楊佳棟 毛新宇

近年，承德市水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作全面落實(shí)質(zhì)量發(fā)展綱要，堅(jiān)持質(zhì)量行為與工程實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督并重，扎實(shí)開展水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作，以雙峰寺水庫建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)踐為基礎(chǔ)，提升了中小河流治理、小型水庫除險(xiǎn)加固、農(nóng)田水利、水土保持等工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平，為保障全市水利建設(shè)工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)、創(chuàng)優(yōu)提供了強(qiáng)有力的支撐。但是，對照“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”改革發(fā)展總基調(diào)的要求，面對新時(shí)期水利工程建設(shè)質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，質(zhì)量監(jiān)督工作還存在一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，需要我們探索創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)督工作方式，強(qiáng)化行政監(jiān)管和執(zhí)法屬性，將水利工程建設(shè)質(zhì)量“強(qiáng)監(jiān)管”工作落到實(shí)處。

1.高效開展質(zhì)量監(jiān)督工作

1.1 穩(wěn)步提升質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)

質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)過程中，合理劃分市、縣級質(zhì)量監(jiān)督事權(quán)，建立健全責(zé)任明確、權(quán)責(zé)一致、上下協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作機(jī)制，建立,省、市、縣3 級質(zhì)量監(jiān)督管理體系，初步形成水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)得到加強(qiáng)，全市8 個(gè)縣水行政主管部門均設(shè)立經(jīng)編辦批準(zhǔn)的水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配備監(jiān)督工作人員，將質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)列入年度預(yù)算，配備監(jiān)督檢查儀器設(shè)備，有效保障監(jiān)督工作順利開展。

1.2 質(zhì)量監(jiān)督管理制度建立實(shí)施

建立事前告知、事中強(qiáng)化監(jiān)督檢查和事后評價(jià)的全過程質(zhì)量監(jiān)督管理體系。事前建立質(zhì)量監(jiān)督工作交底制度，用透明、直接的方式讓各責(zé)任主體清楚質(zhì)量監(jiān)督工作依據(jù)、方式和內(nèi)容，真正做到主動(dòng)接受監(jiān)督；建立質(zhì)量終身責(zé)任制度，以授權(quán)和承諾的形式簽訂各責(zé)任主體的質(zhì)量終身責(zé)任，明確各自承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)化質(zhì)量主體責(zé)任落實(shí)；建立質(zhì)量監(jiān)督書辦理備案制度，規(guī)范各參建單位質(zhì)量管理體系運(yùn)行。事中建立質(zhì)量管理體系檢查制度，對各現(xiàn)場機(jī)構(gòu)運(yùn)行、制度建立健全和工程檔案資料等進(jìn)行抽檢，對各責(zé)任主體履約情況進(jìn)行有效管控；建立質(zhì)量監(jiān)督巡查檢查、實(shí)體質(zhì)量抽檢制度，以日常監(jiān)督巡查、檢查結(jié)果為依據(jù)，有針對性委托檢測單位進(jìn)行抽檢，證實(shí)檢查處理結(jié)論，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理工程施工存在質(zhì)量隱患，為工程質(zhì)量核備、核定工作提供真實(shí)數(shù)據(jù)支撐；建立質(zhì)量核備、核定工作制度，重點(diǎn)對工程質(zhì)量檢測、質(zhì)量評定、法人驗(yàn)收成果進(jìn)行核查，做到工程質(zhì)量評價(jià)客觀、準(zhǔn)確。事后總結(jié)各工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合全市質(zhì)量管理工作實(shí)際，積極推進(jìn)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，印發(fā)《承德市質(zhì)量監(jiān)督工作手冊》《承德市水利工程驗(yàn)收檔案資料整編指導(dǎo)》《承德市橡膠壩工程施工質(zhì)量驗(yàn)收評定表及填表說明》《承德市村鎮(zhèn)供水工程施工質(zhì)量驗(yàn)收評定表及填表說明》等指導(dǎo)性用書。

1.3 基本形成質(zhì)量檢測控制體系

質(zhì)量監(jiān)督工作中注重工程實(shí)體質(zhì)量檢測工作。明確要求施工單位按照相關(guān)規(guī)范、規(guī)程和設(shè)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行自檢和復(fù)檢，要求監(jiān)理機(jī)構(gòu)按照監(jiān)理規(guī)范進(jìn)行跟蹤、平行檢測，要求建設(shè)單位按照檢測技術(shù)規(guī)程進(jìn)行全過程檢測，質(zhì)量監(jiān)督單位根據(jù)工程規(guī)模和實(shí)體質(zhì)量開展工程抽檢。各參建單位的質(zhì)量檢測是控制工程實(shí)體質(zhì)量基礎(chǔ)，為施工自評、監(jiān)理復(fù)核、建設(shè)認(rèn)定質(zhì)量等級提供真實(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的質(zhì)量評價(jià)數(shù)據(jù)。質(zhì)量監(jiān)督抽檢與各級稽查、檢查抽檢活動(dòng)相結(jié)合，對整個(gè)工程質(zhì)量檢測活動(dòng)進(jìn)行核查，自下至上基本形成完整的質(zhì)量檢測控制體系。

1.4 高效開展工程質(zhì)量監(jiān)督工作

對工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范化管理，工程質(zhì)量監(jiān)督管理推行“1+2+3+4”模式，嚴(yán)格落實(shí)施工單位保證、監(jiān)理單位控制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、政府質(zhì)量監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量管理體系，其中任一環(huán)節(jié)責(zé)任不到位、管理不到位都將影響整個(gè)工程質(zhì)量規(guī)范化管理的效果。嚴(yán)格執(zhí)行2 項(xiàng)告知，一是開工前將質(zhì)量監(jiān)督工作向各參建單位進(jìn)行交底，二是告知辦理質(zhì)量監(jiān)督書前需提交備案材料；規(guī)范開展3 項(xiàng)檢查，一是進(jìn)行各參建單位質(zhì)量體系建立健全和運(yùn)行情況檢查，二是進(jìn)行各參建單位履行質(zhì)量行為情況檢查，三是對工程實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查；嚴(yán)格進(jìn)行4 項(xiàng)評價(jià)，一是對質(zhì)量監(jiān)督、稽查、檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題整改情況進(jìn)行評價(jià)，對于整改不到位、處理深度不夠的問題進(jìn)行核查，二是對法人驗(yàn)收質(zhì)量結(jié)論核備、核定時(shí)對工程質(zhì)量等級認(rèn)定和驗(yàn)收程序等進(jìn)行評價(jià)，對于質(zhì)量評定和質(zhì)量檢測不規(guī)范現(xiàn)象，要求責(zé)任單位重新進(jìn)行質(zhì)量等級鑒定，對于法人驗(yàn)收不符合規(guī)程要求的，要求項(xiàng)目法人重新進(jìn)行驗(yàn)收，三是對整體工程檔案資料進(jìn)行評價(jià)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在法人驗(yàn)收后對工程各參建單位工程檔案整編規(guī)范進(jìn)行進(jìn)行審核，對于工程檔案收集不齊全、整編不規(guī)范、歸檔不合理的責(zé)任單位，要求重新進(jìn)行檔案整編，四是開展階段驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收前工程項(xiàng)目總體質(zhì)量評價(jià)，在政府驗(yàn)收前提交質(zhì)量評價(jià)意見或工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告。通過質(zhì)量監(jiān)督管理加大對參建單位行為和實(shí)體質(zhì)量管控力度，抓好問題整改，堅(jiān)持工程驗(yàn)收質(zhì)量評價(jià)，嚴(yán)格工程驗(yàn)收程序，充分發(fā)揮政府質(zhì)量監(jiān)督工作職能。

2.質(zhì)量監(jiān)督存在主要問題

新時(shí)期水利工程建設(shè)質(zhì)量管理給質(zhì)量監(jiān)督工作提出更高要求，在不斷推進(jìn)水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理工作成效、探索新方法過程中，也遇到一些急需解決的問題。

2.1 監(jiān)督機(jī)構(gòu)資源配置存短板

質(zhì)量監(jiān)督管理雖然使質(zhì)量監(jiān)督管理體系更健全，形成質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但在實(shí)際工作中還存在專業(yè)人才匱乏、檢查方式單一等問題，水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、覆蓋面廣，涉及水利水電建筑、施工、金屬結(jié)構(gòu)、機(jī)電、地質(zhì)、電氣、檢測等多項(xiàng)專業(yè)技術(shù)，工程項(xiàng)目監(jiān)督工作組（項(xiàng)目站）人力資源配置需要時(shí)常更新，合理進(jìn)行優(yōu)化組合，工作人員存在一人身兼多項(xiàng)監(jiān)督工作任務(wù)，不能充分發(fā)揮工作效能，因此急需加強(qiáng)專業(yè)人才引進(jìn)，建立健全專業(yè)化程度較高，覆蓋全面的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。另外水利工程質(zhì)量監(jiān)督檢查僅依靠監(jiān)督人員定期巡查，限于經(jīng)費(fèi)和制度等原因，無法實(shí)現(xiàn)委托具備資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽檢，無法采用購買服務(wù)和聘請技術(shù)專家開展專項(xiàng)檢查，不利于質(zhì)量監(jiān)督工作的有效開展。

2.2“同體監(jiān)督”致使工作被動(dòng)

水利工程質(zhì)量監(jiān)督是監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件，對工程質(zhì)量責(zé)任主體履行質(zhì)量責(zé)任的行為以及工程實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查、維護(hù)公眾利益的行政行為。由于水利工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督工作的行政屬性致使“同體監(jiān)督”現(xiàn)象普遍存在。因水利項(xiàng)目大多是公益項(xiàng)目，水利部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任項(xiàng)目法人，且為本部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督，致使監(jiān)管工作不能完全獨(dú)立開展，無法真正樹立政府質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威。項(xiàng)目法人單位對工程建設(shè)質(zhì)量的日常檢查和質(zhì)量監(jiān)督抽檢工作方式存在差異，致使質(zhì)量監(jiān)督工作處于被動(dòng)。

2.3 監(jiān)督行政處罰體系不健全

水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，一般以書面通知、通報(bào)等形式進(jìn)行，對于不按時(shí)限整改，整改不到位現(xiàn)象，一般采取提醒、約談、處罰等方式來處理違規(guī)行為。由于水利工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查問題處理和水利行政監(jiān)察處罰還未完全形成系統(tǒng)的查、罰體系，水利建設(shè)項(xiàng)目行政處罰較少。只有讓質(zhì)量監(jiān)督工作回歸行政職能，由水行政主管部門對參建單位質(zhì)量行為實(shí)施監(jiān)督，加強(qiáng)對工程建設(shè)違法違規(guī)行為的行政執(zhí)法，其權(quán)威才能真正樹立起來，對水利工程建設(shè)市場形成震懾，并且可以有效解決“同體監(jiān)督”問題。

2.4 客觀因素致使監(jiān)督難度大

項(xiàng)目法人單位由于政府征占和資金配套等因素，導(dǎo)致工程項(xiàng)目處于停滯或時(shí)干時(shí)停狀態(tài)現(xiàn)象較普遍，由于客觀因素使項(xiàng)目法人單位被動(dòng)違約給規(guī)范進(jìn)行各責(zé)任主體履約檢查增加了難度，使質(zhì)量監(jiān)督工作流程出現(xiàn)漏項(xiàng)，不能及時(shí)、準(zhǔn)確、整體對工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別建設(shè)項(xiàng)目施工圖未按審查意見進(jìn)行優(yōu)化，施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度不夠，與工程施工實(shí)際存在偏差。經(jīng)分析總結(jié)，對水利建設(shè)項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)成果監(jiān)督是監(jiān)督管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)對設(shè)計(jì)單位履約情況的監(jiān)管是質(zhì)量監(jiān)督工作重點(diǎn)，減少或消滅設(shè)計(jì)缺陷帶來的質(zhì)量問題。由于工期延長等因素，建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場監(jiān)理人員變更調(diào)整較大，不能實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過程管控，不能充分發(fā)揮監(jiān)理作用，降低了監(jiān)理工作效果。個(gè)別施工單位不能及時(shí)取回試驗(yàn)檢測成果，導(dǎo)致對實(shí)體質(zhì)量數(shù)據(jù)分析處理工作滯后，影響工程質(zhì)量評定和工程驗(yàn)收，不利于對水利建設(shè)工程施工質(zhì)量監(jiān)督管理。

3.監(jiān)督管理工作思考與對策

3.1 推進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督體制機(jī)制改革

深入推進(jìn)水利建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督體制機(jī)制改革是新時(shí)期水利建設(shè)質(zhì)量管理的迫切需求，也是持續(xù)開展“強(qiáng)監(jiān)管”的必然要求。一是從頂層設(shè)計(jì)，聯(lián)合各職能部門出臺機(jī)構(gòu)職能建設(shè)、人力資源配置、經(jīng)費(fèi)保障和購買服務(wù)等配套政策，保障體制機(jī)制改革順利開展。二是創(chuàng)新工作方法，從實(shí)際出發(fā)，理清監(jiān)督項(xiàng)目規(guī)模和特點(diǎn)，合理調(diào)配專業(yè)技術(shù)資源，主動(dòng)開展業(yè)務(wù)咨詢，最大限度實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理專業(yè)化全覆蓋。三是鼓勵(lì)質(zhì)量監(jiān)督工作人員學(xué)習(xí)多行業(yè)專業(yè)性知識，做到一專多能，保障監(jiān)督管理工作正常開展。

3.2 強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法屬性

一是按照水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理權(quán)責(zé)，強(qiáng)化上級對下級水行政主管部門落實(shí)工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)情況的監(jiān)督考核。二是穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)“同體監(jiān)督”向水行政執(zhí)法職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步明確水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作定位，修訂完善水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理制度。三是將水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理職能脫離水行政部門，作為政府行政執(zhí)法職能機(jī)構(gòu)，建立水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理處罰機(jī)制，獨(dú)立、公正、高效開展水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理工作。

3.3 強(qiáng)化各參建質(zhì)量主體責(zé)任落實(shí)

嚴(yán)格要求項(xiàng)目法人首要責(zé)任的落實(shí)，積極推行項(xiàng)目管理和第三方跟蹤審計(jì)工作，改變當(dāng)前水利工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)主體形式單一、履職能力管理不足等突出問題。將工程項(xiàng)目前期規(guī)劃、資金投入、項(xiàng)目實(shí)施、工程驗(yàn)收進(jìn)行整體謀劃，啟動(dòng)政府承諾、效果評價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)一步改善施工外部環(huán)境，保障工程建設(shè)資金，順利完成建設(shè)工程目標(biāo)。積極推行工程建設(shè)總承包建設(shè)管理模式，加快完善各項(xiàng)建設(shè)管理制度，明確各方法定質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范總承包管理行為。依據(jù)《水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查辦法》和《水利工程合同監(jiān)督檢查辦法》，結(jié)合監(jiān)督管理工作實(shí)際，制定實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督檢查，嚴(yán)格進(jìn)行問題認(rèn)定，嚴(yán)肅進(jìn)行責(zé)任追究。切實(shí)將質(zhì)量終身責(zé)任制落實(shí)到位，建立工程質(zhì)量終身制責(zé)任信息檔案，加強(qiáng)質(zhì)量終身責(zé)任制度實(shí)施情況督查，強(qiáng)化各參建單位工程質(zhì)量終身責(zé)任落實(shí)。

3.4 加快行業(yè)規(guī)程和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定

按照“水利工程強(qiáng)監(jiān)管”水利工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理工作的要求，水利部對《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》等部門規(guī)章進(jìn)行修訂，印發(fā)《水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作清單》等質(zhì)量監(jiān)督管理政策性文件。為滿足新時(shí)期水利工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理新需求，建議適時(shí)制定質(zhì)量監(jiān)督權(quán)責(zé)劃分政策性文件，加快《水利水電工程質(zhì)量檢驗(yàn)與評定規(guī)程》和《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》等行業(yè)規(guī)程修訂，解決實(shí)際質(zhì)量監(jiān)管工作與現(xiàn)行政策文件矛盾，規(guī)范指導(dǎo)水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作。加快進(jìn)行水土保持、農(nóng)田水利、應(yīng)急抗旱等項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定工作，積極培育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化示范工程，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，不斷促進(jìn)水利工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化整體水平提升，以穩(wěn)健、高效的腳步向水利改革發(fā)展步伐跟進(jìn)。