柴發(fā)合

(國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心，北京 100012)

以習近平同志為核心的黨中央高度重視大氣污染防治，把空氣質(zhì)量的改善作為重大民生工程。2013年以來我國出臺了一系列大氣污染防治政策、法規(guī)、標準、行動計劃和強化方案。特別是在京津冀地區(qū)，大氣污染防治力度前所未有。

1 近年來的治理措施

國家特別注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是對過剩產(chǎn)能的疏解、對落后產(chǎn)能的淘汰和對散亂污企業(yè)的整治，著力優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，實施能源革命，大力發(fā)展清潔能源和可再生能源，減少煤炭消費總量，變更煤炭使用方式等，從分散使用向集中使用轉(zhuǎn)變，實行民用散煤清潔化替代，淘汰中小燃煤鍋爐。在交通結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，各級各地也下了很大功夫，著力解決京津冀地區(qū)80%以上以公路運輸為主的方式，推行以鐵路為主的長距離運輸。在工業(yè)污染源提標改造方面，主要完善了大氣排放標準，特別是在京津冀、長三角、珠三角等重點地區(qū)，實行了重點行業(yè)特別排放限值，對電力行業(yè)、鋼鐵行業(yè)等實行了超低排放改造，對工業(yè)爐窯開展綜合治理，對部分重點污染源加裝了排放監(jiān)測裝置。在機動車污染防治方面，從車、油、路、管等方面全方位發(fā)力，新車的相關(guān)標準、油品質(zhì)量標準得到不斷提升；建立低排放區(qū)，淘汰黃標車、老舊機動車，實施柴油車專項治理，大力發(fā)展清潔能源汽車等。這些措施的實施，實現(xiàn)了在經(jīng)濟高速增長的背景下，主要大氣污染物排放量的大幅度減少，環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善，京津冀及周邊地區(qū)秋冬季重污染天數(shù)明顯減少，重污染程度明顯下降。

此外，科學(xué)研究為大氣污染防控提供了堅實的技術(shù)支撐。例如，在2016年年底至2017年年初，嚴重的大氣污染現(xiàn)象受到社會普遍關(guān)注。2017年4月26日，國務(wù)院第170次常務(wù)會議決定設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣重污染成因與治理的攻關(guān)項目。2000多名科學(xué)家耗時三年，研究、摸清了京津冀大氣重污染基本的成因。概括來講，在京津冀及周邊地區(qū)西面有太行山脈，北面有燕山山脈，在這種半封閉的污染擴散不利的地形條件下，歷史性地形成并聚集了大量高耗能、重污染的工業(yè)企業(yè)，大大超過了有限的環(huán)境容量。同時，在此區(qū)域，秋冬季形成了一些不利的氣象條件，這些不利氣象條件加速了化學(xué)反應(yīng)和過程積累，使得京津冀地區(qū)的PM2.5在很短時間內(nèi)得到快速增長。這個項目對大氣污染防治存在的問題和未來可以減排的空間和可以調(diào)整的空間都進行了探索和研究。目前整個項目已基本結(jié)束，處于總結(jié)階段。

近年來，大氣污染防治所取得的成績是有目共睹的。就整個京津冀地區(qū)而言，重污染天氣在減少，PM2.5下降速度在全國是最快的，特別是在秋冬季。PM2.5的重要前體物二氧化硫在快速減少，二氧化氮污染也在逐漸減少。

2 當前大氣污染防治工作形勢

2020年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，與大氣污染防治有關(guān)的兩個最主要的約束指標，一是未達標城市的PM2.5濃度較2015年下降18%，二是城市優(yōu)良天數(shù)要達到80%以上。目前，在優(yōu)良天數(shù)方面仍然存在一些實際的挑戰(zhàn)。近年來，根據(jù)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)分析，PM2.5指數(shù)在持續(xù)下降，但臭氧污染在逐步增加。由于臭氧濃度的增加，使得通過下大力氣治理PM2.5爭取到的部分優(yōu)良天氣被臭氧的上升給“吞噬”掉了。例如，2020年京津冀地區(qū)的PM2.5指數(shù)與上年相比，除個別時段外，是一直在下降的，但臭氧在一段時間內(nèi)比2019年同期偏高；隨著經(jīng)濟發(fā)展速度逐漸恢復(fù)常態(tài)，其和2019年的變化趨勢已差不多了。最近，因為降雨偏多，這個問題稍有緩解。就研究的角度看，PM2.5的來源比較復(fù)雜，包括揚塵、粉塵、機動車尾氣等，以及二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機污染物、氨等在大氣中轉(zhuǎn)化形成的二次污染物。臭氧的來源主要取決于兩種污染物，即揮發(fā)性有機污染物和氮氧化物。因此，在通常情況下，秋冬季要以PM2.5消減為主來降低PM2.5的重污染，在夏季要通過有效防治臭氧污染來增加優(yōu)良天數(shù)。這既是一個策略選擇，也是需要長期堅持的科學(xué)方案。

臭氧污染的兩個前體物同時也是對PM2.5二次污染貢獻最大的兩個前體物。通過研究，提出要以氮氧化物和VOCs控制為重點，多種污染物和溫室氣體聯(lián)合減排。不論是PM2.5的持續(xù)降低還是臭氧的控制，這兩種污染物都是最重要的污染物，同時不能放松其他污染物的減排控制。還應(yīng)擴大聯(lián)防聯(lián)控的范圍，把臭氧和PM2.5疊加污染最重的區(qū)域都劃定為重點控制區(qū)域。在控制方面，還是要以“三大結(jié)構(gòu)調(diào)整”推動綠色發(fā)展，來進一步推進大氣污染防治。在能源結(jié)構(gòu)方面要穩(wěn)步推進煤炭的減量替代，并持續(xù)提升清潔能源使用的比例，同時應(yīng)注意這一重大政策的成本控制以及對民生承受力影響等問題。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身的調(diào)整之外，從大氣污染的特征上來看，更重要的是在產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整方面多做一些工作。就大氣污染而言，產(chǎn)業(yè)布局對其影響是非常巨大的。特別是近年來，一些地方采取了高污染、高耗能企業(yè)的退出措施，并利用環(huán)境容量資源分布不均勻的特征，尋找大氣擴散條件較好、環(huán)境容量相對較大的地方來搬遷、安置一些相應(yīng)的工業(yè)企業(yè)。對工業(yè)污染源的治理，近年來非常重要的一個措施是對污染源監(jiān)控的力度空前增加，要進一步保障數(shù)據(jù)的真實性、時效性和準確性。在交通方面持續(xù)開展“公轉(zhuǎn)鐵”工作。同時，堅持以精細化、差異化的管控方式為主導(dǎo)，提升應(yīng)對重污染天氣的精準度和時效性。對PM2.5指標來說，目前最主要的是應(yīng)對重污染天氣，而要應(yīng)對臭氧污染，也應(yīng)采取科學(xué)合理的措施。

3 下一步工作建議

要按照精準治污、科學(xué)治污、依法治污部署做好下一步的大氣污染防治工作。就目標導(dǎo)向來講，從五個方面就下一步大氣污染防治工作提出如下建議：

在排放清單方面：要加大科學(xué)研究，深入分析每個污染源所排放的PM2.5的組分和VOCs的組分，因為不同的組分對污染生成的潛勢是不一樣的。要在原來動態(tài)化排放清單的基礎(chǔ)上，精準化所排放污染物的組分，同時要分析清楚每一個污染源目前的控制狀態(tài)和未來減排的潛力。

在來源成因方面：首先要弄清楚臭氧的成因。就全國來看，目前臭氧污染還是VOCs控制型的，但對每一個區(qū)域、每一個城市來說實際上存在很大差別。同時要注意，臭氧污染和其他污染不太一樣，它的上風向、下風向同污染的關(guān)系差別非常大?？刂频牟町惢趯ι嫌?、城市中心以及下游等不同區(qū)域的控制方略上加以體現(xiàn)。

在管理措施方面：除了把全過程控制做好，最重要的是真正通過對控制措施的規(guī)劃，來保證VOCs和氮氧化物的減排量以及合理的減排關(guān)系。實際上，不僅僅是控制VOCs和氮氧化物的排放量，最主要的是控制它們之間的比例關(guān)系，這樣才能使臭氧污染下降。從控制措施的針對性來說，各地還有很大的提升空間。

在執(zhí)行監(jiān)管方面：目前，對和臭氧有關(guān)的VOCs的控制缺少有效手段?，F(xiàn)場執(zhí)法缺少手段，對企業(yè)的排放缺少監(jiān)管手段，對整個區(qū)域污染的分析或者是問題的排查也缺少具體的技術(shù)手段。大多時候只能靠鼻子聞、眼睛看、手來摸，這種情況要徹底改變，整個執(zhí)行監(jiān)管的技術(shù)體系、技術(shù)手段還需要進行更大的革新和提升。

在監(jiān)測評估方面：值得重視的一點是，執(zhí)行相關(guān)治理防控措施之后，到底有沒有效果，哪些防控措施發(fā)揮了作用，哪些沒有發(fā)揮作用，未來應(yīng)該有針對性地進行進一步研究。要做好后期監(jiān)測評估，切實抓好、抓實、抓嚴相關(guān)治理政策、辦法的實施效果評估，使得辦法措施落地見真、見效。