■ 程光

自2016年蔡英文上臺(tái)以來(lái)，美臺(tái)關(guān)系不斷升級(jí)。2020年在美國(guó)干預(yù)和支持下，蔡英文成功連任臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。高票勝選次日，蔡英文的第一項(xiàng)公務(wù)是會(huì)見(jiàn)美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)(AIT)臺(tái)北辦事處處長(zhǎng)酈英杰，聲稱(chēng)“會(huì)在過(guò)去3年多的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)臺(tái)美在全球議題的合作”。對(duì)于即將開(kāi)始的蔡英文第二任期，美臺(tái)關(guān)系發(fā)展動(dòng)向值得關(guān)注。

一、近期美臺(tái)關(guān)系新進(jìn)展

(一)蔡英文聲稱(chēng)臺(tái)美關(guān)系要升級(jí)為“全球合作伙伴”

在中美戰(zhàn)略對(duì)抗加劇之際，靠“恐中、抗中”牌成功連任的蔡英文，將在多個(gè)重要領(lǐng)域向美國(guó)靠攏。蔡英文會(huì)見(jiàn)酈英杰時(shí)稱(chēng)，未來(lái)4年臺(tái)美將在安全方面合作，持續(xù)加強(qiáng)臺(tái)灣的防衛(wèi)能力，并期盼在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與美國(guó)強(qiáng)化雙方產(chǎn)業(yè)鏈的整合，持續(xù)深化經(jīng)貿(mào)往來(lái)。“不僅如此，臺(tái)美之間已經(jīng)從雙邊伙伴關(guān)系，升級(jí)成全球合作伙伴?！?/p>

2016年蔡英文就任臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人以來(lái)，采取了“親美日遠(yuǎn)大陸”的政策。臺(tái)灣與中國(guó)大陸漸行漸遠(yuǎn)，而與美國(guó)的交往則越來(lái)越密切。過(guò)去3年多，美國(guó)除了通過(guò)多項(xiàng)友臺(tái)法案，還批準(zhǔn)了多項(xiàng)對(duì)臺(tái)軍售，包含66架F-16型戰(zhàn)機(jī)等先進(jìn)武器。

臺(tái)灣外事部門(mén)負(fù)責(zé)人吳釗燮就曾形容，臺(tái)美關(guān)系“40年來(lái)最佳”。有評(píng)論認(rèn)為，剛結(jié)束不久的臺(tái)灣大選，是“親美”與“親中”路線之爭(zhēng)，而蔡英文勝出被稱(chēng)作是臺(tái)灣當(dāng)局親美路線大勝。

對(duì)于蔡英文的不斷示好，酈英杰表示，“這次的選舉提醒了我們，美國(guó)和臺(tái)灣不只是合作伙伴，更是同一個(gè)民主社群的一分子，由共同價(jià)值觀緊密聯(lián)系著”。

除了酈英杰，至少還有10多名美國(guó)現(xiàn)任和卸任政要和議員透過(guò)不同方式向蔡英文道賀，包括國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、前副總統(tǒng)拜登和前常駐聯(lián)合國(guó)代表妮基·黑莉等。選后第一時(shí)間美臺(tái)高層互動(dòng)熱絡(luò)，不僅表明美國(guó)對(duì)蔡英文的支持，也足見(jiàn)美國(guó)對(duì)此次臺(tái)灣選舉的極大關(guān)注。

(二)美國(guó)立法介入臺(tái)灣政治

一直以來(lái)，美國(guó)對(duì)臺(tái)灣島內(nèi)政治具有很大影響力。在選舉年時(shí)，美國(guó)常常通過(guò)對(duì)藍(lán)綠不等邊的距離表達(dá)對(duì)特定陣營(yíng)的支持，以鞏固對(duì)臺(tái)灣政局的掌控，介入并影響選舉結(jié)果。

特朗普2019年年底簽署《2020財(cái)政年度國(guó)防授權(quán)法》，首度關(guān)注中國(guó)大陸“干預(yù)”臺(tái)灣大選，要求美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)在臺(tái)灣大選后45天內(nèi)提交相關(guān)報(bào)告。這項(xiàng)法案是美國(guó)對(duì)華“組合拳”中的一招，旨在加深兩岸敵對(duì)，擴(kuò)大“臺(tái)灣牌”效用。要求美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)在法案頒布后180天內(nèi)，向國(guó)會(huì)提交美臺(tái)網(wǎng)絡(luò)安全合作報(bào)告，并提出強(qiáng)化美臺(tái)防務(wù)合作。

美國(guó)此舉是首次以立法形式介入臺(tái)灣選舉。圍繞祖國(guó)大陸滲透臺(tái)灣政治的指責(zé)，在過(guò)去一年已成為民進(jìn)黨和蔡英文的重要選舉資產(chǎn)，也是蔡英文在剛結(jié)束的臺(tái)灣大選中大勝的重要原因。美國(guó)調(diào)查中國(guó)大陸“影響”臺(tái)灣選舉，另一用意是加深兩岸對(duì)立，坐收漁翁之利。

(三)美臺(tái)經(jīng)濟(jì)合作新進(jìn)展

在中美競(jìng)爭(zhēng)的背景下，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)上對(duì)臺(tái)灣釋出一些利好以幫助臺(tái)灣當(dāng)局削弱兩岸經(jīng)貿(mào)合作對(duì)臺(tái)灣的影響力與磁吸力。

對(duì)贏得連任的蔡英文團(tuán)隊(duì)而言，未來(lái)4年的最大變數(shù)無(wú)疑仍是美中貿(mào)易戰(zhàn)。雖然中美簽署了“第一階段協(xié)議”，但還有超過(guò)七成產(chǎn)品面對(duì)對(duì)方的關(guān)稅制裁，科技戰(zhàn)激烈程度也不斷升高，第二階段談判所涉及的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革問(wèn)題更是難解。所以不但“美中脫鉤”的風(fēng)險(xiǎn)及壓力持續(xù)增加，更開(kāi)始導(dǎo)致亞太地區(qū)供應(yīng)鏈進(jìn)入重組程序。影響所及，2019年臺(tái)灣對(duì)祖國(guó)大陸出口雖然只減少5%，新投資金額卻暴減50%，2020年應(yīng)該還會(huì)維持這個(gè)態(tài)勢(shì)。

2019年3月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普就職時(shí)的交接小組成員、“傳統(tǒng)基金會(huì)”創(chuàng)辦人弗訥(Edwin J.Feulner Jr.)曾投書(shū)美國(guó)媒體談啟動(dòng)美臺(tái)啟動(dòng)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)談判。若特朗普成功連任，臺(tái)美有可能啟動(dòng)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定談判。

對(duì)于臺(tái)灣而言，借雙邊自由貿(mào)易協(xié)定加入?yún)^(qū)域整合機(jī)制，除經(jīng)濟(jì)意義外也具有高度政治意涵。因應(yīng)亞太供應(yīng)鏈重組，臺(tái)灣最優(yōu)先的選項(xiàng)，可能就是臺(tái)美雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。首先，現(xiàn)階段回臺(tái)業(yè)者，應(yīng)多是以美國(guó)為主要市場(chǎng)，才需要在美國(guó)和中國(guó)以外尋找可規(guī)避戰(zhàn)火的第三地，臺(tái)美雙邊自由貿(mào)易協(xié)定有經(jīng)濟(jì)利益。其次，美國(guó)近兩年全方位提升臺(tái)美關(guān)系，臺(tái)美雙邊自由貿(mào)易協(xié)定有時(shí)機(jī)利益。第三，臺(tái)美雙邊自由貿(mào)易協(xié)定自由化及新規(guī)則都屬高標(biāo)準(zhǔn)，有助于臺(tái)灣內(nèi)部體制接軌改革。第四，其象征意義或許有助于降低日本、澳大利亞、加拿大等國(guó)的擔(dān)憂，帶來(lái)其他雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的機(jī)會(huì)。

(四)選后美臺(tái)立即開(kāi)始軍事互動(dòng)

臺(tái)灣大選結(jié)束不到一周，一艘美國(guó)軍艦于1月16日駛經(jīng)臺(tái)灣海峽。

臺(tái)灣親綠的《自由時(shí)報(bào)》1月15日稱(chēng)，在1月14日的空軍松山指揮部公祭現(xiàn)場(chǎng)，蔡英文等多名島內(nèi)政軍官員到場(chǎng)。酈英杰率美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)官員到靈堂，司儀唱名時(shí)提及參祭者為“美國(guó)國(guó)防部代表艾斯勒準(zhǔn)將”。雖然相關(guān)單位未證實(shí)這名將領(lǐng)的確切名字，但經(jīng)比對(duì)，出席的將領(lǐng)應(yīng)為美軍現(xiàn)役空軍準(zhǔn)將馬修·艾斯勒，此行是代表美國(guó)國(guó)防部參加公祭。

有分析稱(chēng)，相較于臺(tái)美軍事人員交流大多秘而不宣的慣例，美國(guó)現(xiàn)役將領(lǐng)赴臺(tái)并在正式場(chǎng)合亮相，實(shí)屬罕見(jiàn)。在艾斯勒之前，美軍肯尼思·哈拉準(zhǔn)將曾在2017年低調(diào)訪臺(tái)，與臺(tái)灣交流人道救援、軍人救災(zāi)事務(wù)。

二、選后美臺(tái)關(guān)系走向預(yù)測(cè)

隨著雙方關(guān)系的不斷突破和發(fā)展，2019年美臺(tái)關(guān)系發(fā)展呈現(xiàn)以下幾個(gè)新變化：

(一)未來(lái)美國(guó)越來(lái)越頻繁利用臺(tái)灣向中國(guó)大陸施壓

特朗普上臺(tái)后，中美之間競(jìng)爭(zhēng)大于合作，尤其是以貿(mào)易爭(zhēng)端為表象的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的升級(jí)，使得美國(guó)采取各種手段對(duì)中國(guó)大陸施壓。美國(guó)國(guó)會(huì)一直是影響美國(guó)對(duì)臺(tái)政策、推動(dòng)美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系的重要力量。中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)與美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)華防范氛圍濃厚，更激活親臺(tái)勢(shì)力推動(dòng)涉臺(tái)法案的能動(dòng)性，因此，為了在中美競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)利益最大化，美國(guó)不斷推動(dòng)“友臺(tái)”“挺臺(tái)”法案，利用臺(tái)灣作為“棋子”對(duì)中國(guó)大陸施壓。

(二)臺(tái)美繼續(xù)發(fā)展實(shí)質(zhì)性關(guān)系

2019年年底臺(tái)灣外事部門(mén)負(fù)責(zé)人吳釗燮稱(chēng)，近年的臺(tái)美關(guān)系堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固、穩(wěn)健發(fā)展，可以說(shuō)是“40年來(lái)最佳”。具體事例包括，美國(guó)行政部門(mén)多次重申“與臺(tái)灣關(guān)系法”與六項(xiàng)保證，國(guó)會(huì)通過(guò)“與臺(tái)灣交往法”等多項(xiàng)友臺(tái)法案，特朗普政府將臺(tái)灣納入美國(guó)印太戰(zhàn)略架構(gòu)，臺(tái)灣與美國(guó)首次同時(shí)更改事務(wù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，五度宣布對(duì)臺(tái)軍售提升臺(tái)灣防衛(wèi)能力，對(duì)蔡英文“過(guò)境”給予高規(guī)格禮遇等。從蔡英文再度當(dāng)選后雙方的熱絡(luò)互動(dòng)看，在對(duì)抗中國(guó)大陸的共同目標(biāo)下，未來(lái)臺(tái)美將繼續(xù)發(fā)展實(shí)質(zhì)性關(guān)系。

(三)選后美臺(tái)軍事互動(dòng)將成慣例

蔡英文連任后，展望未來(lái)4年臺(tái)灣防務(wù)政策，除了“國(guó)艦國(guó)造”“國(guó)機(jī)國(guó)造”等政策持續(xù)外，由于蔡英文當(dāng)局政策、立場(chǎng)相當(dāng)穩(wěn)定，未來(lái)美國(guó)、臺(tái)灣間的互信基礎(chǔ)將深化，而到訪的美軍顧問(wèn)團(tuán)可能逐年增加，未來(lái)將成為慣例。若兩岸發(fā)生沖突，美國(guó)有可能采取出售武器給臺(tái)灣，甚至在海上進(jìn)行封鎖、劃設(shè)禁航區(qū)、空援等援臺(tái)方式支持蔡英文當(dāng)局。

從蔡英文第一任期以來(lái)美臺(tái)軍事關(guān)系發(fā)展脈絡(luò)預(yù)測(cè)，2020年美臺(tái)軍事合作將更常態(tài)化、緊密化和公開(kāi)化，呈現(xiàn)以下幾個(gè)趨勢(shì)：一是蔡英文聲稱(chēng)臺(tái)美關(guān)系要升級(jí)為“全球合作伙伴”，為此，臺(tái)灣當(dāng)局將以與美國(guó)“印太戰(zhàn)略”無(wú)縫對(duì)接為目的，與美國(guó)構(gòu)建“準(zhǔn)同盟關(guān)系”。其次是繼續(xù)游說(shuō)美國(guó)以立法形式為美臺(tái)軍事關(guān)系提供制度性保障。第三是美臺(tái)軍售將延續(xù)常態(tài)化趨勢(shì)。四是以非傳統(tǒng)安全合作為幌子，美臺(tái)軍事聯(lián)合演習(xí)逐步公開(kāi)化。五是蔡英文當(dāng)局加緊與美國(guó)防務(wù)產(chǎn)業(yè)合作，企圖進(jìn)一步嵌入美國(guó)全球防務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。

三、關(guān)注美臺(tái)關(guān)系發(fā)展新動(dòng)向?qū)砂蛾P(guān)系的影響

毫無(wú)疑問(wèn)，美臺(tái)關(guān)系的發(fā)展對(duì)兩岸關(guān)系將產(chǎn)生影響，以下幾點(diǎn)需要重點(diǎn)關(guān)注。

(一)美國(guó)打“臺(tái)灣牌”的天花板是否會(huì)出現(xiàn)裂縫

從以往的互動(dòng)情況看，美國(guó)打“臺(tái)灣牌”是有上限和“天花板”的。這個(gè)上限和“天花板”是：在容許臺(tái)灣當(dāng)局、臺(tái)灣政界人士與美國(guó)國(guó)會(huì)之間互動(dòng)“升級(jí)”的同時(shí)，臺(tái)灣與美國(guó)行政部門(mén)的互動(dòng)仍然嚴(yán)格遵照一中政策框架與中美兩國(guó)在涉臺(tái)問(wèn)題上的共同認(rèn)知。然而，值得關(guān)注的是，盡管美國(guó)政府的一中政策仍然限制著今后一段時(shí)間的美臺(tái)互動(dòng)，但在中美關(guān)系日趨嚴(yán)峻復(fù)雜的背景下，需要警惕美國(guó)右翼保守勢(shì)力借臺(tái)灣問(wèn)題破壞中美關(guān)系。而近兩年美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)涉臺(tái)法案日趨頻繁，并由推動(dòng)夾帶涉臺(tái)敏感條款的法案向涉臺(tái)專(zhuān)法發(fā)展，因此，必須高度警惕美國(guó)打“臺(tái)灣牌”的“天花板”是否會(huì)出現(xiàn)裂縫。

(二)臺(tái)灣當(dāng)局是否無(wú)底線打“美國(guó)牌”

蔡英文希望以當(dāng)美國(guó)遏制中國(guó)大陸的馬前卒換取扶持，雖然這些想法只是一廂情愿，但面對(duì)中國(guó)大陸的發(fā)展，無(wú)力抗衡的臺(tái)灣當(dāng)局也只能通過(guò)打“美國(guó)牌”挾洋自重。從蔡英文第一任期內(nèi)民進(jìn)黨和綠營(yíng)輿論不斷炒作臺(tái)美關(guān)系可以看出，臺(tái)灣當(dāng)局打“美國(guó)牌”是毫無(wú)底線的。雖然民進(jìn)黨打“美國(guó)牌”的操作痕跡太明顯，以至于臺(tái)灣主流民意普遍“無(wú)感”“免疫”，但對(duì)島內(nèi)統(tǒng)“獨(dú)”民意支持度和兩岸關(guān)系還是會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。尤其應(yīng)該警惕目前兩岸關(guān)系陷入僵局的情況下，臺(tái)灣當(dāng)局頻頻利用“美國(guó)牌”沖擊兩岸關(guān)系底線。

(三)警惕臺(tái)美邁向準(zhǔn)“外交”關(guān)系

蔡英文成功連任之后，美國(guó)第一時(shí)間發(fā)布祝賀聲明。臺(tái)灣當(dāng)局有人認(rèn)為，這是朝向準(zhǔn)雙邊“外交”關(guān)系邁進(jìn)一步。

臺(tái)灣大選當(dāng)晚，先是由美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿費(fèi)德瑋出面，在臺(tái)灣駐華盛頓代表處與“2049計(jì)劃”等單位所舉辦的有關(guān)臺(tái)灣選舉活動(dòng)上，發(fā)表了近兩分鐘的賀詞，同時(shí)還特別提及印太地區(qū)，以及未來(lái)的臺(tái)美合作。隨即，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧也在推特(Twitter)發(fā)表正式道賀聲明，并稱(chēng)呼蔡英文為“蔡總統(tǒng)”，贊許臺(tái)灣建立強(qiáng)勁的美國(guó)伙伴關(guān)系。此外，美國(guó)白宮國(guó)安會(huì)資深官員以匿名方式，還有美國(guó)聯(lián)邦參議院外交委員會(huì)推特帳號(hào)都發(fā)出賀電，并強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣也是自由開(kāi)放印太區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)力量，以及美國(guó)重視與臺(tái)灣之間的重要伙伴關(guān)系。這些聲明都未提兩岸關(guān)系以及臺(tái)美之間的非官方關(guān)系，再加上國(guó)務(wù)卿本人的書(shū)面賀詞，美國(guó)的態(tài)度明顯比4年前更向準(zhǔn)官方關(guān)系跨越了一步。

臺(tái)灣大選次日，蔡英文的第一個(gè)公務(wù)行程即是會(huì)見(jiàn)美國(guó)駐臺(tái)官員；不到一周，美軍準(zhǔn)將訪臺(tái)，軍艦通過(guò)臺(tái)灣海峽。

以上種種，美臺(tái)雙方如此熱絡(luò)的互動(dòng)，比有“外交”關(guān)系的國(guó)家毫不遜色。美臺(tái)是否借此表達(dá)雙方已是或是正在邁向準(zhǔn)“外交”關(guān)系？對(duì)美臺(tái)關(guān)系的這些新變化新動(dòng)向應(yīng)予以充分警惕和防范。