杜輝，何珠琪

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

陸海統(tǒng)籌作為協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間格局的基本原則，將對(duì)海洋空間治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮引領(lǐng)作用，影響著海洋生態(tài)環(huán)境治理的總體思路。在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的背景下，這一原則突出強(qiáng)調(diào)海域與陸域、流域三維空間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，涉及空間統(tǒng)籌規(guī)劃、陸海執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、陸源防控為主、壓實(shí)地方政府責(zé)任、構(gòu)建多層次全方位綜合治理體系等法律層面的疑難問題，因此是創(chuàng)新和完善涉海生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系的重要抓手。從問題導(dǎo)向出發(fā)，在把握陸海統(tǒng)籌新執(zhí)法空間格局的基礎(chǔ)上，反思當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法存在的法律障礙和實(shí)踐困境，并提出相關(guān)優(yōu)化方案，對(duì)于提升海洋生態(tài)環(huán)境治理效能意義重大。

1 陸海統(tǒng)籌重新界定執(zhí)法的空間場(chǎng)景

陸海統(tǒng)籌為當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供了新的運(yùn)行場(chǎng)景，其執(zhí)法主體分散多元的屬性與超大規(guī)模的治理空間相疊加，從根本上制約著海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力。陸海統(tǒng)籌在物理意義上包括陸地空間和海洋空間，是土地資源、水資源和生物多樣性資源多重聯(lián)結(jié)的場(chǎng)景，但從功能意義上則指向城鄉(xiāng)建設(shè)空間、生產(chǎn)生活空間和生態(tài)空間三個(gè)維度。由此，圍繞著生態(tài)環(huán)境要素和特定的社會(huì)功能，陸地與海洋形成了隱含著多種形式內(nèi)容的、相互融合的空間系統(tǒng)。它既是理解海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的自然空間，也是分析執(zhí)法困局及其突破方向的社會(huì)關(guān)系空間，構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系重塑的背景、條件和基礎(chǔ)。只有立足于這種新的多元空間場(chǎng)景之上，才能結(jié)合生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制改革、深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的準(zhǔn)則，確立海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系優(yōu)化的有效路徑。

從法律供給和空間功能的滿足來(lái)看，這個(gè)空間場(chǎng)景蘊(yùn)含著不同甚至相互沖突的法律需求。這要求海洋生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)化要突破陸地與海洋、生態(tài)與生產(chǎn)及生活相區(qū)隔的靜態(tài)視角，采納陸海一體、關(guān)聯(lián)互動(dòng)的動(dòng)態(tài)空間視角，樹立“治海先治河、治河先治陸、陸海統(tǒng)籌治理”的新理念、新方案，在更科學(xué)合理的空間劃分體系之上革新生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系。

陸海統(tǒng)籌要求在頂層制度設(shè)計(jì)上把握中央和地方、海洋和陸地這種縱橫交錯(cuò)的關(guān)系格局，既要加強(qiáng)中央和地方、內(nèi)陸與沿海的治理權(quán)責(zé)和利益分配，也要在尊重陸海生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)海洋與陸地執(zhí)法的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，結(jié)合地方區(qū)域性發(fā)展需求和生態(tài)環(huán)境治理的國(guó)家戰(zhàn)略，建立區(qū)域、流域、海域聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)的生態(tài)環(huán)境管控體系。執(zhí)法權(quán)作為陸?？臻g統(tǒng)籌的關(guān)鍵變量，是串聯(lián)陸?？臻g的治理權(quán)力體系、推進(jìn)協(xié)作治理的主線，也是處理該領(lǐng)域中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)配置、地方政府合作治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在陸海統(tǒng)籌格局之下反思并優(yōu)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系不能忽視這一前提，必須密切圍繞陸海統(tǒng)籌的空間場(chǎng)景及其法律功能場(chǎng)景的內(nèi)在屬性建立綜合的執(zhí)法體系，推進(jìn)執(zhí)法主體和執(zhí)法機(jī)制的統(tǒng)合，通過執(zhí)法權(quán)的系統(tǒng)確認(rèn)、分類配置來(lái)回應(yīng)海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的傳統(tǒng)困局，以提高執(zhí)法效能。

究其根本，陸海統(tǒng)籌給海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)新設(shè)定的新任務(wù)就是在空間協(xié)作、權(quán)責(zé)主體、執(zhí)行機(jī)制和制度保障上建立跨空間的綜合執(zhí)法體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)法主體、手段、信息和政策，強(qiáng)化制度建設(shè)、能力建設(shè)、信息化建設(shè)在海洋環(huán)境執(zhí)法體系優(yōu)化中的支撐功能。

2 新空間格局下海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改革的任務(wù)

2.1 陸海統(tǒng)籌的空間格局要求根據(jù)整體性治理理念優(yōu)化執(zhí)法體系

陸域、流域、海域統(tǒng)籌的空間格局要求生態(tài)環(huán)境執(zhí)法必須超越區(qū)域、層級(jí)的限制，將執(zhí)法權(quán)運(yùn)行從“點(diǎn)”向“線”“面”拓展。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，漁業(yè)養(yǎng)殖、港口作業(yè)、涉海工程、船舶排污、大規(guī)模海岸開發(fā)、沿海產(chǎn)業(yè)布局重型化等因素使海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞呈現(xiàn)出擴(kuò)大化、多元化的趨勢(shì)，陸源和流域污染成為海洋生態(tài)環(huán)境損害加劇和風(fēng)險(xiǎn)陡增的主因。如果無(wú)法在法律機(jī)制上將這種空間關(guān)系予以吸納調(diào)整，以生態(tài)環(huán)境整體性作為前提來(lái)構(gòu)建彰顯“陸海統(tǒng)籌、以海定陸”理念的海洋綜合管理體制機(jī)制，就無(wú)法從根本上解決海洋生態(tài)環(huán)境損害問題。這一治理目標(biāo)要求準(zhǔn)確把握陸域、海域、流域生態(tài)環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同性特征，建立陸海執(zhí)法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)體系，完善海域與陸域、流域的執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)、執(zhí)法組織、執(zhí)法行動(dòng)全鏈條的有效銜接。

具體而言，一方面就是要在執(zhí)法協(xié)同模式和綜合執(zhí)法模式之間做出恰當(dāng)?shù)倪x擇和制度設(shè)計(jì)，以使其既符合當(dāng)前結(jié)構(gòu)改革的宏觀導(dǎo)向，也能滿足執(zhí)法效能最大化的中觀目標(biāo)；另一方面則是要在微觀上協(xié)調(diào)陸?？臻g格局中的各方利益、明確執(zhí)法主體權(quán)責(zé)、減少執(zhí)法沖突、提升執(zhí)法統(tǒng)一度，以協(xié)作互助、聯(lián)合互通、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、整體評(píng)議等方式推進(jìn)整體性執(zhí)法理念的落實(shí)。

2.2 陸海統(tǒng)籌的空間格局要求以執(zhí)法實(shí)效為中心重新配置執(zhí)法權(quán)

目前，為了強(qiáng)化海域海島保護(hù)、遏制海洋生態(tài)環(huán)境惡化、加強(qiáng)交通運(yùn)輸和漁業(yè)管理、規(guī)范海岸線保護(hù)和開發(fā)，各級(jí)政府越來(lái)越重視對(duì)海洋綜合管理調(diào)控手段的規(guī)范化建制工作，尤其是在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面進(jìn)行了較全面徹底的改革。這種執(zhí)法改革思路一方面強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法的理念，注重執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)下沉，另一方面也強(qiáng)調(diào)執(zhí)法力量的專門化，從組織建制上推進(jìn)執(zhí)法體系的精簡(jiǎn)。盡管這種機(jī)構(gòu)改革和綜合執(zhí)法體系建設(shè)取得了豐碩成果，充分反映了生態(tài)文明體制改革的新理念，把握住了落實(shí)“放管服”改革要求的制度切入點(diǎn)，但在諸多關(guān)鍵問題上仍有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍與中國(guó)海警局在近海領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)配置有待進(jìn)一步梳理。根據(jù)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)以整合生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、水利、海洋等部門的執(zhí)法職責(zé)，是當(dāng)前落實(shí)地方主體責(zé)任、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法改革的關(guān)鍵步驟。同時(shí)，2019年6月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)中國(guó)海警局履行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋漁業(yè)管理的執(zhí)法任務(wù)，行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)，并要求中國(guó)海警局與有關(guān)行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。由此來(lái)看，地方生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍與中國(guó)海警局在近海區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中發(fā)生了職責(zé)交叉。二是地方海洋執(zhí)法部門的整合工作還沒有完成，執(zhí)法機(jī)構(gòu)配置過多、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌困難等問題依然懸而未解。比如，現(xiàn)行法律法規(guī)僅對(duì)漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)漁業(yè)養(yǎng)殖導(dǎo)致的海洋生態(tài)環(huán)境破壞的監(jiān)管職責(zé)未規(guī)定，責(zé)任主體不明導(dǎo)致監(jiān)管缺位或交叉。又如，由于《水法》《水污染防治法》缺少入海排污口監(jiān)管的職責(zé)規(guī)定，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)入海排污口備案也沒有設(shè)定排放濃度、總量的監(jiān)管要求，加上生態(tài)環(huán)境部門掌握信息不足，導(dǎo)致對(duì)工業(yè)直排、城鎮(zhèn)污水處理直排、工業(yè)集聚區(qū)污水集中處理直排等陸源污染的監(jiān)管處于交叉且無(wú)力的狀態(tài)。這表明，現(xiàn)存的地方海洋監(jiān)察機(jī)構(gòu)急需生態(tài)環(huán)境部門等相關(guān)部門授權(quán)或委托，才能避免既成執(zhí)法格局與改革后監(jiān)管執(zhí)法體制出現(xiàn)目標(biāo)錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)。三是現(xiàn)行執(zhí)法體系下跨區(qū)域海域執(zhí)法問題尚未明確，尤其是全國(guó)人大常委會(huì)未能對(duì)中國(guó)海警局海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法授權(quán)范圍的中央事權(quán)和地方事權(quán)進(jìn)行明確，也沒有規(guī)定跨區(qū)域海域執(zhí)法的啟動(dòng)機(jī)制和爭(zhēng)議解決方案。

由此可見，涉海執(zhí)法力量的職責(zé)交叉仍然是困擾海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系的關(guān)鍵問題。在執(zhí)法事項(xiàng)的交叉領(lǐng)域、執(zhí)法管轄的邊界區(qū)域、執(zhí)法對(duì)象的盲區(qū)難免會(huì)形成爭(zhēng)利推責(zé)的鎖定效應(yīng)。這不僅會(huì)造成執(zhí)法沖突，更會(huì)損害法治的權(quán)威和政府的公信力。再者，隨著區(qū)域治理一體化的深入，陸域、海域和流域的生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)出更強(qiáng)的整體性和關(guān)聯(lián)性，如果缺少體系化的執(zhí)法權(quán)配置方案，就會(huì)大大降低生態(tài)環(huán)境治理的整體水平，形成執(zhí)法認(rèn)知、執(zhí)法能力、執(zhí)法體系與治理目標(biāo)的失衡。因此，在陸海統(tǒng)籌的空間格局之下圍繞陸域、流域和海域、中央和地方、海警、漁政和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門等多重關(guān)系進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法權(quán)配置，意義重大。

2.3 陸海統(tǒng)籌的空間格局要求以治理事項(xiàng)為主線開展執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)

海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管理、海域海島開發(fā)利用、預(yù)警應(yīng)急、涉海工程建設(shè)等諸多治理事項(xiàng)，在推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)下必須打通陸地與海洋、污染防治與生態(tài)保護(hù)、治污減排與生態(tài)增容等治理對(duì)象或目標(biāo)之間的制度區(qū)隔，統(tǒng)籌安排治理事項(xiàng)的優(yōu)先序位、利益分配、職權(quán)職責(zé)清單、機(jī)構(gòu)人員配置等關(guān)鍵要素。具體到執(zhí)法領(lǐng)域，則需要在專業(yè)化、整體化和精簡(jiǎn)化的目標(biāo)導(dǎo)向下促成執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

所謂執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)就是通過相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)提升行政一體化程度，強(qiáng)化執(zhí)法部門之間的溝通協(xié)作，消除部門之間的內(nèi)耗和功能上的抵消效應(yīng)，推動(dòng)執(zhí)法資源的有機(jī)整合以及在復(fù)雜執(zhí)法事項(xiàng)中的深度分工[1]。根據(jù)治理事項(xiàng)的復(fù)雜性，陸海統(tǒng)籌空間格局下的執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)不僅要在涉海執(zhí)法權(quán)配置的主線上進(jìn)一步優(yōu)化授權(quán)執(zhí)法、委托執(zhí)法的方式，以空間整體利益為目標(biāo)優(yōu)化條塊聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制[2]，還要重視非行政主體的治理能力對(duì)行政執(zhí)法的補(bǔ)強(qiáng)功能，發(fā)掘協(xié)議執(zhí)法、參與型執(zhí)法等新機(jī)制的應(yīng)用空間，形成“科層—自治—參與”的執(zhí)法新形式；不僅要科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，優(yōu)化地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，為地方政府履行主體責(zé)任構(gòu)建運(yùn)行順暢、充滿活力的體制機(jī)制，還要注重不同職能部門橫向上的歸口協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)協(xié)作，推進(jìn)陸域、流域、海域不同執(zhí)法主體執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)常態(tài)化。

2.4 陸海統(tǒng)籌的空間格局要求以地方政府主體責(zé)任為基點(diǎn)創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制

當(dāng)前，沿海省份在探索推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法體制改革過程中形成了不同的執(zhí)法模式：以廣東省為代表的海洋綜合行政監(jiān)管執(zhí)法模式、以海南省為代表的海洋監(jiān)察與漁業(yè)監(jiān)察并行模式和以江蘇為代表的省級(jí)執(zhí)法監(jiān)督、市縣具體執(zhí)法模式。盡管模式不同，組織結(jié)構(gòu)有明顯差異，但這些改革都嘗試通過組織建制層面的革新來(lái)壓實(shí)地方政府主體責(zé)任。這把握住了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改革的關(guān)鍵之匙，但這些改革并沒有將陸海統(tǒng)籌的新理念有效吸收，尤其是缺乏解決行政執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議的組織機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。很多地方嘗試通過建立岸長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制三個(gè)制度的協(xié)調(diào)工作機(jī)制來(lái)破解這一難題，實(shí)際上是借助于“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、部門共治、網(wǎng)格定位”的責(zé)任模式將整合性治理功能發(fā)揮到最大化，以責(zé)任首長(zhǎng)的同一性最大限度地消除“管理的碎片化和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同失靈”難題[3]。這一機(jī)制固然可以在名義上使地方政府責(zé)任分級(jí)分層固定下來(lái)，但是對(duì)于具體的執(zhí)法活動(dòng)卻收效甚微。

在陸海統(tǒng)籌新格局下，必須從污染控制、生態(tài)保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防范等治理目標(biāo)出發(fā)來(lái)思考地方政府責(zé)任在執(zhí)法領(lǐng)域的分解與組合，從制度層面提升陸域、流域和海域執(zhí)法合作能力，以相對(duì)集中的地方政府主體責(zé)任最大限度地聚合分散的行政執(zhí)法權(quán)，為執(zhí)法部門設(shè)置信息互通、程序銜接的長(zhǎng)效機(jī)制，將河長(zhǎng)制、岸長(zhǎng)制、灣長(zhǎng)制等政治化的治理機(jī)制轉(zhuǎn)化為法治化的綜合執(zhí)法機(jī)制。

2.5 陸海統(tǒng)籌的空間格局要求最大限度地提升執(zhí)法效率和權(quán)利保障的強(qiáng)度

執(zhí)法是涉及利益調(diào)整的復(fù)雜過程。陸海統(tǒng)籌的空間格局將傳統(tǒng)海洋環(huán)境執(zhí)法中的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步擴(kuò)大化、復(fù)雜化，從涉海相關(guān)利益主體擴(kuò)展到陸域和流域空間內(nèi)的生產(chǎn)生活之中，利益內(nèi)容也隨之增容。無(wú)論是對(duì)執(zhí)法主體來(lái)說(shuō)還是對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，都將面臨執(zhí)法產(chǎn)生的新沖突和新矛盾。在執(zhí)法權(quán)責(zé)主體不清晰、執(zhí)法沖突頻發(fā)、執(zhí)法效率不高、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等制度性因素的疊加下，行政相對(duì)人的利益就存在過度侵犯或者保護(hù)不足的風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)法主體的執(zhí)法利益和執(zhí)法秩序也將大大減損。由此，就形成了執(zhí)法效率與權(quán)利保障雙輸?shù)睦Ь?。因此，探索跨空間的執(zhí)法協(xié)調(diào)方式無(wú)疑也是陸海統(tǒng)籌理念的題中之義。

3 推進(jìn)陸海統(tǒng)籌空間格局下生態(tài)環(huán)境執(zhí)法優(yōu)化的思路

基于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的基本規(guī)律，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革和陸海統(tǒng)籌治理理念及其相關(guān)的組織革新，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面回應(yīng)前述需求。

3.1 在組織法和行為法維度，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革在回應(yīng)基層執(zhí)法需求方面的法治實(shí)效

“對(duì)部門協(xié)同事務(wù)或區(qū)際事務(wù)原則上應(yīng)基于橫向關(guān)系協(xié)商解決”，而要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)間直接的橫向溝通則需要通過共同執(zhí)法、相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法協(xié)議等行為法機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)[4]。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革就是要借助于組織法機(jī)制和行為法機(jī)制的調(diào)整來(lái)整合執(zhí)法主體、集中執(zhí)法權(quán)，以統(tǒng)籌配置執(zhí)法職權(quán)和資源，解決長(zhǎng)期困擾基層執(zhí)法力量的權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法引發(fā)的效率難題。這種制度改革是統(tǒng)籌陸海執(zhí)法機(jī)制的制度基礎(chǔ)，可以最大限度地降低執(zhí)法主體的管轄權(quán)爭(zhēng)議。要將這一改革過程與陸海統(tǒng)籌的空間治理有機(jī)結(jié)合，需要從幾個(gè)方面著手：

這個(gè)游戲規(guī)則簡(jiǎn)單，費(fèi)用也不高，所以吸引了許多的人來(lái)撞運(yùn)氣，結(jié)果是掃興者居多。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果？帶著這樣的問題我們引入隨機(jī)變量數(shù)學(xué)期望的概念并用它來(lái)解決這個(gè)問題，我想不僅可以使學(xué)生加深對(duì)隨機(jī)變量數(shù)學(xué)期望的理解，更體會(huì)到了學(xué)習(xí)的快樂。

一是從宏觀上進(jìn)一步深化體制機(jī)構(gòu)改革，通過修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》將機(jī)構(gòu)改革中生態(tài)環(huán)境、自然資源、海事、農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及其他涉海職能部門職責(zé)調(diào)整法定化，厘清中央(海警局)和地方(生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍)的責(zé)任范圍，塑造綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合的執(zhí)法風(fēng)格和組織文化，從執(zhí)法理念、執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施、監(jiān)督執(zhí)法、執(zhí)法風(fēng)格等方面建立陸域-流域-海域相協(xié)調(diào)的空間治理格局。必要時(shí)，可以考慮制定中國(guó)海警局組織法，在法律層面上明確其在海洋維權(quán)執(zhí)法中的職權(quán)、范圍和任務(wù)。

二是通過建立入海河流沿岸地方政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、強(qiáng)化陸源污染物治理的地方政府責(zé)任來(lái)推動(dòng)陸上力量下海、增強(qiáng)陸源防控和陸海聯(lián)動(dòng)，最后形成跨空間的目標(biāo)責(zé)任體系，為陸海統(tǒng)籌執(zhí)法配以約束機(jī)制。陸海統(tǒng)籌的空間格局在某種意義上需要放松傳統(tǒng)監(jiān)管模式中關(guān)于執(zhí)法管轄權(quán)的限定，創(chuàng)造出更多共同執(zhí)法空間，推進(jìn)執(zhí)法協(xié)作。

三是要配合清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)的改革要求建立執(zhí)法考核的績(jī)效評(píng)定機(jī)制，將壓力導(dǎo)向的執(zhí)法行為轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效導(dǎo)向的執(zhí)法行為，從而在透明、規(guī)范、合法、公正的目標(biāo)約束下提升執(zhí)法實(shí)效。

四是要把依靠環(huán)保督察提升執(zhí)法效能的治理路徑轉(zhuǎn)化為常規(guī)化的綜合執(zhí)法，以突破職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)碎片化、權(quán)責(zé)脫節(jié)等體制性難題，以承接陸海統(tǒng)籌下的執(zhí)法事項(xiàng)增容帶來(lái)的執(zhí)法壓力。

五是要通過組織法層面的制度創(chuàng)新推進(jìn)執(zhí)法資源的空間配置和再分工，尤其是要明確海水養(yǎng)殖污染防治、防止采砂破壞生態(tài)、自然岸線保護(hù)等跨部門協(xié)作領(lǐng)域的職責(zé)，以利于從職責(zé)源頭提升執(zhí)法合作能力，明晰執(zhí)法銜接的責(zé)任和程序，最終增強(qiáng)執(zhí)法資源配置能力。

3.2 在程序法維度，建立健全執(zhí)法協(xié)調(diào)程序機(jī)制，有效增強(qiáng)陸海統(tǒng)籌空間格局下的執(zhí)法協(xié)同能力

近年來(lái)，我國(guó)的行政體制改革尤其注重發(fā)揮程序機(jī)制的協(xié)調(diào)功能。陸海統(tǒng)籌的關(guān)鍵在于做好海域、陸域和流域環(huán)境執(zhí)法的協(xié)調(diào)，在明確內(nèi)陸、沿海和海洋的執(zhí)法責(zé)任歸屬的基礎(chǔ)上提升執(zhí)法協(xié)同能力。從制度功能出發(fā)，陸海統(tǒng)籌的執(zhí)法改革尤應(yīng)借助于聯(lián)席會(huì)議、案件移送、信息資源共享、征求意見、執(zhí)法反饋、巡查保護(hù)聯(lián)動(dòng)的程序功能來(lái)加強(qiáng)中國(guó)海警局、地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量以及其他相關(guān)部門的協(xié)作。因此，有必要在程序法維度建立執(zhí)法協(xié)助和協(xié)調(diào)機(jī)制，為解決執(zhí)法權(quán)的沖突、分散與缺失提供程序基礎(chǔ)。

3.3 在制度效能維度，聚焦多層次的執(zhí)法精細(xì)化機(jī)制，大幅提升執(zhí)法水平

執(zhí)法的精細(xì)化水平是衡量海洋生態(tài)環(huán)境治理效能的重要標(biāo)志。面對(duì)高度復(fù)雜的陸海生態(tài)空間治理，執(zhí)法工作不僅要目標(biāo)定位精準(zhǔn)，還要求過程高效可控以及執(zhí)法手段的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和智慧化。

從執(zhí)法目標(biāo)來(lái)看，將陸海統(tǒng)籌的理念貫徹到海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系之中就是要解決海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)實(shí)施機(jī)制不暢的體制問題，打通執(zhí)法機(jī)制補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，深刻把握陸海統(tǒng)籌理念下的執(zhí)法需求，創(chuàng)新執(zhí)法工具和監(jiān)管抓手，從而提升陸域、流域、海域三維空間的生態(tài)環(huán)境治理效能。由此，可以考慮在法律法規(guī)的監(jiān)管目標(biāo)范圍內(nèi)結(jié)合具體區(qū)域的治理需求和違法情況，設(shè)定執(zhí)法目標(biāo)清單與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為執(zhí)法主體在獨(dú)立執(zhí)法或協(xié)同執(zhí)法中提供操作指南。

從執(zhí)法過程來(lái)看，陸海統(tǒng)籌的空間格局催生了多元化的執(zhí)法形式，也更直接地凸顯了執(zhí)法主體間紛繁復(fù)雜的利益格局和權(quán)力關(guān)系。為了達(dá)到過程高效可控的精細(xì)化要求，可以考慮建立立體式、全覆蓋的體系化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行陸海連線、岸線分段、海域劃片、定期和不定期巡查、執(zhí)法協(xié)管、“灣長(zhǎng)制+網(wǎng)格化”管理等多維空間一體化的執(zhí)法模式，創(chuàng)建執(zhí)法獎(jiǎng)懲、執(zhí)法信用等激勵(lì)機(jī)制和規(guī)范化的考核評(píng)價(jià)規(guī)范。

從執(zhí)法手段來(lái)看，陸海統(tǒng)籌的空間格局進(jìn)一步擴(kuò)大了執(zhí)法范圍，治理事項(xiàng)和執(zhí)法主體的關(guān)聯(lián)性進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，可以考慮通過技術(shù)賦能來(lái)消解執(zhí)法壓力，形成部門協(xié)同、高效執(zhí)行、力量下沉的“大環(huán)保”格局。比如，可以利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等智慧技術(shù)進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境信息的監(jiān)測(cè)、處理和分析，開展常規(guī)性監(jiān)測(cè)性執(zhí)法；也可以通過信息互聯(lián)互通技術(shù)加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)同，塑造大數(shù)據(jù)執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。再如，可以充分發(fā)揮智慧治理的思維全面再造執(zhí)法組織、執(zhí)法流程和協(xié)商參與機(jī)制，推進(jìn)執(zhí)法組織功能的整合和體制機(jī)制創(chuàng)新。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，“互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法”的執(zhí)法體系能對(duì)執(zhí)法主體、執(zhí)法保障、執(zhí)法信息、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法效果等實(shí)現(xiàn)過程性監(jiān)管，推進(jìn)執(zhí)法管理和信息化建設(shè)進(jìn)一步融合；也有利于執(zhí)法權(quán)的集中和下沉，保障執(zhí)法過程的跨部門性、跨空間性、跨領(lǐng)域性，從而在功能上重構(gòu)執(zhí)法的平臺(tái)、力量和模式。

綜上可見，陸海統(tǒng)籌理念之下執(zhí)法空間機(jī)制的變遷，要求執(zhí)法力量的高度統(tǒng)合，并在職權(quán)配置、執(zhí)法資源供給、生態(tài)環(huán)境整體利益維護(hù)、執(zhí)法效能提升等幾個(gè)方面完成進(jìn)一步規(guī)范化的任務(wù)。因此，在修改完善《海洋環(huán)境保護(hù)法》、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革等任務(wù)中，必須妥善處理這一系列核心問題。