(xiāng)村德治發(fā)揮作用的實踐場域。人口的流動性使得鄉(xiāng)村內(nèi)生性的規(guī)則平衡被打破，鄉(xiāng)村德治的權(quán)威性失去依托。此外，傳統(tǒng)德治中存在一些封建迷信，抑或歧視女性、藐視人權(quán)的風(fēng)俗傳統(tǒng)，這些“糟粕”往往成為鄉(xiāng)村治理的“絆腳石”。（3）正式的村民自治與非正式的鄉(xiāng)村德治難以形成治理合力。傳統(tǒng)治理模式中，村民自治多以行政村為治理單元，通過“四個民主”實施鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村德治重在“以德服人”，發(fā)揮效用的“熟人社會”更多地指向自然村這一層級，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的兩種治理方式難以形成疊加效應(yīng)。上述傳統(tǒng)治理模式的弊端阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的步伐，探索新的治理模式是適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村治理內(nèi)在要求的必然選擇。

（二）“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式具有顯著的內(nèi)在優(yōu)勢

自治、法治、德治作為鄉(xiāng)村治理的基本方式，發(fā)揮著“自治為本、法安天下、德潤民心”的功能作用，但同時也存在“法治太‘硬’，德治太‘軟’，自治太‘任性’的局限性”[2]。由于單一治理方式存在短板，兩兩結(jié)合的治理方式能夠取長補短，但應(yīng)對復(fù)雜多變的治理難題時往往捉襟見肘。“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式既能優(yōu)勢互補，又能體現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，往往優(yōu)于單一治理方式或兩兩結(jié)合的治理模式。（1）法治保障和道德約束下的自治是維護農(nóng)村基層民主權(quán)利，實現(xiàn)村莊和諧有序的有效路徑。自治作為鄉(xiāng)村社會最基本的治理方式，能夠有效整合村莊資源，激發(fā)村莊主體活力，通過內(nèi)驅(qū)動力破解鄉(xiāng)村治理困局。值得注意的是，自治需要法律保障和道德約束，以避免其走向無序和人治。（2）以法為主，以德為輔，德法并重的治理模式體現(xiàn)出了剛?cè)岵闹卫硭囆g(shù)。法治作為“硬約束”，為鄉(xiāng)村治理提供法律保障和安定有序的治理環(huán)境，為治理主體和對象提供行動指南和行為規(guī)范，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村長治久安的根本保障。針對法律剛性有余、柔性不足的特點以及鄉(xiāng)村社會法治建設(shè)相對滯后的現(xiàn)實，鄉(xiāng)村德治無疑是重要補充。（3）以自治組織為載體，以法治為保障的德治在農(nóng)村具有廣闊的生存空間和持久的生命力。德治作為“軟約束”，為鄉(xiāng)村治理提供了有力的道德支撐，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治不可或缺的輔助工具。鄉(xiāng)村社會歷來擁有肥沃的德治土壤，但需要自治組織作為載體以及法治作為保障，否則德治將失去依托，并有可能淪為人治?？傮w而言，“三治結(jié)合”深刻體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐從“零碎性、技術(shù)性走向集成化、成熟化”的內(nèi)生邏輯[3]，同時也有助于實現(xiàn)“1+1+1＞3”的治理效能最大化。

（三）“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式具有現(xiàn)實可行性

治理模式具備現(xiàn)實可行性是實現(xiàn)治理理論到治理效能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵變量?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式在制度支持、主體支持、資源支持三個維度上都具備可操作性。（1）中央政策文件的明確表述和明文規(guī)定為“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐提供了基本的制度保障?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件都對“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式進行了制度安排，為治理創(chuàng)新實踐提供了理論依據(jù)和制度支持。（2）“以人民為中心”的治理理念提升了治理主體的參與度和滿意度。廣大農(nóng)民是參與鄉(xiāng)村治理的主力軍，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理旨在有效化解農(nóng)村矛盾糾紛和重大風(fēng)險，滿足不同階層農(nóng)民的多元化利益訴求，堅持把保障和改善民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的，努力構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，不斷增強農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感。實踐證明，“為了人民，依靠人民”的治理理念極大地激發(fā)了農(nóng)民參與治理的積極性和主動性，為鄉(xiāng)村治理提供了充分的人力資源保障。（3）較少的物質(zhì)資本投入和無形的社會資本積淀降低了“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的運行成本。制度創(chuàng)新和實踐活動是鄉(xiāng)村治理的兩大抓手，無論是完善村規(guī)民約、創(chuàng)新村民自治制度，還是開展“法律下鄉(xiāng)”“評先進樹典型”活動，大都是農(nóng)民民主評議、志愿者義務(wù)參與的產(chǎn)物。一系列治理創(chuàng)新舉措也都來自草根群眾的智慧，此類創(chuàng)新實踐只需投入少量物質(zhì)資本即可啟動，而農(nóng)村自治的傳統(tǒng)和豐富的德治資源為鄉(xiāng)村治理提供了豐富的無形社會資本。

鄉(xiāng)村治理是隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)變遷、階層分化而不斷發(fā)展演變的過程。改革開放以來，我國農(nóng)村結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從封閉到開放、從一元到多元的調(diào)整變遷歷程，鄉(xiāng)村治理也面臨由單要素向多要素相結(jié)合的高級形式轉(zhuǎn)變的趨勢?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式實現(xiàn)了治理主體的多元化、治理內(nèi)容的豐富化、治理方式的復(fù)合化，“三合一”模式有助于發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的協(xié)同效應(yīng)和疊加效應(yīng)。在治理創(chuàng)新實踐場域中，依托豐富的治理資源和低廉的運行成本，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式具備了出場的必然性和可行性。

二、踐行“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式面臨的主要問題

浙江省桐鄉(xiāng)市首創(chuàng)了“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式。隨后浙江省德清縣、象山縣等地相繼開展了鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐活動，并逐漸形成品牌效應(yīng)。近年，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐在全國范圍內(nèi)迅速擴散，廣東、山東、江蘇、湖北、安徽、陜西、四川、貴州、云南等東中西部省份陸續(xù)開展了“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的實踐探索。治理創(chuàng)新實踐場域主要集中在縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村三個層級，創(chuàng)新內(nèi)容主要涉及制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、活動創(chuàng)新三個方面。首先，注重現(xiàn)有制度完善和尋求制度創(chuàng)新是治理創(chuàng)新實踐的一大特色，如浙江省德清縣完善了“村務(wù)聯(lián)席會議”制度，山東省安丘市建立了“信訪矛盾公開聽證”制度等都充分體現(xiàn)了“三治結(jié)合”的制度化治理邏輯。其次，通過“參會”（百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會等）和“組團”（法律服務(wù)團、便民服務(wù)團等）的方式夯實治理主體實力是各地的普遍做法。再次，特色鮮明的實踐活動，如“國學(xué)講堂”“法律進農(nóng)村”“家風(fēng)晾曬”等活動用行動詮釋了鄉(xiāng)村善治的應(yīng)有之義?？傮w而言，全國各地的創(chuàng)新實踐探索呈現(xiàn)出了鄉(xiāng)村治理的不同面向，“三治結(jié)合”通過治理活動—治理工程—治理模式—治理體系的提檔升級，最終從自發(fā)的鄉(xiāng)土實踐轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氲泥l(xiāng)村治理方略，顯示出強大的生命力。任何一項創(chuàng)新實踐都在摸索中前進，不成熟和不完善在新生事物中更顯普遍，“三治結(jié)合”在實踐中凸顯出了一系列問題，客觀呈現(xiàn)和理性審視存在的問題是探尋“三治結(jié)合”優(yōu)化路徑，提升鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）造成了鄉(xiāng)村治理的行政化和碎片化傾向

我國社會治理體系中的重要一環(huán)“政府負責(zé)”，可以解讀為“政府主導(dǎo)，主體負責(zé)”，這是由政府的法定地位、具體職能和組織屬性所決定的。在“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理場域，政府的主導(dǎo)地位易造成鄉(xiāng)村治理的行政化和碎片化，而這有違鄉(xiāng)村自治的精神和整體性治理的理念。（1）鄉(xiāng)村治理的行政化。我國鄉(xiāng)村治理的行政化傾向由來已久，去行政化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治，體現(xiàn)農(nóng)民主體地位的必要舉措。在“三治結(jié)合”過程中，實施網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)治理資源特別是人力資源下沉是一些地方常見的做法，由此可能引發(fā)的鄉(xiāng)村治理行政化問題值得警惕。一方面，網(wǎng)格化治理帶有明顯的行政化傾向，例如江蘇省徐州市賈汪區(qū)小吳村以居民小組為服務(wù)范圍，劃分九大片區(qū)，并納入民政、人社、綜治、信訪、公安等要素，實現(xiàn)了全方位的網(wǎng)格化治理。這一治理模式具有等級制和行政化的特征，多部門的介入則可能使鄉(xiāng)村治理陷入國家政權(quán)內(nèi)卷化的泥淖。另一方面，一些地方實施“干部駐村”“送法下鄉(xiāng)”的過程，同時也是治理人才下沉的過程，如浙江省桐鄉(xiāng)市倡導(dǎo)“微自治”，助推政法干警、交通安全管理員、市場監(jiān)管員等下基層，以此提升鄉(xiāng)村治理能力。這種以政府各職能部門主導(dǎo)的治理模式同樣存在鄉(xiāng)村治理行政化的隱憂。（2）鄉(xiāng)村治理的碎片化。自治、法治、德治的功能定位和發(fā)揮作用的領(lǐng)域各不相同，三者在鄉(xiāng)村治理實踐中往往由多個政府部門主管和負責(zé)。通常情況下，由民政部門或組織部門主抓自治；司法部門、法制部門負責(zé)法治；宣傳部門、教育部門主管德治；其他相關(guān)性的零碎事項，如失業(yè)人員的再就業(yè)培訓(xùn)、消費品價格監(jiān)管、廉租房申請等關(guān)乎民生的事項則分散在社保、發(fā)改、住建、財政等多個部門的權(quán)責(zé)清單中。相應(yīng)地，“百事服務(wù)團”“鄉(xiāng)賢參事會”“法律服務(wù)團”“道德評議團”等也由歸口主管部門各負其責(zé)。行政條塊分割導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體制呈現(xiàn)出“九龍治水”的碎片化特征，進而影響了“三治結(jié)合”整體效應(yīng)的發(fā)揮。

（二）“三治”的形式在場與實質(zhì)結(jié)合的缺位

自治、法治、德治作為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式由來已久，各自發(fā)揮的功能作用也被廣泛認可，“三治結(jié)合”的創(chuàng)新之處在于實現(xiàn)了三者的功能互補和優(yōu)化組合。有機結(jié)合并非三者的簡單相加和組合，而應(yīng)將其視為一個有機整體，體現(xiàn)“乘數(shù)效應(yīng)”[4]。從全國各地的創(chuàng)新實踐來看，重“三治”輕“結(jié)合”的情況較為普遍。一方面，加大“三治”力度，提升治理效能是各地創(chuàng)新實踐的著力點，如湖北省隨州市曾都區(qū)提出“堅持自治為本，堅守紀(jì)律紅線；堅持法治為要，筑牢法律底線；堅持德治為領(lǐng)，對標(biāo)道德高線”。云南省牟定縣貫徹“堅持以自治方式激發(fā)治理活力；堅持以法治手段維護公平正義；堅持以道德力量糾正失德行為”。陜西省旬陽縣提倡“創(chuàng)新‘道德評議’，讓村民自治真正落實；做實‘三力聯(lián)調(diào)’，以鄉(xiāng)村法治定分止?fàn)?；推進‘誠、孝、儉、勤、和的五字新風(fēng)’，把德治教育落地落細”。審視上述案例，分類治理，分別提升是各地的經(jīng)驗做法，但實現(xiàn)“三治”有機結(jié)合，乃至深度融合在案例實踐中未得到充分呈現(xiàn)，“三治結(jié)合”的聚合效應(yīng)和整體效能也因此難以發(fā)揮。“三治結(jié)合”的關(guān)鍵不僅要注重“三治”如何“合”的內(nèi)在邏輯性，更要關(guān)注“三治”怎樣“融”的有效性[5]?！叭巍敝黧w如何協(xié)作，功能如何互補，運行機制如何平穩(wěn)有效是創(chuàng)新實踐中亟須解決的一系列問題。目前各地的創(chuàng)新實踐缺乏對“三治結(jié)合”的體制機制設(shè)計和載體創(chuàng)新，也未能運用系統(tǒng)思維對“三治”的組合方式和結(jié)構(gòu)性配比進行探索，而更多的只是從“治理工具箱”中分別提取自治、法治、德治工具對其進行改造升級并加以利用，而非把三種工具進行有機結(jié)合，創(chuàng)制出“三合一”的、功能更強大的新型治理工具，此種做法有違“三治結(jié)合”的核心要義，也難有高質(zhì)量的創(chuàng)新突破。

（三）樣板效應(yīng)下的模式趨同現(xiàn)象突出

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐肇始于浙江省桐鄉(xiāng)市，如今已發(fā)展成為浙江省鄉(xiāng)村治理的重要品牌，并被中央政法工作會議定位為新時代楓橋經(jīng)驗的精髓、新時代基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向。由于“三治結(jié)合”的表述具有“充分的包容性和闡釋性，利于擴散和演化”[6]，桐鄉(xiāng)市的治理創(chuàng)新經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)迅速擴散，“桐鄉(xiāng)樣板”的引領(lǐng)作用和示范效應(yīng)不斷被放大。在此過程中，地方治理創(chuàng)新實踐同質(zhì)化現(xiàn)象日趨明顯，其中以“會”“團”方式搭建實踐操作平臺，以“評先進樹典型”方式促進德治建設(shè)的做法最為普遍。其一，“參會”和“組團”成為治理主體參與實踐活動的經(jīng)典模式。以“參會”為例，廣東省河源市源城區(qū)、四川省旺蒼縣、貴州省余慶縣等地紛紛成立了“鄉(xiāng)賢參事會”，而且人員構(gòu)成、功能發(fā)揮、操作程序基本趨同。從“組團”來看，浙江省桐鄉(xiāng)市首創(chuàng)的“百姓參政團”“道德評判團”“百事服務(wù)團”具有顯著的標(biāo)桿作用。隨后各地紛紛出現(xiàn)了簡化版或升級版的“便民服務(wù)團”“道德評議團”“法律服務(wù)團”等，各地“組團”的初衷與設(shè)計理念也表現(xiàn)出明顯的趨同性?！皡焙汀敖M團”固然能保障農(nóng)民共建共治共享的民主權(quán)利，但“會”“團”設(shè)置應(yīng)遵循“因事而設(shè)”的原則，并充分考慮當(dāng)?shù)厝肆Y源結(jié)構(gòu)狀況，否則很可能導(dǎo)致“會”“團”的空轉(zhuǎn)與低效。其二，“評先進樹典型”是各地在德治場域以評促建的慣常手法，名目繁多的評選活動和評選項目能夠管窺一斑，如“道德之星”“道德模范”“身邊好人”“新時代好少年”“最美家庭”“文明家庭”“五好家庭”“十佳婆媳”“好婆婆”“孝親敬老好媳婦”“好兒女”等。評選活動是發(fā)揚和傳承中華美德的有效平臺，但普遍的、多輪次的評選活動往往會出現(xiàn)邊際效用遞減的弊端。總體而言，趨同化的治理結(jié)構(gòu)和策略能夠從樣板案例和典型經(jīng)驗中汲取有效成分，增強本地鄉(xiāng)村治理的效能，但是每個樣板案例都有其獨特的生成背景，遵循一套自成體系的運作邏輯，并嵌入于特定的實踐場域。各地的治理創(chuàng)新實踐在借鑒典型經(jīng)驗的過程中若脫嵌于本地實際，片面追求“形似”而未達到“神似”，則可能出現(xiàn)“水土不服”的窘境。

（四）缺乏對參與主體的長效激勵機制

鄉(xiāng)村治理是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，只要鄉(xiāng)村社會存續(xù)，“三農(nóng)”問題存在，鄉(xiāng)村治理就沒有完成時?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式因其充分發(fā)揮了“三治”的聚合效應(yīng)，治理效果顯著而被各地推而廣之。地方政府推介，新聞媒體報道，專家學(xué)者研究，當(dāng)下的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理實踐呈現(xiàn)出一幅欣欣向榮的圖景?！叭螣帷北澈蟮摹袄渌伎肌痹谟冢鹤灾蔚暮诵氖恰白晕夜芾怼保ㄖ蔚年P(guān)鍵是“約束限制”，德治的要義是“價值引導(dǎo)”，這也意味著發(fā)揮“三治”效能主要依靠參與主體，特別是農(nóng)民的自覺性、主動性和積極性。從某種程度來看，主體自覺行動成了鄉(xiāng)村治理的元問題[7]。一定時期內(nèi)，通過對參與主體的“賦權(quán)”“增能”和有效動員，能夠激發(fā)他們的參與熱情，但這種熱情并不持久，有學(xué)者在對浙江省桐鄉(xiāng)市當(dāng)?shù)厝罕姷脑L談中發(fā)現(xiàn)，“部分民眾存在參與意識不足的現(xiàn)實問題”[8]。這一問題的成因可以作如下解析：市場經(jīng)濟條件下，多數(shù)人遵循利益最大化的行動邏輯，無償參與、無私奉獻、道德標(biāo)榜等方式很難確保參與主體持續(xù)高漲的熱情。此外，鄉(xiāng)村治理以提供農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品為抓手，治理效能惠及村莊全體成員，這一特性可能出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，進而消解參與主體的積極性。解決這一問題的現(xiàn)實舉措是建立長效激勵機制，就目前情形而言，各地開展的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理實踐側(cè)重對參與主體的資格、內(nèi)容、途徑、程序等做出規(guī)定，而鮮少建立起長效激勵機制。誠然，各地在德治場域開展的“評先進樹典型”活動具有一定的激勵作用，但主要屬于精神激勵，且受表彰的人數(shù)有限。如何建立長效激勵機制，為參與主體提供持久動力支持是擺在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)者和組織者面前的一個現(xiàn)實問題。

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐在全國各地的廣泛擴散體現(xiàn)出該模式的可持續(xù)性和有效性。值得注意的是，每一種成熟、穩(wěn)定的治理模式都需要在實踐場域中反復(fù)檢驗和漸進調(diào)試，“三治結(jié)合”模式的探索歷程只有短短七年左右的時間，其間難免出現(xiàn)諸多實踐困境。其中，如何實現(xiàn)“三治”在內(nèi)容和方法上的有機結(jié)合是需要解決的首要問題。此外，創(chuàng)新實踐中“有創(chuàng)無新”的尷尬，參與主體后勁不足的困擾也值得反思。妥善解決上述問題既是完善“三治結(jié)合”模式的需要，也是實現(xiàn)治理有效的內(nèi)在要求。

三、新時代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式的優(yōu)化路徑

優(yōu)化“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式，提高治理效能，滿足農(nóng)民多元化的治理需求是新時代背景下鄉(xiāng)村治理工作的主要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)。在對治理創(chuàng)新實踐推進過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行有效診斷的基礎(chǔ)上，有必要對癥下藥，精準(zhǔn)施策?！昂隙煌笔莾?yōu)化路徑所應(yīng)遵循的基本原則：“合”即有機結(jié)合之義，“三治結(jié)合”的重點、難點和落腳點在“結(jié)合”二字上，運用整體性思維和科學(xué)化手段實現(xiàn)從治理內(nèi)容到治理手段的全方位結(jié)合是其關(guān)鍵所在；“不同”即針對形態(tài)各異的村莊類型和當(dāng)?shù)貙嶋H，實施差異化的治理。唯此，“三治結(jié)合”治理優(yōu)勢才能得到最大限度的展現(xiàn)。

（一）建立簡約高效的基層管理體制

簡約高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的基層管理體制能為鄉(xiāng)村治理提供堅實可靠的體制機制保障?！叭谓Y(jié)合”是一個有機整體，必須運用整體性思維和系統(tǒng)論觀點對基層管理體制進行設(shè)計安排，如果“各種治理要素都獨自發(fā)揮作用，則難以形成合力，從而使治理成效大打折扣”[9]。黨建引領(lǐng)和政府統(tǒng)籌能夠確?！叭巍惫ぷ鞯慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)同推進，從而達到總體性治理的效果。（1）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理是新時代加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要政治保障。中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中起著總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，農(nóng)村基層黨組織具有“覆蓋廣泛、滲透有力、適應(yīng)性強”的特點[10]，在協(xié)調(diào)復(fù)雜利益關(guān)系和發(fā)動群眾投身鄉(xiāng)村治理等方面發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘的作用。新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》指出，要加強基層干部隊伍、領(lǐng)導(dǎo)班子以及黨員隊伍建設(shè)，特別強調(diào)要加強農(nóng)村黨支部建設(shè)?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐經(jīng)典案例中，黨建引領(lǐng)既是顯著標(biāo)志，也是案例成功的關(guān)鍵。四川省旺蒼縣通過“頭雁領(lǐng)航”行動和“先鋒工程”行動，貴州省余慶縣通過“鄉(xiāng)村振興黨旗紅”行動，山東省安丘市通過“村級黨組織評星定級制”和“農(nóng)村黨員積分管理制”等舉措大力整頓軟弱渙散黨支部和后進黨員，極大地增強了農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)力。（2）厘清基層政府與鄉(xiāng)村社會的邊界，建立科學(xué)規(guī)范的權(quán)責(zé)清單是避免鄉(xiāng)村治理行政化的策略之選。基層政府是鄉(xiāng)村治理的責(zé)任主體，負有統(tǒng)籌、指導(dǎo)、監(jiān)督等職能；村級組織及村民是鄉(xiāng)村自治的實施主體，享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。根據(jù)地方政府組織法的規(guī)定，明確基層政府的邊界和權(quán)責(zé)清單，實現(xiàn)從全能型政府向有限政府的轉(zhuǎn)變；根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，貫徹落實基層政府與村民委員會的指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，明確村民自治的邊界和范圍，確保鄉(xiāng)村自治的真實性和有效性。（3）設(shè)立專門政府機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)“三治”工作是解決鄉(xiāng)村治理碎片化的可行舉措。落實到具體做法上，有學(xué)者提出可以在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立“三治結(jié)合”推進鄉(xiāng)村治理工作組，建立跨部門季度聯(lián)席會議制度[11]。由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有明確的時間表，而鄉(xiāng)村治理具有恒常性的特征，或可借鑒現(xiàn)有“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作辦公室”的設(shè)置，成立諸如“鄉(xiāng)村治理工作辦公室”的常設(shè)性機構(gòu)，把原本分散于各政府部門中的有關(guān)鄉(xiāng)村治理職能全部劃歸同一部門，由該部門全面負責(zé)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理中的資源整合、政策規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進、監(jiān)督評估等具體事宜，而其他相應(yīng)的職能部門“可視為子系統(tǒng)，并將其在‘三治結(jié)合’鄉(xiāng)村治理體系中協(xié)同運作”[12]。通過創(chuàng)新和完善基層管理體制，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理有望實現(xiàn)從行政化到自治化，從碎片化到整體性，從單一效能提升到綜合效能顯現(xiàn)的深刻變革。

（二）明確“三治”的組合方式與結(jié)構(gòu)性配比

有機結(jié)合，乃至深度融合是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式的應(yīng)有之義，也是其精髓所在。實現(xiàn)“三治結(jié)合”并非隨機結(jié)合，也非平均發(fā)力，而應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的治理資源和治理困境確定恰當(dāng)?shù)慕M合方式和結(jié)構(gòu)性配比，以達到最佳治理狀態(tài)。首先，依據(jù)村莊類型，明確“三治”的組合方式。各地村莊的情況千差萬別，若從一般意義上探討“三治結(jié)合”則有違科學(xué)性原則，可行之舉是區(qū)分不同的村莊類型，分類施策。有學(xué)者提出中國農(nóng)村可劃分為傳統(tǒng)農(nóng)村和城市化了的農(nóng)村，針對傳統(tǒng)農(nóng)村德治強、法治弱的特點，應(yīng)加強法治建設(shè)；針對城市化了的農(nóng)村法治強、德治弱的特點，則應(yīng)以德治建設(shè)為重[13]。在對中國農(nóng)村進行二元劃分的基礎(chǔ)上，有必要對村莊類型和特點進行細分。東中西部的村莊、城鄉(xiāng)接合部的村莊、少數(shù)民族聚居區(qū)的村莊、邊境地區(qū)的村莊等根據(jù)其特點和條件可以呈現(xiàn)不同的“三治”組合方式，如“弱法+重德+自治”組合式、“重法+弱德+自治”組合式、“弱法+弱德+強自治”組合式等[14]。根據(jù)不同的組合方式，實現(xiàn)自治、法治、德治的優(yōu)化配置是提升“三治”效能的重要舉措。其次，因事而異，確定“三治”的結(jié)構(gòu)性配比。鄉(xiāng)村治理涉及治安維穩(wěn)、民生改善、經(jīng)濟發(fā)展等眾多問題。針對特定問題，在“自治+法治+德治”框架內(nèi)，科學(xué)設(shè)置“三治”權(quán)重，做到有主有輔、主次分明，例如針對村務(wù)及民族宗教等事務(wù)，采取自治為主、法治和德治為輔的治理方式能夠確保農(nóng)民在法律框架內(nèi)和道德約束下行使當(dāng)家做主的權(quán)利；在打擊黑惡勢力、維護鄉(xiāng)村秩序方面，以暴力為后盾，具有強制性的法治是首選的治理方式，而農(nóng)民參與治安防控體系的自治，以及說服教育的德治是必要的輔助手段；對于規(guī)勸吸毒、賭博、傳銷等類人員回歸社會和家庭方面，以“曉之以理動之以情”的德治手段為主，輔以具有威懾力的法治手段和具有主體自覺的自治手段，能夠起到理想的治理效果。如上，合理確定“三治”的結(jié)構(gòu)性配比是實現(xiàn)精細化治理的關(guān)鍵所在。

（三）因地制宜確定“三治”的具體實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村社會構(gòu)成了一個獨立的治理空間，為眾多的村莊型構(gòu)了各具特色的治理單元。村莊有其獨特的生成邏輯和歷史脈絡(luò)，地理空間和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)也各具特色。有效的鄉(xiāng)村治理，“必然要求尊重各地的客觀情況，實施差異化的治理，鄉(xiāng)村發(fā)展才能具有自主性”[15]。從實踐層面來看，以問題為導(dǎo)向，以資源為依托是實現(xiàn)差異化治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，依據(jù)村莊面臨的問題確定“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的工作重點。問題診斷是治理實踐的邏輯起點，也是治理有效的保障，以江蘇省徐州市賈汪區(qū)為例，該區(qū)作為傳統(tǒng)煤礦區(qū)，面臨資源枯竭、環(huán)境污染的困境。面對現(xiàn)實，賈汪區(qū)實施的鄉(xiāng)村治理順應(yīng)全區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，最終實現(xiàn)了從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的轉(zhuǎn)變。管窺一斑，樣態(tài)各異的村莊面臨的治理問題各不相同：“空心村”面臨治理主體缺位的問題；“城中村”廣受社會治安、環(huán)境衛(wèi)生等問題困擾；民族村寨主要聚焦民族團結(jié)和社會發(fā)展問題；古村落則需要妥善處理古跡保護與文物資源開發(fā)的問題；等等。問題導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村治理以精準(zhǔn)施策和靶向發(fā)力為標(biāo)志，能夠有效增強治理的精準(zhǔn)度和科學(xué)性。另一方面，以治理資源為依托，為“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理提供動力支撐。無論是有形的物質(zhì)資源，還是無形的文化資源都可以成為治理資源的有機組成部分。各地的資源稟賦和歷史文化條件各不相同，對治理資源的開發(fā)利用也應(yīng)做到因地制宜、順勢而為。其中，資源的可獲得性是首要考慮的問題。湖北省隨州市曾都區(qū)針對村干部實施的“提高保障水平，提升服務(wù)質(zhì)量，健全管理服務(wù)機制，健全考核獎懲機制”的“雙提雙健”工程得以順利推進的前提是區(qū)級財政每年列出550 萬元專項資金用于村（社區(qū)）干部的工作報酬，而對于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊而言這一工程不具備現(xiàn)實可行性；廣東省河源市源城區(qū)以當(dāng)?shù)馗锩沂康募t色遺跡、紅色事跡為核心，建設(shè)革命教育基地，開展德治教育，其標(biāo)志性的紅色文化和紅色資源具有稀缺性和地域性特征，并非其他村莊可以復(fù)制和利用。當(dāng)然，其他地區(qū)可資利用的，與治理需求相契合的人力資源、自然生態(tài)、文化傳統(tǒng)等資源亦可成為打造治理品牌、提升治理效能的重要保障。

（四）多措并舉實現(xiàn)對參與主體的長效激勵

農(nóng)民是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理最重要的參與主體，其參與程度與治理有效的實現(xiàn)程度密切相關(guān)。建立長效激勵機制是維持農(nóng)民參與熱情，確保治理主體不缺位的必要之舉。激勵機制發(fā)揮作用的原理在于通過滿足人的多元化需求來調(diào)動人的積極性和主動性。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，人具有物質(zhì)和精神的雙重需要，相應(yīng)地，對人的激勵也應(yīng)體現(xiàn)物質(zhì)激勵和精神激勵并重的原則。具體到鄉(xiāng)村治理的實踐場域，可以考慮從個體、農(nóng)戶、村莊三個向度創(chuàng)新激勵機制，以實現(xiàn)農(nóng)民的長效參與。首先，個體層面“參與積分”的激勵機制值得構(gòu)思與實踐。在消費市場上，參與積分兌換商品是商家回饋顧客的慣常做法。這一策略也可創(chuàng)新性地用于調(diào)動農(nóng)民參與治理的積極性，可供參考的做法是農(nóng)民無論是參與“百姓參政團”“道德評判團”還是“百事服務(wù)團”，每次參與都可以按照一定權(quán)重獲取相應(yīng)積分，達到規(guī)定積分即可兌換相應(yīng)的物質(zhì)獎品。當(dāng)然，此舉能夠落地的前提條件是當(dāng)?shù)卣?、慈善組織或慈善人士能夠提供一定的資金支持。其次，農(nóng)戶層面“精神激勵觸發(fā)物質(zhì)激勵”的舉措具有創(chuàng)新性和可行性。在此方面，浙江省德清縣推行“道德信貸工程”的做法值得借鑒，該縣實行“文明家庭”和“道德信貸”聯(lián)姻，對獲得“文明家庭”稱號的農(nóng)戶在貸款利率、額度、流程等方面給予政策傾斜。這一做法延長了評選先進的活動鏈條，增進了文明家庭的“隱性”社會資本和“顯性”物質(zhì)實惠，并為金融信貸營造了良好的誠信環(huán)境，實現(xiàn)了“雙贏”的局面。再次，村莊層面“治理與發(fā)展互促”的理念有助于實現(xiàn)村莊的可持續(xù)發(fā)展。以紅色資源為例，集革命烈士紀(jì)念館、烈士故居、紅色文化長廊等于一體的紅色革命教育基地是開展德治的有力陣地，以此為依托，開展紅色旅游和紅色文化體驗活動，既能促進村集體經(jīng)濟壯大，又能帶動周邊農(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。此外，在鄉(xiāng)村振興背景下，把環(huán)境治理、生態(tài)保護、綠色發(fā)展進行有機結(jié)合，實現(xiàn)治理與發(fā)展的良性互動，為農(nóng)民打造宜居環(huán)境和創(chuàng)收渠道，增進他們的幸福感和滿足感，不失為激勵農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的長效之策。

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐中凸顯出的主要問題映射出“三治結(jié)合”模式的不足之處，同時也為尋求該模式的優(yōu)化路徑提供了線索和依據(jù)。在整體性治理理念的指導(dǎo)下，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、政府統(tǒng)籌的基層管理體制是實現(xiàn)從碎片化治理到系統(tǒng)化治理的關(guān)鍵。以科學(xué)性為原則，確定“三治”的組合方式和結(jié)構(gòu)性配比；以問題為導(dǎo)向，實施差異化治理；以多重激勵為手段，持續(xù)激發(fā)農(nóng)民的參與動能。通過破解鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的實踐困境，不斷優(yōu)化和漸進調(diào)試“三治結(jié)合”模式，能夠有效滿足人們對新時代鄉(xiāng)村善治的期待和要求。

四、基本結(jié)論

鄉(xiāng)村是最基本的治理單元，鄉(xiāng)村治理成效事關(guān)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式對破解鄉(xiāng)村治理困境，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式由于具備主體多元化、內(nèi)容豐富化、方式多樣化、行動協(xié)調(diào)化的特點而能夠使鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)整體效能和疊加效應(yīng)。肇始于浙江省桐鄉(xiāng)市的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐由于具備有效性、可持續(xù)性和可復(fù)制性的特點而在全國范圍內(nèi)迅速擴散。各地創(chuàng)新實踐在取得成效的同時，凸現(xiàn)出來的現(xiàn)實問題也值得審視和反思。“三治”平行發(fā)力而非形成合力是創(chuàng)新實踐中遭遇的主要困境，“桐鄉(xiāng)模式”的機械移植造成了治理模式的雷同化，保持參與主體的持續(xù)熱情也是亟待解決的問題。針對上述問題，各地在推進治理創(chuàng)新實踐中不應(yīng)拘泥于某種形式化的“模板”，而應(yīng)實施差異化的治理策略。在治理主體方面，體現(xiàn)農(nóng)民的主體性地位，運用恰當(dāng)?shù)募顧C制充分調(diào)動其積極性、主動性和創(chuàng)造性；在治理內(nèi)容方面，以問題為導(dǎo)向，以實現(xiàn)村莊秩序和社會發(fā)展為依歸；在治理方式上，以資源為依托，選擇適宜的“三治”組合方式以實現(xiàn)治理效能最大化。通過實踐反思，不斷增強“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式的適應(yīng)性和有效性，為實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村治理有效的目標(biāo)奠定堅實的基礎(chǔ)。