李俊峰，李廣

(1.國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心，北京 100035；2.中國人民大學國際關(guān)系學院，北京 100872)

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國已成為世界第一大能源消費國，能源消費總量占世界總量的比重升至約24%。長期以來，“以需定供”的能源生產(chǎn)供應(yīng)模式，尤其是粗放式化石能源消費所引發(fā)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞日趨嚴重，同時化石能源燃燒所排放的二氧化碳等溫室氣體，導致了氣候變化等問題，已經(jīng)成為全球可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。為破解我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境約束，經(jīng)過十幾年探索與嘗試，我國逐步摸索出一套適合國情的能源消費總量管理和節(jié)約制度，其核心是對能源消費總量和GDP的能源消費強度實施控制，俗稱能源“雙控”制度。實踐證明，實施能源“雙控”，可以推動各級政府逐步摒棄片面追求GDP的增長模式，主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，抑制不合理和奢侈的能源浪費，形成節(jié)約型的生活方式和消費模式，控制高污染、高能耗產(chǎn)品出口，進而走出具有中國特色的綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展道路。

1 能源“雙控”有效地控制了我國能源消費過快增長

2000年以后，我國經(jīng)濟進入高速發(fā)展的快車道，能源消費也突飛猛進，“十五”期間我國能源消費總量增加了11.3億噸標準煤，煤炭消費量凈增12.4億噸，分別相當于過去50多年增加量的80%和90%。為此，“十一五”開始我國實施能源“雙控”，取得了積極效果?！笆濉薄笆晃濉薄笆濉睍r期和“十三五”前四年我國能源消費的增量分別是11.4億噸標煤、9.7億噸標煤、7.4億噸標煤、5.6億噸標煤，與“十五”期間的增量相比較，分別減少了1.5億噸標煤、3.9億噸標煤和5.7億噸標煤，相當于2019年少用能源總量超過11億噸標煤。同期我國煤炭消費增量分別是12.4億噸、8.5億噸、3.3億噸和1.0億噸，與“十五”期間的增量相比較，分別減少了3.9億噸、9.1億噸和11.4億噸，相當于2019年少用煤炭24.3億噸。對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和大氣污染防控做出了重要貢獻。

2 能源“雙控”有效地推動了我國發(fā)展轉(zhuǎn)型

自“十一五”期間采取能源“雙控”措施以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量也在不斷改善，單位能源消耗的GDP產(chǎn)出不斷增加。“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年，每噸標煤能源增量對應(yīng)的GDP增量分別是0.8萬元、2.2萬元、3.6萬元和5.9萬元人民幣，“十三五”期間能源增量的GDP產(chǎn)出率是“十五”期間的8倍多。

能源“雙控”政策還推動了我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年，我國全社會用電量增量大體上都維持在1.5萬億千瓦時～1.7萬億千瓦時之間，增量沒有發(fā)生大的變化。但是我國能源消費的增量中電能的占比逐步提高，“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年分別是35%、45%、63%和85%。同期，我國非化石能源的占比也不斷提高，從2005年的5%左右提高到2019年的15.3%。這些，尤其是2013年以后煤炭消費的“零增長”，都為我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和大氣質(zhì)量的改善做出了重要的貢獻。

3 能源“雙控”抑制了我國二氧化碳排放量的過快增長

1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽署并生效以來，全球就控制以二氧化碳為核心的溫室氣體排放達成了共識。但2000年以后，在經(jīng)濟快速發(fā)展和能源消費快速增加的前提下，我國二氧化碳排放的增量也十分顯著。2000—2005年即“十五”期間我國二氧化碳排放增量高達39億噸，比我國1949—2000年二氧化碳排放總的增量還高近6億噸，通過能源“雙控”措施，“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年，我國二氧化碳排放的增量分別是29.1億噸、14.8億噸和6.8億噸，分別比“十五”期間的二氧化碳增量減少10億噸、25億噸和32億噸，相當于2019年少排放了30多億噸二氧化碳，為我國控制二氧化碳過快增長做出了重要的貢獻。

4 能源“雙控”也是國際慣例

從國際經(jīng)驗看，歐盟發(fā)布的《能源氣候一攬子計劃》、德國公布的《2050能源發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》、法國通過的《能源轉(zhuǎn)型促進綠色發(fā)展法案》、日本發(fā)布的第五期《能源基本計劃》都明確提出了與能源消費相關(guān)的控制目標。特別是各國在應(yīng)對氣候變化的承諾中都將碳排放總量作為重要目標，許多國家和地區(qū)還采取了目標分解、考核、交易等措施，而碳排放目標與能源消費總量具有較高的一致性，碳減排相關(guān)制度與能源消費總量管理和節(jié)約制度相得益彰。例如，德國在提出2050年二氧化碳排放比1990年降低80%目標時，將2050年能源消費比1990年降低50%作為實現(xiàn)碳減排目標的前提。根據(jù)《巴黎協(xié)定》要求，世界各國要向聯(lián)合國提交面向21世紀中葉的國家低排放戰(zhàn)略，從目前已經(jīng)提交的不同國家的低排放發(fā)展戰(zhàn)略來看，大多數(shù)國家都對2050年碳排放總量建議控制，比較積極的國家其目標是2050年實現(xiàn)“碳中和”，日本、美國、加拿大、澳大利亞、韓國等都是依據(jù)不同年份減少80%～85%。為此，歐盟各國、韓國等都制定了減少煤炭消費和淘汰煤電的路線圖和時間表。世界各國圍繞碳排放目標的監(jiān)管機制，對我國能源消費總量管理和節(jié)約制度的形成和實施提供了寶貴借鑒。我國也在2009年和2014年分別提出了2020年和2030年GDP的碳強度分別比2005年下降40%～45%和60%～65%的控制目標，并提出了2030年左右二氧化碳排放達峰，且盡早達峰的承諾。

5 “十四五”期間應(yīng)當堅持能源“雙控”不動搖

2017年經(jīng)濟下行壓力加大以后，我國對能源“雙控”政策有所動搖。尤其是2018年和2019年的能源消費，特別是煤炭消費開閘放水，使得2013年以后減少煤炭消費的各項努力幾乎清零、2019年煤炭消費量幾乎恢復到2013年的高位。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)，國際經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境變差，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，全國上下放松能源“雙控”的呼聲十分高漲，甚至有人認為能源“雙控”是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，不符合市場化改革的方向。在此背景下，各方面有意放松能源“雙控”管理。其實“十四五”是我國高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，所謂“高質(zhì)量”就是逐步擺脫高資源投入、高能源投入的資源依賴型發(fā)展模式，能源“雙控”仍是其重要抓手。同時，“十四五”期間，我國污染防治攻堅戰(zhàn)的任務(wù)更加艱巨，更加需要控制能源消費增量的反彈。因此，“十四五”期間，能源“雙控”不僅不能放松，而且還應(yīng)該加強，以利于更有效地促進高質(zhì)量發(fā)展。

6 相關(guān)建議

一是繼續(xù)堅持實施能源“雙控”政策不動搖。把控制能源消費總量修正為控制化石能源總量，控制化石能源消費總量既可以控制各種污染物的排放，又可以緩解我國能源供應(yīng)緊平衡的困境，降低能源對外依存度，確保能源安全。同時，加快能源、環(huán)境、氣候協(xié)同治理的制度建設(shè)。國內(nèi)外的經(jīng)驗都證明，實施能源、氣候、環(huán)境協(xié)同治理可以相互支持，事半功倍。建議國家把能源、氣候、環(huán)境協(xié)同治理作為提高國家治理水平的重要制度，把影響環(huán)境質(zhì)量和溫室氣體減排的能源品種的消費總量和比重納入能源環(huán)境治理范疇，能源發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境治理規(guī)劃、應(yīng)對氣候變化規(guī)劃相銜接，對重要指標分別進行指導性、警示性和約束性管理，比如對煤炭消費量、石油消費量、天然氣消費量、非化石能源消費比重等要進行約束性管理。同時對約束性指標實行彈性管理，若超額完成非化石能源比重調(diào)整或可再生能源消納任務(wù)，并超額完成GDP能源強度和碳強度指標控制任務(wù)的地區(qū)，可以在各類能源消費總量方面適當放寬；對完不成上述目標的地區(qū)可以在各類能源消費總量方面適當收緊。富裕的各類能源消費總量指標可以進行交易，為市場機制在資源分配中發(fā)揮決定作用提供充分的空間。

二是嚴格控制超低排放行業(yè)的產(chǎn)能和產(chǎn)量擴展。許多行業(yè)，尤其是煤電、鋼鐵和水泥行業(yè)，都把超低排放作為產(chǎn)能擴張的護身符。但是必須清醒地認識到，超低排放是對應(yīng)于國家常規(guī)污染物現(xiàn)行排放標準的排放水平，其排放量仍在全國排放總量中占據(jù)舉足輕重的地位。比如，煤電行業(yè)二氧化碳排放占全國排放總量的40%以上，二氧化硫、氮氧化物排放總量占全國排放總量的15%以上?！笆奈濉逼陂g，進一步提高空氣質(zhì)量的治理措施，尤其是“散亂污”治理工作基本完成之后，這些所謂的“超低排放”行業(yè)將成為治理的難點。更為重要的是，超低排放根本未考慮二氧化碳排放控制的問題。因此“十四五”期間，國家應(yīng)對超低排放行業(yè)的產(chǎn)能和產(chǎn)量擴張實行嚴格控制，防止造成進一步的技術(shù)鎖定、高碳鎖定和投資浪費。

三是能源高質(zhì)量轉(zhuǎn)型不應(yīng)受到疫情的影響。由于疫情突發(fā)而至，2020年的經(jīng)濟發(fā)展受到一定程度的影響，原定的高質(zhì)量發(fā)展和能源高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的方向可能受到干擾。一是2020年煤電建設(shè)速度加快，截至2020年5月底，在建和批準建設(shè)的項目已達4800萬千瓦，是2019年的兩倍左右?！笆奈濉逼陂g計劃5年新增用電3萬億千瓦時，安排新增煤電超過2億千瓦。二是新批準的石油化工建設(shè)規(guī)模龐大，計劃新增石油消費近1.5億噸。三是各地擬建煤化工基地建設(shè)目標過于龐大，預計增加煤炭消費近5億噸。這些都會對我國“十四五”期間的能源轉(zhuǎn)型步伐形成嚴重干擾，也不符合經(jīng)濟高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的要求，更會對打好升級版的污染防治攻堅戰(zhàn)制造更多的困難。

四是發(fā)展勢頭好的地區(qū)應(yīng)當繼續(xù)堅持。我國高質(zhì)量發(fā)展有兩個好的典型，一個是廣東省，另一個是浙江省。2019年這兩個省的GDP總量分別超過10萬億和7萬億，而兩省的能源消費量分別是3.4億噸標煤和2.3億噸標煤，無論是能源結(jié)構(gòu)、GDP的能源強度，還是碳強度都居于全國最好水平。但是“十三五”末期，這兩個省的發(fā)展趨勢應(yīng)該引起各方面的關(guān)注。首先是廣東省隨著茂名石化和湛江鋼鐵的投產(chǎn)可能大幅度提高廣東的化石能源占比；浙江省則會因為舟山綠色石化以及鎮(zhèn)海石化等項目的達產(chǎn)和擴產(chǎn)，大幅度提高其能源消費量。僅已經(jīng)投產(chǎn)的舟山綠色石化一期工程將會為浙江省帶來4000萬噸油當量的能源消費量，相當于浙江省的能源消費量增加了30%。如果“十四五”期間舟山石化二期及其他地區(qū)其他石化項目投產(chǎn)，將會在“十四五”期末，為浙江增加1億多噸油當量的能源消費量，折合1.5億噸標煤，將使浙江省能源消費量增加70%，即使不考慮其他方面的用能增加，能源消費總量將超過3.5億噸標煤，進入全國高能源消費省份行列。按“十四五”期間浙江省GDP增速6%計算，GDP總量僅增加36%左右，能源消費增加70%，二氧化碳排放增加超過70%以上，必然導致“十四五”期間浙江省GDP的能源強度指標、二氧化碳強度指標和非化石能源占比變差，且形成高碳鎖定，導致浙江省二氧化碳達峰的時間推遲。