韓 強(qiáng)，帕麗坦穆·沙迪克

（北京聯(lián)合大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100101）

風(fēng)險(xiǎn)是可能發(fā)生的與主觀目的不一致甚至相反的結(jié)果。做任何事情都會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)總是存在的，不能夠被完全消滅，但是，管理者可以通過(guò)采取各種措施和方法，消除或減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的各種可能性，或減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)造成的損失，這就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控。突如其來(lái)的新冠肺炎疫情給我們上了一堂風(fēng)險(xiǎn)課，告訴我們風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性、嚴(yán)峻性，以及防范風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性。完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)重大任務(wù)，同樣存在許多風(fēng)險(xiǎn)，其中黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)是否科學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)制度制定得是否嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)施得是否到位、成效是否有偏誤等，都存在發(fā)生目標(biāo)偏離甚至重大失誤的風(fēng)險(xiǎn)。只有在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做到依規(guī)行事，有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才能真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的，要把黨內(nèi)存在的突出矛盾和問(wèn)題解決好，要有效化解黨面臨的重大挑戰(zhàn)和危險(xiǎn)，很重要的一條就是要完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子。

一、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控的必要性和緊迫性

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。在這一過(guò)程中，必須在治國(guó)理政和管黨治黨中把風(fēng)險(xiǎn)控制在最低限度，以穩(wěn)定求得發(fā)展，在風(fēng)險(xiǎn)日益加劇的復(fù)雜內(nèi)外部形勢(shì)面前，這一點(diǎn)顯得尤為重要。

（一）防范國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)日益嚴(yán)峻

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)致、越來(lái)越專業(yè)化，社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，同時(shí)科技創(chuàng)新速度加快，新技術(shù)的運(yùn)用越來(lái)越廣泛，影響也日益深遠(yuǎn)，還有經(jīng)濟(jì)全球化、突發(fā)危機(jī)等各種因素的不斷變幻，給國(guó)家和社會(huì)治理帶來(lái)了新的考驗(yàn)。從世界的角度看，人類面臨的突發(fā)危機(jī)越來(lái)越頻繁，自然災(zāi)害加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，像新冠肺炎疫情的全球暴發(fā)就具有典型性。在各種危機(jī)面前，國(guó)際關(guān)系也面臨新的不確定性，民族主義上升造成了更多的國(guó)際矛盾和沖突，對(duì)全球政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)交往和人類命運(yùn)共同體都形成新的挑戰(zhàn)。而我國(guó)由于日益接近世界舞臺(tái)的中央，必然遭受各種力量的遏制和影響。從國(guó)內(nèi)看，由于改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，必然遇到更多新的矛盾和問(wèn)題，而改革發(fā)展中積累的社會(huì)矛盾也會(huì)進(jìn)一步激化，同時(shí)國(guó)際環(huán)境的復(fù)雜化也會(huì)在國(guó)內(nèi)反映出來(lái)，使面臨的風(fēng)險(xiǎn)加大?？梢哉f(shuō)，目前我國(guó)面臨的風(fēng)險(xiǎn)比其他任何時(shí)期都要突出。正是基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的清醒認(rèn)識(shí)，防范風(fēng)險(xiǎn)正提上國(guó)家治理的議事日程。2018 年1 月，習(xí)近平總書(shū)記在新進(jìn)中央委員會(huì)的委員、候補(bǔ)委員和省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神研討班上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)我國(guó)正處于一個(gè)大有可為的歷史機(jī)遇期，發(fā)展形勢(shì)總的是好的，但前進(jìn)道路不可能一帆風(fēng)順，越是取得成績(jī)的時(shí)候越是要有如履薄冰的謹(jǐn)慎，越是要有居安思危的憂患，絕不能犯戰(zhàn)略性、顛覆性錯(cuò)誤。面對(duì)波譎云詭的國(guó)際形勢(shì)、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)[1]。在2019年1月召開(kāi)的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”專題研討班開(kāi)班式上，習(xí)近平總書(shū)記在講話中進(jìn)一步就防范化解政治、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)作出深刻分析，提出明確要求，繼而強(qiáng)調(diào)，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?。習(xí)近平總書(shū)記兩次就防范風(fēng)險(xiǎn)在年初作出重要部署，表明了防范化解風(fēng)險(xiǎn)已成為全黨的重要任務(wù)。黨的十九屆四中全會(huì)決定也強(qiáng)調(diào)，要完善社會(huì)治安防控體系，提高預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力；完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系；堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民安全、政治安全、國(guó)家利益至上有機(jī)統(tǒng)一。以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、科技、文化、社會(huì)安全為保障，健全國(guó)家安全體系，增強(qiáng)國(guó)家安全能力[3]。所有這些均表明，增強(qiáng)憂患意識(shí)和底線思維、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、保障國(guó)家和社會(huì)安全是全黨面臨的重大課題。

（二）切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)已成為管黨治黨的重要任務(wù)

辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)，根本在于不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，但更重要的體現(xiàn)為制定路線方針政策，做出重大決策，依法定程序任免重要干部，體現(xiàn)在民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政。其中，為保證黨更好地?fù)?dān)負(fù)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史重任，必須在實(shí)現(xiàn)“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中不斷推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。全面從嚴(yán)治黨是我們黨保持先進(jìn)性和純潔性、鞏固長(zhǎng)期執(zhí)政地位、化解各種執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵一招，管黨治黨取得成功，自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力不斷增強(qiáng)，我們黨就能夠經(jīng)受“四大考驗(yàn)”、克服“四種危險(xiǎn)”，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。從目前情況看，黨的建設(shè)面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)為執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)和精神懈怠的危險(xiǎn)、能力不足的危險(xiǎn)、脫離群眾的危險(xiǎn)、消極腐敗的危險(xiǎn)這八個(gè)方面，克服“四大考驗(yàn)”“四種危險(xiǎn)”是對(duì)全面從嚴(yán)治黨的重大考驗(yàn)，也是對(duì)能否化解各種風(fēng)險(xiǎn)的重大考驗(yàn)。從黨的建設(shè)的高度清醒認(rèn)識(shí)、深刻分析、正確應(yīng)對(duì)這些考驗(yàn)和危險(xiǎn)，是全黨目前重要而又緊迫的任務(wù)。抗擊新冠肺炎疫情的斗爭(zhēng)取得階段性勝利，既表明我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)始終保持著清醒認(rèn)識(shí)，也表明我們防控化解風(fēng)險(xiǎn)能力的切實(shí)提高。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益突出

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，法度必成體系。健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨是全面從嚴(yán)治黨的必然選擇，也是化解管黨治黨風(fēng)險(xiǎn)的必由之路。制度的生命在于執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)制度必須得到充分的實(shí)施，才能真正發(fā)揮作用，正因?yàn)槿绱?，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）特別要求各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺(jué)尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。要求健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。通過(guò)近年加快構(gòu)建比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已基本成型，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨的能力和水平有了顯著提高。但現(xiàn)實(shí)地看，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中存在的問(wèn)題仍然比較多，如通過(guò)出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)制定的兩個(gè)五年規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)制度的頂層設(shè)計(jì)有所加強(qiáng)，但是許多具體的黨內(nèi)法規(guī)制度仍然存在交叉重疊現(xiàn)象，給實(shí)施造成困難；黨內(nèi)法規(guī)制度存在自上而下層層加碼的現(xiàn)象，造成一些規(guī)定嚴(yán)格有余、激勵(lì)不足，一些地方的做法有違黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的初衷；在執(zhí)行中存在“上熱中溫下冷”，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機(jī)械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、煩瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行問(wèn)題都不少[4]；一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨規(guī)意識(shí)淡薄，執(zhí)規(guī)能力不強(qiáng)，對(duì)出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)不學(xué)不懂不了解，沒(méi)有真正把制度要求落實(shí)到位；黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題突出。諸如此類的問(wèn)題，都使黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施問(wèn)題進(jìn)一步提上日程。這些問(wèn)題不解決，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中就會(huì)出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)，甚至有可能給黨的建設(shè)與中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)造成極大的危害。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)分析

黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)并非僅僅局限于實(shí)施本身，而是涉及制定、實(shí)施、反饋各個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)閷?shí)施是黨內(nèi)法規(guī)制度付諸實(shí)踐的過(guò)程，而這一過(guò)程與黨內(nèi)法規(guī)制度本身的科學(xué)性、規(guī)范性，與實(shí)施的主體、客體和環(huán)境等都有著密切的聯(lián)系。因此，我們?cè)谒伎键h內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也要有更寬廣的視野，重點(diǎn)要關(guān)注如下幾個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（一）“錢穆制度陷阱”風(fēng)險(xiǎn)

錢穆是中國(guó)現(xiàn)代著名歷史學(xué)家、思想家、教育家，他在分析中國(guó)歷史時(shí)曾指出了一個(gè)明顯現(xiàn)象，即在中國(guó)政治制度的歷史發(fā)展中，往往是一個(gè)制度出了毛病，再定一個(gè)制度來(lái)防止它，相沿日久，制度一天天地繁密化，于是有些就變成了病上加病。越來(lái)越繁密的制度積累，往往造成前后矛盾。這樣，制度越繁密越容易產(chǎn)生歧義，越容易出漏洞，而執(zhí)行新制度的人往往在分歧爭(zhēng)執(zhí)中不敵固守舊制度的人，因而制度越來(lái)越失去效率。人們把錢穆揭示的這一現(xiàn)象稱作“錢穆制度陷阱”。這一規(guī)律告訴我們，有效的制度不會(huì)是一個(gè)單項(xiàng)的制度，而應(yīng)是一個(gè)制度體系。但這個(gè)制度體系不是以制度的多少為標(biāo)準(zhǔn)的，不是越多越好，而是在于管不管用。因此，制定制度要切中問(wèn)題要害，建立真正管用的制度框架。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào)，制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用[5]?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)制度“要于法周延、于事有效、務(wù)實(shí)管用、簡(jiǎn)便易行”[6]。但是，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，在效力位階上下位對(duì)上位制度的簡(jiǎn)單沿襲已成為普遍現(xiàn)象，一些下級(jí)黨組織照抄照搬上級(jí)黨組織的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定，造成黨內(nèi)法規(guī)制度疊梁架屋，但實(shí)際效能卻并不明顯。此外，制定多部同類黨內(nèi)法規(guī)制度的情況也較明顯。比如，隨著2019年年底中共中央政治局會(huì)議連續(xù)修訂并發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》，現(xiàn)行有效的黨的基層組織工作條例已達(dá)到4部，另外2部分別是1996年制定、2010年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，1999 年制定、2018 年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。此外，1986年制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》也未隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》的出臺(tái)而宣告廢止[7]。如此之多的基層組織工作條例完全可以整合為一部通行的基層組織工作條例，把重復(fù)內(nèi)容進(jìn)行合并，這樣既簡(jiǎn)單明確，也便于執(zhí)行。類似的情況在黨內(nèi)法規(guī)制度中并不鮮見(jiàn)，影響了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的效能，當(dāng)然也蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度理想化風(fēng)險(xiǎn)

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，造成實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)加劇的一個(gè)重要方面是極化思維，這是一種過(guò)于理想化的思維，就是認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)越多越好、越細(xì)越好、越嚴(yán)越好，似乎不如此就顯示不出黨內(nèi)法規(guī)制度的先進(jìn)本性。從目前的黨內(nèi)法規(guī)制度看，數(shù)量上已極為龐大，不僅有全黨性的黨內(nèi)法規(guī)制度，還有全黨性和地方黨組織制定的大量規(guī)范性文件，而且各個(gè)基層黨組織往往也制定有自己的各種制度。雖然制度建設(shè)仍有一些空白之處，如黨的十九屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)還有許多有待落實(shí)，但總體上黨內(nèi)法規(guī)制度已呈現(xiàn)出數(shù)量比較龐雜、體系相對(duì)統(tǒng)一的特征。從黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)定看，中央層面的黨內(nèi)法規(guī)已愈加細(xì)致具體，特別是紀(jì)律處分條例、問(wèn)責(zé)條例等規(guī)定日益明確，而地方和基層黨組織通過(guò)出臺(tái)細(xì)化規(guī)定和進(jìn)行所謂“層層加碼”，已到了規(guī)定非常細(xì)致嚴(yán)密的程度。必須看到，黨內(nèi)法規(guī)制度從本質(zhì)上屬于黨內(nèi)規(guī)矩，也可以說(shuō)是一般意義上的黨紀(jì)。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，這是全黨的共識(shí)，也是從黨紀(jì)的特殊性和黨員的先進(jìn)屬性來(lái)講的，但是如果就此理解為黨內(nèi)法規(guī)制度可以無(wú)限制地拔高到難以企及的程度，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)制度雖然有其特殊性，但也和一般意義上的制度設(shè)計(jì)有相通之處，就是基于人性的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為每一個(gè)人都有趨利避害的本性，因此需要制定制度來(lái)懲惡揚(yáng)善，避免私欲私利對(duì)公共利益的侵害。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度來(lái)說(shuō)也是如此，要通過(guò)嚴(yán)格規(guī)定、嚴(yán)格要求、嚴(yán)格懲處，切實(shí)規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和黨內(nèi)政治生活，弘揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，激勵(lì)黨員干部永葆共產(chǎn)黨人的先進(jìn)本色，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，真正為黨和人民的事業(yè)嘔心瀝血、增光添彩，而絕不能起到相反的作用。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部不作為風(fēng)險(xiǎn)

黨內(nèi)法規(guī)制度的本質(zhì)是在規(guī)范的基礎(chǔ)上達(dá)到約束和激勵(lì)的目的，如果只有約束缺乏激勵(lì)，必然會(huì)使制度的制定者傾向于只注重規(guī)定的細(xì)致嚴(yán)格和查處的嚴(yán)厲嚴(yán)苛，產(chǎn)生多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)的結(jié)果，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、少作為、慢作為，以避免因不當(dāng)作為受到懲處。如果只有激勵(lì)而缺乏約束，那就容易出現(xiàn)各行其是、權(quán)錢交易、腐敗盛行。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度必須明確目標(biāo)，避免導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部不作為情況的發(fā)生。當(dāng)然，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不作為的原因是多方面的，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的日趨嚴(yán)格只是一個(gè)方面，但是，忽視這種相關(guān)性也是不對(duì)的，畢竟這是很多不作為干部的普遍借口。從目前情況看，近年，領(lǐng)導(dǎo)干部不作為的現(xiàn)象有加重趨勢(shì)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不深入基層、不實(shí)事求是，工作中滿足于聽(tīng)匯報(bào)、看總結(jié)，習(xí)慣于以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件，他們處世圓滑、八面玲瓏、不講原則、明哲保身，遇事一推二拖、欺下瞞上、不愿擔(dān)當(dāng)，熱衷于搞所謂的“表面工程”“政績(jī)工程”，這樣的干部顯然屬于為官不為之列。解決干部為官不為問(wèn)題，需要真正搞清楚不敢為、不想為、不能為的原因，特別要在制度上樹(shù)立正確導(dǎo)向，為有為者撐腰，同時(shí)要健全完善激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，不能因?yàn)楦刹恳粫r(shí)出現(xiàn)問(wèn)題就一棍子打死。有些地方發(fā)出對(duì)“李云龍式”干部的呼喚，但是，這種干部從來(lái)都是存在的，關(guān)鍵是能否用制度保證使用他們，出了問(wèn)題又能夠?qū)捜莺捅Ｗo(hù)他們。如果做到了這些，“李云龍式”干部肯定會(huì)不斷涌現(xiàn)出來(lái)，不敢擔(dān)當(dāng)作為的干部也會(huì)越來(lái)越少。

（四）依規(guī)“違規(guī)”風(fēng)險(xiǎn)

黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)立的目的是保證黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和政治生活的穩(wěn)定有序，避免受到個(gè)人因素的影響，特別是避免被個(gè)別人所左右。原則上，只要黨內(nèi)法規(guī)制度被公開(kāi)公平公正地實(shí)施，就可以避免出現(xiàn)違反黨內(nèi)法規(guī)制度的情形。但是，事情往往是復(fù)雜的。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度存在一個(gè)規(guī)定和事實(shí)相符合的問(wèn)題，而這種判斷源于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的深刻理解和對(duì)事實(shí)的客觀把握，當(dāng)在這兩方面或某一方面出現(xiàn)欠缺的時(shí)候，制度實(shí)施的走樣變形就不可避免；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度又是靠人來(lái)實(shí)現(xiàn)的，實(shí)施主體的政治素質(zhì)、道德水準(zhǔn)、文化水平和法治意識(shí)與能力等往往決定著實(shí)施的質(zhì)量和成效。因此，在如此多的因素影響之下，黨內(nèi)法規(guī)制度在實(shí)施中有時(shí)就會(huì)出現(xiàn)認(rèn)真實(shí)施但結(jié)果卻南轅北轍的現(xiàn)象，當(dāng)然也存在更嚴(yán)重的公然依規(guī)“違規(guī)”或者依規(guī)謀私的問(wèn)題。比如，民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度，也是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的基本遵循，但是，有的主要領(lǐng)導(dǎo)為了自己的目的甚至是私利，在黨委全委會(huì)或常委會(huì)決策時(shí)，通過(guò)預(yù)先溝通、主動(dòng)發(fā)言定調(diào)、培植個(gè)人勢(shì)力、打壓不同意見(jiàn)等方式，使會(huì)議完全按照自己的意志作出決策。從表面看，會(huì)議決策的程序應(yīng)有盡有、健全完備，完全符合黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)規(guī)定，但實(shí)際上卻是認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)，明明白白搞形式，那些匪夷所思、侵害人民利益的決策都是這樣出籠的，諸如任人唯親的干部選拔、“一刀切”的強(qiáng)制拆遷、不公正的司法判決、化公為私的項(xiàng)目審批等。如果一些黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人總是這樣理解和運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)制度，其危害是極其驚人的，不僅使黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性公正性蕩然無(wú)存，而且會(huì)敗壞黨內(nèi)和社會(huì)政治生態(tài)，助長(zhǎng)歪風(fēng)邪氣，從查處的多數(shù)大案要案中我們都不難看到這類現(xiàn)象的影子。除他們考慮更多的是個(gè)人或小集體的政治得失，沒(méi)有把人民的利益、把講政治放在首要位置上之外，根源就在于他們沒(méi)有把黨內(nèi)法規(guī)制度當(dāng)成帶電的高壓線，而是當(dāng)成了回避責(zé)任的工具。這種公然的依規(guī)“違規(guī)”正是地方治理的巨大隱患，也是地方黨組織執(zhí)政能力的突出缺陷。

（五）監(jiān)督權(quán)失衡風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)力必須分開(kāi)并有所制衡，才能保證權(quán)力被正當(dāng)行使，因?yàn)榻^對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。我們雖然不會(huì)照搬西方的三權(quán)分立制度，但是分權(quán)制衡的理念值得借鑒。我們?cè)邳h內(nèi)權(quán)力運(yùn)行中，也特別注重決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)的分設(shè)和制衡。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，也把監(jiān)督保障作為其中的重要組成部分，并出臺(tái)了相當(dāng)多的法規(guī)制度，同時(shí)也強(qiáng)化了紀(jì)律監(jiān)督的權(quán)威?？梢哉f(shuō)，各級(jí)紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的機(jī)關(guān)，在保障黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中負(fù)有重大責(zé)任，在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮了突出作用，使這一斗爭(zhēng)取得了壓倒性優(yōu)勢(shì)。但是，在反腐敗斗爭(zhēng)中，一些紀(jì)委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中也出現(xiàn)了一些隨意執(zhí)紀(jì)、超越權(quán)限、違反規(guī)定甚至以權(quán)謀私的問(wèn)題，紀(jì)委系統(tǒng)落馬干部也為數(shù)不少，其中以監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)營(yíng)私舞弊具有普遍性和代表性。特別要看到，出于行使監(jiān)督權(quán)和進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)的需要，紀(jì)委實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在權(quán)力配置上要高于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)，而且與監(jiān)察權(quán)合并后其權(quán)威性進(jìn)一步增強(qiáng)。面對(duì)這樣的局面，如何既充分保證紀(jì)委的監(jiān)督職能，同時(shí)又使其職能行使不至于打破地方的權(quán)力平衡，由此預(yù)防監(jiān)督權(quán)的失衡是一個(gè)非常重要而又敏感的問(wèn)題，需要我們高度重視，從黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施的角度加以規(guī)范和防范。

當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的環(huán)節(jié)很多，因此出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率也越來(lái)越大，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控不僅是各級(jí)黨委、紀(jì)委應(yīng)該考慮的問(wèn)題，更是黨內(nèi)法規(guī)制度在制定和實(shí)施中應(yīng)該進(jìn)行考量的。

三、防控黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

有效防控黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，必須有系統(tǒng)思維，要著眼于黨內(nèi)法規(guī)制度制定和實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)閮烧呤蔷o密聯(lián)系在一起的。

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的頂層設(shè)計(jì)

科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)是有效實(shí)施的前提。在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)方面，我們黨也做了大量工作，習(xí)近平總書(shū)記多次發(fā)表重要講話，提出了明確思路和要求；2016 年召開(kāi)的全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議，制定了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（2016年12 月13 日），明確了總體要求、總體目標(biāo)和工作重點(diǎn)；兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的基本概念、類型、定位，黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則、權(quán)限和程序等；先后出臺(tái)了兩個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃，特別是《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100 周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對(duì)今后5 年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提出了指導(dǎo)思想、目標(biāo)要求、重點(diǎn)項(xiàng)目和落實(shí)要求，對(duì)推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有重大指導(dǎo)意義[8]。應(yīng)該說(shuō)，在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)方面我們非常重視，取得的成績(jī)巨大，但是問(wèn)題仍然存在，有的還比較突出。比如，從黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系看，黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度相對(duì)薄弱，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的幾部重要黨內(nèi)法規(guī)多是2019年集中出臺(tái)的[9]；從七類黨內(nèi)法規(guī)看，對(duì)黨內(nèi)規(guī)則的建設(shè)重視不夠，甚至調(diào)低了它的地位[10]；從黨內(nèi)法規(guī)制度制定和實(shí)施的平衡上，存在重制定輕執(zhí)行的問(wèn)題，在保障執(zhí)行上力度不夠，辦法也不夠得力；從黨內(nèi)法規(guī)制度的配套上，還缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和可操作的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)施遇到許多困難；在黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展上，還缺乏集約化思維，歸并整合不夠。這些都極大地制約著黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施及成效，要解決這些問(wèn)題，同樣也要從頂層設(shè)計(jì)的高度進(jìn)行新的謀劃，從注重具體的黨內(nèi)法規(guī)制度，過(guò)渡到更多地思考黨內(nèi)法規(guī)制度的整體結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系的優(yōu)化上來(lái)。

（二）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)依法辦事的能力

黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施取決于各級(jí)黨組織和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，他們能否嚴(yán)格執(zhí)行、模范遵守黨內(nèi)法規(guī)制度更具有決定意義。目前黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中存在的問(wèn)題，許多與各級(jí)黨組織和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏依規(guī)辦事的意識(shí)和能力有著直接關(guān)系。在很多情況下，黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部并非不了解黨內(nèi)法規(guī)制度，而是沒(méi)有站在全面從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)的高度看待黨內(nèi)法規(guī)制度，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是軟法，只要不違反國(guó)家法律，不犯政治錯(cuò)誤，就不是什么大問(wèn)題。在這種認(rèn)識(shí)支配下，一些組織和干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏敬畏，表面上說(shuō)依規(guī)辦事，實(shí)際上經(jīng)常開(kāi)后門走偏門，把黨紀(jì)拋到腦后，甚至還振振有詞，受到查處則鳴冤叫屈。還有一種認(rèn)識(shí)就是把黨內(nèi)法規(guī)制度看得高于國(guó)家法律法規(guī)，執(zhí)迷于手中的權(quán)力，在“黨大還是法大”的偽命題里難以自拔。這兩種錯(cuò)誤意識(shí)危害甚大，在此意識(shí)支配下難以形成正確的依規(guī)辦事能力，取而代之的只能是本位主義、實(shí)用主義的滋長(zhǎng)，法治意識(shí)、法治能力的缺失。2019 年查處的云南孫小果案涉及的眾多的司法系統(tǒng)黨政干部，有的還是廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，甚至是以集體決策的方式為其開(kāi)脫。這些充分表明提高領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)依法辦事的能力極為必要和緊迫。黨的十九屆四中全會(huì)決定要求把提高治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)，通過(guò)加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動(dòng)廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開(kāi)展工作，提高推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局等各項(xiàng)工作能力和水平。同時(shí)還要求堅(jiān)持黨管干部原則，落實(shí)好干部標(biāo)準(zhǔn)，樹(shù)立正確用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。只有切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的依規(guī)辦事能力，才能化解各種風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的確定性，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）建立黨內(nèi)法規(guī)制度的自我實(shí)施機(jī)制

徒法不足以自行。黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立保障監(jiān)督機(jī)制，這是我們形成的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。所以每逢重要黨內(nèi)法規(guī)制度制定出臺(tái)，我們總要大張旗鼓地宣傳，組織學(xué)習(xí)教育，也會(huì)在發(fā)布的通知中一如既往地提出加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和保障的要求。但是，從制度實(shí)施的情況來(lái)看，它本身實(shí)施得好壞，往往受到制度合法性強(qiáng)弱、制度思維是否養(yǎng)成、制度環(huán)境能否優(yōu)化等條件的制約。如果相關(guān)因素是積極正向的，那么制度可以建立起自我實(shí)施的機(jī)制，不需要外力的干預(yù)，使制度得到遵從。從黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施來(lái)看，我們也要朝著這樣的方向努力[11]。目前，黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量日益龐雜，如果讓黨員干部都逐一去學(xué)習(xí)并參與實(shí)施，將會(huì)付出極大的代價(jià)，也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，要著眼于建立自我實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度的合法性，使每一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度都源于科學(xué)的設(shè)計(jì)和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要，符合黨內(nèi)法規(guī)制度的價(jià)值目標(biāo)和功能定位，同時(shí)又得到恰如其分的規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)表達(dá)，還要增強(qiáng)全黨的制度意識(shí)和思維。按照制度學(xué)派代表人物道格拉斯（Marry Douglas）的觀點(diǎn)，制度塑造了人們的思維，黨內(nèi)法規(guī)制度要著眼于塑造全黨的制度意識(shí)和思維，引導(dǎo)形成遵守制度的思維習(xí)慣和行為自覺(jué)。當(dāng)然，也要優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的黨內(nèi)外環(huán)境，形成主體與環(huán)境的高度統(tǒng)一，最終使黨內(nèi)法規(guī)制度成為黨員干部普遍認(rèn)同和遵守的得到社會(huì)高度認(rèn)可的約定俗成的規(guī)則，在協(xié)調(diào)規(guī)范黨內(nèi)各主體關(guān)系和行為中真正發(fā)揮作用。如果我們最終建立起黨內(nèi)法規(guī)制度的自我實(shí)施機(jī)制，不僅黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的成本會(huì)降低，而且成效也會(huì)更為顯著。

（四）強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的問(wèn)責(zé)保障

動(dòng)員千遍不如問(wèn)責(zé)一次。問(wèn)責(zé)是促進(jìn)和保證制度實(shí)施的最有效手段，任何制度的實(shí)施如果沒(méi)有問(wèn)責(zé)來(lái)配套就會(huì)成為一句空話。同樣，如果問(wèn)責(zé)只是出臺(tái)一個(gè)制度而沒(méi)有實(shí)際行動(dòng)，也會(huì)成為一句口號(hào)。在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中，必須用強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)制度作保障，而且問(wèn)責(zé)制度必須得到真正實(shí)施，不能動(dòng)輒高高舉起，輕輕落下，搞下不為例。2019年9月，在對(duì)2016 年7 月中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》進(jìn)行修訂的基礎(chǔ)上，中共中央印發(fā)了新的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，要求各級(jí)黨委（黨組）要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，擔(dān)負(fù)起全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任，堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，把制度的剛性立起來(lái)[12]。修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，體現(xiàn)了中央對(duì)問(wèn)責(zé)制度的高度重視。但是由于問(wèn)責(zé)主要是追究在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，因此問(wèn)責(zé)真正實(shí)施時(shí)往往會(huì)遇到責(zé)任難以落實(shí)的困境，而問(wèn)責(zé)不力甚至不及時(shí)，會(huì)極大地影響問(wèn)責(zé)制度的權(quán)威性和威懾力。特別是在此次抗擊疫情的斗爭(zhēng)中，在早期，一些黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)現(xiàn)象比較突出，但是真正問(wèn)責(zé)往往困難重重，這也是目前問(wèn)責(zé)遲遲難以展開(kāi)的原因。但是，缺乏及時(shí)有力的問(wèn)責(zé)，類似的錯(cuò)誤就難以避免再次出現(xiàn)，而且一次問(wèn)罪勝過(guò)十次問(wèn)責(zé)，必須把問(wèn)罪和問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，達(dá)到問(wèn)罪程度的絕不能僅以問(wèn)責(zé)來(lái)掩飾，搞從輕發(fā)落。

（五）形成全黨自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)的良好風(fēng)氣

最好的制度是為大家自覺(jué)遵守的制度。全黨自覺(jué)遵守是制定黨內(nèi)法規(guī)制度的目的所在，也是防控實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的最有力保障。目前全黨自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的意識(shí)還不夠強(qiáng)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)識(shí)也并不到位，致使實(shí)施中不嚴(yán)格、搞變通等情形屢見(jiàn)不鮮。要形成全黨自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的良好風(fēng)氣，必須從教育做起，要讓全體黨員干部正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度的性質(zhì)、地位和作用，自覺(jué)學(xué)習(xí)掌握相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度，特別是要理解其中的法治精神，樹(shù)立法治信仰，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的真正尊崇和敬畏，形成以遵紀(jì)為榮、以違規(guī)為恥的良好氛圍，切實(shí)改變一些黨員干部迷信權(quán)力、迷信關(guān)系的現(xiàn)象。同時(shí)，各級(jí)黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的表率，帶動(dòng)全黨自覺(jué)尊崇、嚴(yán)格執(zhí)行和堅(jiān)決維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度。最后，還要優(yōu)化黨內(nèi)法治環(huán)境，并以此帶動(dòng)社會(huì)法治環(huán)境的改善，要在黨內(nèi)推進(jìn)黨內(nèi)民主，擴(kuò)大黨務(wù)公開(kāi)，大力營(yíng)造公開(kāi)公平公正的環(huán)境，形成用制度管人管事管權(quán)的局面，使每一個(gè)黨員干部都可以在黨內(nèi)法規(guī)制度的框架下實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值，為黨和人民的事業(yè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施雖然還存在許多可以預(yù)見(jiàn)甚至難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)，但是黨內(nèi)法規(guī)制度本身正是化解風(fēng)險(xiǎn)的可靠途徑。只要所制定的黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了，黨內(nèi)法規(guī)制度的作用能得到充分發(fā)揮，在中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和全黨的高度團(tuán)結(jié)統(tǒng)一面前，再大的困難就都可以克服，再大的風(fēng)險(xiǎn)也就可以防控，抗擊疫情取得階段性勝利無(wú)疑為此加上了一個(gè)有力的注腳。