張 銳

【內容提要】 新中國成立70年來，能源外交已成為中國整體外交的重要組成部分。根據政策內容的不同，可將1949—2012年的能源外交劃分為陣營外交、產業(yè)“走出去”、開拓石油進口來源、推動全面合作四個階段。黨的十八大后，中國能源外交開創(chuàng)引領能源革命進入新時代，呈現(xiàn)諸多新特點，包括以“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略為指引、與油氣出口國構建能源命運共同體、促進清潔能源發(fā)展、推動“一帶一路”產能合作和加強全球能源治理?；仡櫄v史，中國能源外交形成一系列優(yōu)良傳統(tǒng)和鮮明特色。面對復雜局勢，中國能源外交應積極謀劃全球范圍內高效的、可承擔的海外利益保護體系，加強對外合作機制建設，系統(tǒng)籌劃推進全球能源革命戰(zhàn)略，打造能源大外交格局。

新中國成立以來，能源外交作為國家總體外交的一部分，為保障國家能源安全、促進國際經濟合作、提升中國國際地位做出了不可替代的重要貢獻。面對中國油氣對外依存度快速攀升、國際能源格局加速轉型的大變局，習近平主席提出“全方位加強國際合作，實現(xiàn)開放條件下能源安全”[1]《習近平：積極推動我國能源生產和消費革命》，新華網，2014年6月13日，http://www.xinhuanet.com//politics/2014-06/13/c_1111139161.htm。，能源外交呈現(xiàn)出諸多與時俱進的新氣象、大國特色的新作為。本文嘗試全面梳理中國能源外交的歷史演進及新時代的理念實踐創(chuàng)新，并在此基礎上歸納具有延續(xù)性和積極效力的外交傳統(tǒng)，根據面臨的問題提出政策建議。

一、中國能源外交的歷史演進

關于能源外交，一個普遍使用的定義是“使用外交政策去確保國際能源供給的安全和提升能源部門的合作（大多是雙邊政府合作）”。[2]Goldthau, Andreas, “Energy Diplomacy in Trade and Investment of Oil and Gas,” in Andreas Goldthau, Global Energy Governance: The New Rules of the Game, Washington: Brookings Press, 2010, p.28.中國能源外交與全球能源供需的宏觀背景緊密關聯(lián)，具有全球普遍的特征與邏輯，同時也根植于自身的能源需求和發(fā)展戰(zhàn)略。根據政策內容的不同，可以將1949—2012年的能源外交劃分為以下四個階段。

（一）陣營外交階段：1949年到70年代初

新中國前20年的能源外交基本倚賴和面向社會主義陣營國家。這一階段主要分為兩個時期：首先是1949年到60年代初的“一邊倒”時期。當時中國被認定為既無資源也無開發(fā)能力的“貧油國”，身處美國經濟封鎖的困境，只能從以蘇聯(lián)為首的社會主義國家進口原油。1949—1963年，中國石油總進口量達3123 萬噸，超過了同期自身產量，其中進口蘇聯(lián)的石油占到總進口量的74%，其他進口渠道包括羅馬尼亞等國。[1]1949—1963年，中國原油總產量為3024 萬噸，數據統(tǒng)計根據：Vaclav Smii, China' s Energy: Achievements, Problems, Prospects, New York: Praeger, 1976; 李昕：《中國石油外交模式探析——基于改革開放前三十年的思考》，載《大慶師范學院學報》2013年第4 期，第37 頁。這些進口石油有力保障了新中國的獨立自主，支撐了國民經濟恢復和抗美援朝戰(zhàn)爭。同時，中國從蘇聯(lián)、羅馬尼亞、東德等國獲得油氣、電力方面的技術援助。但是，隨著50年代末期中蘇關系惡化，進口蘇聯(lián)的原油量從1959年的305 萬噸銳減至1965年的3.8 萬噸，雙方石油貿易在1969年珍寶島事件后中止。其次是60年代初到70年代初的小規(guī)模貿易時期。中國憑借大慶、勝利等油田的投產，逐步實現(xiàn)原油自給，能源安全得到保證。1964—1973 的10年間，中國石油總進口量僅為680 萬噸，同期國內原油產量累計達2.39 億噸。[2]同上。進口來源主要是羅馬尼亞和阿爾巴尼亞，石油貿易的政治意義遠遠大于經濟意義，體現(xiàn)了三國加強經貿聯(lián)系、擺脫國際孤立境地的共同戰(zhàn)略需求。

（二）“走出去”階段：70年代初到1993年

上世紀70—80年代，中國原油產量連創(chuàng)新高，1978年突破億噸大關，具備向外出口的富余量；中國與一大批西方國家、第三世界國家建立外交關系，國際環(huán)境大為改善。這一時期的能源外交走出陣營外交的“小圈子”，與各國加速推動能源領域的合作。合作重點包括兩方面：一是促進石油出口。1973—1993年，中國共向國際市場出口石油3.77 億噸[3]李輝：《中國石油進出口狀況及其體制的演變和未來趨勢》，載《世界石油工業(yè)》2006年第1 期，第16 頁。，出口對象主要為東北亞、東南亞鄰國，其中日本吸收了一半以上的出口量。在中東發(fā)生石油危機、中日關系處于“蜜月期”的大背景下，兩國遵循“合理高價”原則，使中國賺取了超出當時國際市場平均價格的外匯收入。[4]參見李恩民：《從經濟戰(zhàn)到石油外交——20 世紀70年代日本對中國大陸的石油貿易》，載《上海師范大學學報》2005年第6 期，第125—130 頁；李昕：《1949年以來中國石油進出口地位演變》，載《西南石油大學學報（社會科學版）》2014年第1 期，第1—6 頁。二是積極向各國引進先進能源技術、設備及管理經驗。例如，1979年鄧小平訪美，與卡特總統(tǒng)簽署《中美科學技術合作協(xié)定》，中美在該協(xié)定的框架內迅速開啟水電、化石能源、能效等領域的技術合作；向法國學習核電技術，并從1986年起與法國合作建設中國第一座大型商用核電站——大亞灣核電站；80年代與巴西先后簽訂海上石油開發(fā)、電力領域的科技合作協(xié)定。能源領域的技術合作成為當時中國與各國深化實質關系、實現(xiàn)雙方合作“早期收獲”的重要抓手。然而這一時期的能源外交也存在時代的局限性，即對外能源戰(zhàn)略“依附于國家對外政策的‘大盤子’，局限于國家與國家之間的雙邊國際性”。[1]許勤華：《中國全球能源戰(zhàn)略：從能源實力到能源權力》，載《現(xiàn)代國企研究》2017年第9 期，第63 頁。

（三）開拓石油進口來源階段：1993—2002年

1993年，中國再次成為石油凈進口國，保證石油供給、維護能源安全的緊迫感陡增。面向中東、非洲開拓石油進口來源是中國能源外交的主要內容。自90年代中期開始，中國的中東外交日益活躍：與中東多個產油國建立持續(xù)穩(wěn)定的石油貿易關系；加強中國與中東產油國的高層互訪，尤其是增進與沙特阿拉伯、伊朗的關系；[2]重要高層訪問包括：1999年11月，江澤民主席出訪沙特，就沙特擴大對華輸出石油達成協(xié)議；2000年12月，伊朗總統(tǒng)哈塔米訪華，兩國決定建立面向21 世紀長期穩(wěn)定、內容廣泛的中伊友好合作關系；2002年4月，江澤民主席出訪伊朗。在多邊平臺為石油生產國爭取正當權益；參與聯(lián)合國在伊拉克的“石油換食品”計劃；擴大對某些國家的經濟援助和軍事貿易等。同時期，中國依托中非傳統(tǒng)友好關系及援助、優(yōu)惠貸款等手段，迅速實現(xiàn)并擴大從蘇丹、剛果（金）、安哥拉、尼日利亞、加蓬、赤道幾內亞等國的石油進口。從1995年起，中國以蘇丹穆葛德盆地油田開發(fā)項目為切入點，開始對非洲石油項目直接投資，減少對中東石油的過度依賴。[3]參見吳磊、盧光盛：《關于中國-非洲能源關系發(fā)展問題的若干思考》，載《世界經濟與政治》2008年第9 期，第52—58 頁；鄧向輝：《非洲能源國際競爭與中非能源合作》，中共中央黨校博士論文，2010年，第97—111 頁。除了兩個重點區(qū)域，中國還從俄羅斯、哈薩克斯坦、澳大利亞、文萊、挪威、英國等國開拓進口來源。一系列舉措取得了顯著效果，1995—2002年，中國石油進口量從1710 萬噸增至7026 萬噸，來自沙特的原油進口量在中國總進口量中的占比從2%上升到16.4%，伊朗原油的占比從5.4%上升到15.3%，非洲地區(qū)原油的占比從10.8%上升到27.16%。[1]葛振華、劉增潔：《2002年中國石油進出口狀況》，載《中國能源》2003年第3 期，第35 頁；Hongyi Harry Lai, “China' s Oil Diplomacy: Is It a Global Security Threat?” Third World Quarterly, Vol. 23, No. 3, 2007, pp.522—523.中國在新世紀伊始初步建成了多元供給、以中東和非洲為重點的石油進口布局，保障了當時高速增長的石油消費需求。

（四）推動全面合作階段：2003—2012年

黨和國家第四代領導集體引領中國能源外交進入全面合作階段，表現(xiàn)為合作對象和合作方式增多、能源通道的多元化及啟動清潔能源外交。

第一，多元化原油進口來源，重點開拓非洲、獨聯(lián)體和南美的進口渠道。具體來看，在中東繼續(xù)倚賴沙特、伊朗，10年間從兩國進口的原油占中國進口總量的比例始終在30%左右；安哥拉異軍突起，其原油在中國進口總量中的份額從2002年的8.2%上升到2012年的14.8%；俄羅斯和哈薩克斯坦對華石油出口實現(xiàn)梯級躍升；委內瑞拉和巴西成為中國在南美的主要進口來源。[2]葛振華、劉增潔：《2002年中國石油進出口狀況》，載《中國能源》2003年第3 期，第35 頁；張抗：《2000年以來中國原油進口來源構成分析》，載《當代石油石化》2009年第6 期，第18—20 頁。2004年，中國與安哥拉開創(chuàng)了“貸款換石油”的模式，之后與俄羅斯、巴西、厄瓜多爾、哈薩克斯坦、剛果（布）等國采取了這一模式的合作。在當時的背景下，使中國及時獲得長期穩(wěn)定、價格合理的石油供應源，使產油國獲得了基礎設施領域的有力融資支持，同時拉動了我國工程承包、裝備、勞務“走出去”。[3]參見閆世剛：《后金融危機時期中國能源外交戰(zhàn)略構建》，載《太平洋學報》2010年第8 期，第44—45 頁；高駿：《從“安哥拉模式”到非洲工業(yè)化：援助模式轉型下的中非合作》，澎湃新聞，2018年9月18日，https:// www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2433807。

第二，把開辟能源進口通道、維護國際能源通道安全作為當務之急。胡錦濤主席在2003年11月的中央經濟工作會議上首次提出“馬六甲困局”，提到“進口原油4/5 左右是通過馬六甲海峽運輸的，而一些大國一直染指并試圖控制馬六甲海峽的航運通道”。[1]史洪濤：《中國的“馬六甲困局”》，中國青年報網，2004年6月15日，http://zqb.cyol.com/content/2004-06/15/content_888233.htm。國家領導人對能源安全的高度關切為多個陸上油氣管道的建設打開了“政策窗口”，多個油氣管道項目在2003年前后開始得到實質推進。每個項目都構成了中國與能源出口國、管道途經國之間的重大外交議題，如中俄原油管道項目歷經波折和艱難談判，在很長一段時間里“成了對中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系和兩國互信的考驗”。[2]張國寶：《篳路藍縷——世紀工程決策建設記述》，北京：人民出版社2018年版，第127 頁。到2012年前后，西北、東北、西南三大陸上戰(zhàn)略通道的格局初步成型。[3]2003—2012年期間啟動的陸上油氣管道項目包括：中國-哈薩克斯坦原油管道、中國-中亞天然氣管道ABC 線、中俄原油管道一線工程和中緬油氣管道項目。

第三，與歐盟、美國開啟清潔能源外交。中國與歐盟在2005年建立“氣候變化戰(zhàn)略伙伴”，把清潔能源作為優(yōu)先合作領域，開展了一系列技術交流、項目推廣活動，并于2010年成立中歐清潔能源中心；中國與美國于2009年建立“可再生能源伙伴關系”，成立了政策規(guī)劃、風能、太陽能、并網、標準認證5 個工作組，配套建設了中美清潔能源聯(lián)合研究中心等工作平臺。

二、新時代能源外交的顯著特征

黨的十八大以來，習近平主席站在人類歷史發(fā)展和黨和國家全局高度，準確把握國內外能源發(fā)展大勢與規(guī)律，推動我國能源外交進入“引領能源革命的新時代”，呈現(xiàn)出以下顯著特征：

（一）以“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略為指引

2014年6月13日，習近平主席在中央財經領導小組會議上提出必須推動能源消費、供給、技術和體制革命，全方位加強國際合作，實現(xiàn)開放條件下能源安全。[1]《習近平：積極推動我國能源生產和消費革命》，新華網，2014年6月13日，http://www.xinhuanet.com//politics/2014-06/13/c_1111139161.htm。“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略對中國能源外交的影響體現(xiàn)在以下三方面：

1.擴充外交目標。過去能源外交聚焦海外油氣資源的供應安全；在新時代，能源外交既著眼于保障能源安全、構建多元能源供應體系，也致力于搶占能源革命先機、推動清潔低碳發(fā)展、打造能源命運共同體等艱巨任務，力圖改變傳統(tǒng)國際合作集中在“供給”“技術”環(huán)節(jié)上的既定模式，“在能源生產和消費革命所涉及的各個方面加強國際合作，有效利用國際資源”。[2]同上。

2.提高戰(zhàn)略站位。過去能源外交的謀劃主要停留在雙邊關系和小范圍的多邊關系（如油氣國集中的中東、歐亞地區(qū)）；在新時代，習近平主席先后提出“能源命運共同體”“全球能源互聯(lián)網”“綠色低碳的全球能源治理格局”“一帶一路能源大通道”等重大理念與倡議，有力提升了能源外交的全局高度和行動層次。

3.強化國際國內兩個大局的統(tǒng)籌。“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了把兩個大局兼顧起來、統(tǒng)一起來的思路，引導能源外交充分利用兩個市場、兩種資源，妥善處理國內發(fā)展與對外開放之間、利益訴求與國際道義之間的關系。

（二）以對華油氣出口國為優(yōu)先方向，構建能源命運共同體

2016年1月，習近平主席訪問沙特、埃及和伊朗，首次提出“能源合作共同體”概念。2017年4月，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《能源生產和消費革命戰(zhàn)略（2016—2030）》，明確指出“構筑連接我國與世界的能源合作網，打造能源合作的利益共同體和命運共同體”。[3]國家發(fā)展改革委：《能源生產和消費革命戰(zhàn)略（2016-2030）》，2016年12月，第28 頁，http://www. ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201705/W020170517397451808076.pdf。其中對華油氣出口國是目前構建“能源命運共同體”的優(yōu)先方向。主要的外交實踐包括：

將不同結晶時間下獲得淀粉球晶稱重，所得淀粉球晶的干基質量 M2與所用蠟質玉米原淀粉干基質量M1之比[16]，如式1-2所示。

第一，開展伙伴關系外交，用政治關系的提質升級去保障能源合作的持續(xù)穩(wěn)定，推動重大項目的落實及克服合作進程中的困難。2013年以來，中國與多個油氣出口國建立或深化雙邊伙伴關系，為構建“能源命運共同體”夯實共識基礎、提供機制保障。例如，中國、俄羅斯在“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系”的框架內，依托元首外交、總理定期會晤機制和副總理級的能源合作委員會，保持了高層次、常態(tài)化的戰(zhàn)略對接?；谏鲜稣伪Ｕ?，中俄“能源命運共同體”已然成型。近年來在油氣領域取得了兩個影響世界能源格局的突破性進展：一是俄羅斯2016年至今連續(xù)三年成為中國最大原油供應國，2018年該國原油占中國原油進口總量的15.48%。[1]《2018年中國原油進口來源及數量》，載《當代石油石化》2019年第4 期，第53 頁。二是兩國于2014年達成《中俄東線天然氣購銷合同》，管道項目于2015年6月開工建設，計劃2019年12月部分實現(xiàn)通氣，2024年全線通氣。未來“每年可輸送來自俄羅斯380 億立方米的天然氣，相當于2018年我國全年用氣量的1/7”。[2]王宗英：《中俄東線天然氣管道中段工程開工建設》，央廣網，2019年7月5日，http://china.cnr.cn/ NewsFeeds /20190705/t20190705_524681615.shtml。

第二，超越單純能源貿易關系，推進上下游一體化合作。近年來，中國利用自身在工程建設、技術、裝備、資金等方面的優(yōu)勢，面向中東、拉美等區(qū)域產油國推廣“油氣+”合作模式，“深化石油、天然氣勘探、開采、煉化、儲運等全產業(yè)鏈合作”[3]習近平：《攜手推進新時代中阿戰(zhàn)略伙伴關系——在中阿合作論壇第八屆部長級會議開幕式上的講話》，人民網，2018年7月11日，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0711/c64094-30139172.html。，充實“能源命運共同體”內涵。在2016年1月的中東之行中，習主席向阿拉伯國家提出中國 “愿同阿方探索石油、貸款、工程一攬子合作模式，延伸傳統(tǒng)油氣合作鏈條”[4]習近平：《共同開創(chuàng)中阿關系的美好未來——在阿拉伯國家聯(lián)盟總部的演講》，新華網，2016年1月22日，http://www.xinhuanet.com/world/2016-01/22/c_1117855467.htm。；與沙特國王薩勒曼共同出席中沙延布煉廠投產啟動儀式，進一步表達支持態(tài)度；在與伊朗達成的聯(lián)合聲明中，特別提到“中方將考慮對伊朗能源產業(yè)的上、下游項目進行投資和融資”。[1]《中華人民共和國和伊朗伊斯蘭共和國關于建立全面戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合聲明》，外交部網站，2016年1月23日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1334378.shtml?；谀茉赐饨坏拇罅χС?，以“三桶油”為代表的石油企業(yè)向全產業(yè)鏈合作方向快速邁進，中石油在中東五國運營15 個油氣投資項目，中石化已成為沙特、科威特第一大鉆井承包商，并在中東-北非地區(qū)簽訂了500 多個石油工程技術服務合同。[2]石巖：《中國石化“一帶一路”軌跡： 助力沙特能源轉型》，載《中國企業(yè)報》2017年5月2日，04 版；解亞娜：《打造國際化經營‘合作升級版’ 中東能源合作新趨勢觀察》，載《中國石油報》2019年4月16日。

第三，在石油貿易中推廣人民幣結算。從2016年開始，中國與俄羅斯、伊朗、委內瑞拉、安哥拉、尼日利亞等國嘗試使用人民幣進行原油交易，繞開石油美元在全球原油結算領域中的主導地位。中國的這項舉措盡管剛起步，但獲得了多個產油國的積極響應，彰顯“能源命運共同體”建設的巨大潛力和變革效應。

（三）以清潔能源為重點，引領全球能源轉型

2013年至今，中國能源外交給予清潔能源前所未有的關注與支持。截至2019年6月，中國至少與46 個國家、5 個區(qū)域性國際組織在聲明、聯(lián)合公報等雙邊外交文件中明確表示加強清潔能源合作。[3]新西蘭、意大利、阿根廷、西班牙、俄羅斯等46 國；東盟、非盟、歐盟、阿盟、拉共體5 個區(qū)域組織。信息來源：外交部“聲明公報”，https://www.fm prc.gov.cn/web/ziliao _674904/1179_674909/。關于具體合作內容，中國對于不同類型的國家有不同側重。中國與多個發(fā)達國家建立了常態(tài)化合作機制，開展政策對接、投資洽談和聯(lián)合研究，在技術領域向它們對標看齊。例如，2015年，中國與英國建立清潔能源伙伴關系，每兩年制定一次實施工作計劃，近期重點推進民用核能、海上風電方面的投資和研究項目。中國與發(fā)展中國家的合作集中在投資、援助方面，既幫助它們解決能源貧困問題，也試圖縮小能源轉型進程中國家間的“技術鴻溝”。中國明確表示“支持可再生能源，主要是太陽能在非洲的發(fā)展”，鼓勵中國企業(yè)開展項目投資，實施綠色金融能源示范項目及支持非洲能源領域的能力建設等。[1]參見：《中非合作論壇—北京行動計劃（2019-2021年）》，2018年9月5日，https://www. fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1592067.shtml

同時，中國積極促進全球和平利用核能，到2019年4月“已與30 多個國家簽訂了政府間和平利用核能合作協(xié)定”，并與這些國家開展了包括人員互訪、設備和技術引進、經貿往來等廣泛的交流與合作。[2]外交部：《關于中華人民共和國履行<不擴散核武器條約>情況的國家報告》，2019年4月29日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/jks_674633/jksxwlb_674635/t1659431.shtml。中國領導人多次把推動核電產能合作作為外交會談內容，取得了諸多重大成果，包括：2015年8月，中國自主研發(fā)三代核電機組“華龍一號”在巴基斯坦卡拉奇安裝建設；2016年9月，中廣核（CGN）、法國電力集團與英國政府簽署英國新建核電項目的一攬子協(xié)議，布拉德維爾B 項目將采用“華龍一號”技術方案，這是中國自主核電技術首次進入發(fā)達國家市場。

（四）以“一帶一路”為引擎，推動能源領域的國際產能合作

“一帶一路”倡議對能源外交的影響主要在于提供豐富的政策手段，調整海外經濟的發(fā)展模式，推動中國與各國開展規(guī)模化、可持續(xù)的能源產能合作。具體表現(xiàn)包括：一是加強政策溝通。“一帶一路”提出6年來，我國“與有關國家、國際和地區(qū)組織新建雙多邊能源合作機制近40 項，簽署能源合作文件100 余份”。[3]《章建華出席第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇設施聯(lián)通分論壇》，2019年4月25日，http:// www.nea.gov.cn/2019-04/25/c_138009208.htm。二是按照“政府指導、企業(yè)主體、市場導向、商業(yè)原則”的要求，加強能源基礎設施投資合作。目前，最具成效、最引人矚目的合作莫過于“中巴經濟走廊”，中國帶動大批能源企業(yè)為巴基斯坦提供了一攬子、鏈條式的投資方案，在經濟走廊首批22 個早期收獲項目中，有11個項目為能源項目，涵蓋水電、太陽能、風能和燃煤電站項目?！白呃饶茉错椖咳客旯ず?，將為巴增加約1100 萬千瓦電力，大大緩解巴能源緊張，為巴經濟發(fā)展注入強勁動力?！盵1]《“一帶一路”倡議：構建人類命運共同體的重要實踐——孫衛(wèi)東大使在‘一帶一路’演講會上的講話》，2017年5月5日，https://www.fmprc.gov.cn/ce/cepk/chn/zbgx/t1459142.htm。三是加強能源基礎設施互聯(lián)互通。目前合作重點包括“共同維護輸油、輸氣管道等運輸通道安全，推進跨境電力與輸電通道建設，積極開展區(qū)域電網升級改造合作”。[2]國家發(fā)展改革委、外交部、商務部：《推動共建絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，2015年3月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/28/content_2839723.htm。在全球能源互聯(lián)網理念的指引下，中國日益重視跨國電網，在東南亞提出“推動瀾湄國家電力互聯(lián)互通和電力貿易，打造區(qū)域統(tǒng)一電力市場”[3]《瀾滄江－湄公河合作五年行動計劃（2018－2022）》，2018年1月11日，https://www.fmprc. gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1524881.shtml。，與歐盟“探討包括互聯(lián)互通的能源網絡在內的可行方案，以滿足全球電力對清潔和綠色替代能源的需求”。[4]《中歐領導人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》，新華網，2018年1月17日，http://www.xinhuanet.com/energy/ 2018-07/17/c_1123136631.htm。四是推動政策性資金、開發(fā)性資金給予配套的金融支持。截至2019年4月，絲路基金已為20 余個能源項目提供資金支持，出資額超過90 億美元。[5]謝多：《為“一帶一路”高質量發(fā)展提供有力金融支持》，絲路基金網站，2019年4月24日，http://www.silkroadfund. com.cn/cnweb/19930/19938/39884/index.html。

（五）以國際多邊機制為平臺，加強全球能源治理

近年來，中國在全球能源治理方面逐漸“從局外人變?yōu)榫謨热?，從追隨者變?yōu)橛绊懻摺盵6]Qian Xuming, “China-U.S. Relations in Global Energy Governance,” International Relations and Diplomacy, Vol. 6, No. 7, 2018, p.383.，具體表現(xiàn)包括：一是在全球治理平臺上提出能源領域的中國主張、中國方案。例如，在2016年擔任G20 主席國期間，主導產生了4 份能源領域的成果文件，倡導成立G20 綠色金融研究小組。[7]4 份文件分別是《2016年G20 能源部長會議北京公報》《加強亞太地區(qū)能源可及性：關鍵挑戰(zhàn)與G20 自愿合作行動計劃》《G20 可再生能源自愿行動計劃》和《G20 能效引領計劃》。二是創(chuàng)設以我為主的多邊合作平臺，包括中國-歐盟能源合作平臺、“一帶一路能源伙伴關系”、中國-中東歐國家“16+1”能源合作對話等。這些機制不僅促進政府層面的合作，更為中國能源企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研機構提供了多軌外交渠道。三是與一些能源類國際組織的關系出現(xiàn)實質性的提升。2014年加入國際可再生能源署，2015年2月成為《國際能源憲章宣言》的簽約觀察國，2015年11月成為國際能源署聯(lián)盟國。

三、中國能源外交的優(yōu)良傳統(tǒng)

（一）元首外交發(fā)揮戰(zhàn)略引領作用

中國的元首外交與能源外交高度結合，歷任最高領導人均親自謀劃、部署和推動重大的能源外交決策，統(tǒng)籌領導政府各部門、國有能源企業(yè)聚焦主要任務、執(zhí)行統(tǒng)一戰(zhàn)略，激發(fā)我國政治體制“集中力量辦大事”的優(yōu)勢。習近平主席在外交工作中投入了大量時間、精力在能源事務上，在國際場合多次發(fā)表推進能源轉型、綠色發(fā)展的講話，多次安排與能源產業(yè)、能源科技有關的考察行程，直接關心推動某些重大合作項目，為新時代中國能源外交提供了最堅實的保障。

一般外交難以解決的事務常通過元首外交來獲得突破與決斷。例如中俄東線天然氣管道項目，談判歷時10年，2011年由于價格分歧近乎破裂。在雙方立場難以轉圜的情況下，習主席2013年訪俄令事態(tài)出現(xiàn)轉機，雙方最高領導人很快達成高度共識與決心，并親自推動談判取得成果、項目得以落地。2015年5月，普京總統(tǒng)在回顧中俄天然氣合同談判時強調：“我要特別感謝中國領導人、我的朋友習近平先生。他本人直接過問了許多問題，這些問題是我們談判中的難題。我認為，如果沒有他對幾個關鍵性問題的參與，我們未必能做出最終決定?！盵1]關健斌：《俄羅斯天然氣進入“中國季”》，載《中國青年報》2014年5月26日，第4 版。

（二）多元主體形成外交合力

中國能源外交存在著各類政府、非政府參與主體。首先，中央政府多個部門組成了中國能源外交特有的、復雜的機制動力。國家發(fā)展改革委、外交部、商務部、科技部等部委根據自身職能，各司其職，從不同角度完善對外方針政策，與外方建立各種功能性的磋商協(xié)調渠道，對境外重大項目實施給予必不可少的支持。其次，中國大型國有能源企業(yè)是能源外交中不可忽視的行為體。從外交角度看，它們往往承載雙向功能：一方面始終高度關注、努力促進國家間的雙邊關系，從而擴大自身的投資機會和保障項目順利進行；另一方面也通過爭取、承擔某些項目（尤其是大型戰(zhàn)略合作項目、援助性質的項目）服務國家對外工作大局，促進中國海外投資在國際關系領域產生更多“政治回報”。近年來，能源國企的對外交往能力顯著增強，“它們通過不斷嘗試，正成為全球能源棋局中的自信參與者，更有能力向北京提供政策選項與工具”。[2]Guy C.K. Leung, “China' s Energy Security: Perception and Reality,” Energy Policy, No. 39, 2011, p.1335.

（三）兼顧個體安全與集體安全

中國能源外交把保障國家能源安全作為第一要務，把確保外部油氣穩(wěn)定供應作為首要工作?；仡櫄v史可以發(fā)現(xiàn)，中國領導人和中國政府始終拉緊能源安全供給這根弦，密切關注國際國內兩個市場，表現(xiàn)出強烈的風險意識和前瞻眼光。例如，習主席強調“務實推進‘一帶一路’能源合作，加大中亞、中東、美洲、非洲等油氣的合作力度”[3]《習近平：積極推動我國能源生產和消費革命》，新華網，2014年6月13日，http://www.xinhuanet.com//politics/2014-06/13/c_1111139161.htm。，體現(xiàn)了“把雞蛋放在不同籃子里”的安全思維。同時，中國與時俱進地拓展能源安全的內涵，將其涵蓋到環(huán)境安全、氣候變化、航運安全、金融安全等多項議題。

中國致力于維護全球能源體系的集體安全，塑造與他國能源安全的共生性。首先，中國盡管承受巨大的能源安全壓力，但從來無意搞勢力范圍，不使用對抗或挑戰(zhàn)的方式來實現(xiàn)自身利益。事實早已證明中國對海外能源資源的追求不會引發(fā)國家間的地緣政治沖突，相反促成了很多預期之外的合作。而且，“中國的購買能力及其與西方不同的政治態(tài)度促使其國有企業(yè)能夠開發(fā)那些西方公司不能或不愿投資的地區(qū)油氣資源，增加了世界油氣資源的探明儲量，維護了整體的能源安全?！盵1]Guy C.K. Leung, “China' s Energy Security: Perception and Reality,” p. 1336.；Maria Julia Trombetta，“Fueling Threats: Securitization and the Challenges of Chinese Energy Policy,” Asian Perspective, No. 42, 2018, p. 190；Philippe Andrews-Speed and Ronald Dannreuther, China, Oil and Global Politics, Routledge, 2011.其次，中國積極促進一些油氣資源國的和平穩(wěn)定，維護國際海洋能源通道的安全，典型事例包括中國在伊朗核談判中發(fā)揮建設性作用，協(xié)助解決蘇丹、南蘇丹的沖突，及派出海軍艦艇在印度洋常態(tài)化巡航等。再次，對于因油氣資源開發(fā)出現(xiàn)的領土、領海爭端，中國一貫從國家間關系大局出發(fā)，保持克制、冷靜態(tài)度，呼吁對話溝通與管控分歧，也會根據具體情況提出“擱置爭議、共同開發(fā)”的倡議。[2]有3 份近期的外交文件能夠很好印證中國的這些態(tài)度與立場，分別是《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》（2018年11月27日）、《中國東海油氣開發(fā)活動正當合法》（2015年7月24日）、《“981”鉆井平臺作業(yè)：越南的挑釁和中國的立場》（2014年6月8日）。

（四）堅持平等互利原則

平等互利盡管是全球公認的國際關系準則，但在能源政治中其實是個“稀缺品”，很多大國常與其能源供應國建立庇護型關系，明里暗里干涉他國內政，進行經濟剝削。而中國始終堅持和平共處五項原則，突出平等、互利兩個核心價值。一方面，充分尊重合作國的主權和獨立自主，奉行不干涉內政原則，避免在能源合作中附加政治條件。這一外交風格贏得了很多中東、非洲、歐亞油氣國的信任，另一方面，始終追求互利共贏，“充分尊重合作東道國現(xiàn)實利益，把我國能源合作戰(zhàn)略利益與資源國經濟發(fā)展和改善民生需求充分結合起來”。[1]國家發(fā)展改革委：《能源生產和消費革命戰(zhàn)略（2016—2030）》，第29 頁。尤其對于發(fā)展中國家，中國強調正確義利觀，愿意在一些具體項目上照顧對方利益。例如，安哥拉是中國在非重要的能源合作伙伴，中國不僅幫助其建立起現(xiàn)代的石油工業(yè)體系，還通過融資合作框架深入參與其民生改善事業(yè)，“中國企業(yè)為安哥拉修復或新建鐵路2800 公里、道路2 萬公里，建設社會住房10 萬余套、學校100 余所、醫(yī)院50 余所”。[2]龔韜：《共建“一帶一路”、開創(chuàng)美好未來》，2019年4月22日，http://ao.chinesee mbassy.org/chn/sghd/t1656624.htm。

四、問題與政策建議

盡管我國能源外交取得了諸多重大進展，但同時也面臨一些突出問題：一是在政治手段的運用上存在“不足”與“過度”的路徑依賴。一方面，中國油氣進口面臨的地緣政治挑戰(zhàn)、非傳統(tǒng)安全威脅有增無減，但能源外交有時停留在“去政治化”的慣性思維，回避國際能源領域里的權力塑造，缺乏管控風險的主動意識和有效手段；另一方面，有時為了促成合作，能源外交又高度依賴政治共識、政策手段，忽略對市場規(guī)則的遵循、約束性機制的建構。二是在清潔能源領域的技術標準制定、裝備貿易摩擦上經常需要“被動迎戰(zhàn)”，亟需將中國在該領域的實力優(yōu)勢轉化為實實在在的話語權和影響力。三是中國在全球、區(qū)域能源治理中缺乏有效抓手、有利平臺，目前提出的倡議多、加入的機制多，但行使的權利少，治理成效仍不顯著。四是“一帶一路”背景下的國際能源合作頻繁遭遇無端質疑或批評，“民心相通”的工作仍處于起步階段。五是能源外交的涉及面日益廣泛，能源外交的行政統(tǒng)籌力度有待加強，需要警惕“政出多門”、政策矛盾等情況的出現(xiàn)。

基于上述問題，新時代能源外交在堅持優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎上，需要探索保障能源安全、引領能源革命的新戰(zhàn)略和新思路。筆者提出以下政策建議：第一，積極謀劃全球范圍內高效的、可承擔的海外利益保護體系，做好不同情景下的安全預警和防范預案，不回避“在緊急重大狀態(tài)下向外采取軍事手段”的行動選擇。第二，在對外合作中更多引入國際法、規(guī)則性要素，重點方向包括與產油國建立新的原油定價體系和結算機制，以“一帶一路”為依托建立能源貿易和投資保護機制，構建跨國能源基礎設施聯(lián)合運營機制等。[1]中國國際經濟交流中心課題組著：《加強能源國際合作研究》，北京：中國經濟出版社2018年版，第154—173 頁。第三，系統(tǒng)謀劃、明確提出中國引領全球能源革命的目標、戰(zhàn)略與行動，搶占中國在清潔能源裝備、跨國電力貿易、電能替代等領域的規(guī)則制定權、治理制高點，塑造中國綠色發(fā)展的大國形象。第四，打造能源大外交格局，加強能源對外合作的整體規(guī)劃與統(tǒng)一部署，支持中國地方政府、能源企業(yè)、非政府組織、行業(yè)協(xié)會、科研機構更積極參與到能源外交之中，形成多形態(tài)交流、多渠道合作、全方位攻關的合力。