□張振林

實(shí)施永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體行動，是強(qiáng)化京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境支撐的重要抓手，也是建設(shè)張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的重要保障。永定河流域投資有限公司的成立，標(biāo)志著“以投資主體一體化帶動流域治理一體化”的流域治理新模式在永定河流域正式落地，開啟了流域“一體化”治理新模式，是政府和企業(yè)有機(jī)結(jié)合、兩手發(fā)力，是流域治理體制機(jī)制的重要創(chuàng)新。永定河流域投資有限公司作為永定河流域治理項(xiàng)目的實(shí)施主體，改變了傳統(tǒng)河流綜合治理單一的政府性資金投資，實(shí)行公司市場化運(yùn)作模式，通過銀企合作和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等路徑創(chuàng)新投融資模式，實(shí)現(xiàn)治理項(xiàng)目資金平衡，對綜合治理與生態(tài)修復(fù)起到了至關(guān)重要的推動作用。

1.永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體要求及公司化運(yùn)作模式

1.1 永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體要求

永定河是京津冀區(qū)域重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)廊道，是海河水系最大的一條河流。永定河形成于距今約300 萬年前，發(fā)源于內(nèi)蒙古高原的南緣和山西高原的北部，流經(jīng)山西、內(nèi)蒙古、河北、北京、天津5 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的43 個(gè)縣（市），上游有桑干河、洋河兩大支流，于河北省張家口懷來縣朱官屯匯合后稱永定河，在官廳水庫納媯水河，經(jīng)官廳山峽于三家店進(jìn)入平原，流經(jīng)涿州、廊坊、天津后入海。永定河全長747km，流域面積4.7 萬km2。目前流域存在水資源稟賦差，超載嚴(yán)重；水環(huán)境承載能力低，污染嚴(yán)重；生態(tài)空間不足，功能退化；部分河段防洪能力不足及區(qū)域協(xié)同治理亟待加強(qiáng)等問題，嚴(yán)重制約了京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，要推進(jìn)永定河等“六河五湖”生態(tài)治理與修復(fù)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照京津冀協(xié)同發(fā)展2016 年工作要點(diǎn)的有關(guān)部署要求，2016 年12 月，國家發(fā)展改革委、水利部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），明確了永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的治理范圍、目標(biāo)任務(wù)、治管措施等。根據(jù)《總體方案》要求，永定河流域治理項(xiàng)目包括農(nóng)業(yè)節(jié)水與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、水量配置與用水保障、河道綜合整治、河道防護(hù)林建設(shè)、水源涵養(yǎng)、水源地保護(hù)及地下水壓采共7 類，78 個(gè)項(xiàng)目，總投資370 億元。到2020 年，初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道；到2025 年，基本建成永定河綠色生態(tài)河流廊道，逐步將永定河恢復(fù)為“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”。

1.2 永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)公司化運(yùn)作模式

為落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新和完善永定河協(xié)同治理機(jī)制，加快建設(shè)永定河綠色河流生態(tài)廊道，探索以投資主體一體化帶動流域治理一體化，促進(jìn)政府與市場有機(jī)結(jié)合、兩手發(fā)力，提高投資效益與公共服務(wù)水平，根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見》和京津冀晉四省市政府《組建永定河流域投資有限公司合作框架協(xié)議》，2018 年6 月京津冀晉四省市人民政府與中國交通建設(shè)集團(tuán)有限公司成立了永定河流域投資有限公司（以下簡稱“流域公司”），注冊資本金80 億元，負(fù)責(zé)永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目總體實(shí)施和投融資運(yùn)作，統(tǒng)籌管理國家和沿線地方政府用于永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的資金，受托統(tǒng)一管理運(yùn)營流域內(nèi)相關(guān)工程和資產(chǎn)。

《總體方案》確定的項(xiàng)目中，河道綜合整治、水量配置與用水保障、水源地保護(hù)及地下水壓采、農(nóng)業(yè)節(jié)水等4 類項(xiàng)目由流域公司負(fù)責(zé)實(shí)施，河道防護(hù)林、水源涵養(yǎng)和管理能力建設(shè)等3 類項(xiàng)目由各地政府或委托流域公司實(shí)施。根據(jù)平衡資金的需求，流域公司通過沿線資產(chǎn)、資源的綜合利用與開發(fā)，創(chuàng)新融資模式，通過市場化方式解決治理項(xiàng)目資金缺口，實(shí)現(xiàn)治理項(xiàng)目資金平衡。

2.張家口區(qū)域治理項(xiàng)目概況及投融資需求

2.1 張家口區(qū)域治理項(xiàng)目概況

張家口市位于永定河中游，上乘山西，下接京津，全市19 個(gè)縣區(qū)中有12 個(gè)分布在永定河流域沿線，人口總量和經(jīng)濟(jì)總量分別占全市的79%和78%。依據(jù)《總體方案》及水利部辦公廳《關(guān)于印發(fā)永定河流域農(nóng)業(yè)節(jié)水工程實(shí)施推進(jìn)方案的通知》（辦農(nóng)水函〔2019〕1491號）確定的目標(biāo)和任務(wù)，按照保障河流生態(tài)用水效果顯著、改善流域生態(tài)環(huán)境效益明顯、項(xiàng)目建設(shè)條件成熟的原則，流域公司在張家口區(qū)域主要實(shí)施灌區(qū)節(jié)水改造、高效節(jié)水灌溉、河道綜合整治工程三類16 個(gè)項(xiàng)目。項(xiàng)目總投資約為58.1 億元，其中河道綜合整治項(xiàng)目37.9 億元、灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目14.9 億元、高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目5.3 億元。

2.2 張家口區(qū)域治理項(xiàng)目投融資需求

從張家口區(qū)域治理項(xiàng)目類別來看，張家口市重點(diǎn)任務(wù)為河道治理，占市域內(nèi)治理總投資達(dá)到65.2%；灌區(qū)節(jié)水改造和高效節(jié)水灌溉分別占總投資的25.6%、9.1%。 從 進(jìn) 度 來 看，2019～2020 年間的實(shí)施重點(diǎn)河道治理工程，灌區(qū)節(jié)水改造和高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目貫穿整個(gè)流域治理周期。因此近期資金籌集任務(wù)艱巨、迫切。

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目具有典型固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目特征，項(xiàng)目建設(shè)投資資金主要來源于2 個(gè)方面，一是依照有關(guān)政策必須配套項(xiàng)目的資本金，二是以銀行貸款為主的債務(wù)融資。按照流域治理相關(guān)政策，根據(jù)張家口區(qū)域治理項(xiàng)目類型和屬性，按照河道整治項(xiàng)目總投資60%估算融資，灌區(qū)節(jié)水綜合改造和高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目總投資30%估算融資，按項(xiàng)目靜態(tài)融資分析，張家口區(qū)域治理項(xiàng)目需融資28.9億元，其中河道綜合整治項(xiàng)目22.7 億元、灌區(qū)節(jié)水改造和高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目6.1 億元。

3.治理項(xiàng)目盈利模式分析及資金平衡目標(biāo)建立

3.1 治理項(xiàng)目盈利模式分析

解決永定河流域治理和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的資金平衡問題，需要重構(gòu)對于該項(xiàng)目盈利模式的理解。通常的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，其在建設(shè)期內(nèi)的資金需求主要來自建設(shè)投資，滿足需求的資金來源系項(xiàng)目資本金及資本金之外的股權(quán)、債權(quán)融資；運(yùn)營期的資金需求主要來自項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)管理支出、稅費(fèi)支出和債務(wù)融資的本息償還，滿足需求的資金來源主要依靠項(xiàng)目收入、股東增資、短期拆借及可能的政府補(bǔ)貼等。

永定河流域治理和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目盈利模式和資金平衡機(jī)制區(qū)別于常規(guī)項(xiàng)目的最大特征在于，其項(xiàng)目建成后的運(yùn)營階段，項(xiàng)目缺乏直接收入，但經(jīng)濟(jì)社會效益明顯，為滿足項(xiàng)目運(yùn)營和償債支出資金需求，客觀上要求流域公司主動增加“造血能力”，以滿足項(xiàng)目建設(shè)期到運(yùn)營期總體動態(tài)上的資金平衡。

3.2 資金平衡目標(biāo)建立

永定河流域治理和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目資金平衡的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是要滿足項(xiàng)目在建設(shè)期和運(yùn)營期的各類資金需求。國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見》明確，各省市采取“單一來源采購”模式，向流域投資公司“購買流域治理和生態(tài)修復(fù)服務(wù)”；京津冀晉四省市政府《組建永定河流域投資有限公司合作框架協(xié)議》也明確提出，“沿線各地方政府將管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，依法購買永定河管理養(yǎng)護(hù)服務(wù)”。據(jù)此，資金平衡目標(biāo)涉及流域治理項(xiàng)目建成后的專業(yè)運(yùn)營維護(hù)支出等不再納入待平衡目標(biāo)范疇。

結(jié)合治理任務(wù)及公司市場化融資模式，提出以下資金平衡的目標(biāo)：基礎(chǔ)目標(biāo)，即在現(xiàn)金流層面滿足流域治理項(xiàng)目債務(wù)融資的本息償付需要，其首要任務(wù)是在實(shí)踐中解決上述項(xiàng)目本息償付資金的來源問題，保障治理項(xiàng)目順利完成；進(jìn)階目標(biāo)，即在滿足基礎(chǔ)目標(biāo)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)流域投資公司針對四省市政府投資平臺對于注冊資本投入流域項(xiàng)目股本投入的回收，并能夠覆蓋流域投資公司日常運(yùn)行的管理費(fèi)用；持續(xù)性目標(biāo)，即在流域治理項(xiàng)目全生命周期內(nèi)保持動態(tài)平衡，現(xiàn)金流保持穩(wěn)定，不出現(xiàn)“斷鏈”情形。

4.資金平衡路徑分析

4.1 張家口區(qū)域資源特點(diǎn)

一是水資源，張家口市屬資源型缺水地區(qū)，境內(nèi)水系包括永定河、內(nèi)陸河、潮白河、大清河和灤河。張家口市多年平均水資源總量為18 億m3，可利用水資源量9.42 億m3，其中地表水資源量2.94 億m3，地 下 水 資 源 量6.48 億m3。經(jīng)分析，現(xiàn)有水資源可利用量不能滿足張家口市2022、2035 年用水需求，全市需推進(jìn)節(jié)水、實(shí)施蓄調(diào)水工程以增加可供水量。

二是土地資源，張家口自然保留地比例高，耕地后備資源比較充足，農(nóng)村居民點(diǎn)用地總規(guī)模和人均用地規(guī)模偏大，流域人口和增量土地向京張走廊聚集態(tài)勢明顯，開展全域土地綜合開發(fā)潛力較大。

三是農(nóng)業(yè)資源，張家口以旱作農(nóng)業(yè)為主，受自然、氣候等因素制約，現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體組織程度不高，但區(qū)域農(nóng)業(yè)特色資源豐富，背靠京津冀消費(fèi)市場，可以以生態(tài)節(jié)水為契機(jī)，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，向京津提供優(yōu)質(zhì)高端農(nóng)產(chǎn)品。

四是綠色能源資源，河北省年平均風(fēng)速在5m/s 左右，風(fēng)資源較好區(qū)域集中于北部山區(qū)，張家口北部區(qū)縣位于該區(qū)域內(nèi)，具有一定的開發(fā)價(jià)值。太陽能資源較豐富，屬于太陽能資源二類地區(qū)，具有較大的開發(fā)潛力。

4.2 張家口重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

張家口市承擔(dān)著籌辦奧運(yùn)會、脫貧攻堅(jiān)、建設(shè)首都“兩區(qū)”三大歷史任務(wù)，并以冰雪經(jīng)濟(jì)、新型能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高端制造、文化旅游、健康養(yǎng)生、綠色農(nóng)牧作為張家口市七大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)體育之城、活力之城、文明之城、康養(yǎng)之城、富強(qiáng)之城。

4.3 資金平衡路徑

根據(jù)國家政策，治理項(xiàng)目資本金來源于中央補(bǔ)助資金和公司注冊資本金，其余資金需流域公司融資解決。考慮到《總體方案》項(xiàng)目的準(zhǔn)公益特點(diǎn)，流域公司通過土地增值收益、經(jīng)營優(yōu)質(zhì)資源和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、政府購買服務(wù)、拓展供水收益等不同方式，采用“一地一策”模式，實(shí)現(xiàn)資金平衡。據(jù)此，2019 年5月，流域公司與張家口市政府簽訂了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)合作框架協(xié)議》，共同推動張家口市綜合治理和資金平衡有關(guān)工作。

在此基礎(chǔ)上，通過開展與流域治理相關(guān)聯(lián)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源項(xiàng)目，以市場化運(yùn)作獲得投資收益，以資源項(xiàng)目子公司向流域公司的股利分配、流域公司向其他社會資本溢價(jià)轉(zhuǎn)讓資源項(xiàng)目股權(quán)、流域公司通過資源項(xiàng)目到期清算實(shí)現(xiàn)投資回收及收益等形式“反哺”流域治理項(xiàng)目，并通過四省市以地方政府向流域公司購買永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù)、建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的方式獲取合理收益，也可通過探索設(shè)立流域生態(tài)治理基金和發(fā)行企業(yè)債等方式擴(kuò)大融資路徑，以此實(shí)現(xiàn)張家口區(qū)域治理項(xiàng)目從建設(shè)期到運(yùn)營期總體上、動態(tài)的、持續(xù)的資金平衡。

5.建議

5.1 探索政府和社會資本合作（PPP）資金平衡模式

PPP 模式是我國現(xiàn)行制度下解決公共產(chǎn)品資金和服務(wù)供給的重要模式，其項(xiàng)目可融資性強(qiáng)，是解決流域治理項(xiàng)目資金問題的可選路徑，流域公司可采取該模式開展部門治理項(xiàng)目，充分利用國家政策紅利，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營期內(nèi)的債務(wù)償還和運(yùn)維資金需求通過使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)予以覆蓋，實(shí)現(xiàn)治理項(xiàng)目資金平衡。

5.2 建立流域生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制

深入貫徹黨中央國務(wù)院關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制部署，緊緊圍繞永定河流域?qū)嶋H，以水量為主、量質(zhì)兼顧，按照“誰受益、誰補(bǔ)償”“誰損失、誰受償”的雙向補(bǔ)償原則，以京津冀晉四省市為補(bǔ)償主體，以流域公司為補(bǔ)償資金結(jié)算平臺，綜合考慮流域上下游生態(tài)改善收益、支付能力及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。

5.3 建立水權(quán)使用和交易制度

充分發(fā)揮流域公司在水權(quán)收儲和交易等方面的市場主體作用，運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源。流域投資公司在張家口市投資開展灌區(qū)節(jié)水改造和高效節(jié)水工程等節(jié)約的水資源使用權(quán)歸流域投資公司所有，對于灌區(qū)管理單位、工業(yè)企業(yè)等采取節(jié)水措施節(jié)約出的水資源，地方政府按照“就地回購”原則和單一來源采購模式予以回購，水權(quán)回購后，對于增加下泄到永定河河道的水量，可以納入永定河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償范圍?！?/p>